L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
EN EUROPE
ANTOINE GIVAUDAN
( JUIN
1969 )
Union Européenne d’Editions. MONACO.1975
ORIGINE ET DESTINATION
Essentiellement descriptif et passif ce
texte ne présente que l'intérêt de donner une représentation des choses à une
époque. Elle est lucide et mesurée dans un optimisme dominant. J'avais à
l'époque un sentiment positif sur l'évolution générale. Dans l'ensemble
l'Europe a plutôt bien tourné. Je n'ai pas cependant assez suivi ces questions
pour avoir une opinion précise et critique. Je crois néanmoins que le
"macro -aménagement" reste plus facile et mieux réussi que
l'aménagement urbain car il ne porte que sur de grandes décisions moins nombreuses
et bien étudiées. Il n'y en a pas vraiment qui soient des erreurs indiscutables
malgré le pronostic des Cassandre. C'est un élément réconfortant.
L’aménagement du territoire mérite une
définition. La
plus simple est négative: c'est le contraire du laisser-faire.
Les résultats induits par le libre jeu des initiatives individuelles et
collectives ont donné à chaque pays, au cours des siècles passés, une
physionomie qu'ils conservent encore. La géographie humaine de l'Europe ne
reflète pas l'accomplissement d'un grand dessein. Il ne faut pas s en étonner.
La préoccupation d'enrayer certaines évolutions naturelles, de rétablir des
équilibres régionaux, d'éviter le gaspillage d'un espace qui se fait rare dans
bien des régions, n est venue aux Etats que récemment.
Il y fallait deux conditions pour qu'ils y
viennent.
La première a trait aux transformations accélérées ‑ redoutables quelquefois par
leurs effets, tant sur le milieu naturel que sur les populations ‑ que subissent
et provoquent en même temps les sociétés de type industriel. Entrent dans ces
effets, les migrations de populations rurales vers les grands centres urbains,
économiquement majeurs.
La seconde réside dans une prise de conscience.
Des pouvoirs croissants sont à la disposition de l'homme, ils lui permettent de
ne plus envisager les phénomènes sociaux comme des fatalités; il devient
concevable de les mettre au service de certaines conceptions d'aménagement
géographique.
A bien des égards, l'Europe est la terre mère de
l'idée de l'aménagement du territoire. On n'y trouve que de rares pays qui
n'aient point en la matière une politique ou des velléités d'en avoir une. La préoccupation est présente partout.
Quelques précisions s'imposent et l'histoire offre
l'occasion de certains rapprochements intéressants. Pendant plus d'un siècle,
l'Europe a subi passivement les crises économiques cycliques d'autant plus
violentes que l'industrialisation allait bon train. La Grande Bretagne est le
pays qui en a donné la meilleure et la plus ancienne illustration. Il fallut
attendre la crise de 1929 et ses séquelles, pour que des politiques
d'intervention voient le jour et s'appliquent avec plus ou moins de bonheur. Le
libéralisme ou cette confiance trop aveugle dans les effets des libres
initiatives a été remis en question. La contestation a eu en Keynes son
idéologue et tout un renouveau de la pensée économique est apparu. Les effets ou les méfaits du même libéralisme dans
l'aménagement du territoire ‑ c'est-à-dire le laisser-faire en
matière d'implantations industrielles, d'urbanisation, de migrations de
populations, de création de grands ouvrages ‑ n'ont
jamais eu la violence des crises économiques et ils n'ont jamais eu, non plus,
leur théoricien. Tout au plus l'attention a-t-elle été attirée par
l'aspect le plus alarmant de l'évolution celle qui touche les villes ‑ et
la Charte d'Athènes, de 1935, reste au plan doctrinal la déclaration la plus
solennelle et la plus célèbre qui ait été faite dans un domaine voisin de l'aménagement.
Bien d'autres coïncidences
pourraient être encore signalées. On retiendra l'idée nue la remise en question
du libéralisme, en ce qu'il concerne l'aménagement, est postérieure à sa remise
en question, en ce qu'il touche à l'économie; qu'elle est bien moins nette,
bien moins connue, et qu'elle n'a pas encore fait l'objet d'une théorie qui
atteigne l'opinion publique. L'Angleterre, qui est si
souvent la première à ouvrir des voies nouvelles, ne s'est accrochée à une
politique d'aménagement qu'en 1937. La Commission Barlow, créée cette année-là,
remit son rapport en juillet 1939. La législation suivit entre 1943 et 1949.
Le temps des pionniers est aujourd'hui lointain.
Il ne se passe pas d'années sans que les institutions publiques ou privées, internationales,
nationales ou locales, organisent des réunions ayant pour thème l'aménagement.
De leur côté, les gouvernements s'en préoccupent et l'on assiste même à un
début de coopération entre pays. A défaut de résultats concrets immédiats, il y
a là les symptômes d'une prise de conscience. C'est que l'aménagement du
territoire peut devenir une nécessité fondée sur des causes fort diverses,
voire opposées. La croissance économique comporte en
effet tout autant une exigence d'organisation de l'espace ‑ si un chaos
coûteux doit être à terme évité ‑ que le dépérissement de certaines
régions vidées de leurs forces humaines et oubliées par l'évolution, ou
menacées par la nature elle-même. L'Europe en fournit maints exemples, et c'est peut-être
un trait de
sa civilisation que de ne pas accepter le destin quand il s'annonce trop chargé
de malheur. Sinon comment expliquer la ténacité hollandaise devant
la mer, les tentatives italiennes en faveur du mezzogiorno. la rigueur des
Anglais pour protéger leur ceinture verte, et même, contre toutes les
traditions, la lutte pied à pied que livre en France la province contre un
Paris écrasant.
LES ORIENTATIONS DES POLITIQUES D'AMENAGEMENT DU
TERRITOIRE DANS LES DIVERS PAYS EUROPEENS
C'est une évidence qu'en chaque Etat le problème
se pose en termes dilué rente, mais quelques lignes générales apparaissent
assez vite à l'analyse.
Les plus petits pays ne sont pas confrontés aux
mêmes problèmes que les plus grands. L'aménagement du territoire est pour les premiers
une affaire qui se place, paradoxalement, dans une optique essentiellement
internationale, parce qu'il leur revient, avant tout, d'utiliser, à défaut de
masse, le privilège que leur offre souvent leur situation charnière. C'est bien
le cas du Danemark, de l'Autriche, à un degré moindre de la Suisse. Quant aux
pays de l'Est européen, bon nombre d'entre eux en manifestent aussi le désir
tout en paraissant réticents à le satisfaire pour des raisons politiques. A
l'opposé, les grands pays sont beaucoup plus préoccupés par leurs déséquilibres
régionaux internes et ne se soucient que depuis peu de leurs marches
frontalières ou des effets induits de ces déséquilibres sur leur capacité
concurrentielle vis-à-vis de l'extérieur. Mais dans l'ensemble, depuis dix ans,
le grand
courant de libération des échanges a indirectement appuyé les politiques
nationales d'aménagement.
Une autre orientation mérite d'être relevée.
Dans la plupart des pays, la notion de planification économique et celle
d'aménagement du territoire ‑ qui n'est rien d'autre qu'une planification
de l'utilisation ou de la mise en friche de l'espace ‑ tendent à se
rejoindre et à se coordonner de plus en plus étroitement. Ainsi, la France a
d'abord envisagé le redressement de son économie, au lendemain de la guerre,
par des plans quadriennaux de modernisation et d équipement. L’évolution fut
lente; en 1963 le 4eme Plan fut régionalisé pour la première fois.
Depuis, la coordination des deux politiques tend à se renforcer. Dans les pays
de l'Est, la planification territoriale est inséparable des plans économiques. Les pays de l'Ouest, les plus libéraux comme les Pays-Bas,
ont une politique de l'espace extrêmement poussée qui les conduit
inévitablement à affirmer une certaine primauté de l'intérêt national sur les
intérêts particuliers indifférents le plus souvent aux effets que peuvent avoir
les localisations industrielles ou urbaines importantes sur l'organisation de
l'espace. D'autres tendances très générales ont aussi marqué les
politiques. Le souci d'aménagement est passé du niveau de la ville. à celui de
la région, à peu près uniment partout. Il a fallu d'abord aménager la ville,
tâche séculaire des pouvoirs politiques. Avec l'accroissement démographique
général, et surtout avec l'amplification des migrations internes d'une région à
l'autre, il est devenu nécessaire, un peu partout, de concevoir des actions à
des niveaux plus élevés, qui engagent l'Etat tout entier.
Mais la phase régionale est maintenant franchie.
L'aménagement du territoire, pour un continent comme l'Europe aussi divisé et
aussi divers, doit incorporer les relations économiques internationales, non
seulement dans les régions frontalières, mais dans le pays compris dans sa
totalité. C'est une nécessité européenne de plus en plus évidente. Ouverts aux investissements étrangers, et notamment
américains, les Etats doivent développer leurs facultés concurrentielles les
uns par rapport aux autres, tout en conservant la maîtrise des événements. Ils
doivent offrir des capacités d'accueil à peine d'être dans l'obligation de
rejeter ou de subir. Certes, jusqu'à ce jour, l'implantation des grands
établissements étrangers est restée souvent soumise à des impératifs politiques
ou conjoncturels, il n'est pas moins vrai que ces établissements, générateurs
d'emplois ou de mutations, doivent aussi être orientés géographiquement,
d'autant qu'ils restent assez indifférents aux localisations.
L'événement ne vient pas seulement de
l'extérieur; il vient aussi de l'intérieur quand il s'agit par exemple de créer
un aéroport international; il est alors bien certain que la décision, par son
importance comme par ses effets, est tributaire d'un contexte européen, d'un
marché européen.
Enfin, la compétition économique internationale,
évidente et traditionnelle en ce qui concerne les produits, tend aujourd'hui à
affecter les lieux de production pour tous les biens et services qui «
s'exportent à l'intérieur ». Le tourisme, en particulier, est inséparable d'une
action nationale, conçue en vue d'un marché international, qui touche au plus
près l'aménagement du territoire. Chacun des pays d'Europe est assez bien
pourvu en « gîtes touristiques » pour être amené à penser à
l'aménagement.
Malgré leurs généralités, ces orientations, ces
tendances sont spécifiquement européennes ( il faut mettre cependant à part
l'U.R.S.S., qui reste, pour diverses raisons, à l'écart de ces courants. Pour
ce pays, immense, l'aménagement du territoire est une nécessité qui ne le
conduit pas à regarder vers l'Occident mais vers l'Orient, c'est-à-dire vers
cette Sibérie sous-peuplée, inquiétée par la Chine et potentiellement si riche
).
Elles sont européennes aussi parce que la
plupart des Etats du continent ont atteint un niveau technologique et
économique tel qu'ils ont des moyens de faire ‑ ce qui n'est pas le cas
dans tous les autres -- et un degré d'interdépendance tel qu'il leur est
difficile de faire en ignorant ce que sont ou ce que font leurs voisins. Les
conséquences en sont de ce fait visibles dans les méthodes et les moyens
a). LES INSTITUTIONS
CONCERNEES par les problèmes d'aménagement de territoire révèlent deux
tendances majeures: l'essor de la coopération internationale, et à l'intérieur
des Etats, l'essor des études et l'apparition de nouvelles organisations.
La coopération internationale en la matière est
singulièrement active en Europe occidentale, mais il serait injuste de ne pas
mentionner l'action de l'O.N.U. et des organismes internationaux qui y sont
rattachés ( O.A.A.. U.N.E.S.C.O.). Avec retard, l’Est se met aussi à étudier la
question dans le cadre du COMECON.
Des organisations, indépendantes des
gouvernements, se sont créées. La plus ancienne, qui date de 1913, la
Fédération internationale pour l'habitation l'urbanisme et l'aménagement du
territoire, a d'ailleurs incorporé ce dernier terme dans son nom en 1958. II y
en a bien d'autres. La Conférence des régions de l'Europe du Nord-Ouest
rassemble le Benelux, le nord de la France, et plusieurs Lander allemands
depuis 1959. Le fait que cette région « le triangle lourd » de l'Europe ait suscité cette
organisation, qui est la plus ancienne parmi les plus récentes, est révélateur.
Il y a aussi le Conseil méditerranéen des économies régionales créé en 1965 (
Espagne, France, Italie, et bientôt Grèce et Turquie ) ainsi que le Conseil des
économies régionales de l'Ouest Atlantique créé en 1967 ( Espagne, France,
Portugal, et peut-être Irlande ). II y a encore le Conseil international des
économies régionales ( 1965 ) qui reste, malgré son nom, une initiative de
portée européenne.
Par leur composition très diversifiée qui
rassemble des représentants des régions et des spécialistes, par leurs
activités qui aboutissent à des congrès, journées d'études, contacts, par leurs
travaux et leurs publications, ces organismes entretiennent et développent un
esprit favorable à l'étude des problèmes d'aménagement du territoire et à des
solutions pensées dans un cadre européen ou plurinational.
Il faut aussi mentionner les coopérations
spontanées qui ont vu le jour, entre pays voisins, renouant par delà les
barrières politiques et les régimes avec des traditions d'échanges économiques
très anciennes. On en trouve à l'Ouest, entre les Pays-Bas et l'Allemagne,
entre la Suisse, l'Allemagne et la France autour de Bâle, entre les Pays-Bas et
la Belgique, entre la France et la Belgique, entre l'Autriche, l'Italie et la
Yougoslavie, et même à l'Est, entre la République démocratique allemande et la
Pologne. Plus proches des problèmes concrets, ces coopérations sans
institutions, permettent de coordonner certaines actions nationales en matière
d'aménagement et d'équipement.
Plus prometteuse encore, parce que les études ne
valent que par les décisions administratives auxquelles elles peuvent donner
lieu, semble la coopération inter- étatique bi ou multilatérale. Les Pays-Bas
et la R.F.A. ont constitué une commission permanente pour l'aménagement du
territoire germano-néerlandais en 1967, chargée d'élaborer des directives
d'aménagement, d'élaborer des plans régionaux supra frontaliers sur la base
d'études communes de coordonner les plans établis de part et d'autre des
frontières. Une même commission est envisagée entre la Suisse et l'Allemagne.
Les pays scandinaves développent aussi leur coopération dans le Nordek ou
bilatéralement. Le Benelux, depuis 1952, dispose d'une commission compétente
pour les problèmes d'aménagement, qu'il est question d'intégrer dans
l'organisation économique du Benelux.
II était, d'autre part, dans les vocations des
différentes institutions européennes de s'intéresser à ce problème. Ainsi le
Conseil de l'Europe, l’O.C.D.E., la C.E.E. et l’A.E.L.E. s’en sont saisis à
maintes reprises et l'ont abordé sous différents aspects.
Dans le cadre du Conseil de l'Europe, les
différents comités intergouvernementaux ont été amenés à coopérer car leurs
activités débouchent toutes sur l'aménagement du territoire. Des actions
diverses voient le jour depuis quelques années. Des enquêtes sont lancées sur
divers sujets, leur conclusions donnent lieu à des résolutions adoptées par le
Conseil des ministres; le développement de ces actions inter -étatiques est
récent ( 1967 ) et tend à s'accélérer. LA CHARTE DE
l’EAU été ainsi adoptée, une CHARTE DE L'AIR
est en préparation. La sauvegarde de la nature et des ressources naturelles
fera l'objet d'une CHARTE DE LA CONSERVATION DE LA
NATURE en 1970. Les travaux s'orientent vers l'étude des problèmes de
réanimation rurale, d’aide aux régions en voie de développement ou de déclin.
Ainsi, à partir d’initiatives spécifiques, à objet limité, la question de
l'aménagement du territoire a été posée, dans toute son ampleur, et fait
l'objet d'un examen à une échelle qui est bien celle à laquelle il convient de
la poser à notre époque.
Les travaux de l'O.C.D.E. sont plus anciens et
ont pour matière les politiques de développement régional, pays par pays, qui
doivent donner lieu à un rapport très prochainement. Par la suite, l'étude
portera sur des thèmes spécialisés afin de préciser les conceptions et les
techniques d'actions.
La Communauté Economique Européenne, de son
côté, a mis en route un programme de travail sur les politiques économiques
régionales qui doit s'intégrer dans l'ensemble des politiques communes
conformément au traité de Rome. Les travaux sont d'une ampleur considérable,
depuis la Conférence sur les économies régionales de 1961. La Commission a
adressé un premier rapport sur la politique régionale au Conseil des ministres
en vue de son incorporation dans le premier programme de politique économique à
moyen terme. Enfin, des études localisées ont été entreprises dans des régions
périphériques ( Sud de l'Italie ), dans des régions frontières ( Bavière de
l'est ) ou frontalières ( Lorraine - Luxembourg) ou dans des régions en voie de
régression. La création d'une Direction de la politique régionale correspond à
une pérennisation de ces activités. Toutefois, les prolongements concrets
restent étroitement subordonnés à l'évolution politique de la communauté
européenne, d'autant que dans ces domaines les sensibilités nationales restent
vives.
L'Association Européenne de Libre Echange a
aussi organisé, autour du thème de l'aménagement du territoire, des réunions et
des travaux bien que la dispersion géographique des pays membres de cette
association soit moins propices à la préparation d'actions communes.
L'Europe de l'Ouest témoigne ainsi d'un vif
intérêt pour l'aménagement du territoire. En moins de dix ans, ce thème a donné
lieu à un foisonnement d'initiatives qui devraient porter progressivement leurs
fruits dans la mesure où elles aboutissent à certains engagements de la part
des Etats. C'est d'autant plus probable que, pour leur compte, la plupart des
pays se sont engagés dans des voies convergentes. Au plan national, le fait
majeur est l'essor des études conduites sous l'autorité de la puissance
publique ou à l'initiative d'organismes indépendants du pouvoir.
L'Angleterre, comme nous l’avons dit, a ouvert
la voie. Depuis, l’ensemble des pays d'Europe l’a suivie. La notion
d'aménagement du territoire est apparue en France en 1950 et s’est lentement
imposée à un Etat centralisateur dominé par la prépondérance de la région de
Paris. En Allemagne, certains Lander commencèrent en 1950 à créer une
législation dans ce domaine, qui est de leur compétence. En Belgique, une loi
de 1962, sur laquelle nous reviendrons, a aussi élevé la notion au rang
d'objectif national. Dans les pays de l'Est, les problèmes d'aménagement du
territoire paraissent étroitement subordonnés à la planification économique qui
y est en vigueur, mais une évolution parait s'amorcer à raison même des
difficultés propres tenant à l'aménagement.
II n'est pas douteux, à l'Ouest, que ce nouveau
domaine offert à l'interventionnisme de la puissance publique est à peine
entrouvert. II s'élargira très vite, mais il est aussi à peu près certain que
cet élargissement soulèvera bien des problèmes et conduira vraisemblablement
les Etats les moins centralisés à s'arroger des prérogatives de coordination et
d'orientation, et les Etats les plus centralisés à abandonner certains de leurs
pouvoirs aux collectivités régionales ou locales, devenues plus conscientes de
leur destin. Il en sera vraisemblablement de même à l'Est où les régions
naturelles semblent retrouver leur vigueur. Aussi peut-on inférer que beaucoup de
pays se trouvent au commencement d'un processus dont on discerne
approximativement les lignes de forces au travers des objectifs et des moyens
qui donnent à l'aménagement du territoire sa vraie dimension politique et
pratique.
Le premier obstacle auquel se heurte partout la
mise en oeuvre d'une politique d'aménagement est d'ordre institutionnel. Dans
les Etats fortement centralisés, comme la France, la question est d'abord de
réaliser une coordination meilleure des actions de tous les départements ministériels
qui ont, inévitablement, à intervenir Dans les Etats moins centralisés ou
fédéraux, la difficulté est encore plus grande parce qu'il s'agit alors de
coordonner l'action d'entités régionales ou locales plus autonomes. Dans tous
les pays, la volonté réelle d'attaquer le problème s'est donc traduite par la
mise en place d'institutions de coordination, au niveau supérieur de l'Etat,
dotées de pouvoirs plus ou moins importants. L'aménagement du territoire, s'il
se définit comme un volet nouveau des politiques économiques nationales, a pour
conséquence immédiate de modifier les structures politico-administratives des
Etats.
Aussi, ce qui fut ‑ et ce qui reste encore
‑ le domaine d'élection de la recherche pure, de la géographie, est
progressivement devenu un objet de politique après avoir été l'apanage presque
exclusif, pendant quelque temps, d'organismes privés tels que comités d'études
locaux ou régionaux, agissant à la fois comme centres de réflexion et groupes
de pression.
b).
OBJECTIFS ET MOYENS.
La prolifération des institutions et la
multiplication des études sont le signe de l'intérêt porté à ce problème, sinon
du fait qu'il est devenu à la mode. La coopération poursuit-elle des objectifs
concrets? Des moyens accompagnent-ils les orientations qu'il conviendrait de
suivre? Sur ces deux plans, les résultats sont extrêmement variables, mais, de
notre point de vue. importants.
Le premier
résultat des politiques d'aménagement
géographique est d'incorporer les particularités et rivalités régionales qui demeurent
vives, lorsqu'elles ne s'exacerbent pas quelquefois, dans un ensemble national
ou international propice à une meilleure perception de la nature et de la
dimension des problèmes que chaque région, individuellement, tend à aborder
partiellement et partialement. Les études « objectivent » les difficultés. Elles en mettent certaines
en lumière qui n'étaient pas soupçonnées; elles en réduisent d'autres à leur
juste proportion. Elles suscitent de ce fait des réactions salutaires
auxquelles les pouvoirs nationaux ne peuvent indéfiniment ne pas répondre.
Le second
résultat est inhérent à la nature même de l'aménagement du territoire qui
est inséparable d'une recherche sur l'avenir. C'est en cela qu’il diffère de la
géographie. L'essor des études est aussi celui de la prospective, de la
prévision et ‑ à un degré moindre parce que c'est plus difficile ‑
d'une maîtrise de l'évolution. Ainsi apparaissent de plus en plus fréquentes
les tentatives de prévision, les fresques prospectives. Le long terme est le
pain quotidien de l'aménagement du territoire; s'il est malaisé à saisir, à
formuler, s'il reste incertain, il tend de plus en plus, avec un succès
variable, à infléchir les décisions de chaque jour. L'Europe qui subit de
profondes mutations, qui a d'immenses retards à rattraper, d'importantes
reconversions à faire dans certaines de ses régions, et qui dispose aussi de
moyens propres importants, offre par conséquent une chance privilégiée à cette
nouvelle « science ».
QUELS SONT SES OBJECTIFS ?
A maintes occasions, deux préoccupations ont été
signalées: la préoccupation économique et la préoccupation relative à la
sauvegarde de la nature. Ce ne sont pas les seules, même si ce sont celles qui
s'imposent d'emblée, et qui sont à la source de toute politique d'aménagement.
D'abord, les objectifs ne sont pas affirmés en tant que tels partout, soit que
l'Etat ne soit pas stricto sensu compétent, soit qu'une affirmation paraisse
encore prématurée. Quelques thèmes majeurs se dégagent cependant autour de
l'idée d'assurer une répartition géographique optimum des activités, ressources
et populations:
·réduction des disparités entre économies régionales,
·répartition des investissements publics, afin de leur
donner la plus grande efficacité économique, au plan régional et national,
·contrôle de l'usage du sol.
II s'agit donc le plus souvent d'infléchir ou de
contrecarrer des tendances naturelles qui condamneraient à brève échéance
certains régions à devenir désertiques (France du centre et du sud-ouest,
Italie du sud), d'autres à s'urbaniser et à s'engorger encore plus vite (région
parisienne, Rhin, Italie du nord), d'autres enfin, à voir leur patrimoine
naturel dénaturé (la plupart des régions littorales). Dans les pays de l'Est, du
fait même que les économies n'y jouissent pas du même degré de liberté,
l’optique est fondamentalement différente, et il y importe d'accroître
l'exploitation des richesses et de rattraper les retards plus que de lutter
contre des tendances qui ne se manifestent pas encore partout avec la même
brutalité qu’à l’Ouest. L’importance du pourcentage des populations rurales
est, à cet égard, significatif et il n'y a guère que la Tchécoslovaquie qui
présente quelques analogies avec les pays de l'occident libéral. Toutefois, en
se dotant d'un plan national du territoire, des pays comme la Pologne ou la
Hongrie révèlent leur volonté de compléter leur système économique de
planification par une planification physique de l'occupation et de
l'exploitation de l'espaces
Concrètement, les objectifs sont extrêmement
divers. Quelques exemples en montrent la variété. La France s'efforce de
contrebalancer la pesanteur parisienne par la création de huit métropoles
régionales capables d'offrir des services au moins équivalents, sur le plan
national, à la capitale, et ralentir la décadence de certaines régions
agricoles par l'institution de zones de rénovation rurale couvrant plusieurs
départements. Les Pays-Bas ralentissent la croissance urbaine de l'Ouest du
pays où l'espace commence à faire défaut, et aménagent les terres conquises sur
la mer afin que puisse s'y créer une armature urbaine. La Hongrie pousse au
développement des villes de province les plus importantes qui dépassent à peine
100000 habitants et qui n’équilibrent pas l'attraction de Budapest. L'Italie
tente de réanimer son mezzogiorno en y définissant des pôles de développement.
L’Irlande se propose de promouvoir des centres d'activités économiques, noyaux
de futures métropoles régionales. Enfin, et c'est important, entre aussi dans
les objectifs la constitution de réserves naturelles, plus nécessaires que
jamais, dans un continent où l'espace devient, sinon rare, du moins un objet
convoité par les aménageurs. Tous les pays sont engagés dans une politique
volontaire qu'ils conduisent avec plus ou moins de moyens; bien souvent, ils
sont amenés à les forger de toute pièce car l'objectif, foncièrement nouveau,
ne peut pas toujours être atteint en utilisant les attirails traditionnels
d'action dont ils disposent.
QUELS SONT SES MOYENS ?
L'aménagement du territoire quel que soit le
pays, son régime, sa géographie, fait appel, par delà les études qui permettent
de connaître et de prévoir, par delà les structures politiques et
administratives qui permettent d'agir, à trois catégories de moyens:
·les interdictions,
·les incitations,
·l'action par les équipements.
Le premier moyen est essentiellement juridique,
le second est d'ordre économique, le troisième d'ordre technique et financier.
Chacun des Etats européens en use à sa manière, suivant ses traditions, suivant
ses problèmes. Ces moyens sont mis au service d'une volonté d'aménagement
exprimée dans un plan national ‑ dans les pays de l'Est ‑ ou par
des directives gouvernementales qui s'imposent plus ou moins directement aux pouvoirs
locaux, dans les pays de l'Ouest où il n'y a encore aucun plan national.
Les
interdictions sont d'un usage courant dans tous
les pays lorsqu'il s'agit de préserver de toute occupation urbaine des sites naturels.
Elles se trouvent généralement incluses dans des plans régionaux ou dans des
documents établis pour des territoires bien moins vastes que les régions, les
agglomérations et leur environnement, les secteurs ruraux. II n'existe pas
d'inters dictions générales édictées au niveau national mais la technique de
l'agrément permet de contrôler les grandes implantations. En cette matière,
l'aménagement du territoire a donc notamment recours aux législations de
l'urbanisme ainsi qu'aux diverses législations qui les ont le plus souvent
précédées (protection des sites, protection de certaines richesses naturelles:
forêts, espaces agricoles, etc.).
Les
incitations sont d'origine plus récente. Elles
consistent à aider les initiatives privées dont la mise en œuvre concourt à la
réalisation de la politique d'aménagement du territoire. Ces aides prennent la
forme de subventions publiques, de prêts à faible taux d'intérêt,
d'exonérations fiscales temporaires. Elles concernent aussi les personnes
touchées par les mesures de conversion qui s'imposent dans certaines régions en
déclin ou en mutation, afin de rendre humainement moins pénible l'évolution,
tout en l'accélérant. Les agriculteurs ainsi que le personnel des industries
décadentes en bénéficient souvent.
Certains Etats ont poussé très loin la solution
des problèmes sociaux que pose l'aménagement du territoire, et l'on peut citer
en exemple l'œuvre accomplie par la Communauté européenne du charbon et de
l'acier. Au demeurent, cette intervention de l'Etat illustre l'inévitable
nécessité de ne pas laisser jouer les mécanismes libéraux qui ne pourraient
avoir que de déplorables résultats pour les individus touchés. Quelquefois les
mêmes raisons sociales sous-tendues de motifs politiques conduisent certains
Etats à maintenir artificiellement en activité; des industries économiquement
condamnées. Au titre des incitations, il faut aussi ranimer la pratique de
l'information, de mieux en mieux organisée, des agents privés dont les intérêts
particuliers ne sont pas nécessairement incompatibles avec les volontés
nationales d'aménagement. L'Etat doit s'adapter, dans sa façon même d'agir, aux
nouvelles tâches qu'il s'assigne. Les Pays-Bas et les pays scandinaves
utilisent avec efficacité ces méthodes d'orientation.
Plus rares sont
les incitation négatives, sous forme de fiscalité, pénalisant
l'implantation de certaines activités dans certaines régions. La France a
utilise cette technique dans la région parisienne, et si les résultats
commencent à se faire sentit, ce n'est pas sans avoir provoqué; des distorsions
profondes, à l'intérieur même de cette région.
Dans les pays de l'Est la correspondance étroite
entre la planification physique et la planification économique confère aux Etat
des pouvoirs directs pour orienter l'aménagement régional. Les inerties
naturelles ou sociales n’en sont pas pour autant moins fortes qu'ailleurs.
Mais l’action directe par les équipements est le
moyen privilégié de mettre en oeuvre une politique d'aménagement du territoire.
Par équipements, il faut essentiellement entendre les grands équipements
d'infrastructure et la mise à la disposition des utilisateurs de vastes zones
bien équipées et desservies.
Ce moyen est aussi plus ancien qu'il n'y parait;
les empires et les Etats puissants du passé y ont eu recours pour asseoir leur
emprise et leur rayonnement politiques. Lés Etats modernes y ont recours pour
remodeler leur géographie économique et humaine. Là est le fait nouveau. II
implique un appareil technique que les pays d'Europe possèdent généralement.
L'ampleur et le rythme des réalisations restent par conséquent conditionnés par
les capacités de financement des collectivités publiques qui ont à supporter la
plus grande partie des coûts.
Parmi les réalisations nationales, il faut noter
les tenaces conquêtes hollandaises sur la mer, en France l'aménagement
touristique du Languedoc-Roussillon, qui sont des exemples majeurs de
constitution ou de reconstitution d'un site à partir de grands travaux. Mais il
faut mentionner le développement général des grandes infrastructures de
transports ( autoroutes, canaux, ports, aéroports ) conçues non seulement pour
satisfaire au besoin de déplacement mais pour « désenclaver » des
régions, les sortir de leur isolement, ou faire surgir de nouveaux courants
d'échanges. C'est dans ce domaine d'ailleurs que les actions gouvernementales
ont eu depuis quelques années l'occasion de se coordonner et de s'unir,
préfigurant un aménagement européen du territoire. Le tunnel routier sous le mont Blanc, le futur tunnel sous la Manche, l'hypothétique pont entre
le Danemark; et la Suède, et peut-être l'autoroute Stockholm- Gibraltar ( 1 ) ne sont que des
réalisations ou des projets modestes, même s'ils nous paraissent grandioses,
pour une EUROPE qui concevrait un aménagement de son territoire à la mesure de
sa vocation, de son avenir et de ses moyens.
A.
GIVAUDAN. Juin 1969
( 1 )
Ces ouvrages ont été réalisés en trente
ans. Ils illustrent la prospérité et les capacités de notre belle Europe.