Antoine givaudan
( JUIN 1969 )
« L’europe contemporaine ». Union européenne
d’édition. Monaco .1969
ORIGINE ET
DESTINATION
Cet article publié dans un ouvrage collectif n’a
d’autres prétentions que de dégager, à l’intention d’un lecteur profane
quelques traits communs et quelques singularités propres aux milieux urbains en
général et à ceux de l’Europe en particulier.
Le seul passage avec lequel je suis en
désaccord aujourd’hui est celui qui concerne la « spéculation
foncière » ( Cf. § « Les politiques foncières »).
J’étais encore prisonnier, à
l’époque, d’une idée reçue dont je me suis débarrassé complètement deux ou
trois ans plus tard, à la suite d’une réflexion personnelle, approfondie et
sans complaisance à ce sujet, car l’explication « spéculative » me
paraissait un peu facile et à y regarder de près n’expliquait rien.
Si l’ensemble des milieux urbains
étaient d’égale qualité, ( des trois ou quatre qualités qui font le prix en
situation d'abondance ) et s’ils étaient offerts en quantité satisfaisante vis
à vis de la
demande, à ces deux conditions : il n’y aurait pas de spéculation.( [1985-07-00---H-REFLEXIONS-SUR-LA-QUALITE-DE-L-URBANISME]CHAPITRE 1 § 11 )
Or, ces deux conditions dépendent,
pour l’essentiel, des pouvoirs publics et non des propriétaires ou des
constructeurs qui tirent simplement parti d’une situation -- et sans pour
autant les plaindre -- sans pouvoir faire autrement.
Avec humour, on remarquera que la
« ville émergente » « émergeait » déjà en 1968,
quand l’article a été écrit., Je n’étais pas pourtant le plus fin et le plus
perspicace des observateurs, ni féru d’expérience.
S’il y a quelque tristesse à éprouver
maintenant, c’est de ne pas avoir réussi à mieux maîtriser, comme on pouvait
raisonnablement l’espérer, le développement urbain périphérique des grandes
agglomérations notamment. L'étalement urbain dont on nous rebat aujourd’hui les oreilles comme si on
découvrait soudainement sa réalité, était dès cette époque un
problème central. Notre
Administration a eu une grande part de
responsabilité dans la manière de le traiter mais les fautes qu’on lui impute
habituellement ne correspondent à rien de réel.
'Europe est devenue depuis un siècle un continent urbain.
Il l'était déjà, à un degré moindre, au temps de la Rome antique, dans sa
partie méridionale. A l'apogée du Moyen Age correspondit une apogée de la
ville, symbole à la fois de la liberté politique et de la création économique.
Depuis lors, les villes ne connurent plus, en général de déclin. Il faut
attendre cependant le XIXème
siècle pour que le phénomène urbain change de nature en changeant de
dimension. C'est pourquoi l'ancienne histoire du continent n'est que d'un
piètre secours pour expliquer l'évolution actuelle et si les vestiges du passé
nous paraissent aussi précieux, c'est sans doute parce qu'ils demeurent
aujourd'hui comme les traces irremplaçables d'un monde disparu. La ville a subi
partout plusieurs évolutions qui l'ont brisée.
A des milieux urbains autrefois très
différenciés, marqués par les cultures et les influences locales, régionales ou
nationales, riches de traditions, forts d'un passé, se substituent des
ensembles d'habitat et d'activités soumis aux mêmes lois fonctionnelles, quels
que soient les régimes politiques, les climats, le statut de la propriété
privée et les techniques de planification urbaine. Il s'agit là d'un fait
majeur, d'un fait de civilisation.
Cette évolution procède de quelques causes à
l'origine desquelles il n'y a pas, comme beaucoup le croient, le seul
accroissement démographique des nations, mais beaucoup plus les mutations
technologiques dont elles sont l'objet. Il importe de bien le souligner parce
que le caractère impressionnant de l'augmentation de la population urbaine tend
à cacher ce processus, typiquement européen; il ne doit pas renverser l'ordre
des causes et des effets.
La ville qui était un lieu d'échange est devenue, avec le développement de
l'industrie, un lieu de production, pour redevenir un nouveau lieu d'échange. La ville, qui était un bastion refuge, est devenue avec
le développement des moyens de communication, une base de départ et de
conquêtes. Ce rôle, réservé jadis à quelques villes portuaires, Venise, Gênes,
Marseille sur la Méditerranée, Anvers, Londres, Copenhague dans les mers
septentrionales, est, de nos jours, celui de toutes les grandes métropoles,
qu'elles soient maritimes ou continentales. L'impérialisme urbain est un
événement récent.
Il convient alors de plonger plus avant dans la
réalité urbaine européenne pour essayer d'en exprimer à la fois ses contours et
son contenu, son évolution et ses lignes de force. Bien qu'une pareille
démarche se prête mal à la synthèse, quelques traits communs peuvent être dégagés,
même si leur généralité leur donne un caractère indubitablement universel. Il
n'est donc pas sans intérêt d'opposer, d'abord, les milieux urbains européens
aux milieux urbains des autres continents, pour mieux comprendre la spécificité
de l'Europe, ou tout au moins la spécificité de sa situation.
L'Europe se place entre deux extrêmes. Le
premier est symbolisé par l'Amérique du Nord anglo-saxonne. Ici toutes les
villes sont des villes récentes. Ici la ville a été, dès sa naissance, promue
au rang de base de départ vers une nouvelle frontière, au rang de productrice
industrielle parce qu'elle devait servir les conquérants de terre vierge. A
l'exception de quelques villes vieilles, comme New York, La Nouvelle-Orléans ou
San Francisco, les villes américaines n'ont généralement pas eu le temps de se
constituer une âme, encore peut-on se demander si celles qui en avaient une
l'ont gardée. Elles
ne sont qu'un corps puissamment irrigué par des infrastructures.
Elles ont peu de centre. Elles croissent sans pour autant se densifier jusqu'au point
qui fait d'une agglomération une cité.
A l'opposé, il suffit de prendre la plupart des
métropoles du Tiers Monde. La ville, là, n'est qu'un immense foyer d'échanges,
où l'industrie s'implante à peine, où les densités humaines s'accumulent sur un
sol démuni d'équipements.
Les villes européennes sont à mi-chemin. Leur passé les rattache aux villes
du Tiers monde et la densité humaine est peut-être plus élevée à Paris que
partout ailleurs. Leur avenir est soumis aux tentations de l'urbanisme
américain: l'expansion des banlieues pavillonnaires, l'apparition de noyaux
commerciaux aux carrefours des grandes voies de communication, la dissociation
des fonctions urbaines dans un espace dilaté, constituent plus que l'amorce
d'une évolution.
Partout les villes sont de plus en plus le siège
du pouvoir. Du pouvoir politique
d'abord; même si les campagnes, malgré leur dépeuplement, restent influentes,
qu'elles posent, soit un problème agricole dans les économies développées, soit
un problème agraire dans les pays en voie de développement. Du pouvoir économique aussi, parce
qu'elles sont une accumulation de richesses, de moyens de production et de
systèmes de relations économiques. Du pouvoir
culturel enfin, par l'immense concentration des connaissances, de savoir,
de cerveaux, qu'elles réalisent, et par l'intense circulation d'informations
dont elles sont la source et l'aboutissement. L'histoire illustre par ses
soubresauts le rôle que les villes, et en particulier les capitales, occupent
dans les itinéraires politiques d'un pays. En Europe, les luttes civiles
modernes, les révolutions sont un épiphénomène urbain, qu'elles commencent par
une émeute populaire ou qu'elles soient fomentées par des professionnels. Elles
ont remplacé les jacqueries d'autrefois. Dans les guerres internationales ‑
et l'Europe en a sa part ‑ la prise ou la défense d'une ville entre dans
la stratégie comme dans la psychologie collective de la guerre. Il serait plus
hasardeux de conférer au développement urbain une vertu systématiquement bénéfique
pour le progrès de « l'humanité européenne ». Le réseau dense et
complexe des grandes régions urbaines et des métropoles constitue, pour prendre
une comparaison à la physique, un système en surfusion, en équilibre instable,
puissant mais fragile, capable d'assimiler les hommes et les idées, de
promouvoir les progrès jusqu'à leurs limites, mais sujets aussi aux
dérèglements les plus catastrophiques. Par sa diversité, l'Europe offre un échantillon de tout.
LE PANORAMA URBAIN DE
L'EUROPE
S'en tenir aux seules apparences, telles
qu'elles apparaîtraient à un voyageur du cosmos venu d'un autre monde, l'Europe
présente trois grandes formes d'urbanisation: des continents, des îles, et des archipels
urbains. Si cette simplification néglige des réalités, elle rend
compte assez exactement de ce qu'est devenue cette partie de la planète en
quelque cinquante ans. Rappelons quelques chiffres. Près de 5 millions de km2,
près de 500 millions d'habitants sans la Russie d'Europe, qui à elle seule
représente 5,5 millions de km2, et près de 200 millions d'habitants. Une
densité d'environ 90 habitants au km2
dans le premier cas, de 55 habitants au km2 dans le second, deux chiffres qui
n'ont aucune signification. 80 millions de ces habitants vivent dans
57 villes ou agglomérations de plus de 700 000 habitants, 29 d'entre elles
dépassent le million, 400 dépassent le chiffre de cent mille, 400 îlots qui
constituent les points les plus visibles des archipels, entourés d'une
poussière, de cités moins importantes.
Les continents urbains sont encore peu nombreux;
citons les régions de Londres, de Paris, de la Hollande de l'Ouest, de la Ruhr,
de Moscou, de Leningrad.
Les îles sont beaucoup plus nombreuses et il
s'en trouve d'importantes sous toutes les latitudes. Les archipels se localisent
souvent le long des littoraux ou des grandes vallées; l'ensemble est en
continuelle expansion et les îlots qui se rejoignent forment des îles qui
formeront bientôt de nouveaux continents. Des surfaces urbaines émergent à une
vitesse qui se chiffre en kilomètres carrés par an.
Quels sont les formes et le contenu de cette
urbanisation? Sous la poussée des besoins et des nouvelles techniques de
construction et d'aménagement, les villes grandissent dans les quatre dimensions.
Les deux premières définissent la surface. L'étalement urbain
est constitué pour l'essentiel de logements ‑ et en particulier de
maisons individuelles avec jardins ‑ et d'activités industrielles. Ce phénomène date
de la fin du xxième
siècle. La troisième dimension est la hauteur. L'Europe
imite les Etats-Unis et s'émancipe peu à peu des contraintes qui avaient
réservé l'espace aux clochers, aux beffrois, aux flèches des cathédrales.
L'évolution s'est faite au cours des quinze dernières années et correspond à
l'apparition d'un secteur tertiaire prédominant dans l'économie. La quatrième
dimension est la profondeur; elle est le corollaire de la troisième.
L'ensevelissement des activités et notamment des équipements suit avec quelque
retard l'édification des gratte-ciels à cause des investissements qu'il
requiert, mais il est inéluctable au coeur des plus grosses métropoles et il devrait donner
lieu, dans les cinquante années à venir, à une transformation encore plus
radicale de la vie urbaine. Le citadin doit, de plus en plus,
choisir entre le colossal et l'éparpillement.
En quoi cette croissance ‑ qui ne va pas
sans problèmes – a-t-elle quelque spécificité sur le continent européen? Il
faut encore pour la saisir recourir à des comparaisons avec le nouveau monde et
les pays en voie de développement.
Aux Etats-Unis, la ville a pu s'adapter aux
conditions technico-économiques qui tendent à se dissoudre au cours de cette
adaptation ‑ parce que la tradition urbaine était faible et les moyens
d'action considérables. Ainsi l'usage de l'automobile a directement infléchi
les formes d'urbanisation: déclin du centre, quadrillage autoroutier, rôle
secondaire des transports en commun, habitat individuel très répandu. Dans les
pays en voie de développement, la tradition urbaine n'est pas encore vraiment
accessible aux consciences collectives et les moyens sont trop réduits pour que
puisse s'y épanouir une urbanisation organisée, qui repose nécessairement sur
de gros investissements peu rentables.
En Europe, la tradition urbaine est très forte et
les villes anciennes résistent d'autant mieux aux transformations spontanées
qu'elles sont souvent des foyers d'histoire et que la rénovation y prend un
coût exorbitant. Toutefois, l'usage de l'automobile a déjà bouleversé le
fonctionnement de la plupart des grandes agglomérations. L'aspiration à un
niveau et un genre de vie de qualité est dans les mentalités individuelles. Les
moyens ‑ sans être tant s'en faut à la mesure des besoins de plus en plus
nombreux ‑ permettent d'entreprendre beaucoup, avec une efficacité
variable. Il en
résulte des analogies certaines dans les méthodes de planification du
développement urbain ainsi qu'un mimétisme inévitable dans les solutions,
quelles que soient par ailleurs les diversités tenant aux moeurs, aux
ressources et au génie propres à chacun des Etats.
LES DOCTRINES DE LA
PLANIFICATION URBAINE
En 1935, la Charte d'Athènes a défini les grands principes d'un
urbanisme fonctionnel: habiter, circuler, travailler, se distraire. Vraie dans le
diagnostic des besoins, généreuse dans ses intentions, la
Charte fait l'impasse sur l'un des aspects de l'urbanisme les plus difficiles à
saisir: celui de la création de milieux urbains, « d'urbanité » ou de «
centralité ». Elle
correspond aussi à une conception architecturale de l'urbanisme qui ne manque
pas de grandeur, mais à laquelle il manque ce que détiennent précisément les
villes anciennes souvent au mépris de ces règles.
La doctrine de la
Charte, sans avoir été reprise officiellement, inspire cependant l'ensemble des
réalisations de tous les pays d'Europe, dans la mesure où les extensions
urbaines périphériques sont devenues le principal moyen de répondre à la
croissance des villes. Le simplisme initial fait place à une appréhension plus
juste des problèmes. L'évolution est visible dans les méthodes, et c'est à
l'occasion de leur utilisation qu'une nouvelle doctrine se fait jour, qui
distingue beaucoup mieux que par le passé l'urbanisme, entendu au sens d'art
urbain, de l'aménagement.
L'aménagement urbain commence à s'armer comme
une discipline autonome, distincte de l'aménagement du territoire par son objet
et ses objectifs, distincte aussi de l'urbanisme. Ainsi sont apparus dans
beaucoup de pays, des plans régionaux, recouvrant un vaste territoire à
organiser autour d'une ou plusieurs agglomérations. L'Angleterre, les pays
scandinaves, la Hollande, la France où le concept de schéma directeur a été
récemment explicité, se sont engagés dans cette voie. Les pays de l'Est ‑
à partir de bases différentes ‑ la planification économique ‑
parviennent aux mêmes résultats. Il s'agit par ces plans, non point de déterminer en détail les formes
urbaines, voire l'architecture, mais de définir, pour une longue période, après
des études très diversifiées portant aussi bien
sur les milieux urbains que sur les milieux
ruraux, les orientations à donner aux extensions des villes, leur localisation
préférentielle cohérente avec celle des équipements majeurs ( et en
particulier les équipements de transports et de circulation ).
Cette méthode a fait ressortir le concept
doctrinal d'urbanisation discontinue, c'est-à-dire de foyers urbains
importants, séparés par des coupures naturelles et reliés par des
infrastructures permettant les déplacements rapides. Elle a fait aussi
ressortir une notion qui ne pouvait pas apparaître au travers de la conception
architecturale de la Charte d'Athènes, la notion d'autonomie relative des
centres urbains, les uns par rapport aux autres, de concurrence ou de complémentarité.
Ces découvertes sont relativement récentes. Elles permettent de juger les politiques
d'aménagement. En effet, la plupart des grandes métropoles
européennes ont une pesanteur telle qu'elles exercent, à distance, un pouvoir
d'attraction qui amène vers elles les activités, les logements et les
consommateurs, provoquant des flux migratoires de plus en plus denses, qui
saturent les équipements et incitent aux développements radioconcentriques.
L'urbanisation discontinue, conçue
pour résorber ces tendances, aboutit à la création de centres urbains nouveaux.
C'est ainsi que le vieux continent devient celui des villes nouvelles; notions
galvaudées par ailleurs comme celle de village par l'abus qu'il en est fait
dans les slogans publicitaires.
La Grande-Bretagne et la Suède ont inauguré la
politique des villes nouvelles, sorties ex-nihilo du sol. En Grande-Bretagne,
cette politique a reposé sur la création de centres urbains de dimensions
moyennes ( moins de 100000 habitants) situés à des distances relativement
importantes des agglomérations existantes, de manière à susciter une vie
urbaine autonome et à éviter de trop nombreuses migrations quotidiennes. Cette
politique a subi en vingt ans une évolution profonde dans sa conception et ses
résultats n'ont pas entièrement répondu aux prévisions. En particulier, la
taille de ces nouvelles cités a été augmentée, les migrations vers les centres
urbains anciens ont été plus fortes qu'il n'était prévu, le ralentissement de
la croissance des agglomérations anciennes moins important qu'il n'était
envisagé. En 22 ans, les villes nouvelles de la région de Londres n'ont
accueilli qu'un sixième de l'augmentation de la population de cette
agglomération.
Dans les pays scandinaves, les réalisations,
tout en étant à la mesure des problèmes qui se posent dans ces pays, dont la
population est presque stabilisée et reste au demeurant assez peu nombreuse en
valeur absolue, les villes nouvelles s'organisent, au plus près des
agglomérations actuelles, le long des grands axes de transports collectifs. Chacune
de ces unités atteint dix ou vingt mille habitants.
D'autres exemples pourraient être cités aux
Pays-Bas, en France, en Italie, en Pologne, en Russie. Ils mettent tous en
évidence le rôle prédominant qui revient aux collectivités publiques dans le
domaine de l'aménagement et conduisant à l'invention de nouvelles structures
administratives, car l'organisation existante est souvent impuissante à
résoudre les difficultés complexes que comporte la réalisation de centres
urbains.
Telles sont les grandes lignes des doctrines qui
animent l'aménagement urbain. Elles reposent toutes sur un volontarisme marqué.
Elles révèlent aussi une aspiration universelle au bien-être, fait d'hygiène et
de commodité. Il
semble que les désirs individuels en faveur d'un habitat personnalisé soient de
plus en plus vifs et marquent de plus en plus les formes urbaines de ce siècle
qui laissera dans la géographie physique des nappes de plus en plus vastes de
petites maisons. L'Europe, en la matière, suit le même chemin que les Etats-Unis.
Dans les pays de l'Est, ce type d'habitat étant celui qui peut donner lieu à
une appropriation privée, il est inévitable qu'avec l'accroissement du niveau
de vie il prenne aussi une extension démesurée. Le continent tout entier, obscurément, subit une
mutation qui annonce la fin de la ville, si les valeurs urbaines ‑
cette liberté individuelle notamment qui n'est vraie et totale que dans la
ville ou dans le désert ‑ ne suffisent plus pour compenser les servitudes
de l'existence en milieu urbain.
Les centres anciens se rénovent en se densifiant et
en s'emplissant d'activités de bureaux, dans les pays de l'Ouest. A l'Est,
l'évolution n'est pas encore aussi sensible, mais il y a bien des raisons de
croire qu'elle ne sera pas bien différente. Aussi les doctrines urbaines,
malgré leurs variantes locales, expriment une profonde unité, révélatrice peut-être d'un
déterminisme qui n'a pas encore ses lois.
LES TECHNIQUES DE LA
PLANIFICATION URBAINE.
Les techniques, en apparence très varices suivant
les systèmes juridiques, économiques ou politiques en vigueur dans chacun des
Etats, suivant aussi les psychologies nationales. font appel à des moyens
analogues, sans doute parce qu'elles ont, ici ou là, le même objet: ordonner
l'occupation du sol suivant des plans préétablis. Elles y parviennent avec un
inégal bonheur.
Les
politiques foncières
Chaque pays d'Europe a une politique foncière,
définie dans ses principes par l'État, appliquée suivant les cas par l'État ou
les collectivités territoriales. C'est un fait très particulier à ce continent
de la planète, bien qu'il s'en trouve des exemples ailleurs. Ces politiques se
présentent cependant sous des apparences radicalement différentes à l'Est et à
l'Ouest.
A l'Est, le sol est propriété socialiste ‑
dans la totalité en Union Soviétique ‑ partiellement dans les démocraties
populaires. A l'Ouest, le sol reste un attribut fondamental de la personne
privée.
A l'Est. les politiques foncières ne se heurtent
pas aux mêmes difficultés qu'à l'Ouest où menace, quand elle ne sévit pas, la spéculation.
Ainsi, en Tchécoslovaquie, la difficulté n'est pas d'exproprier les sols
urbains qui restent bon marché, mais les sols agricoles, nécessaires à
l'extension des villes, et qui atteignent des prix élevés en raison des
méthodes d'évaluation. Dans le même pays ‑ mais dans d'autres
vraisemblablement ‑ la propriété socialiste, parce qu'elle ne peut faire l'objet
d'une expropriation, est un obstacle à certaines opérations, dans la mesure où
seules des solutions d'échange restent concevables, et où, par conséquent, les
phénomènes de puissance et de pression se manifestent de la même façon
qu'ailleurs entre les différents intervenants. On retrouve un
problème identique dans les pays occidentaux quand il s'agit ‑ à l'intérieur
d'un même domaine, celui de l'État par exemple ‑ de transférer un bien
foncier d'une administration à une autre.
Enfin, la survivance ou même la renaissance de
la petite propriété privée dans plusieurs Etats socialistes, soulèvera, à terme,
des problèmes voisins de ceux que connaissent les pays occidentaux. Mais dans
l'ensemble, les aspects économiques des politiques foncières n'ont encore qu'un
caractère théorique: le sol n'ayant pas été produit ne peut avoir de valeur; or
il se trouve qu'il en prend une, quels que soient par ailleurs les équipements
qui le desservent, et en l'absence de marché, il parait bien difficile
d'arbitrer entre les utilisateurs sinon en faisant appel à la notion d'utilité
sociale maximum qui reste subjective.
A l'Ouest, le marché demeure, bien que le marché
foncier soit un pseudo
marché. On peut ‑ de manière simpliste évidemment ‑
partager les Etats en deux groupes: ceux qui font de la propriété foncière
privée un fétiche, et ceux qui ont su en dominer le caractère sacré. Dans le
premier groupe, on trouve notamment les pays méditerranéens où la spéculation
foncière est un mal aussi chronique qu'aigu. Dans le second, entrent
beaucoup d'Etats du nord de l'Europe. Si la spéculation n'est pas absente, du
moins n'y atteint-elle pas une ampleur et une généralité paralysantes.
Sans prétendre démêler ce qui relève des causes et des effets, seuls ces derniers ont une politique foncière digne de
ce nom. Elle repose sur l'acquisition prévoyante de terrains, livrés, le moment
venu, à l'urbanisation; en Hollande et en Suède, se pratique ainsi couramment
la concession de terrains ainsi acquis, qui évitera aux générations futures les difficiles
problèmes que posent les rénovations des centres vétustes et inadaptés.
Le système fonctionne parce qu'il est ancien, et que la politique foncière
précède la politique d'urbanisation. Là où l'ordre est inversé, règne plus ou
moins le chaos. La France se situe à mi-chemin. Sa législation permet aux
collectivités publiques de contrôler les prix, d'exproprier, d'aménager, mais faute de moyens
financiers suffisants et en raison des retards accumulés, les
résultats sont très inégaux. L'Espagne et l'Italie sont la proie d'une
urbanisation sauvage.
Les phénomènes spéculatifs conduisent aussi à l'édiction
de mesures fiscales destinées à freiner la formation des plus values ou à en
récupérer une partie. Leur application ‑ comme toute fiscalité ‑ se
heurte aux résistances et à l'ingéniosité des contribuables. Les fiscalités
semblent constituer un appoint utile aux politiques foncières cohérentes; elles
ne contribuent pas beaucoup à résoudre les difficultés lorsqu'elles sont
employées isolément. En outre, elles requièrent des conditions techniques ‑
quant à la connaissance des biens et du droit fonciers ‑ qui sont
malaisées à réunir.
Les
plans d'urbanisme
Ce terme général recouvre une grande diversité
de documents qui ont tous pour objet de localiser les extensions et les
fonctions urbaines dans l'espace physique, et d'assortir ces prévisions ou hypothèses
de développement de dispositions juridiques qui doivent en garantir le respect.
Ces documents sont aussi porteurs de mesures de protection, plus ou moins
détaillées, destinées à la sauvegarde des milieux urbains anciens ou des
milieux naturels. Ils sont établis à des échelles variables. Lorsqu'ils
concernent des régions ou des régions urbaines, ils sont beaucoup plus proches
des préoccupations d'aménagement du territoire que d'urbanisme. Le plan
d'urbanisme trouve son plein emploi à l'échelle de l'agglomération et de son
environnement. Toutefois, en raison de la difficulté de saisir les différents
aspects de l'urbanisme dans un document unique établi pour un territoire donné,
les plans d'urbanisme se composent souvent de strates successives ( plans de
quartiers, de communes, d'agglomérations ) qui se complètent non sans poser de
délicats problèmes de cohérence dans leur contenu et de synchronisation dans
leur établissement et leur réalisation.
On trouve ainsi, en Belgique, des plans
régionaux, des plans de secteur, et des plans communaux. En Suède, il y a aussi
le plan régional (intercommunal), le plan général (agglomération) et le plan
d'urbanisme qui fixe les dispositions juridiques concernant le sol. En France,
une réforme récente ( 1967 ) a distingué le plan d'une aire d'aménagement (
généralement vaste et à prédominance urbaine ) qui fixe la destination générale
des sols, les orientations du développement urbain et les grands équipements,
du document juridique qui fixe les droits d'utilisation du sol, établis en
conformité avec le premier, à des échelles plus grandes.
Les plans s'efforcent de canaliser les
urbanisations; ils ne suffisent pas à les maîtriser, mais dans les pays à
propriété foncière privée, leur application se heurte inévitablement, avec plus
ou moins de violence, aux résistances des propriétaires. En Hollande, la
rigueur est de règle; dans les pays du sud, la règle est la dérogation. Etablis
après des études souvent approfondies, ils représentent un enjeu complexe et
leur approbation, après maintes consultations et maints remaniements, revient à
la puissance publique, à l'Etat dans les pays plus centralisateurs, aux
communes dans les autres.
L'Europe a donc adopté en face de l'urbanisation une attitude volontariste
qui n'est pas encore admise partout. Si de
grands progrès législatifs ont été accomplis ces dernières années, que de
législations renouvelées datent des années 60: Belgique, Italie, France,
Suède, Hongrie, Espagne ‑ la mise en œuvre de textes est l'objet de multiples
problèmes, tant la ville est devenue un univers complexe qui croît trop vite
pour trouver spontanément son équilibre. Mais elle croît aussi trop lentement,
son évolution a trop de pesanteur pour que les mécanismes mis en place
produisent des effets immédiats. Aussi l'impression reste celle d'une crise
urbaine profonde devant laquelle le pouvoir comme le citoyen n'ont trouvé ni les solutions,
ni des formes de contestation. Et même dans les pays où un ordre urbain
semble respecté et satisfaisant du point de vue technique ‑ rien n'est
moins sûr qu'il aboutisse au bonheur des individus.
A. Givaudan.
Juin 1969