ANTOINE
GIVAUDAN
( 11
OCTOBRE 1968 )
Cette réflexion, diffusée à l’intérieur
de la Direction de l’Aménagement Foncier et de l’Urbanisme en octobre 1968, a
été rédigée au moment de la rédaction du décret sur les ZAC à laquelle je
participais. Elle était destinée aux quelques personnes qui travaillait sur
cette question.
A mes débuts, en 65-66, je découvris
les concepts nombreux en usage dans les métiers de l’urbanisme et ma surprise
fut l’indétermination très fréquente du sens et du fondement originel même des
concepts utilisés. Ainsi, dans le domaine des opérations d’urbanisme, si le
concept de Z.U.P. était à peu près clair ( opérations d’urbanisme déterminée par
une base juridique identifiable ) le contenu du concept était juridiquement à peu près vide. Il y avait ainsi des opérations
d’urbanisme, matériellement identiques en tout, sur le terrain et dans leur
financement, à une Z.U.P., qui n’étaient pas des ZUP.
On les appelait zones opérationnelles
d’habitat ( Z.O.H.) peut être parce qu'elle avait moins de 2000 logements.
Apparaissait aussi dans la réalité et le langage, le concept de “ zone
d’aménagement coordonné ou concerté ”, qui ne correspondait juridiquement à rien si ce n’est que
l’opérateur, foncier et aménageur, était privé, contrairement à celui des ZUP
et Z.O.H. d’origine essentiellement publique ( Commune ou S.E.M. ). Enfin, nul
ne savait quel était le droit applicable dans toutes ces zones... ( Cf. note [1968-10-09---H-LES-DOCUMENTS-D-URBANISME-APPLICABLES-AUX-ZAC] )...Ces raisons m’avaient amené à parler de “ ZUP privée ” à laquelle la L.O.F. donnait
naissance, en créant par hasard la ZAC. J’en étais d’autant ravi que j’avais
rédigé de ma main la version initiale de l’amendement à l’article 16 du CUH qui
la définissait.
La ZAC ouvrait de nouveaux horizons
intéressants. Son destin fut hélas fructueux, mais malheureux.
Avec le recul, la présente note était
prémonitoire, mais on a laissé tomber l’utilisation de:
·
la taxe d’urbanisation,
·
l’association consciente des propriétaires “ passifs ” ( non promoteurs ou aménageurs ) de la
zone et le nécessaire remembrement urbain,
·
ainsi qu’à un degré moindre, des moyens ponctuels de l’action
foncière ( expropriation ) pour appuyer l’opération, question devant laquelle,
un peu plus tard, on s’est trouvé embarrassé à cause de la jurisprudence qui a
coupé les ailes à l’expropriation ( arrêt Ville nouvelle de Lille-Est. 1971 ).
Mais cette question délicate était liée à la précédente.
En revanche notre administration s’est
lancée, avec frénésie et sans discernement, dans les Z.A.C , sous l’impulsion
du ministre de l’époque, attachant pour toujours une sinistre
réputation à cet instrument. ( Cf.#1970-06-00---E#)
On eut à nouveau des palabres stériles
et sans fin en 1979-1980 au sujet de l’urbanisation des zones NA, faute d’avoir
crée et combiné les trois instruments. (#1979-04-26---H#t #1980-05-21---H# ). Il n’était naturellement pas question
de parler de remembrement et de taxations ou de contributions accrochées à la
propriété si bien qu’on ne fit rien une seconde fois alors qu’il était assez
simple et politiquement acceptable de s’engager dans cette direction aussi bien
en 1968-69 qu’en1979. Après 1981, l’indigence conceptuelle alliée aux illusions de la
décentralisation enterra définitivement toute espérance de synergie entre ces
trois vecteurs inséparables de toute urbanisation nouvelle d’origine et de
financement essentiellement privés sous contrôle public.
C’est
l’une des belles occasions ratées peu évoquée, sous cet angle, dans la CHRONIQUE DES SERPENTS
DE MER en 1987.( Cf.
#1988-01-00---H#et
#1180#
).
J’appelais autrefois cette chose d’un autre nom : la “ Z.U.P. avec deux P ”
( ou Z.U.P. privée ). L’idée, contenue dans cet article 16 du C.U.H, reprise
dans le décret, a fait du chemin. Elle inquiète quelquefois. Il faut
reconnaître qu’on a mis sur pied, une institution assez extraordinaire, si elle
est utilisée.
Actionnée par quelques promoteurs prévoyants qui ont mis en
portefeuille quelques dizaines d’hectares dans une zone urbanisable au S.D.A.U.,
une collectivité fait faire des études préalables et admet l’opportunité d’une
opération d’aménagement concerté.
Un périmètre est délimité qui englobe quelques
hectares ou plus appartenant à des propriétaires X, Y, Z -- peut-être
agriculteurs -- qui ne sont pas dans le coup.
La zone est créée par un arrêté du Ministre. Plus
de P.O.S. Le document qui lui est applicable est établi. Il est ensuite
approuvé par le préfet. Une convention est passée entre la collectivité et les
promoteurs. Les propriétaires X. Y. Z. se demandent avec effroi ce qu’il leur
arrive. S’ils sont intervenus dès que la Z.A.C. a été délimitée, en demandant
par exemple des permis de construire, on a sursis à statuer sur leur demande.
Avant que les deux années se soient écoulées, car les promoteurs qui conduisent
l’opération vont vite -- plus vite que les Sociétés d’économie mixte --
le document est établi et -- stupéfaction -- X, Y, Z voient sur le plan :
1° ou des terrains de jeu et des espaces verts,
2° ou des possibilités de construire intéressantes.
DANS LE PREMIER CAS, le permis de construire leur est refusé. Ils
demandent l’acquisition à la commune. Trois ans après on leur achète leur
terrain; si la commune hésite, ils peuvent se faire exproprier et être payés un
peu plus tard.
Toujours dans ce cas, ils peuvent ne rien demander du tout et
continuer à cultiver leur blé. La commune peut-elle les exproprier pour
réaliser les espaces verts et les terrains de jeu ? Je pense que oui.
DANS LE SECOND CAS, X, Y, Z, ou bien deviennent promoteurs, ou
vendent leurs terrains, ou se querellent entre eux et avec les autres car la
voie 530 passe chez X et laisse le terrain de Y intact alors que Z reçoit une
piscine. Ils peuvent aussi continuer à cultiver leur blé. La commune peut-elle les exproprier
? Il faut
encore penser affirmativement pour être logique avec l’institution.
Il faut reconnaître cependant que ce mélange de libéralisme et
d’interventionnisme est assez corrosif pour la propriété privée passive. Si X, Y, Z ne sont pas
complètement obtus, leur intérêt consiste à entrer dans l’opération, laissant
ainsi le fusil de l’expropriation dans son étui. Avec ce système, on ferait
bien plus vite les villes nouvelles, une fois les mentalités agricoles
éveillées par quelques coups de semonce.
On peut ajouter à la Z.A.C. privée, le sel
de la Z.A.D. et le poivre de la taxe d’urbanisation pour limiter les abus dans
les excès et les défauts de transactions.
Il
semble que nous ayons aujourd’hui, en concepts tout au moins, tous les moyens
d’une politique foncière. Développerons-nous ces
concepts en moyens pratiques ? Les utiliserons-nous ?
A vrai dire, sans le vouloir, le Parlement et le
gouvernement sont allés bien loin. Seraient-ils allés si loin s’ils l’avaient
su ?