LES DOCUMENTS D’URBANISME
APPLICABLES AU Z.A.C.
(NOTE DE PRINCIPE)
(
9 OCTOBRE 1968 )
Irritée par les palabres que nous avions sur le document applicable
aux ZAC, avec des collègues qui n’y connaissaient pas grand chose,
essentiellement des « épigones », j’ai
écrit ce papier. Ma petite longueur d’avance intellectuelle venait de ce qu’on
m’avait demandé en 65-66 d’étudier la question de savoir quel document s’appliquait
ou devait s’appliquer aux ZUP ! Car on ne le savait pas !... Et
pourtant les ZUP ne manquaient pas ( Cf.#1973-12-31---E#). Finalement le décret relatif au ZAC me donna raison...
confirmant simplement une évidence plus grosse qu’une maison. Et le « ça » devint le plan
d’aménagement de zone ou P.A.Z.
Le
débat est ouvert depuis quelques mois. Il devrait être clos depuis plusieurs
années car on réalise des Z.A.C ( 1 ). depuis bien
longtemps. Il est ouvert par l’article 16 de la L.O.F. qui permet de faire
cesser l’application du P.O.S. Il est ouvert par le décret sur la Z.A.C. Il est
ouvert par le décret sur les P.O.S. qui permet de reporter, par la procédure de
mise à jour, les nouvelles dispositions concernant la Z.A.C. Les services --
programme, urbanisme opérations foncières -- se renvoient la balle. Le
S.T.C.A.U. médite de son côté sur le schéma organique. Le temps d’une réflexion
sérieuse est venu.
Une note intitulée Z.A.C.
et P.O.S. avait situé le problème par rapport à la situation antérieure ( ss ). Elle n’a suscité aucune proposition positive. Il
convient de proposer .
( 1 )
[ Allusion aux ZUP AG. 04-07-99 ]
( ss
). [ Note non retrouvée ].
1. LES DONNEES DU PROBLEME
Il
faut en vrac énumérer ce qu’on peut trouver, dans une Z.A.C., relativement au
droit des sols ou moins juridiquement, à la façon de dire comment le sol peut
être occupé.
· Il peut y
avoir d’abord un plan de masse. C’est ce qu’on voit d’une Z.U.P. ;
· Il peut y
avoir un “ plan de détail ”. C’est ce qu’on trouve quelquefois en rénovation.
· Il peut y
avoir “ schéma organique ”. C’est ce qui commence à se faire, sans
que l’on sache exactement de quoi il s’agit.
· Il peut y
avoir un “ cahier des charges ” qui définit les obligations accrochées
au terrain vendu par l’aménageur. En fait, on doit toujours trouver un cahier
des charges quand il y a cession de gré à gré de terrains expropriés.
Cette profusion de
documents illustre le désarroi ou l’absence de réflexion
“ juridico-technique ”.
Aucun de ces documents n’est en effet adapté. Deux d’entre eux ont une base
juridique fragile.
LE PLAN DE MASSE
Il
n’a aucune base juridique solide, sauf par la servitude dont on l’assortit
tranquillement dans les plans d’urbanisme. Encore le décret de 1958 est-il
assez discret sur ce point.
Il
n’a pas d’effets juridiques en soi. Plaqué sur un terrain privé, il faut toute
l’audace de la préfecture de la Seine pour l’opposer aux propriétaires dont les
terrains sont tous en espaces verts par le plan. La résignation, l’ignorance,
ou la défiance devant la justice, raréfient les recours contentieux.
Plaqué
sur un terrain “ public ” -- celui d’une ZUP -- il peut servir à
fixer les emprises constructibles ainsi que les formes architecturales et
contraindre ceux qui vont acheter ces emprises. En fait il est, dit-on, souvent
gênant et on le change fréquemment.
Cette
technique, si on lui donne des effets juridiques certains -- c’est le cas dans
le projet de décret P.O.S. où il se substitue au règlement d’urbanisme -- est à manier avec précaution et je considère,
pour ma part, que c’est une innovation à voir de plus près ; voilà un beau
sujet d’études.
LE PLAN DE MASSE EST A ELIMINER.
LE PLAN DE DETAIL
C’est
le système le plus évident et le moins contestable. C’est aussi le système le
plus libéral. Il reste à voir ce qu’on entend par là dans une Z.A.C., dans une
rénovation par exemple, et il se peut qu’on ait des surprises.
Mais
le plan de détail n’est pas totalement satisfaisant, surtout depuis la L.O.F.
D’abord
la notion de plan de détail a disparu et ce n’est pas un mal que nous
déplorerons. Il n’y a rien de plus
pernicieux que ces étages juridiques superposés : plans directeurs, quelquefois
plans directeurs complémentaires ( G.U. ), plan communal, plan de détail.
Il
faut se reporter à deux, trois ou quatre documents pour connaître le droit ;
les documents peuvent se contredire et de toute manière il faut les lire et les
interpréter. Toutefois, la disparition du plan de détail n’est pas un obstacle
qui peut être sérieusement invoqué. Seuls ceux qui n’ont pas réfléchi à la
question peuvent la poser. Dans le système P.O.S., établir un plan de détail
consiste tout simplement à remplacer le P.O.S. applicable à une zone, par un
autre P.O.S. plus détaillé, en utilisant la procédure de modification ( article
35.I ou 35.II du décret concernant le P.O.S.) surtout si on n’est pas en Z.A.C.
Car
si on est en Z.A.C. ce luxe de procédure est inutile puisque le P.O.S. a
disparu et le sursis joue etc... C’est la raison pour laquelle il ne faut pas
établir un nouveau P.O.S. On a réussi par l’article 16 à réduire à rien la
procédure P.O.S., on ne va tout de même pas la réintroduire immédiatement après
en soumettant le document applicable à la Z.A.C. à toute la procédure ( rendre
public le P.O.S. ; enquête publique ; approbation ). Ce serait d’autant plus
baroque que l’enquête publique, dans le cas d’une Z.U.P., où tout est
exproprié, ne concernerait qu’un propriétaire, la collectivité publique
elle-même !
En
plus, un P.O.S. comporte un C.O.S. auquel peuvent s’attacher quelques
incidences fiscales qui risquent d’entraîner des complications de dernière
heure au moment de la construction
LE P.O.S. EST DONC A ECARTER.
LE SCHEMA ORGANIQUE
Son
origine historique réside dans les travaux de l’I.A.U.R.P. à qui nous pouvons
rendre la “ propriété intellectuelle ” du terme et peut-être de la
notion.
Sa
base administrative -- on n’ose dire juridique -- se trouve dans la circulaire
relative au contrat de l’architecte en chef. Il y aurait beaucoup à dire sur la
manière de raccrocher ce wagon technique à la mission de l’architecte en chef.
Son
contenu reste flou, faute d’éclaircissement méthodologique.
Quant
à ses effets, ils sont inexistants sauf peut-être pour la collectivité publique
qui produit la zone. Dire qu’ils sont inexistants n’est pas dire qu’ils sont
inutiles. Nous raisonnons par rapport aux droits des futurs tiers
constructeurs.
LE SCHEMA ORGANIQUE EST A MAINTENIR EN RESERVE.
LE CAHIER DES CHARGES
Le
cahier des charges est bien connu.
Sa
base légale est certaine.
Son
contenu est défini dans des cahiers des charges types -- on peut d’ailleurs se
demander pourquoi il y en a tant, qui se ressemblent tant.
Sa
seule faiblesse est de renvoyer au plan de détail ou à une autre chose qui
n’est pas bien connue comme on vient de le voir.
Toutefois,
les cahiers des charges sont à conserver. Il n’est pas certain cependant qu’il
ne faille pas les réétudier. Hélas, la compétence en la matière semble être
quelque part entre la DAFU et la direction de la construction.
CONCLUSION
La question n’est pas bien posée puisqu’on n’y répond pas.
2. RECHERCHE
D’UNE SOLUTION
A. PRINCIPES
La
solution est à bâtir sur ces vestiges du passé et ( plan de détail, cahier des
charges, plan de masse ) ces promesses d’avenir ( schéma organique, P.O.S.).
Il
n’est pas dit, non plus qu’il n’y en ait qu’une.
Elle doit satisfaire à deux
conditions :
1. Le document applicable à la ZAC doit permettre au
propriétaire acheteur de savoir ce qu’il peut faire. Il doit lui laisser une
certaine liberté de création, sous le contrôle de la puissance publique.
2. Ce document doit s’appliquer d’office dès qu’il a
l’accord de la collectivité locale. Il ne faut pas lui faire subir une
procédure analogue à celle du P.O.S.
Si
ces deux conditions sont réunies, le vide juridique dont ont parlé, à juste
titre, certaines personnes au colloque des rénovateurs, est comblé.
B. RECHERCHE DES MODALITES
Il
faudrait essayer de définir un document articulé sur le schéma organique et le
cahier des charges, le schéma organique donnant la base matérielle et le cahier
des charges la base contractuelle, il manque un chaînon qui est la base
réglementaire ; issue de la matière, objet du contrat.
Vous
pouvez faire “ ça ” ( dit le maire en montrant son schéma organique).
J’accepte
de faire “ ça ” ( dit le constructeur en signant le cahier
des charges). Cette acceptation tient lieu en quelque sorte d’enquête publique.
Mais
le “ ça ”
doit être autre chose que du dessin, des perspectives, des hachures ou des parallélépipèdes
Le
“ ça ” doit être juridiquement clair.
La
solution consiste à dire comment on rend officiel le “ ça ”
et comment on le traduit en droit.
B.1. APPROBATION DU “ ÇA ”
Le “ ça ”
élaboré par qui voudra ( bureau d’étude, agence, le G.E.P. ou U.O.C., services
de collectivité, service de l’établissement public ou de la SEM suit et
accompagne ou non -- les autres documents relatifs à la Z.A.C. Programme bilan,
etc... etc... A un moment il doit être approuvé.
On
peut faire intervenir des C.A.U. (
3 ) ou d’autres
groupes esthétiquement compétents.
Je
pencherai vers la solution : “ le ça est approuvé par le préfet après accord de la collectivité
locale ”. Le service central n’a pas en principe à examiner si
le “ ça ”
est beau ou laid. L’uniformité architecturale des ZUP ne plaide pas en faveur
de ce genre d’examen esthétique.
Le préfet n’appose donc qu’un sceau formel qui consacre une certaine unanimité parmi les habituels interlocuteurs -- élus locaux, Directeurs Départementaux de l’équipement etc...
B.2. EXPRESSION REGLEMENTAIRE DE
“ ÇA ”.( 2 )
Le
“ ça ” devrait se composer
d’un document graphique et d’un règlement. ( Il a donc des ressemblances avec
le P.O.S. ) Le ça étant réglementaire, le droit des sols ne résulte pas d’un document contractuel, ce qui est toujours mauvais.
Sur le document graphique devraient être visibles :
·les
emprises publiques. Elles ne font pas un problème,
·les
surfaces à céder aux constructeurs. Elles en font et le règlement devrait les
résoudre.
Le règlement devrait définir pour ces surfaces à céder
·le
droit de construire exprimé avec la précision voulue ( donc plus ou moins
poussée).
·la
nature des constructions,
·la quantité de constructions, exprimés soit en m² ( le plus souple
), soit en logements de telles ou telles catégories ( solution plus rigide ) ,
·le
type d’urbanisation. Hauteur, espaces verts, stationnement, aspect extérieur,
·le règlement devrait aussi préciser
quel sera le C.O.S. applicable après que l’opération a
été achevée, de manière que la zone, une fois sa mutation opérée, rentre
dans le droit commun. Cette précision est utile, afin qu’il n’y ait aucun vide
juridique. ( 4 ).
En
effet, puisqu’on se trouve non pas sur un parcellaire naturel ( donc hasardeux
) mais sur du terrain reconstitué en vue de la construction, il n’est plus
nécessaire de ressortir tout l’attirail
réglementaire.
Les
problèmes pratiques qui restent à régler sont ceux d’un découpage cohérent
des lots vendus et d’un certain
contrôle avant la construction, afin de vérifier si les prescriptions
réglementaires sont respectées. Ce contrôle a priori ( permis de construire )
n’est d’ailleurs que la contrepartie de la grande liberté laissée aux
constructeurs. Si, par contre, on leur donne un plan de masse tout prêt ( mais
établi par quelqu’un d’autre ) le contrôle a priori est inutile, cependant il
vaut mieux aller voir après.
CONCLUSION
D’autres
solutions sont sans doute concevables
La
proposition présente, tout en restant théorique, est concrète. Il faut aussi
trouver un joli nom au “ ça ”.
Il
doit être assez facile de l’expérimenter à partir d’un quelconque schéma
organique.
Pour
qu’elle prenne vie, il faut sans doute l’introduire dans un décret.
Elle
s’applique aussi bien à une Z.A.C. dans laquelle une grande partie du sol reste
privée; la seule innovation étant qu’il reviendrait aux propriétaires –
promoteurs -constructeurs d’établir le “ ça ” et de le faire
approuver, au lieu de demander un accord préalable. C’est certainement plus
simple.
( 2 ) [Cf. Note N°3]
( 3 ) [ Tous les plans de masse des ZUP passaient devant un aréopage
d’architectes prétendus éminents ( le CAU ou conseil d’architecture et
d’urbanisme ) et on en connaît l’efficacité aux résultats. Je n’avais, malgré
mon inexpérience, pas confiance dans ces procédures centralisées pour améliorer
la qualité. a.g. 01 10 98 ]
( 4 ) [Cette suggestion n’a pas été suivie et on retrouve aujourd’hui
le problème quand il faut réintroduire le PAZ dans le P.O.S. J’avais
bien pensé à tout. a.g. 01 10 98 ]