NOTE du
CONSEIL D'ETAT
SUR
LE PROJET DE LOI D’ORIENTATION FONCIERE
N°l4.606/SG
Il
était assez rare à l’époque que le Conseil d’Etat assortît son avis d’une note,
réservant cette pratique aux grandes occasions. Peut-être en est-il toujours
ainsi car elle était très utile du
moins à l’administration.
J’ai retenu cette note du Conseil
d’Etat sur le projet de Loi d’Orientation Foncière, parce qu’elle contient mon
premier objet de rage. Il concerne les servitudes d’utilité publique.
L’histoire mérite d’être contée. Mais la note contient aussi d’autres questions qui hanteront les esprits du ministère pendant des années et encore de nos jours pour qui veut bien honnêtement regarder les choses du présent et du passé au lieu de s’en remettre aux idées reçues.
( VOIR LES COMMENTAIRES EN FIN DE NOTE )
Le Conseil
d'État, saisi d'un projet de loi d'orientation urbaine et foncière, a adopté ce
projet, sous réserve de certaines modifications, dans la rédaction jointe à la
présente note.
Il a notamment disjoint les
dispositions concernant :
1° la mention
sur le plan d'Occupation des sols de toutes les servitudes d'ordre public,
2° l’extension
de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation.
SUR
LE PREMIER POINT,
il appelle l'attention du Gouvernement sur
l'intérêt que présenterait, pour le public comme pour l'administration,
l'existence d'un relevé officiel de toutes les servitudes d'ordre public, mais
il a estimé qu'en l'absence d'un service responsable d'un tel relevé, ( 1 ) il n'était pas possible
de proposer une disposition législative entraînant l'inopposabilité aux propriétaires
du sol d'une servitude qui ne serait pas mentionnée sur le plan d'occupation
des sols ;
SUR LE
DEUXIEME POINT, il a estimé que l'extension
généralisées du recours à la procédure d'extrême
urgence risquait de faire perdre à cette procédure son caractère
exceptionnel, d'encourager l'administration à en user pour compenser ses
propres retards et de mettre les sections administratives dans l'impossibilité
de se prononcer en toute connaissance de cause sur la réalité de l' urgence
alléguée.
En ce qui
concerne la modification des
conditions d'octroi du permis de construire, le conseil a accepté, dans
leur principe, les propositions du Gouvernement. Il observe toutefois que ces
propositions ne sont pas suffisantes pour porter remède aux défectuosités du
régime actuel. Il souhaite qu'une étude approfondie soit faite, notant en vue de donner aux règles d'urbanisme un caractère plus
objectif ( 2 ) et de
simplifier les formalités lorsqu'il s'agit de la construction de maisons
individuelle. Il signale en outre que le décret du 22
octobre 1955, appelé couramment règlement de construction, dont
l'administration ne vérifiera plus l'application à l'occasion des demandes de
permis de construire, doit être profondément remanié et simplifié pour pouvoir être appliqué par les
constructeurs dès lors que l'intervention préalable de l'administration est
supprimée. ( 3 ).
En ce qui
concerne les dispositions fiscales, le Conseil d'Etat est parfaitement
conscient de la nécessité de permettre dans les meilleurs délais le financement
des équipements d'infrastructure par les collectivités locales et les
établissements publics ainsi que du fonctionnement le
plus souvent déplorable de l'actuel système des participations. Il regrette que le Gouvernement, après des. tentatives
infructueuses on matière de redevance d'équipement et de taxe sur la
régularisation des valeurs foncières, ait cru devoir procéder à la création d'une nouvelle taxe, d'assiette peu
satisfaisante, qui se juxtapose à de nombreuses autres contributions, au lieu
de s'orienter délibérément vers l'établissement d'une
contribution foncière reposent sur la valeur vénale des immeubles. ( 4 )
Accessoirement
il demande que les dispositions relatives à la liquidation
et au recouvrement de la redevance instituée dans la région parisienne par la
loi du 2 août 1960 soient mises en harmonie avec les dispositions de même
nature concernant la nouvelle taxe locale d'équipement. (5)
Enfin le
Conseil a exprimé le regret que le projet qui lui était
soumis ne contienne aucune disposition de nature à améliorer, sur le plan
social, (6) les conditions d'occupation des
agglomérations nouvelles, notamment en y facilitant l'installation d'habitants
de toutes les catégories sociales et de tous les groupes d'âge. Il considère
qu'il y aurait intérêt à ce que le Gouvernement mette à l'étude et propose dès
que possible les mesures qui pourraient être prises à cet effet.
L’intention,
qui figurait dans le discours de M Sudreau de 1960 ( Cf. #1960-05-03---E#), était donc revenue,
et on doit sans doute à M. ROGER MACE, Directeur, l’idée de raccrocher ces
servitudes au plan d’utilisation des sols ( futurs POS ). Mais comment ?
C’était la question à résoudre.
J’ai donc fouillé
les textes et les documents et la réponse me parût assez simple. D’abord il
fallait séparer les servitudes d’utilité publique, imposées par un
acte administratif dans un but d’intérêt général, des servitudes privées.
Seules les premières nous intéressaient puisque le permis de construire est
délivré sous réserve des droits des tiers.
Ensuite, il
fallait trier parmi les premières, celles qui affectaient l’utilisation du sol et celles qui ne
l’affectaient pas. ( Par exemple l’obligation de numéroter les immeubles qui
s’impose aux propriétaires, sous un contrôle communal ,rarement exercé au
demeurant ce qui laisse tout penser de la mise en oeuvre par la commune d’une
réglementation quand elle n’a pas derrière elle quelqu’un pour l’y pousser. Il
en est de même du ravalement ).
Enfin, il
suffisait, pour faire sortir des administrations les servitudes d’utilité
publique qui s’y trouvaient, d’affirmer que si elles n’étaient pas annexées au
POS, elles n’étaient plus opposables. C’est ce qu’il était expliqué et défendu
et n’exigeait aucun service particulier affecté à cette tâche autre que celui
qui établissait le plan. L’établissement du PUS ( POS ) qui impliquait toute
les administration serait l’occasion de déterrer ces actes administratifs.
La manière de les
annexer était facile puisqu’il suffisait de reporter l’indication de
l’existence de la servitude sur un plan et de joindre l’acte qui l’avait
instituée ; si la servitude existait, cet acte existait aussi.
Ce schéma fut
retenu mais les nouveaux venus, ( les « épigones ») n’y ont
guère prêté attention. Ensuite les juristes, comme toujours, ont compliqué ce
qui était simple.
Si bien que la
disposition disparut du texte, pendant l’été 66. J’en informai M. MACé qui la fit réintroduire, en
septembre, dans l’avant-projet de loi. Devant le Conseil d’Etat, je défendis l’idée
mais j’étais jeune et nouveau, tout en étant un ancien par rapport aux
nouveaux, je ne fus sans doute pas assez convaincant et le nouveau directeur de
l’aménagement foncier et de l’urbanisme, M. Georges PEBEREAU, qui avait sans
doute l’esprit ailleurs, ne me soutint pas. La disposition fut disjointe, mais
le Conseil d’Etat, consciencieux, consigna dans sa note du 22 novembre 1966
qu’il fallait approfondir l’idée.
L’idée fut
approfondie au point que je rédigeai avec Mme CONCAUD, une très compétente collaboratrice,
et grâce à elle, le premier recueil des servitudes d’utilité publique
concernées. Il fut diffusé à toutes les DDE et il fut recommandé de
traiter, malgré l’absence de texte, ces servitudes dans les futurs POS comme on
l’avait prévu.
On pouvait
croire l’affaire close et susceptible d’être reprise dans deux ou trois ans,
dans une disposition législative complémentaire, preuves à l’appui sur la
faisabilité du système annoncé.
Hélas, M.
RUDEAU, nouveau directeur à partir de l’automne 1968, eut une autre idée. Il voulait
qu’avant l’institution d’une servitude, la commune soit consultée -- elle ne
l’était pas toujours -- et qu’on puisse surseoir à statuer pendant la période
qui précédait son institution.
Une telle idée
allait jeter une panique complète dans d’innombrables textes gérés par d’autres
administrations qui ne voyaient pas favorablement la perspective de réviser la
procédure d’institution des servitudes qui relevaient de leurs attributions.
L’affaire fut
enterrée.
La suggestion
figurait dans mon testament de 1969 ( Cf.[1969-09-30-3-H-ANNEXE-N-3-DU-TESTAMENT-NOTE-SUR-LA-PUBLICITE-DES-SERVITUDES])mais ne fut
pas reprise dans la loi de 1971 pour la stupide raison ci-dessus alors que tout
était au point.
En 1974 je
repris donc l’idée de 1966, quand il fut question de revoir le code de
l’urbanisme. Cette fois, j’avais des exemples encore plus concrets à montrer,
et bien réels, pour expliquer que le dispositif était non seulement envisagé
mais déjà pratiqué dans les POS. Il y eut bien quelques doutes et quelques
nostalgiques du fichier immobilier, mais le texte fut retenu et finalement
voté, dans la loi 79.1285 du 31 décembre 1976 ( article 39 ajoutant l’article
L.123.10 au code de l’urbanisme devenu plus tard, en 1983, l’article L.126.1 ).
Il avait fallu 10
à 11 ans pour y arriver, voire bien plus si on se réfère à la recommandation
de M Sudreau dans son discours de 1961. ( Cf. #1960-05-03---E#). Pour une
fois la bonne idée ne s’était pas dégradée conformément à la loi naturelle** mais au prix
de quels efforts et de quelle ténacité !
** Voir #1982-10-02---H#
TEXTE DE L’ARTICLE ( voté en 1976 )
CORRESPONDANT A L’IDEE INITIALE ( de 1966 )
ARTICLE L.126-1
Les
plans d'occupation des sols doivent comporter en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation
du sol et qui figurent sur une liste dressée par
décret en Conseil d'Etat.
Le représentant de l'Etat est tenu de mettre le maire ou le président de l'établissement public compétent en demeure d'annexer au plan d'occupation des sols les servitudes mentionnées à l'alinéa précédent. Si cette formalité n'a pas été effectuée dans le délai de trois mois, le représentant de l'Etat y procède d'office.
Après
l'expiration d'un délai d'un an à compter, soit de l'approbation du plan, soit,
s'il s'agit d'une servitude nouvelle, de son institution, seules les servitudes
annexées au plan peuvent être opposées aux demandes d'autorisation d'occupation
du sol. Dans le cas où le plan a été approuvé ou la servitude, instituée avant
la publication du décret établissant ou complétant la liste visée à l'alinéa
premier, le délai d'un an court à compter de cette publication.
TRISTE CONCLUSION NEANMOINS. 1966 - 1976: dix années pour mettre en
œuvre une idée aussi simple.
J’ajouterai
cependant que, pour une fois, l’idée n’avait pas été soumise à la loi de la double dégradation ( Cf. #1982-10-02---H#), après l’avoir
échappée belle en 1969. Je m’en attribue l’entier mérite et celui de la mise en
vigueur du dispositif qui donne, trente ans plus tard, toute satisfaction, sans
technologie avancée.
Je le dis avec fierté
et tristesse. Mettre dix ans pour réaliser quelque chose d’aussi évident montre
bien que nous sommes génétiquement tarés, quand il s’agit d’introduire dans le
droit, la moindre commodité. Déployer une telle énergie et une pareille constance, pour y
parvenir dans un tel délai, démontre bien qu’on est incapable de progrès simplificateur,
sauf exception tenant à l’opiniâtreté d’un individu qui a le temps avec lui,
parce qu’il ne pense pas tous les matins à sa carrière.
C’est donc un
des rares succès de mes suggestions ( Cf. Chapitre [1170--BILAN-PERSONNEL-OBJECTIF-CHAP-117] qui énumère ce
que le code me doit réellement ). Il y aurait eu bien d’autres petits apports
de ce type aux effets bienfaisants si on ne les avait pas jetés à la poubelle, avec
un mélange de méfiance blessante et de mépris mêlé de compassion pour
quelque chose « d’astucieux et d’intéressant » dont on se fiche
royalement . Jeunes gens méfiez-vous quand on trouve astucieux ce vous
proposez !
Inch’Allah.
COMMENTAIRE. ( 2 ).
On retrouve dans
cette note un des impératifs majeurs qui devait inspirer la législation
nouvelle : PARVENIR A UN DROIT PLUS OBJECTIF. C’était un objectif prioritaire
de ses initiateurs et notamment du directeur, M. ROGER MACE. J’ai été en
quelque sorte conditionné par ce souci évident et légitime qui animait
l’administration centrale et le Conseil d’Etat. Il ne m’a jamais quitté et je
ne vois pas en quoi il ne serait plus d’actualité. Je ne discerne pas quelle
mode nouvelle ou quelle évolution sociologique ( la décentralisation ? ) ou
économique ( la fin des « trente glorieuses » comme disent les imbéciles à
court d’idées ! ) justifieraient que le droit soit moins clair, plus
arbitraire et plus subjectif sinon pour faire plaisir aux maîtres chanteurs de tous bords,
du côté de pouvoirs publics douteux ou de « minorités
marginales hostiles » en mal de nuire ou d’extorquer des fonds.
Telle est la philosophie
juridique ( Cf. #1850# ) qui me fut inculquée.
Je n’ai aucune raison de la renier. Les « épigones » n’en avaient
malheureusement cure et, sans en tirer plus de mérite qu’il n’en faut, je crois
avoir été pratiquement le seul à défendre cet impératif contre tous pendant mes
huit années au ministère. Dans cette entreprise obscure je reçus le précieux
secours de remarquables collaborateurs mais la hiérarchie et l’environnement
interministériel furent sans doute les pires adversaires de cette évidente idée,
inconsciemment pour la première par son indifférence et sciemment pour le
second par ses pulsions maladives et son besoin de se faire enfin remarquer.
COMMENTAIRE. ( 3 )
La réécriture du
règlement de construction ainsi que la simplification du permis de construire
qui résultèrent de la loi virent le jour en 1968-69, mérites et avantages que
le nouveau ministre s’attribua sans barguigner ( C’était une véritable
simplification ), tout en détraquant la mise en œuvre de la loi et sans se
priver pour autant de dénigrer ce qui s’était fait avant lui. Classique
dira-t-on, désabusé ! Soit mais d’une attitude inverse, il en serait sorti
grandi. A ramasser la mise tout en crachant dans le plat, il n’y a ni
adresse à prouver, ni gloire à tirer.
COMMENTAIRE. (4)
On constate que le Conseil d’Etat
lui-même avait été intoxiqué par l’idée d’un impôt foncier.
COMMENTAIRE. (5)
Idée restée
lettre morte. J’ai essayé de la reprendre en 1974-75 mais le jeu n’en valait
pas la chandelle. Je n’ai pas insisté.
COMMENTAIRE. (6)
Le CE avait
conscience du problème de la ségrégation sociale. On dit aujourd’hui « mixité » ! ce qui
constitue un grand progrès !. Je n’ai jamais été mêlé à ces difficiles
questions mais j’observais déjà que le principal obstacle à cette « mixité » était l’alliance
étroite et électoralement intéressée des communes de gauche et des offices
d’HLM. Les premières réclamaient toujours plus de logements sociaux que les
seconds s’empressaient de construire d’autant que les travaux représentaient
d’importants marchés publics. Avec des fondations, difficiles à vérifier,
souvent coûteuses et spéciales, à cause de la mauvaise qualité des sols où ce
type de logement a une prédilection pour s’implanter.
C’étaient des
choses qui se disaient tout bas.
Cette courte note résume très
bien, quand on la décrypte, certains soucis de l’époque. Le CE, qui n’était
saisi d’aucun projet, s’est laissé allé au conformisme du moment, favorable à
un impôt foncier. Il est excusable d’autant que la question de la fiscalité
locale hantait les esprits depuis très longtemps déjà,. Et impôt foncier ou
autre chose, il eût été bon de moderniser plus rapidement cette fiscalité
essentielle à l’autonomie communale. Nos grands « décentraliseurs »
professionnels n’ont rien fait de sérieux en 20 ans et s’ils ont fait quelque
chose ce n’est que d’accroître la part des dotations globales de ceci ou cela
au détriment de la vraie responsabilité des élus locaux qui doit être d’abord
celle de lever l’impôt.
La note est donc toujours actuelle,
illustrant sans le vouloir, la vitesse à laquelle évoluent nos mentalités et
nos institutions malgré des réformes à jet continu. AG. 12-02-2000. ]