EXPOSE DES MOTIFS
DE LA LOI D’ORIENTATION FONCIERE
( EXTRAIT )
(
avril 1967 )
La loi d’orientation foncière (L.O.F.) se situe à la charnière de cette décennie cruciale pour l’aménagement urbain. Insatisfait de l’urbanisme à l’emporte pièce qui avait pris son essor, depuis quelques années, l’administration de l’urbanisme et le gouvernement avaient décidé de reprendre les choses à la base, sans lésiner sur les moyens et l’organisation. L’analyse est juste, les idées sont bonnes, la volonté est présente et va jusqu'à la restructuration administrative, avec la création du Ministère de l’Equipement.
La dégradation de la bonne idée est pourtant patente. ( Cf.
#1982-10-02---H#). Elle est à rechercher une fois encore dans notre savoir
faire limité et notre culture déficiente, notre inaptitude à la continuité de
pensée. Il n’y avait rien d’utopique et de farfelu dans la L.O.F, rien de
circonstanciel dans les concepts, rien d’inaccessible malgré quelques
dispositifs inadaptés. La vitesse de l’évolution réelle a été supérieure à la
capacité des successeurs, de la mettre en application, dans ses virtualités
essentielles. Quand on y est revenu, à partir de 1970, on avait perdu un temps
précieux, brisé l’élan, abandonné une part de ses ambitions et oublié, ce qui est sans doute le plus grave, les interconnexions entre les moyens à activer, pour
obtenir l’efficacité maximale. ( Cf. #118A# )
On avait conservé certains de ses systèmes ( SDAU, POS, ZAC etc ),
mais on avait perdu la foi qui, seule, pouvait les relier.
L'urbanisation
de la France s’est effectuée à un rythme différent de celui qu'ont connu
l'Allemagne, la Grande-Bretagne ou les Etats-Unis. Rapide pendant la seconde
moitié du XIXéme siècle, le mouvement s’est ralenti entre 1900 et
1950. Il a repris, depuis une quinzaine d'années avec une vigueur sans
précédent. Avant la fin de ce siècle, le taux d'urbanisation de la France
sera au moins égal à celui de la Grande-Bretagne aujourd'hui, et le nombre des
citadins y dépassera de 30 % le total de la population actuelle. Dans ce
même temps l'espace urbain nécessaire à chaque citadin devra être sensiblement
accru.
Ce
développement des villes, inéluctable,, ne doit pas entraîner automatiquement
un dépérissement des campagnes; c’est au contraire la proximité de
centres bien équipés en services qui doit permettre le maintien sur les terres
d'une proportion raisonnable d'agriculteurs. Inversement par le développement
des loisirs et du tourisme, le milieu rural peut offrir à la ville, outre son
rôle traditionnel, des services nouveaux dont il est appelé à bénéficier.
Enfin
la solution des problèmes de l'agglomération parisienne est liée à l'organisation
d’un réseau de cités actives et vivantes. Certes, le schéma directeur fixe un
cadre au développement de cette zone: mais c'est selon une politique concertée
pour la nation entière que sera rempli plus moins vite le “ contenant ” ainsi défini. Dans cet esprit
il convient de favoriser une urbanisation équilibrée de l’ensemble du pays et
au premier chef, d’accélérer le développement des métropoles d’équilibre.
Une telle évolution ne saurait être le fruit de l'anarchie: elle requiert l'intervention des pouvoirs publics; elle leur impose un effort de prévision et d'organisation.
Ce sont
les modalités de cette intervention que définit le présent projet de loi. Il
propose d'abord des mesures permettant d'organiser les actions publiques et
privées qui concourent au développement des villes, de manière que soit
maintenu l'indispensable équilibre entre les besoins collectifs et les
satisfactions individuelles. Il renforce d'autre part les moyens d'une
politique foncière cohérente, sans laquelle la croissance urbaine se
développerait dans le désordre et l'injustice voire la révolte.
1. Organiser le développement des villes
Un ordre urbain
( RR ) ne saurait naître du seul jeu des
initiatives privées: dépourvues de contr6le et d'orientation, ces initiatives
pourraient aboutir à étouffer les libertés et les valeurs que l’histoire
associe à la notion même de "cité".
( RR ). On n’avait
pas encore peur de certains mots. C’était avant mai 1968, il est vrai.
Toutefois ce terme sera repris en 1970. ( Cf.#1970-06-00---E#. §. 63 . Après 1974 les « nouveaux
conformistes » en auront la phobie de même que de
celui de cohérence)
L'idée d'une planification de l'espace ne peut pas être dissociée de celle de la planification dans le temps, qui fait son chemin dans tous les pays industriels.
Cependant,
si les initiatives publiques doivent prévaloir
en ce qui concerne l’avenir et la forme des agglomérations et les grands
équipements qui les déterminent, elles ne peuvent se dispenser du
soutien d'une opinion éclairée. Il est nécessaire que chaque citoyen ressente
clairement que l'effort qui lui est demandé se traduira par des réalisations
concrètes améliorant son mode de vie et méritant donc certains sacrifices immédiats **. Pour nourrir son
information dans un climat de confiance et de participation l'active
collaboration des collectivités locales ( communes ou groupements de communes )
à l'élaboration des projets de plans est indispensable.
** [
Quelle audace de parler ainsi. Depuis que l’urbanisme est « démocratisé » il n’est plus question d’user de tels termes.]
Or, une telle communauté d'action entre l'Etat et les
collectivités locales ne pourra s’épanouir que dans le cadre d'un urbanisme
clair et simple, étayé sur des études solides et objectives, fixant les règles
générales à l'intérieur desquelles les initiatives privées peuvent se
développer librement. **
** [ Je ne vois pas en quoi de tels objectifs
seraient liés aux trente glorieuses et de nos jours, dépassés. Se reporter aux
discours faux et faciles contemporains. ( Cf. #2000-00-00---E#). AG. Le 08-05-2001 ]
Il incombera donc la puissance publique:
‑
de fixer la charte des actions publiques et privées en définissant les
grandes lignes de l’aménagement, de l'extension et de l’équipement des
agglomérations
‑ de concevoir et ordonner dans le temps la réalisation des
équipements publics;
‑ de déterminer et rendre publiques les règles d'utilisation
du sol imposées aux constructeurs
Dans le
cadre ainsi défini, le développement des initiatives privées doit être favorisé
au maximum.
A cet
effet sont prévues diverses mesures destinées à :
‑ définir, par des documents clairs et stables et aisément
accessibles, les projets de la puissance publique
‑ faciliter le groupement des propriétaires privés
en vue de la réalisation d'opérations concertées;
--simplifier les formalités administratives imposées aux
constructeurs et réglementer les conditions dans lesquelles des participations
financières peuvent leur être demandées
2. Définir une politique foncière
Le problème
foncier se pose en termes de marché; pour juguler une hausse désordonnée des
valeurs foncières, il faut créer les conditions d’un meilleur équilibre entre
la demande et l'offre de terrains à bâtir.
Pour
augmenter l'offre, deux séries de mesures sont envisagées :
les premières tendent à accélérer la
mise en état des terrains équipés et desservis en accroissant le rythme de
réalisation des équipements collectifs :des études ont été entreprises pour
apprécier l'opportunité d’une correction en hausse de certains objectifs du Vème
Plan, en vue de permettre à la fois de rattraper le retard de certains de ces
équipements par rapport à la construction de logements et de rétablir un lien
logique entre ces deux catégories d’investissements ;
les secondes tendent à empêcher que
les terrains à bâtir ne soient tenus stérilement en réserve par leurs
propriétaires. D'effet plus rapide que les premières ‑ la réalisation
d’équipements en zone urbaine est toujours longue ‑, elles doivent en
outre permettre de limiter l'effort demandé aux finances publiques.
En ce
qui concerne la demande qui dépend de l’évolution démographique et du
développement de l’urbanisation, l’objectif poursuivi est de l'organiser en la
concentrant dans les secteurs où les équipements collectifs existants ou
projetés permettent de la satisfaire au mieux. Le système envisagé à cet effet
dans le projet de loi sera mis en place en deux temps, les adaptations
souhaitables ne pouvant être apportées à la fiscalité foncière que lorsqu’on
disposera d’éléments homogènes et indiscutables pour apprécier la valeur vénale
des sols.
Pour
assurer une certaine régularisation du marché et éviter des fluctuations
excessives des valeurs foncières la puissance publique doit être en mesure de
fournir à temps et en quantité suffisante des terrains viabilisés. Il existe, à
cet effet plusieurs procédures :les unes dites
“ opérationnelles ” concernent les zones à urbaniser par priorité les
zones de rénovation et les zones industrielles; une autre dite “ pré-opérationnelle ”,
concerne les zones d'aménagement différé. Ces procédures doivent être
complétées par la possibilité ouverte aux collectivités publiques de mener une
politique à long terme en constituant des réserves foncières.
L'ensemble
des mesures proposées répond donc à des motifs multiples. Mais le but poursuivi
est unique: organiser dans l'intérêt, et avec l'accord de tous, la croissance
de nos cités.
I. DES PREVISIONS ET REGLES D’URBANISME
Les
plans d'urbanisme qui, depuis une vingtaine d'années, ont couvert d'une maille
serrée ** le territoire français ont eu
des effets bienfaisants. Une discipline a été créée, des spécialistes ont été
formés, c'est un grand mérite, mais il n'est plus suffisant.
** [
Exagéré en 1967. ( Cf.#1972-12-12---E#) ]
La
réglementation et la pratique de l’urbanisme ont fait jusqu’à présent une part plus importante aux mesures de sauvegarde qu'aux
mesures d'exécution et d’orientation; or, 1’accélération du
phénomène d'urbanisation n’est plus compatible avec un ordre strictement
négatif; elle exige que les plans orientent et facilitent la croissance
harmonieuse des villes.
Pour
une telle action la réglementation actuelle ne constitue pas un cadre adéquat.
En
effet, tels qu'ils sont actuellement établis, les
plans ne renseignent que très imparfaitement l’administration et les
propriétaires sur la capacité de construction des terrains. Le droit
d'utilisation des sols est imprécis et souvent imprévisible, ce qui laisse
place à la possibilité d'arbitraire, retarde la construction et favorise les manoeuvres
spéculatives.
En
outre, la valeur des plans d'urbanisme comme instruments de prévision est
sensiblement réduite par les procédures superflues
qui retardent leur publication et leur approbation et à peine sont-ils connus
qu’ils sont mis en révision.
CETTE INSECURITE DU DROIT, cette imprécision des objectifs à long terme ne
permettent guère de recueillir une adhésion unanime.
Mais,
du point de vue technique, le défaut le plus grave des plans d'urbanisme est de
s’inscrire en marge du temps. ( Cf. #1967-05-10---H#). Le
présent, le très proche avenir et le futur lointain de l'agglomération y sont
confondus sans qu’aucune échéance, ni aucun ordre de priorité ne soit fixé pour
la réalisation des travaux d'aménagement qui sont inscrits. La
période transitoir, c'est-à-dire les quelques vingt ou trente ans qui séparent
la réalisation du plan de sa conception est à peine mentionnée et seul,
l'aspect définitif, c'est-à-dire l'aspect que devrait avoir la ville la
vingtième ou la trentième année, est défini avec précision..
Tout se passe
finalement comme si le plan d'urbanisme devait se réaliser spontanément ou plus
exactement comme s'il suffisait d'endiguer par un règlement fait
d’interdictions et de limites plus ou moins incertaines, la volonté créatrice
des constructeurs.
Il est donc apparu que l’on devait :
‑
dissocier les prévisions d’aménagement et
d'équipement urbains, caractérisées par leur continuité et orientées
vers l'avenir des dispositions réglementaires qui définissent le droit des
sols, tel qu'il s'impose, au moment présent, aux personnes publiques et
privées,
‑
établir des règles d'utilisation des sols objectives, précises
et homogènes, permettant de définir immédiatement et aisément la
capacité de construction de terrains, d’en déduire leur valeur et de supprimer toute possibilité de dérogations arbitraires.
‑
intégrer étroitement les opérations d'aménagement dans
les plans d'occupation des sols et encourager les
propriétaires privés à participer à l’effort d'aménagement et d'équipement
urbains.
Les
dispositions du titre I du projet de loi, qui rétablissent les articles 11 à 24
du code de l'urbanisme et de l'habitation, sont conçues pour répondre à ces
préoccupations.
Deux
documents distincts seront désormais établis: le schéma directeur d’aménagement
et d'urbanisme et le plan d'occupation des sols, définis aux articles 1.12 et
1.13 du projet de loi.
Le schéma directeur d'aménagement et d’urbanisme fixe les grandes lignes
de l'aménagement du territoire qu'il
recouvre notamment en ce qui concerne l'extension des agglomérations; il
détermine, en particulier, la destination générale des sols, le tracé des
grands équipements d'infrastructure ( axes de circulation et de transport,
réseaux d'eau et d'assainissement ), l'implantation des équipements de
superstructures les plus importants, la localisation des zones choisies pour
l'extension urbaine, les principales phases de réalisation prévues.
Le
schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme est établi dans le cadre de la
politique d’aménagement du territoire: les orientations choisies tiennent
compte des relations entre l’agglomération et son environnement régional,
notamment de l'ensemble des activités extérieures à la zone urbaine dont
celle-ci est ou deviendra le point d'appui; elles tiennent compte également du
site naturel de l'agglomération et des possibilités d'extension territoriale
offertes par les espaces non bâtis qui l'entourent, en cherchant à préserver un
équilibre satisfaisant entre l'élargissement des zones urbaines et le maintien.
d'activités agricoles et la conservation des massifs boisés,
Il
s’agit donc d'une décision capitale, qui détermine pour une longue période
l'avenir d'un ensemble plus au moins étendu de communes liées par une
solidarité d'organisation et d’action, et qui appelle un engagement conjoint de
l'Etat et des collectivités lo6ales intéressées.
C’est
pourquoi leur élaboration qui implique un accord de ces différents acteurs sera
menée avec le concours permanent des communes ou des établissements publics qui
les fédèrent et qui auront la responsabilité d’en réaliser une grande partie.
De même, si la décision qui l'arrête sera prise par l'Etat, elle n'interviendra
qu'après consultation officielle de ces communes ou établissements publics.
Par
ailleurs une large publicité doit assurément être donnée à ce document pour
qu’il reçoive l'adhésion et le soutien de l'opinion publique. Aussi la
participation des organismes sociaux et professionnels sera-t-elle encouragée
lors de l'élaboration du schéma. En revanche, la formalité de l'enquête
publique n'est pas nécessaire puisque le schéma directeur n'est pas opposable
aux propriétaires privés.
Charte
de l'aménagement et de l'équipement véritable “ règle du jeu ” pour
les actions publiques et les ".anticipations privées, le schéma directeur s'impose aux collectivités et aux
services publics; ceux-ci ne sauraient prendre des décisions ou.
engager des programmes qui ne soient pas compatibles avec lui et avec les
prévisions et orientations du plan.
Lorsque
le schéma directeur concerne un très vaste territoire, il paraît indispensable
de le compléter par des schémas de secteur établis suivant les mêmes règles de
procédure, et comportant les mêmes obligations que le schéma directeur. Ces
documents seront une expression détaillée à plus grande échelle d'une partie du
schéma directeur établi pour l'ensemble du territoire. Ils seront élaborés
notamment dans les zones où l'action prochaine exige plus de précisions.
Le plan d’occupation des sols sera d’un caractère
très différent. Document juridique, il fixera les garanties et
les obligations des propriétaires. Les prévisions
qu’il comportera ne concerneront qu'une période d'une dizaine d’années ( 1 ) et il
ne contiendra que des dispositions ayant valeur réglementaire.
( 1 ). [ Cette idée
concernant les premières étapes du developpements de l’urbanisation proprement
dite, fut une source de malentendu durable sur la force contraignante et
pérenne de certaines dispositions des POS comme les protections d’espaces
naturels ou les emplacements réservés aux équipements destinés à perdurer. A.G.
25/03/99 ]
Il
déterminera l'affectation des sols suivant le caractère dominant des activités
qui doivent être exercées dans une zone ( activité rurale, zones ouvertes à
1'urbanisation ) et pour chaque zone il définira le type d'urbanisation et les
conditions d'utilisation des sols par le coefficient d'occupation des sols et
par les règles d’urbanisme.
Les
coefficients d'occupation du sol définiront par grandes zones en fonction de
l'affectation prévue, un volume de construction
( Cf.#1967-10-23---H#)
compatible avec les principaux équipements existants ou en cours de réalisation
et avec l'équilibre général de l’agglomération tel que le définit le schéma
directeur.
La
capacité des équipements sera le critère
principal pour l'établissement et la modification ultérieure des
coefficients d'occupation du sol. Toutefois, pour éviter un bouleversement
brutal des valeurs foncières constatées au moment de la fixation des premiers
coefficients, il sera nécessaire de tenir compte, le cas échéant et dans une
mesure raisonnable, des anticipations que certains propriétaires ou
constructeurs auront déjà réalisées par rapport à la capacité actuelle des
équipements desservant leurs terrains.
Chaque
propriétaire connaîtra donc, par application da coefficient, le droit de
construire qui est attaché au terrain qu'il possède. Cette
mesure simple et objective de la capacité de construction des sols est une des pièces maîtresses de
la nouvelle réglementation; elle offrira aux transactions privées, une base
rationnelle d'appréciation de la valeur des terrains,
Comme précédemment les règles d’urbanisme concerneront essentiellement les normes d'utilisation du sol a niveau de la parcelle en ce qui concerne l'implantation des constructions leur nature, leur aspect leur volume et leur environnement; elles seront établies en fonction de la destination des immeubles et de considérations impératives d'intérêt, général: vocation du quartier, circulation, voirie, hygiène, esthétique, fonctionnement des services publics, protection des monuments et des sites des espaces naturels et des intérêts sociaux de toute nature“
Les
règles d'urbanisme pourront prévoir une capacité de construction soit
inférieure soit supérieure à celle qui résulterait de l'application du
coefficient d’occupation du sol.
Lorsqu’elle lui
sera supérieure, le dépassement du coefficient donnera lieu au versement d’une
participation dont le principe et le taux sont fixés par l'article 1.21.
Ces
dépassements pourront se produire dans deux cas différents. Dans la plupart des
zones où il n'est pas prévu à moyen terme une transformation profonde des
équipements généraux, les dispositions du plan d’occupation du sol auront pour
objectif de maintenir la cohérence entre ces équipements et la capacité
d'accueil de la zone. Dans ces conditions les dépassements seront exceptionnels
et dictés le plus souvent par un souci d'ordonnance architecturale ou par des
préoccupations d'urbanisme exprimés par 1e règlement d’occupation des sols.
Aussi la
participation pourra-t-elle prendre la forme d'une péréquation des droits de
construction entre propriétaires voisins: elle se traduira dans ce cas par
l'institution d’une servitude imposant une interdiction partielle ou totale de
construire sur certains fonds.
Par
contre, dans les zones où les collectivités publiques, se proposeront, au
contraire, de transformer à moyen terme les équipements généraux et, partant,
d'augmenter le volume global des constructions qui pourront y être édifiées,
les règles d'urbanisme pourront prévoir des possibilités d'occupation du sol
sensiblement supérieures à celles qui résulteraient de l'application du coefficient.
Elles permettront ainsi aux propriétaires, moyennant le paiement d'une
participation financière justifiée par cette surdensité d’anticiper sur la
réalisation des nouveaux équipements.
Les
dispositions du plan d'occupation du sol seront opposables aux particuliers dès
leur publication; la procédure d'approbation comportera pour les propriétaires
privés grâce à l'enquête publique, toutes, les garanties nécessaires ( articles 1.14 et 1.15 ). Comme pour les
schémas directeurs les collectivités locales seront étroitement associées à
l'élaboration du plan et seront officiellement consultées avant sa publication
et avant son approbation.
Afin
d'éviter tout usage abusif ou dilatoire des mesures de sauvegarde, l'article 1.15
prévoit que ces mesures, notamment les sursis à statuer ne pourront être
appliquées que durant la période comprise entre la date à laquelle
l'établissement ‑ ou la modification ‑ du plan est prescrit et
celle à laquelle il est rendu public. A partir de cette dernière date les
mesures d'exécution se substitueront aux mesures de sauvegarde et par
conséquent l'administration sera dans l’obligation de statuer immédiatement sur
les demandes qui lui seront présentées. L’utilisation du sursis à statuer en sera
d’autant restreinte. Les mêmes préoccupations ont conduit à limiter au plus
strict le délai dans lequel devra intervenir l’approbation du plan d’occupation
des sols ( 3 ans ).
En
outre le plan précisera le tracé et les caractéristiques des principales voies
à créer ou à aménager, fixera les emplacements réservés aux ouvrages publics
aux installations d'intérêt général et aux espaces libres. Sur les terrains
ainsi, frappés d'une réserve ‑ art.
1.19 ‑ les constructions seront interdites. Toutefois, à raison du
caractère exorbitant d'une pareille servitude le propriétaire pourra exiger de
la collectivité publique bénéficiaire de la réserve qu’elle procède
l'acquisition du terrain.
Ce dispositif contraignant est conçu pour empêcher l'institution
de réserves abusives ou inutiles dans le plan.
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