ORIGINE ET DESTINATION

C’est le premier document sur le POS qui fut diffusé en masse, après le vote de la loi d’orientation foncière. Il n’est ni ridicule, ni dépassé, 32 ans plus tard. Il n’est en rien trompeur et incantatoire.

On verra quel baratin fétide sera diffusé sur les plans locaux d’urbanisme, destinés à remplacer les POS, sans rien changer, tout en changeant.

Il n’y a rien à lui enlever.

Il y aurait à lui ajouter un bon paragraphe sur la sauvegarde des espaces naturels et les zones naturelles, qui allaient devenir une poire chronique de discorde avec les élus locaux.

Il y aurait aussi à préciser la « notion de temps ». Elle me semblait tant induite que je ne l’ai pas développée, quitte à ancrer le malentendu qui allait définitivement sévir sur le POS, qui « vaut dix ans ».

Il illustre, sans qu’à l’époque elle soit encore formalisée, « ma stratégie de propagande » ( Cf.#1540# ).

LE PLAN D'OCCUPATION DES SOLS

Le plan d'occupation des sols est le prolongement naturel et nécessaire du schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme. Naturel, car le SDAU n'étant pas opposable au tiers, ses dispositions ne permettent pas de servir de base à des décisions administratives: autorisations de permis de construire, de lotissements, de constructions. Nécessaire, car le SDAU doit comporter seulement l'essentiel des grandes lignes d'un développement urbain: c'est un document à long terme. Si l'on veut un document plus précis, il faut un document à plus grande échelle, à horizon plus limité, qui permette d'englober le maximum de renseignements utiles.

La question se pose de savoir si l'on doit faire à chaque fois les deux documents SDAU et POS. En théorie, elle doit être tranchée par l'affirmative car ces deux documents se complètent, mais en pratique il faut tempérer ce jugement parce qu'un SDAU est surtout indispensable pour une grande agglomération qui soulève des problèmes d'options considérables alors que pour une petite agglomération les options ne sont pas difficiles à trouver. Ainsi on ne peut concevoir un POS de Paris, d'une grande agglomération, d'une métropole d'équilibre ou de villes de 50.000 à 100.000 habitants sans schéma directeur, mais dans de petites communes jusqu'à 30.000 habitants, le SDAU ne s'imposera pas car on connaît à peu près 1e rythme du développement de celles‑ci et on peut espérer que le POS se suffira à lui-même

Nous allons parler de l'élaboration, du contenu et des effets du plan d'occupation des sols.

1. ELABORATION AU SENS ADMINISTRATIF

II y a des différences et des analogies entre les trois documents d'urbanisme plan d'urbanisme actuel, schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme et plan d'occupation des sols. C'est l'Etat et généralement une autorité assez élevée de l'Etat qui prescrit l'établissement de ces trois documents car c'est généralement l'Etat qui fait les études préalables. Pour le SDAU, la question n'est pas encore tranchée, mais ce serait le Ministre ou le Préfet de région. Pour le POS, ce doit être le Préfet. Quand il s'agit de plusieurs communes, un groupement d'urbanisme permet de grouper l'instruction de tous les documents d'urbanisme concernant ces communes: si on concevait un plan pour chaque commune, il y aurait une procédure distincte pour chaque plan; mais si on les groupe, on ne fait qu'une seule procédure, c'est-à-dire que tous les actes administratifs qui jalonnent l'instruction sont groupés et que les services sont consultés sur les problèmes relatifs aux communes concernées, ce qui évite la multiplicité des procédures mais a l'inconvénient d'être très lourd à manipuler lorsqu'il y a un grand nombre de communes car une seule commune en désaccord peut bloquer toute la procédure.

D'où l'idée qui sera sans doute retenue de faire plusieurs groupements d'urbanisme correspondant chacun à un POS dans l'aire d'études d'un schéma directeur de façon à faire sortir les POS qui ne présentent pas trop de difficultés avant ceux qui en présentent plus. Le POS concernant la partie de la ville vraiment agglomérée sera certainement plus difficile et plus compliqué à faire que le POS des communes périphériques où les problèmes sont moins urgents ou moins compliqués mais où il faut malgré tout un plan. On peut donc faire sortir le POS des communes périphériques le plus vite possible afin d'avoir très rapidement des documents d'urbanisme opposables au tiers. La cohérence doit cependant être maintenue et ne peut l'être que si le schéma directeur existe, de telle sorte que le plan établi en fonction des orientations du schéma directeur ne vienne pas contredire tous les différents plans et contrecarrer une volonté d'aménagement relativement claire exprimée dans le schéma directeur. Grâce à la préexistence du SDAU, sur lequel l'accord est déjà réuni, on peut faire sortir un à un les POS par une tactique de travail plus nuancée que lorsqu'il s'agit d'un très grand nombre de communes.

Une fois les unités d'aménagement tracées et le plan prescrit, l'élaboration conjointe commence. II s'agit de réaliser cette élaboration conjointe le mieux possible avec les collectivités locales, la procédure étant dominée par le Préfet et par le Directeur départemental et les techniciens travaillant sur le plan étant généralement des techniciens d'origine étatique ( GEP ou agence ). L'élaboration conjointe exprime la nécessité d'un dialogue permanent entre les. collectivités locales, les services qui font les études et les différents services publics intéressés. Elle se réalise déjà relativement bien en province mais le côté autoritaire de la procédure resurgit parfois et devient une source de difficultés.

Cette phase étant réalisée, il y a une première série de consultations officielles qui viennent consacrer les accords ou désaccords exprimés officieusement au cours des séances de travail et ces avis seront rendus par les différents services intéressés et les différentes collectivités concernées par le POS: ce n'est qu'après ces formalités que le plan sera rendu public.

La procédure par laquelle le plan est rendu public n'a pas encore été précisée il serait préférable que le préfet enregistre les accords et mette le plan en vigueur par un arrêté, surtout quand les communes et les services sont d'accord. Toutefois, dans les grandes agglomérations, celles de plus de 100.000 habitants, il serait préférable que ce soit le Ministre de l'Equipement qui rende le plan public. Enfin, on pourrait admettre que si le Préfet ne rend pas public le plan dans un certain délai, ce serait le Ministre qui évoquerait l'affaire et prendrait une décision. Je crois personnellement qu'il faut abaisser l'autorité qui rend ‑ public le plan mais, pour éviter que la publication du plan ne traîne indéfiniment, il faudrait ménager un pouvoir d'évocation d'une autorité supérieure.

Une fois le plan rendu public, il entre en vigueur et il est soumis à une enquête publique, c'est-à-dire que le plan est soumis au public, les observations orales ou verbales sont consignées sur registre. Le commissaire enquêteur fait un rapport favorable ou non favorable. Cette enquête n'a pratiquement aucun effet elle en avait dans la législation de 1958, mais maintenant le résultat de l'enquête ne change rien au niveau de l'approbation. L'enquête publique est alors étudiée, par les conseils municipaux et par les services, travail fastidieux car les élus municipaux tâchent de tenir compte des objections ou des souhaits exprimés par leurs électeurs, mais c'est parfois difficile. L'enquête publique garde une signification dans les petites communes, mais non dans les grandes agglomérations, sauf s'il se manifeste un désaccord à peu près unanime dont la presse s'empare sur un tracé de voie ou un grand ouvrage après l'enquête publique. Le plan est approuvé soit par arrêté préfectoral, soit par arrêté interministériel, soit par décret en Conseil d'Etat lorsqu'il y a désaccord d'une collectivité locale.

La loi d'orientation foncière prévoit les dispositions qui doivent être prises lorsqu'il y a désaccord. II y a deux critères possibles pour définir les seuils au niveau desquels on approuve le plan le critère de population;

* pour les grandes communes, c'est le Ministre, donc le gouvernement qui donne son approbation;

* pour les petites communes, c'est le Préfet.

* Autre critère : accord ou désaccord des collectivités.

Si les collectivités sont favorables au plan, il n'est pas nécessaire de le faire approuver par une autorité supérieure. Sinon, on en réfère au Ministre Dans les cas les plus graves puisqu'il s'agit de grosses communes et que le désaccord est multiple, on en réfère au Conseil d'Etat. On retrouve, pour le P.O.S., les trois stades du plan directeur d'urbanisme. II est difficile de simplifier le processus: on risque, en le simplifiant, de s'exposer à la critique d'autoritarisme. Autrefois, il n'y avait pas de délai pour approuver un plan : actuellement il doit être approuvé dans les trois ans qui suivent l'acte qui l'a rendu public. Cette obligation permettra d'éviter que certains plans soient rendus publics et jamais approuvés comme c'est le cas actuellement.

2. CONTENU du POS

Le POS doit définir le droit des sols, c'est-à-dire définir ce qu'il est possible de faire sur les terrains auxquels ce plan s'applique et les perspectives de développement ( pour les 5 ou 10 années à venir, c'est-à-dire le moyen terme ) qui apparaissent dans le plan sous forme de travaux à réaliser, de terrains à acheter. L'inscription sur le plan de ces terrains qui concerne les collectivités pour un avenir de 5 à 10 ans est évidemment fonction de la programmation. Si le POS, les PME, les tranches régionales du plan sont élaborés en même temps, on peut espérer établir un lien assez étroit entre les dispositions du POS qui sont de nature juridique et tout le contenu de planification urbaine, de programmation, qui se trouve dans des documents divers et qui doivent être inscrits sur le sol car ils ont des implications foncières.

Le POS recueille la programmation: si celle-ci n'existe pas encore, i1 faut bien que le POS en soit la source. Au point de vue du droit foncier, le POS devrait distribuer les droits et les obligations en fonction de divers facteurs et en particulier de celui de la capacité des sols à accueillir des constructions et des habitants; d'où la nécessité de cette programmation pour savoir à quel moment les terrains sont théoriquement capables d'accueillir des constructions. C'est sans doute parce que les plans d'urbanisme n'ont pas établi ce lien qu'ils créent des situations extrêmement fâcheuses et difficiles, car si un terrain peut être urbanisable au schéma directeur dans vingt ans seulement, il doit être non urbanisable dans le POS.

II faut donc que le voile juridique qui s'applique sur ce terrain empêche de construire de sorte que le terrain soit net dans vingt ans et qu'on puisse à ce moment-là mettre un nouveau voile juridique qui permette de construire ce qu'on avait prévu. Les instruments de définition du droit foncier sont essentiellement le règlement d'urbanisme ainsi que le coefficient d'occupation des sols qui permet de connaître d'une manière arithmétique la quantité de m² de plancher qu'on peut édifier sur une parcelle; les règlements d'urbanisme vont préciser la forme à donner à cette quantité.

En matière de droit foncier, le POS définit donc les servitudes et les droits. Les servitudes ne sont pas très nombreuses mais prennent des formes diverses. En revanche, on devrait trouver dans le POS une récapitulation de toutes les servitudes qui ne sont pas crées par le plan mais qui dérivent de toutes sortes de législations diverses s'imposant aux propriétaires de terrains et qui modifient les possibilités d'utiliser ces terrains. Le POS doit donc être un réceptacle aussi complet que possible de tout 1e faisceau d'obligations diverses qui se croisent et s'entrecroisent dans l'espace, sur le sol et même parfois dans le sous‑sol de façon qu'on puisse connaître très précisément, en consultant le plan, ce qu'on peut faire et ne pas faire sur le terrain. Cet objectif est extrêmement ambitieux car il oblige à récapituler, recenser les servitudes et à exprimer clairement les règles d'urbanisme.

Ensuite, ce plan. peut être modifié si on juge cette transformation souhaitable. La modification est essentiellement une révision; un plan étant établi, définissant assez clairement pour 10 ans le droit des sols, il est certain qu'au bout de 3 ou 4 ans, pendant lesquels le développement se sera ralenti ou accéléré, il sera peut‑être nécessaire de le remettre à jour, sans pour autant remettre en question toute l'économie du plan, ni le schéma directeur qui définit des orientations pratiquement irréversibles. La modification du POS s'inscrit donc dans une procédure qui permet d'adapter le plan, d'ajouter au plan, de compléter le plan conformément aux orientations du schéma directeur, en particulier par exemple : ouvrir de nouveaux terrains à l'urbanisation, inscrire de nouvelles réserves pour services publics, c'est‑à‑dire tracer des emplacements pour les écoles et les services publics.

Cette procédure doit se faire avec élaboration conjointe et consultation des collectivités locales et des services ; elle doit être rendue publique et ensuite approuvée. II est des cas où il serait redoutablement complexe et long de suivre toute cette procédure: lorsqu'on a décidé, par exemple, de créer une zone d'aménagement concerté, telle qu'une ZUP. On va en effet acheter des terrains, transformer profondément l'occupation des sols et i1 serait absurde de maintenir le POS en vigueur et d'enlever ainsi aux constructeurs la liberté de création architecturale et de conception des équipements alors que la puissance publique, à l'intérieur de ces zones, va être propriétaire d'une grande partie de ces terrains et disposer, par conséquent, de tous les moyens pour réaliser ce qu'elle souhaite. Dans ce cas, on a prévu que l'acte qui crée la zone d'aménagement concerté a pour effet d'effacer les dispositions du POS et de modifier ainsi brutalement le plan sans avoir recours à cette interminable procédure de consultation, car la création de la zone est faite soit à l'initiative de la collectivité locale, soit de l'Etat. La zone d'aménagement concerté doit être conforme au schéma directeur et être localisée dans les zones à urbaniser prévues par le schéma directeur. L'état peut contrôler cette compatibilité avec le schéma directeur.

Une autre possibilité de dérogation au POS est la suivante; lorsqu'on a classé des espaces boisés, il y a interdiction de construire sur ces terrains. En réalité, il est très difficile de maintenir totalement cette interdiction les espaces boisés sont souvent grignotés aux alentours des agglomérations. On peut trouver un compromis : la collectivité accorde le permis de construire sur une partie du bois et obtient en contre‑ partie 90% des bois à titre gratuit pour l'aménager et le mettre à la disposition du public. C'est ce que prévoit la Loi Foncière.

Le troisième dispositif intéressant est celui qui sanctionne le dépassement du coefficient d'occupation des sols. Le COS définit certaines normes qui ne doivent pas être dépassées. Mais dans certaines. zones ce dépassement pourrait être souhaitable soit parce que les immeubles devraient être plus hauts que prévus par le COS, soit parce que des constructions devraient être implantées en anticipation sur les équipements à réaliser ultérieurement. Ce dépassement est une faveur qu'on accorde à ceux qui en bénéficient puisque, contrairement à leurs voisins, ils vont pouvoir faite plus de constructions sur une même surface de terrain. C'est pourquoi, lorsque le dépassement est autorisé, soit à l'intérieur d'une ville avec de petits dépassements, soit à l'extérieur, dans une zone où l'on anticipera sur les équipements, il doit être sanctionné. On a prévu un système de sanctions fondé essentiellement sur un mécanisme financier qui consiste à dire : plus le dépassement sera grand, plus grande devra être la participation, l'importance de celle‑ci étant fonction du nombre de m² dépassant le COS et de la valeur du terrain. Elle devrait être égale à 90 % de la valeur du terrain qui serait nécessaire pour construire la surface excédant le COS.

Contrairement aux plans d'urbanisme, où le fait de fixer une densité n'a aucune incidence de nature fiscale **, le POS fixe non seulement un coefficient maximum d’occupation des sols, mais de plus sanctionne le dépassement de ce maximum (lorsqu'il est autorisé par 1e plan ) par un régime relativement sévère de participation, de sorte qu'on peut espérer que les dispositions du POS seront plus respectées que les dispositions actuelles des plans d'urbanisme où les dérogations sont gratuites ou tout au moins restent très théoriques Dans les zones qu'il ne faut pas urbaniser immédiatement ( définies par le SDAU ), le COS reste faible, empêchant ainsi la construction., Si on a la faiblesse d'accorder des dépassements, ceux‑ci sont payants On peut donc espérer que par ce contrepoids fiscal qui pèse sur tous les COS, les dispositions du plan seront mieux appliquées.

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3. EFFETS DU PLAN D'OCCUPATION DES SOLS

Ces effets courent. à partir de, l'acte qui rend public alors qu'actuellement les effets du plan directeur d'urbanisme courent à partir du jour où le plan est approuvé. II y a donc une période où actuellement on ne sait pas trop si le POS est applicable ou non ; en fait, on l'applique sans qu'il le soit vraiment. II y a une période assez confuse au point de vue juridique; on n'ose pas trop montrer le plan car si quelqu'un insiste pour en prendre connaissance, il faudrait lui dire que l'on refuse un permis de construire sur un plan qui n'est pas vraiment opposable à cette personne. Le sursis à statuer peut-être appliqué dans toute cette période.

Le POS s'oppose à tous et à tout lotissement, établissement classé tels que les établissements industriels, carrières, campings, dépôts de caravanes, etc. Celui qui établit le POS a un très grand pouvoir légiférant: il faut donc y inclure tout ce que l'on souhaite réglementer. Si l'on oublie de mentionner les campings, par exemple, et que quelqu'un se présente avec un grand projet de camping, il est impossible de savoir si on peut l'accepter ou le refuser.

On parle surtout, dans les plans d'urbanisme actuels, de constructions, mais il y a toutes les autres formes d'utilisation du sol qui sont souvent plus sournoises parce qu'elles démolissent le paysage, déforment les sites urbains ou ruraux. II serait souhaitable d'englober dans le POS le maximum d'activités susceptibles d'être réglementées; il n'y a pratiquement pas de moyens d'empêcher celles qu'on omet de mentionner. Un texte trop général permet en quelque sorte de refuser à tout le monde, mais il est difficile à appliquer, surtout vis-à-vis des puissants.

II y a toujours une difficulté très grave pour l'administration, surtout quand l'administration ( Préfet ou Ministre ) devient un peu politique, de refuser les autorisations sur la base de documents qui ne sont pas suffisamment solides.

Mais nous avons, à travers notre droit d'urbanisme, des moyens considérables qui ne sont pas vraiment utilisés et pourraient l'être plus complètement.

[ ANTOINE GIVAUDAN ]