BILAN
[ ou testament ]
52 mois a la D.A.F.U
(Direction de
l’aménagement foncier et de l’urbanisme)
ANTOINE GIVAUDAN
( 30 SEPTEMBRE 1969 )
ORIGINE ET DESTINATION
Ce long document établi à l’occasion de mon
départ en mobilité ( 1er octobre 1969 ) exprime sans ambages
quelques “ dernières volontés ” avec l’espoir qu’elles ne seront pas
complètement perdues de vue. Il comprend neuf annexes ( dont deux sur la
fiscalité foncière ). Sa relecture ne m’a pas inspiré un sentiment attendri de
commisération.
Sur mes neuf volontés, puisque le destin
voulut bien que je revienne m’occuper d’urbanisme en 1972, aucune n’avait
avancé d’un pas en trois ans.
J’ai réussi à mettre en œuvre :
·
L’ANNEXE N° 2 – Tableau de bord (
SIDU – RLSU ) (1974) ;
·
L’ANNEXE N° 3 – Servitudes
d’utilité publique (1973-76) ;
·
L’ANNEXE N° 7 – Dérogation
(1972-1976).
On peut également dire que les idées figurant dans les annexes N° 4
(autorisation de construire) et N° 6 (Lotissement) ont été exploitées en 1977.
La refonte du RNU et la taxe d’urbanisation sont restées dans les limbes. Le remembrement urbain est aussi évoqué et n’a rien donné.
J’ai rédigé ce document spontanément. Il est
vigoureux et clair. J’ai toujours apprécié que mes collaborateurs fassent de
même et présentent un état clair des choses en cours et qui leur tiennent à
cœur.
Je peux dire à l’expérience que ce n’est pas
un réflexe très courant. L’administration sème beaucoup, mais
récolte mal.
Quoi qu’il en soit, j’exprimais dans ce document sur les points
abordés, une « certaine philosophie juridique » ( Cf. #1850# ) mais mon autorité
était bien trop dérisoire pour influencer le cours des choses. Les bonnes idées
finissent le plus souvent aux chiottes tandis que le mauvaises semblent exercer
une séduction perverse. Je suis d’autant plus à l’aise pour parler ainsi que
ces bonnes idées, même si j’ai contribué à leur expression écrite et
synthétique et à leur divulgation, pour l’essentiel, ne venaient pas de moi.
[Je fus essentiellement leur modeste
et dévouée nourrice. AG. 2003]
TESTAMENT
52 mois a la D.A.F.U
ANTOINE GIVAUDAN
( 30
SEPTEMBRE 1969 )
Bilan d’activité du
Bureau UR.3
PROLOGUE
BILAN
ANNEXE N° 1. Action à court terme et organisation
[1969-09-30-1-H-ANNEXE-N-1-DU-TESTAMENT-ACTION-A-COURT-TERME-ET-ORGANISATION]
ANNEXE N° 2. Au sujet du tableau de bord
[1969-09-30-2-H-ANNEXE-N-2-DU-TESTAMENT-AU-SUJET-DU-TABLEAU-DE-BORD]
ANNEXE N° 3. Note sur la publicité des servitudes
[1969-09-30-3-H-ANNEXE-N-3-DU-TESTAMENT-NOTE-SUR-LA-PUBLICITE-DES-SERVITUDES]
ANNEXE N° 4. Note sur les autorisations de construire
[1969-09-30-4-H-ANNEXE-N-4-DU-TESTAMENT-NOTE-SUR-LES-AUTORISATIONS-DE-CONSTRUIRE]
ANNEXE N° 5. Propositions pour une
éventuelle modification du décret du 30 novembre 1961 (R.N.U.)
[1969-09-30-5-H-ANNEXE-N-5-DU-TESTAMENT-PROPOSITIONS-POUR-UNE-NOUVELLE-REDACTION-DU-RNU]
ANNEXE N° 6. Note sur le droit des lotissements
[1969-09-30-6-H-ANNEXE-N-6-DU-TESTAMENT-NOTE-SUR-LE-DROIT-DES-LOTISSEMENTS]
ANNEXE N° 7. Réflexions sur la dérogation
[1969-09-30-7-H-ANNEXE-N-7-DU-TESTAMENT-REFLEXION-SUR-LA-DEROGATION]
ANNEXE N° 8. Note sur la taxe d’urbanisation
[1969-09-30-8-H-ANNEXE-N-8-DU-TESTAMENT-NOTE-SUR-LA-TAXE-D-URBANISATION]
ANNEXE N° 9. Note complémentaire sur l’impôt foncier
[1969-09-30-9-H-ANNEXE-N-9-DU-TESTAMENT-NOTE-COMPLEMENTAIRE-SUR-L-IMPOT-FONCIER]
Si je me permets, au terme d’un séjour
de 52 mois dans la Direction
de l’aménagement foncier et de l’urbanisme ( D.AF.U )
de dresser un bilan, c’est beaucoup
moins pour aligner ce que j’ai pu faire que pour m’inquiéter de ce que nous
n’avons pas fait, de ce que nous aurions pu faire et de ce que vous ne ferez
peut-être pas. Vous, c’est à dire tous ceux qui, à un titre ou à un
autre, sont peut être concernés par ce rapport
- bilan.
L’acquis ne m’intéresse pas en tant
que tel. Si j’ai pu y contribuer, je m’en réjouis, mais il est vain de s’en
enorgueillir. Par contre, tout ce qui n’est pas
acquis est menacé. Ce rapport-bilan,
s‘il n’inspire personne, s‘il ne sert à personne, aura la vertu irremplaçable
de présenter le point de mes idées sur quelques questions au 30 septembre 1969.
Si je reviens un jour, il me sera loisible ainsi de mesurer le chemin parcouru en mon absence, de mieux apprécier ma propre évolution et de mieux m’assurer contre mes propres erreurs.
A. GIVAUDAN.
Le 30 septembre 1969
BILAN
D’ACTIVITE DU BUREAU UR3
Créé en 1967, le bureau UR3 répondait à un souci
précis. S’il est dans les attributions d’une administration centrale de
concevoir, de produire, d’appliquer ou de faire appliquer des textes, trop
souvent ces tâches ne sont pas remplies convenablement, soit qu’un bureau applique sans concevoir, soit qu’il conçoive sans
appliquer, soit qu’il applique parce qu’il est dans l’obligation de
gérer, soit qu’il applique parce qu’il est saisi de cas anormaux d’application.
En d’autres termes, la mise en application des textes et l’examen critique de leurs effets ( Cf. [1998-04-03-0-H-STRASBOURG-CINQ-LECONS-DE-DROIT-DE-L-URBANISME]Présentation
générale de l’analyse juridique systémique ) dans leur application sont généralement conçus comme des tâches
induites, subordonnées, et non comme une tâche spécifique. Il en résulte au
moins deux conséquences :
·- on ne connaît jamais
correctement avec une précision qualitative les conséquences des textes qui ont
été pris,
·- les modifications
apportées aux textes existants sont faites sur le vu d’éléments partiels, le
plus souvent pathologiques.
Il en résulte aussi que la
conception des textes nouveaux se fait dans des conditions souvent critiquables
quant aux motifs qui justifient les modifications puisque les personnes qui
sont chargées de les préparer ont rarement une vision d’ensemble étayée sur une
connaissance concrète et à peu près exhaustive de l’application.
En outre, -- et c’est beaucoup plus vrai en
période de réforme -- il est indispensable que l’administration centrale ne
limite pas sa mission à la production de textes mais, sans les appliquer
elle-même, veille de près à leur mise en oeuvre, afin d’éviter les hésitations
et les déviations.
Cet état d’esprit méritait d’être pratiqué dans le
domaine de la réforme des plans d’urbanisme que comportait la loi d’orientation
foncière.
Avant
même qu’un courant général de déconcentration vienne secouer l’Etat, cette
réforme était envisagée dans une optique très déconcentrée. Cela ne signifiait
pas qu’une fois les textes produits, l’administration centrale jugerait sa
tâche terminée, au contraire, la déconcentration appelait de nouveaux rapports
avec les échelons déconcentrés. Elle appelait une unité de doctrine (1) beaucoup plus forte, pour éviter que la loi ne
soit comprise différemment d’un département à l’autre.
(1). L’unité de doctrine est beaucoup plus importante dans un système administratif déconcentré que dans un système très centralisé, car si l’autorité centralisée prend des positions différentes sur des problèmes identiques, elle seule en est responsable, tandis que si diverses autorités déconcentrées statuent différemment sur des mêmes problèmes, à brève échéance, le désordre devient insoutenable. En outre un système centralisé dispense l’autorité centrale d’exprimer une doctrine, car il suffit que la doctrine soit appliquée par elle, tandis qu’un système déconcentré oblige l’autorité centrale à exprimer une doctrine, et à s’en former une, si elle n’en a pas. C’est un des aspects de la déconcentration qui est rarement souligné et qui l’est d’autant moins que la notion de doctrine et celle de doctrinaire, qui l’accompagne, prend souvent un sens péjoratif.
[Cette observation est encore plus vraie en
régime décentralisé ; en l’absence d’unité de compréhension, ce sera le
juge administratif qui fixera la doctrine et la compréhension des textes en
fonction de ses propres lubies sans pouvoir même se référer à un version
officielle du sens et de la manière de les utiliser . L’expérience l’a
démontré. A.G. 02.10.98 ]
Elle impliquait que l’administration centrale aide les services extérieurs à faire ce
qu’auparavant elle faisait souvent toute seule. Elle impliquait une bonne connaissance de l’application.
Il ne revient certes pas à un seul bureau d’être
responsable de l’ensemble de ces tâches, mais il était souhaitable qu’un
bureau, distinct des autres, soit à même d‘en connaître, d’y participer, d’en
tirer des conclusions d’ensemble et de proposer des mesures étayées sur l’observation générale de
l’application et non sur l’examen de quelques cas particuliers ou d’après des
“ on dit ” favorables ou défavorables.
L’activité du bureau UR3 créé dans cette optique
est loin d’avoir atteint ces objectifs.
Son intervention, essentiellement axée autour des schémas directeurs et des plans d’occupation des sols, s’étendit occasionnellement à d’autres domaines quand ils avaient un rapport avec ces documents.
I.
INTERVENTIONS EN MATIERE DE S.D.A.U.
La loi étant votée, il convenait que UR3 suive la
préparation du décret et des autres mesures d’application.
Logiquement, lorsqu’une loi -- nécessairement
générale -- prescrit l’établissement d’un document tel qu’un S.D.A.U., plusieurs
tâches se présentent :
1) prendre le décret,
2) dans une circulaire, donner le ton en développant l’esprit de la
réforme et prescrire aux services les directives administratives qu’ils doivent
appliquer,
3) Dans des documents
techniques
a) préciser le contenu, la forme,
les effets du document, afin
qu’il n’y ait aucun malentendu à son sujet et afin de guider les services
d’études dans leurs travaux,
b) fournir une méthode générale
d’études,
c) fournir, le cas échéant, des
façons de conduire certaines études particulières,
4) Par la présence,
animer et observer l’application.
Si l’ensemble est bien conçu, les éléments du 1°
et du 2° doivent sortir très vite après la loi ; le 3°a) doit suivre sans
tarder la sortie du 1° et du 2°. Les 3°b) et c) doivent suivre le 3° a),
s’intégrer dans un schéma général mais conserver un caractère provisoire et
évolutif, car les méthodes sont toujours susceptibles de progresser. Le 4° est une tâche permanente dans le
temps.
Cette chronologie
élémentaire et logique ne fut pas suivie pour diverses raisons. Le 3°b) sortit en septembre 1967 ; la loi en
décembre 1967 ; le décret en mai 1969 et le 2° n’est pas encore sorti ; le 3° a) est un projet qui n’intéresse personne et le 3° c)
pour les éléments qu’il comporte, ne s’agence pas avec le reste. Le 4° n’a
jamais été organisé faute d’avoir résolu les trois points précédents.
Les tâches du 4° qui étaient celles du bureau proprement dit, en
collaboration avec d’autres, furent à peine abordées.
En ce domaine, le bureau UR3 aurait
:
·-
participé à des missions à l’extérieur,
·-
assisté à des réunions au niveau central,
·-
tiré des conclusions sur les S.D.A.U., susceptibles de servir à une
modification ou des compléments éventuels de la loi, et de ses textes
d’application.
Le rendement du bureau n’a pas été à la
hauteur des objectifs qui lui ont été assignés puisqu’il ne peut tirer aucune
conclusion en matière de S.D.A.U.
II. LES INTERVENTIONS EN MATIERE DE P.O.S.
La schéma d’action, en plus complexe, reste le
même. Après la loi viennent :
1°Le ou les décrets,
2°Les mesures administratives d’application donnant l’esprit des réformes et
les prescriptions à suivre pour le respecter, [ En bleu ce qui a
été réalisé ]
3° Les documents techniques.
a) un document précisant en
détail le contenu et la présentation du P.O.S. ou des C.P.O.S.,
b) un document plus complexe sur les objectifs du
P.O.S. en matière :
·de
morphologie urbaine,
·de
politique foncière,
·de protection.
c) des documents plus
techniques sur la manière de conduire certaines études relatives à :
·la fixation des C.O.S.,
·la rédaction des
règlements,
·la
préparation des annexes,
·etc...
4° Par la présence, animer et observer
l’application
Outre le retard pris, la mise en oeuvre de la
réforme, dans sa partie relative au P.O.S. et au droit foncier en général, a
commencé dans l’indifférence ou la passion, la crainte ou le scepticisme, et
d’une façon générale dans le désordre de la pensée et de l’action.
Ainsi se trouve-t-on près de deux ans après le
vote de la loi et cinq après la genèse de la réforme, en possession de 2
décrets sur les C.O.S. provisoires et leurs dépassements, et d’une directive
très brève qui apporte sans doute un esprit sans pour autant aider à
l’établissement des documents.
Le projet de décret
relatif au P.O.S. piétine quand il ne recule pas.
Les autres documents d’application (3a) restent en
chantier lorsque leur rédaction est entamée ou n’est pas entreprise du tout.
Le bureau UR3 -- sans que ce soit vraiment dans
ses attributions -- a eu la responsabilité de préparer les décrets. Il l’a
assumée. Il s’est efforcé de suivre ou de susciter la préparation des documents
du 3° avec moins de succès. A la suite de divers arrangements entre services,
au début de l’année 1969, il fut chargé d’entamer le document 3a) qui
était le document le plus urgent. Le travail fut prêt en juillet, complété d’éléments du 3c) de manière à fournir aux services
d’études quelques recettes. Le 3b) n’a pas été
entamé. Le 4° est resté très insuffisant et sans aucun rapport avec les besoins.
En d’autres termes, l’ensemble du travail reste à
faire et les éléments disponibles sont relativement partiels. Faute d’une action
vigoureuse, il est à redouter que le P.O.S. ne soit qu’une réplique du plan
d’urbanisme, une réplique dont on ne peut pas dire si elle sera meilleure ou
plus mauvaise que l’original. Les responsabilités -- voire les fautes --
dépassent le cadre du bureau UR3.
Là encore, avant même les courants récents en
faveur de la simplification, de la clarté et de la rigueur, la L.O.F.
préconisait des réformes sérieuses en matière de droit foncier.
Le bureau UR3 en a tiré le maximum de conséquences
pour le P.O.S., en anticipant, sans le vouloir, mais largement, sur ce qui est
devenu depuis un thème de discours.
Il y avait pour ce faire, la possibilité
d’observer les textes antérieurs et leur application, à savoir les plans
d’urbanisme avec leurs règlements.
Le décret relatif au P.O.S. ainsi que les autres
documents établis tirent les conséquences de cette observation.
En outre, et dans le même sens, un travail
considérable a été mené à bien sur les servitudes afin de justifier
une reprise éventuelle d’un article du projet de L.O.F. qui avait été abandonné
en 1966 devant le Conseil d’Etat. Par un hasard heureux, le thème des
servitudes étant revenu à l’ordre du jour, ce travail a pu servir à préparer un projet de loi bien qu’il n’ait pas
encore été exploité à cause de la manière confuse d’aborder ce problème.
Enfin, les conceptions nouvelles proposées en
matière de règlement d’urbanisme, inspirées par la LOF devaient devenir -- involontairement
-- fondamentales pour l’application de la réforme du permis de construire.
Toutefois, ces coïncidences heureuses ne
permettent pas de prétendre que le bureau a rempli son office. Son chef
l’abandonne à un moment où les questions de droit foncier, loin d’approcher de
leurs solutions, semblent au contraire s’embrouiller, faute d’être abordées
avec un plan d’ensemble, avec un brin d’idées générales, c’est à dire de
théorie, de doctrine.
Aussi peut-on laisser, en guise de testament,
quelques observations et suggestions.
a) Le support du droit foncier ne
peut être que le P.O.S.
Ceux qui doutent quelquefois de l’utilité du
P.O.S. sont ceux qui ignorent le contenu et les formes de ce droit. Ils sont à
redouter parce que leur action, en la matière, ne peut être qu’incohérente ;
b) Tout progrès dans l’expression et
l’utilisation du droit foncier
passe par l’établissement du P.O.S. dont le contenu est celui qui est prévu
dans les projets actuels (1969)
Il n’y a donc rien à attendre des réformes sur le permis de
construire, de certificats d’urbanisme, de lotissements, voire de Z.A.C., si un
progrès n’est pas fait dans l’expression des règles juridiques dans le P.O.S.
Il est affligeant que 20 années de réglementation n’aient pas suffi à le mettre
en évidence ;
c) Si le P.O.S. ne peut
et ne doit préfigurer une architecture, il en conditionne nécessairement l’exercice. Dans l’établissement
des règlements, on ne peut ignorer cette réalité et le simplisme est aussi
dangereux que la confusion actuelle ;
d) Le P.O.S. est le
support d’une politique foncière active parce qu’il peut donner le critère du terrain à bâtir et
l’assiette matérielle d’une fiscalité nouvelle.
Les travaux du bureau UR ont toujours été conduits
avec ces préoccupations qui n’ont d’autres vertus que d’éviter les erreurs de
la spécialisation. Ceux qui n’ont qu’une vue partielle et tronquée de la
réalité ne peuvent naturellement que douter de l’utilité du P.O.S.
Ces propos seraient dignes d’une doctrinaire, si
cette réalité n’était là pour les démentir : :
·pas de certificat
d’urbanisme sérieux sans P.O.S.,
·pas de taxe
d’urbanisation sans P.O.S.,
·pas de possibilité de
protéger certaines zones sans P.O.S.,
·pas de permis de
construire rapidement délivré sans P.O.S.,
·pas d’objectivité dans
le droit foncier sans P.O.S.
En somme, sans P.O.S., on
perpétue le système actuel qui cumule tous ces inconvénients.
III. AUTRES INTERVENTIONS DU BUREAU UR3
1.
Z.A.C.
Le bureau a été associé
à la préparation du décret du 3 décembre 1968. Ce décret est bon.
Le bureau a été associé à la préparation du décret
du 30 mai 1969. Ce décret laisse à désirer.
Il est confus et incomplet en ce qui concerne le
contenu du plan d’aménagement de la zone ( article 2 ) et il comporte des
dispositions contradictoires.
Il est compliqué en ce qui concerne la procédure
d’élaboration de ce plan.
Sa rédaction, sur ces points, n’a pas été
sous-tendue par une théorie du droit foncier et s’en ressent. Il sera
probablement retouché, à moins qu’à défaut de directives, on l’applique de
façon tellement fantaisiste que le texte du décret n’ait plus aucune
signification.
2. Permis
de construire.
Le bureau UR3 a toujours condamné la
réforme du permis de construire au
sujet de laquelle il eut l’occasion d’exprimer ses opinions. Cette réforme
oblige l’administré à demander à l’administration s’il doit ou non demander un
permis. Le régime du permis et de la déclaration sont trop
variables, suivant les lieux, les moments, les personnes pour que la réforme
aboutisse à une simplification.
Cette réforme, quand elle aura été appliquée, sera
remise en question parce qu’elle ne présente aucun avantage pour personne.
3. Loi
sur l’opposabilité des servitudes
Le bureau UR3 a beaucoup
travaillé à ce sujet.
Le problème a été inutilement compliqué
par l’adjonction d’un article contestable sur l’unification des procédures
d’institutions des servitudes. Cet article doit
être abandonné.
Cette réforme risque d’être abâtardie et
inappliquée si l’on prétend la généraliser à toutes les communes du pays, ou si
on n’en cerne pas, avec précision les contours. Les problèmes à ce sujet ne
sont même pas aperçus. Toutefois, à cette date, quelques espoirs sont encore
permis au sujet de cette loi si on sait ne pas en faire une occasion de
déclarations démagogiques.
4. Lotissements
Le bureau UR3 a eu écho des modifications en cours
qui touchent le texte “ lotissement ”.
Il est à craindre que ce texte ne soit
qu’une paraphrase des précédents,
avec quelques modifications secondaires de fonds car son étude n’est pas
envisagée en fonction des solutions que le P.O.S. apporte en matière de droit
foncier.
5. Règlement
national d’urbanisme
Le bureau UR3 est
intéressé par ce décret.
Une réforme à ce décret s’impose mais on
n’envisage que de le mettre à jour et non pas de le reprendre en fonction des
solutions que le P.O.S. apporte en matière de droit foncier. Il n’en sortira
rien de meilleur.
Une note est jointe en annexe à ce sujet.
6. Certificat
d’urbanisme
Le bureau UR3 a eu connaissance de projets
envisagés.
Il faut déplorer que cette question soit abordée
avec une méconnaissance à peu près totale des problèmes de droit foncier et des
solutions que le P.O.S. leur apporte.
En outre, il est regrettable que cette réforme, à
certain égards défendable, soit visiblement inspirée par des motifs qui ont peu
à voir avec une juste et convenable information des propriétaires car des
précautions élémentaires ne sont même pas prévues pour ménager l’intérêt
général.
Une bonne application du
droit foncier, par l’établissement des P.O.S. rend cette réforme inutile.
7. Taxe
d’urbanisation
Le bureau UR3 était chargé, avec d’autres bureaux
de l’étude de cette taxe.
Cette taxe est indispensable à toute politique
foncière digne de ce nom. Elle implique des P.O.S. Elle implique une certaine
discipline. Elle implique une volonté réelle de s’attaquer au problème foncier.
A défaut de tout cela, la taxe ne verra pas le jour de
sitôt.. Il faut aussi le regretter.
Une note est jointe en annexe du sujet.
8. ASSOCIATIONS FONCIERES URBAINES
Le bureau UR3, compétent, en principe, en la
matière n’a pas joué le rôle qui aurait dû être le sien, malgré quelques
recherches. Ces problèmes ont été négligés.
Aucune théorie [ ou plutôt doctrine AG. 25-01-99 ] solide
n’a été préalablement élaborée par le bureau. Un temps suffisant n’a pu être
consacré à ce problème. Aucun document technique n’a été préparé par le bureau.
Il y a eu
carence.
L’apport du bureau UR3 dans le service de
l’urbanisme n’est certainement pas absolument négligeable.
L’apport correspondant aux attributions du bureau
( application et contrôle) est quasi - inexistant par rapport aux tâches
virtuelles.
L’apport dans des travaux, identiques par leur
objet mais distincts par leur nature ( rédaction de texte ) est plus important.
Ce glissement vers le haut s’explique par le fait qu’il faut faire des textes
avant de les appliquer quand ils n’existent pas. Il s’explique aussi par
l’intérêt que présente le travail de rédaction.
Ce compte rendu laisse à un successeur éventuel
des éléments d’ensemble pour continuer la tâche. Il permet aussi de mettre en
évidence les inconvénients de la suppression du bureau. Cette suppression
signifie que l’application de la réforme ( S.D.A.U. et P.O.S. ) ne sera pas
suivie en tant que telle, comme n’ont pas été suivies les réformes précédentes.
( 2 ). [ Il n’y en a
naturellement pas eu et j’ai trouvé, à mon retour à la D.A.F.U en 1972, les
choses au point où je les avais laissées.]
ANNEXE N°1
ACTION A COURT TERME
ET
ORGANISATION
[ ANNEXE N°1 du testament ]
antoine
givaudan
( 30 SEPTEMBRE 1969 )
Le climat actuel, tout au moins dans
l’environnement que je peux connaître, est en
voie de dégradation depuis plusieurs mois. On peut à certains égards parler
de désarroi ou de découragement dans la mesure où la mobilisation passée des
esprits sur l’application de la L.O.F. a fait place , pour ne pas dire plus, à
une démobilisation. Cette mobilisation a d’ailleurs atteint certaines
collectivités locales et il serait dommage de décevoir leur attente.
Les services extérieurs ralentirent leur
action en matière de plan d’urbanisme en 1966-1967 dans l’attente de la loi,
sans pouvoir, faute de loi, se lancer vraiment dans les nouveaux documents. On leur ordonna bien tardivement en juillet
1968, d’accélérer la production des documents anciens, alors qu’ils étaient
“ moralement ”, beaucoup
plus prêts à se lancer dans les nouveaux. Ce déphasage fit passer au second
plan les documents nouveaux au moment où ils auraient dû commencer à occuper la
première place.
En ce domaine, le Service Central a fait preuve
d’une étrange négligence car il n’était pas bien difficile de prévoir quelques
années à l’avance ce qui devait se faire.
A ce déphasage, en soi regrettable, se sont
ajoutés deux faits nouveaux beaucoup plus importants dont les conséquences sur
l’action à court terme risquent d’être catastrophiques.
Le premier concerne l’affirmation de
“ nouvelles doctrines ”.
Le second concerne les modifications
d’organisation de l’échelon central.
I. Les “ nouvelles doctrines ”
Ces “ nouvelles doctrines ” touchent à
la conception de l’aménagement, et à la conception de l’utilisation des moyens
juridiques dont nous disposons. Ainsi sont rouverts les dossiers du S.D.A.U.,
du P.O.S. ( et du C.O.S. ), de la Z.A.C., du permis de construire ; sont
ouverts pour la première fois d’autres dossiers ( certificats d’urbanisme,
servitudes notamment)
On peut débattre de la justesse de ces “ nouvelles doctrines ” ;
chacun reste libre de les juger, en tant qu’esprit pensant. En tant que
fonctionnaires, il faut s’interroger sur les problèmes d’application. Or il
faut bien reconnaître que le trouble fait place à une conception d’ensemble
assez cohérente, que par quelques idées sommaires les vrais problèmes sont
éludés, qu’une accumulation de textes de tous ordres nous éloigne toujours plus
d’une clarification du droit. On peut aussi constater que la réouverture de
certains dossiers est une occasion de remettre en question certaines notions
qui commençaient à être comprises et que la confusion et le retard marquent la
mise en oeuvre de certaines mesures. Ainsi en est-il en matière de :
·C.O.S.
provisoires. Il a fallu six mois pour
obtenir six signatures (!). Aucune circulaire d’application n’a été prise.
Or le délai de 3 ans est bientôt consommé ;
·SDAU.
Le décret n’a été suivi d’aucune circulaire sur la procédure, ni d’aucun
document sur la présentation du SDAU. On va renouveler l’erreur des livres
blancs.
·P.O.S.
Le décret n’est pas un stade qui permet de prévoir une date de publication. Les
documents techniques risquent d’être enterrés.
Cette situation démobilise les énergies. Il faut
craindre que la L.O.F. passe pour une grande illusion. Les deux années qui viennent, cruciales pour
l’application de cette loi, seront perdues si l’aboulie du Service Central se
prolonge . Cette perte discrédite, et le service central -- qui
s’est engagé par la bouche de M. ORTOLI à sortir des P.O.S. en 1970 -1971 -- et
la loi. On peut évidemment croire aujourd’hui qu’elle n’est plus adaptée mais
on peut défier quiconque de la remplacer par quelque chose d’autre de plus
cohérent. On peut se réjouir d’un laisser-faire généralisé, mais la non
application de la loi y conduit naturellement.
II. Les modifications
d’organisation
En 1966 -1967, à l’époque où le S.T.C.A.U. fut
créé, je n’ai pas ménagé mes observations sur les problèmes d’organisation.
L’un des arguments qui plaidèrent en faveur d’un S.T.C.A.U. fort et nombreux
était qu’on ne pouvait créer une telle structure, sans lui donner une certaine
masse. C’était beaucoup ou rien. Ce fut donc beaucoup. On sait ce qu’il advint.
En 1968 -1969, quand il fut question de
“ réorganiser ” le S.T.C.A.U., il fut difficile de justifier une
réduction des effectifs car il était à craindre que des licenciements partiels
semblent avoir pour motif l’insuffisance professionnelle. Le licenciement fut
donc global, pour les équipes qui n’étaient ni dans la documentation, ni dans
la recherche pure.
Ainsi, plus de quatre ans après mon arrivée, la
D.A.F.U. se trouve dans une situation pire; elle a perdu des éléments anciens ;
elle a perdu presque tous ses éléments nouveaux. Ces à -coups dans la gestion
du personnel sont à peu près fatals, d’autant que les rigueurs budgétaires
empêcheront tout redressement prochain.
On peut bâtir monts et merveilles sur la
déconcentration. Si la déconcentration libère du personnel dans certains
services, il n’est pas sûr que ces personnels puissent être réellement utilisés
par le service
de l’urbanisme, car ce service n’a jamais été très centralisateur.
Son intervention massive ne s’impose que si aucune méthodologie n’est diffusée
car il lui faudra regarder ce qu’auront fait, sans directive, les services
extérieurs. D’ailleurs, à une époque où on n’a jamais autant parlé de
déconcentration, il faut bien constater que la mise en oeuvre des “ nouvelles doctrines ”
aboutit à ce que le Service Central examine des affaires qu’il n’aurait jamais
examinées. C’est un des paradoxes dont on pourrait sourire s’il n’était pas le
signe d’une incohérence profonde.
Aussi, me permettrai-je de suggérer à nouveau
qu’il est indispensable qu’il y ait dans le Service Central -- au service de l’urbanisme -- une petite
équipe pluridisciplinaire - une force d’intervention mobile -- à même de
conseiller les services extérieurs à leur demande ou à l’initiative des
autorités centrales et à même d’apporter son avis sur les documents qui doivent
être approuvés par le pouvoir central. Cette équipe existait presque il y a un
an, elle a été détruite et il ne sera pas facile de la reconstituer. Les
bureaux n’auraient pas vu leurs prérogatives diminuer mais ils auraient pu
ainsi développer, en la modifiant, leur action.
Au lieu de cela, il n’y a plus rien. Par contre
les Missions ont succédé aux Missions : avec le recul on peut se demander
sincèrement quelle a été leur utilité.
Il reste donc un service mal en point, incapable
d’animer, incapable d’examiner dans des délais corrects les documents reçus,
incapable de produire. Rien de pluridisciplinaire alors qu’il en faut un peu
pour le bénéfice de tous même s’il ne faut pas attendre des miracles de la
pluridisciplinarité.
A.G
ANNEXE N° 2
AU
SUJET DU TABLEAU DE BORD
[ ANNEXE N° 2 du
testament ]
antoine givaudan
( 30 SEPTEMBRE 1969 )
S’il est bien quelque chose dont on parle et qu’on ne voit jamais,
c’est bien le tableau de bord ( 1 )
( 1 ). [Le premier tableau de bord vit finalement le jour pour
l’année 1974 soit cinq ans plus tard, et trois ans après mon retour à la
D.A.F.U mais j’y étais parvenu. C’était le R.I.S.U. ( Recueil des informations
statistiques sur l’urbanisme ) qui cessa d’être publié par incurie en 1986.
Il y a dans la conception de son établissement et
de sa tenue à jour quelque chose de vieillot qui la condamne. La bonne preuve,
il est impossible d’avoir de ce tableau une présentation, plus ou moins
détaillée, périodique.
En vérité, la tenue du tableau de bord n’est que
basse gestion pénible. Il y faut de l’attention mais peu de génie. Muscle plus
que matière grise. Depuis deux ans, ce tableau est en chantier.
On a oublié, parce qu’on en parle trop, qu’il y a
un ordinateur dans la maison et qu’il ne serait pas bien compliqué de lui
fournir les quelques éléments nécessaires pour qu’il les emmagasine et les
restitue à la demande. Car l’ordinateur tient déjà à une sorte de tableau de
bord budgétaire et l’adjonction de quelques colonnes ( 3 ou 4 au maximum ) aux
colonnes actuelles ne présente pas de difficultés. Le programme ne serait pas
sorcier à établir. Les renseignements sont fournis périodiquement par les
services extérieurs, mais ils sont longs à exploiter. Et quand ils l’ont été, il n’en sort rien.
Je ne suis pas un fanatique de l’ordinateur mais
dans ce cas particulier où il peut servir on ne s’en sert pas. Par contre, on attend de lui qu’il délivre des
certificats d’urbanisme, sans qu’il y ait plans d’occupation des sols ; on
ignore que s’il y a de bons plans d’occupation des sols, on peut se passer de
l’ordinateur -- voire du certificat d’urbanisme dans sa conception
actuelle .
Quelle pénible réalité cache les mots brillants.
Si l’introduction des méthodes modernes de gestion aboutit à rechercher des
solutions aux problèmes qui n’existent pas et à ignorer les problèmes qui
existent, il est préférable d’en rester aux méthodes classiques. Mais il reste
toujours possible pour résoudre un problème élémentaire de constituer un groupe
de travail ou de passer un contrat.
A G..
NOTE SUR LA PUBLICITE DES SERVITUDES ( 2 )
[ ANNEXE N° 3 du
testament ]
antoine givaudan
( 30 SEPTEMBRE 1969 )
Défini
en 1964-1965 dans le projet de loi sur la réforme des plans d’urbanisme,
accepté par le Conseil d’Etat en 1965, malencontreusement abandonné devant la
même assemblée en 1966, le principe de l’inopposabilité des servitudes
d’utilité publique non inscrites au plan d’occupation des sols rendu public ou
approuvé est récemment revenu à l’ordre du jour.
Il
serait instructif, pour la sociologie administrative, de connaître les tenants
et les aboutissants de cette affaire et les mobiles qui font qu’elle traîne
depuis au moins dix ans et qu’elle est ressortie ces derniers temps. Ma
conviction profonde est qu’il faut disposer d’un système centralisé de
représentation des servitudes et aussi proche que faire se peut du document qui
fixe le droit des sols -- le P.O.S. à l’avenir .
Le
système de l’inopposabilité accrochée au P.O.S., après étude approfondie
apparaît pratique à l’utilisation et d’une lourdeur tolérable à la mise en
oeuvre et à la gestion.
Il s’oppose au système
de l’inopposabilité accrochée au fichier immobilier qui reste mystérieux parce
que les uns considèrent qu’il requiert plusieurs années et d’autres pensent
qu’il peut être mis en route très rapidement.
( 2 ).
[La publicité des servitudes d’utilité publique à l’origine de
laquelle je ne suis pas a été étudiée et conçue, dans son système, au demeurant
élémentaire, par Mme Concaud et moi-même en 1967 69. Il était parfaitement au
point. Hélas ! la bêtise le frappa de plein fouet (
Cf.[1966-11-22---E-LOI-D-ORIENTATION-FONCIERE-NOTE-DU-CONSEIL-D-ETAT])! Je
le repris en 1972, le fis appliquer de fait dans les P.O.S. et parvins enfin à
l’officialiser avec la loi du 31 décembre 1976. C’est une des rares satisfactions
complètes de ma carrière. Il a fallu dix ans d’obstination ! pour si peu
et pour quelque chose d’aussi simple et évident. Pauvre France me suis-je
souvent dit !A.G. 02 10 98 ]
1. L’IDEE
DE L’INOPPOSABILITE ACCROCHEE AU P.O.S, actuellement retenue, a été malheureusement viciée par un
perfectionnisme inutile. L’adjonction de l’unification des procédures
d’institution des servitudes (par un alignement sur la procédure d’élaboration
des P.O.S.) à l’unification des modes de publicité, a compliqué le débat
interministériel et retardé la discussion au fond. Cette
idée d’unifier les procédures doit être abandonnée car elle entraîne une telle
complication dans l’ordre juridique des servitudes existantes qu’elle est
inacceptable administrativement. En outre elle n’est pas en soi
fondée et s’il était souhaitable de revoir certaines procédures, ce n’est
certainement pas dans le sens de la complication mais bien de la
simplification. Or l’alignement sur la procédure d’élaboration du P.O.S. ne
peut que compliquer les systèmes existants. On raisonne un peu trop comme si
les servitudes, qui sont toujours un peu gênantes, ne servaient qu’à gêner les
propriétaires ; on oublie trop vite qu’elles répondent à une préoccupation
d’intérêt général. Malheureusement l’intérêt général semble de moins en moins
intéresser l’Etat.
2. IL FAUT EN SECOND LIEU BIEN SOULIGNER que le
système de l’inopposabilité accrochée au P.O.S, à lui seul, constitue une novation profonde et salutaire.
Sa mise en oeuvre et sa gestion sont raisonnablement à la portée de notre
administration s’il ne lui est pas du jour au lendemain imposé de l’étendre à
tout le pays.
En
ce domaine comme en bien d‘autres, qui trop embrasse mal étreint. Il faut donc
se garder de prétendre faire ce que nous n’avons pas les moyens de faire.
Aussi, toute extension doit être bien mesurée dans ses implications sur le
travail des Directions Départementales de l’Equipement avant d’être décidée.
Une mise en oeuvre progressive est nécessaire. Par contre une mise en oeuvre
expérimentale ne l’est pas ; ce serait enterrer une fois de plus le système.
3. IL FAUT ENFIN SE GARDER DE LACHER LA PROIE POUR
L’OMBRE et d’espérer que ce que
nous ne ferons pas, le service foncier le fera à notre place. On touche ici à
un délicat problème d’attributions ministérielles. Il est toujours un peu
grotesque de défendre les attributions d’un ministère puis de changer d’avis
lorsqu’on change de ministère. Mais les certificats d’urbanisme, les autorisations
de construire, etc... sont délivrés par le Ministère de l’Equipement et du
Logement qui doit disposer des informations les plus complètes et les plus
sûres, sans avoir à faire dépendre sa réponse d’un trop grand nombre de
consultations, pour des raisons de délai. Il va sans dire alors que s’il
abandonne l’idée de l’inopposabilité accrochée aux P.O.S., les choses resteront
ce qu’elles sont pendant longtemps encore alors qu’elles pourraient changer
d’ici deux ou trois ans. Je souhaiterais me tromper pour l’avantage de tous
mais je crains, par expérience, d’avoir raison. L’avenir tranchera.
4. ENFIN FAUT-IL RAPPELER QUE LE SYSTEME PROPOSE
N’EST NULLEMENT INCOMPATIBLE AVEC LA PUBLICATION AU FICHIER IMMOBILIER, qu’il en constitue au contraire une étape
préalable et que toute objection fondée sur le double emploi ou sur
l’inadéquation des documents de base dont on dispose (fond de plan, cadastre)
est dénuée de fondement. Les servitudes existent, il importe moins de savoir -
ce qui intellectuellement est sans doute satisfaisant - quelles sont toutes les
parcelles et tous les propriétaires concernés parce que tout a été au préalable
étiqueté, que de pouvoir répondre à un propriétaire quelle servitude frappe
(éventuellement) le terrain dont il produit la situation.
C’est
cette différence d’optique qui est mal perçue dans les discussions entre
services. Les uns pensent conservation des hypothèques et veulent accumuler au
fichier immobilier tous les renseignements sur toutes les fiches. Les autres
pensent délivrance de note d’information ou d’autorisation et il leur faut
pouvoir superposer au bien foncier la trame juridique qui s’y applique et qui
ne change pas même si la propriété change de forme ou de main. Les premiers
veulent suivre la propriété privée dans son devenir. Les seconds ne
s’intéressent qu’à la trame juridique (publique). Et si la trame est connue il
n’est pas bien difficile de situer le terrain par rapport à cette trame. Et
s’il n’est pas trop complexe de suivre l’évolution de la trame et d’en conserver
le tracé, il est beaucoup plus difficile de reporter cette trame sur toutes les
fiches de propriété.
Pour toutes ces raisons, le projet de loi, les projets de décrets et tout
le travail d’études qui les sous-tendent restent valables et, en un certain
sens, irremplaçables. Leur abandon serait une faute. Mais il faut se garder
d’un dangereux penchant maximaliste. Il faut se garder de tout vouloir régler :
ainsi l’idée, saugrenue sur le plan juridique, d’avoir la possibilité de rendre
opposables des servitudes à l’étude ou en cours d’établissement, répond à un
besoin. Ce besoin ne peut être satisfait de mille façons ; si la servitude
n’existe pas, elle ne peut être opposée. Si on souhaite malgré tout l’opposer à
un particulier qui, de bonne ou mauvaise foi, persisterait à vouloir ignorer la
future servitude, il n’y a qu’une voie et une seule : celle d’annoncer qu’une
servitude est à l’étude sur tel territoire et qu’en attendant qu’elle soit
instituée, l’autorité publique peut surseoir à statuer à une demande
d’autorisation. Ce n’est guère plus compliqué dans le principe. Dans le droit,
ce principe implique une modification d’un grand nombre de textes car une
disposition générale ne peut suffire à raison de la diversité des servitudes.
Au demeurant, si un P.O.S. a été rendu public ou approuvé, le permis de
construire est supprimé. Il faudrait donc le rétablir sur les territoires où la
servitude est projetée. On retrouve donc toujours cette loi du 3 janvier qui ne
résout rien mais complique la vie, et de l’administration et des administrés.
A.G
NOTE
SUR LES AUTORISATIONS DE CONSTRUIRE
[ ANNEXEN° 4 du testament
]
antoine givaudan
( 30 SEPTEMBRE 1969 )
Dans
le tohu-bohu des réformes, les lignes directrices qui doivent inspirer l’action
de la puissance publique sont assez peu visibles. Il faut donc craindre que le
droit ne se complique alors même qu’une exigence de simplification se fait
fortement sentir.
S’il
est salutaire de simplifier, il faut cependant convenir que toute simplification
sérieuse ne peut reposer que sur un bon dégrossissage théorique des problèmes
car le pragmatisme -- ce terme sous
lequel on dissimule l’ignorance -- est généralement à l’origine des
complications que nous connaissons aujourd’hui et que nous connaîtrons demain.
Le
problème des autorisations de construire doit être posé en termes nouveaux.
Afin de ne pas compliquer le raisonnement, il sera fait provisoirement
abstraction de la loi du 3 janvier 1969 sur le permis de construire.
I. Exposé des situations
La
question à laquelle il faut répondre est la suivante : si je suis propriétaire
d’un terrain et si je désire l’utiliser pour bâtir, entre quelles procédures
ai-je le choix ?
Les
procédures offertes à ce propriétaire constructeur doivent être clairement
distinctes s’il y en a plusieurs et répondre à des objectifs distincts mais
précis.
A. La
première éventualité est celle où
le propriétaire ( l’opérateur ) désire construire. S’il établit un projet
conforme au règlement d’urbanisme et demande un permis de construire, il doit l’obtenir ; il doit payer, le cas échéant,
la T.L.E.
B. La seconde éventualité est celle où le propriétaire ne désire pas
nécessairement construire mais obtenir la confirmation de son droit à le faire
sur un projet plus ou moins précis, celle par conséquent où il y a un temps qui
sépare la délivrance de l’autorisation d’occuper le sol et l’occupation du sol
proprement dite qui pourra être réalisée par quelqu’un d’autre que le
demandeur.
Trois cas peuvent alors se présenter dans cette seconde éventualité :
1) L’opérateur accepte les conditions de droit commun, à savoir :
·-
sur le plan juridique, de se conformer aux prescriptions du P.O.S.,
·- sur
le plan financier, que les constructions soient soumises à la T.L.E. et la
procédure à suivre est celle du lotissement, s’il doit y avoir d’éventuelles
divisions de la propriété foncière initiale. En effet, s’il ne doit pas y en
avoir, on se retrouve dans la première éventualité. C’est à l’opérateur de
choisir en fonction de ses intentions. L’administration n’a pas à se prononcer
sur le choix de l’une ou de l’autre des procédures. Mais les dossiers soumis
sont évidemment différents. Dans la première éventualité, il y a projet de
construction avec, le cas échéant, aménagement et équipements internes. Dans ce
premier cas de la seconde éventualité, il n’y a pas projet de construction,
mais il y a nécessairement projet d’aménagement et d’équipements internes et
projet de division de la propriété.
2) L’opérateur demande que le droit
commun, sur le plan juridique et
sur le plan financier, ne lui soit pas applicable et la procédure est celle de
la Z.A.C.
Du
point de vue juridique, le droit nouveau sera fixé par le plan d’aménagement de
la zone ( il ne faut pas évidemment
considérer la Z.A.C. comme la dérogation qui permet de battre en brèche toutes
les volontés d’aménagement. L’examen de la conformité du projet de Z.A.C., si
ce projet émane d’un opérateur privé, avec les volontés d’aménagement ( fixées
dans le S.D.A.U. notamment ) étant du ressort de l’Etat, il suffit que
l’Etat assume ses responsabilités pour qu’il n’y ait aucun abus. S’il y a abus,
seul l’Etat peut donc en être responsable ).
Du
point de vue financier, les obligations sont définies dans la convention.
L’opérateur doit donc présenter un projet de plan d’aménagement de la zone et
une convention. L’un et l’autre de ces documents étant susceptibles d’être
modifiés par la puissance publique, au cours des négociations, avant d’être
approuvés.
Cette
procédure reste donc simple mais elle ne correspond pas tout à fait à celle
prévue par le décret 69.500 du 30 mai 1969 qui a mélangé, faute d’un peu de
théorie préalable, les cas fondamentalement différents des Z.A.C. à réalisation
privée et des Z.A.C. à réalisation publique.
Les
divisions de propriété doivent être précisées le cas échéant.
3) L’opérateur privé s’accommode du
droit commun sur le plan
juridique mais la collectivité publique ne s’accommode pas du droit commun (
T.L.E.) sur le plan financier. Le recours à la Z.A.C. peut alors se concevoir
comme un moyen d’obtenir de l’opérateur une participation plus forte aux
équipements. Juridiquement, cette
hypothèse est entachée d’illégalité. en effet, si le droit des sols permet
au propriétaire, qui possède 1 hectare dans une zone, de faire 25 logements, le
propriétaire de 20 hectares dans la même zone doit pouvoir faire
20 x 25 = 500 logements sans être astreint à quoi que ce
soit d’autre. Mais celui qui en fait 500 crée un besoin d’équipement plus de 20
fois supérieur à celui qui en fait 25. Le recours à la Z.A.C., tout en étant
juridiquement irrégulier, peut être un moyen de faire supporter au constructeur
ce supplément plus que proportionnel d’équipement.
C’est en cela que, même
avec un P.O.S., les dispositions générales du R.N.U. ( Cf. Note sur le
R.N.U.) pourraient être utiles afin de pouvoir imposer à l’opérateur, non pas
de réaliser les équipements publics, mais de ménager les espaces nécessaires à
certains équipements publics.
Dans
ce troisième cas, le droit des sols, tout en étant supprimé par la Z.A.C., peut
ne pas être modifié fondamentalement et on peut même admettre que la
réglementation du plan d’aménagement de la zone, ne soit qu’une reproduction du
règlement du P.O.S.
[ C’est pourquoi j’ai
proposé en 1974 que le POS puisse être conservé dans la ZAC au lieu de faire un
PAZ, suggestion simplificatrice retenue . Voir art L.311.4 7ème
alinéa .AG. 08/05/99 ]
Enfin,
ce dernier cas montre que la Z.A.C. est
la formule qui répond à un projet d’aménagement suffisamment conséquent même si
aucun seuil ne peut être fixé. si le projet est peu important, il n’entraîne
aucun équipement nouveau et la procédure du lotissement doit suffire. Quant
au cas du très grand lotissement qui implique des équipements nouveaux (avec ou
sans modification du droit foncier), il peut aussi bien se faire suivant la
procédure de Z.A.C.
Si
les choses étaient ce qu’elles devraient être, ce troisième cas de la deuxième
éventualité ne devrait pas se présenter car il ne prouve en fait qu’une chose,
que le P.O.S. a été mal fait et que les droits de construire ont été distribués
trop généreusement sans égard à la capacité des équipements. Ce sera peut être
souvent le cas. Il n’en reste pas moins
qu’un opérateur pourrait légitimement contester devant les tribunaux l’obligation
dans laquelle on le met d’utiliser la procédure Z.A.C., alors qu’il ne demande
qu’à utiliser les droits fixés dans le P.O.S. Ceux qui s’imagineraient
résoudre le problème foncier en fixant des C.O.S. importants partout, sous
prétexte d’accroître l’offre de terrains, porteraient la responsabilité des
situations invraisemblables dans lesquelles se trouveraient les collectivités
locales si une pareille pratique se généralisait.
C. Le droit actuel
Le
droit actuel est loin d’avoir cette clarté.
Le
permis de construire demeure, les lotissements aussi, la ZAC a été surajoutée.
Les réformes se sont succédées sans ordre, les procédures sont plus ou moins
concurrentes. On parle de simplification et tout a été compliqué. Beaucoup
croient comprendre puis ne comprennent plus. Il ne faut pas compter sur les misérables chroniques juridiques que
publient certaines revues : elles paraphrasent la législation au lieu de
l’analyser et de la critiquer positivement. [
Allusion à des articles du moniteur des TP ]
Au
train où vont les choses, il sera de plus en plus difficile de s’y reconnaître
dans la législation de l’urbanisme qui gonfle chaque année sans gagner en
clarté.
On
pouvait espérer que la L.O.F. serait une occasion de tout reprendre en
clarifiant les concepts et faire une sorte de codification sans le dire. On en
est loin, on s’en éloigne et le pseudo-empirisme actuel est bien
affligeant.
II. L’introduction de la loi du 3 janvier 1969
Nous
avons statué sur l’intérêt de cette loi, nous n’y reviendrons pas.
Il
faut seulement essayer de discerner ses implications dans les éventualités
ci-dessus.
Il
n’y a aucun problème spécifique nouveau. La déclaration se substitue le cas
échéant au permis de construire.
B. Deuxième éventualité
1) Lotissement
L’acquéreur
d’un lot n’a plus à demander le permis. Il déclare construire. Il n’y a aucun
problème spécifique nouveau.
2) ZAC
Même
situation
3) ZAC imposée par la puissance
publique
C’est
ici que le problème se pose en termes tout à fait différents.
En
effet, le propriétaire de 20 hectares qui peut faire 500 logements et qui ne
demande aucune modification du droit des sols, déclarera en faire 500 et la
puissance publique n’aura rien à redire.
Avec
le contrôle a priori du permis de construire, une certaine intervention de la
puissance publique est encore possible ; avec la déclaration, cette
intervention est privée d’objet.
Il
peut donc y avoir 500 logements et aucune ZAC pour essayer de rajuster les
équipements aux besoins.
Ceci
est la théorie un peu simpliste. La réalité est plus paradoxale.
Si
on établit des P.O.S. qui délimiteront très largement la zone urbaine ( les
C.O.S. généreusement distribués partout pour résoudre le problème
foncier ! ) on se place inévitablement dans cette situation, puisque le
P.O.S. déclenche la suppression du permis.
On
peut éviter cette fâcheuse situation en n’établissant pas les P.O.S. Mais la
loi du 3 janvier ne s’applique pratiquement plus et quand on l’applique ( dans
les Z.A.C. notamment ) les problèmes qu’elle avait pour objectif de résoudre
l’ont déjà été.
En
se privant de P.O.S., on ne “ résout ” donc pas le problème foncier
car on ne distribue pas généreusement les C.O.S. et on reste dans l’arbitraire
qui permet à l’administration d’apprécier au coup par coup chaque affaire.
Le désordre juridique et pratique, reflet de la
confusion ou du désarroi théorique ou d’une volonté maligne de tout
embrouiller, est presque à son comble. Il mérite bien quelques méditations.
Une administration qui se laisse aller à de
pareilles aberrations se condamne, si ce n’est déjà fait.
A. GIVAUDAN
PROPOSITIONS
POUR UNE EVENTUELLE MODIFICATION
DU DECRET DU 30 NOVEMBRE 1961
(R.N.U.)
[ ANNEXE N° 5 du
testament ]
antoine givaudan
( 30 SEPTEMBRE 1969 )
Un
règlement national d’urbanisme du type de celui que nous avons EST AUSSI CONTESTABLE
QUE NECESSAIRE. On ne
répétera jamais assez que l’occupation du sol ne peut être réglementée dans ses
nuances et sa complexité par un texte aussi général et éloigné du terrain qu’un
décret. [ Que dire, “ ô sorcières, ô misères… ” des directives et
plus encore des lois d’aménagement et d’urbanisme ! AG. 8 mai 1999 ]
Mais on ne peut partout prescrire un droit sur mesure et il est préférable d’avoir à
appliquer un droit général que de ne
pas avoir de droit du tout. Ceci étant admis il est souhaitable que le droit
général et le droit sur mesure édicté par un document d’urbanisme aient une parenté
formelle aussi forte que possible et que leur relation soit sans ambiguïté.
Le
R.N.U. doit comporter deux chapitres : le premier relatif aux dispositions qui
s’appliquent dans tout le pays qu’il y ait ou non document d’urbanisme ; le
second relatif aux dispositions qui ne s’appliquent qu’en l’absence de document
d’urbanisme. Cette première partition mettrait fin à bon nombre d’ambiguïtés.
DEUXIEME
PRINCIPE
Le
second chapitre doit être présenté dans une forme analogue à celle du règlement
d’une zone du plan d’occupation des sols( P.O.S.), sous réserve de quelques
adaptations tenant à la généralité de ces dispositions.
CONTENU
DU CHAPITRE PREMIER
Il
ne s’agit pas ici de proposer des rédactions mais de cerner le contenu de ce
chapitre
Article 5. § A. § B. §C. Article 6 (articles
actuels)
Les
effets de ces articles peuvent être aggravés par un P.O.S. mais il n’en reste
pas moins que les grands itinéraires classés et les autoroutes doivent porter
ces effets qu’il y ait ou non P.O.S. Par conséquent ce texte est général. Les
reculements ainsi imposés constituent des servitudes d’utilité publique,
indépendantes du document d’urbanisme mais reprises par lui. Ces deux articles
devraient être regroupés.
Article 13 actuel
Cet
article est aussi à classer dans le droit général parce qu’il est impossible, à
moins de détailler les P.O.S. jusqu’à l’extrême, dans certaines zones peu
urbanisées mais urbanisables, de tout prévoir dans le plan. De petits projets
de construction peuvent se faire sans équipements nouveaux ; un projet plus
important implique une organisation d’ensemble. Le recours à la Z.A.C. résout
le problème. Toutefois la formule peut être lourde. Aussi, il faut pouvoir,
sans recourir à la Z.A.C., garantir un minimum d’organisation.
Toutefois
la rédaction de cet article est à revoir en fonction des implications de
l’article 72 de la L.O.F. et de la loi du 3 janvier 1969, lorsqu’il y a P.O.S.
Article 14 actuel
Il
devrait être regroupé avec l’article 13 et aménagé de telle sorte que soient
bien distingués le cas où il y a T.L.E. et le cas où il n’y a pas T.L.E.
Les
dispositions générales comporteraient donc deux articles.
Ce
chapitre devrait s’appliquer lorsqu’il n’y a pas de document d’urbanisme
opposable aux particuliers. Il devrait comporter trois sections.
Section 1. Nature de l’occupation du sol ou de
l’utilisation du sol
Le
contenu de cette section doit être pris dans les articles 2, 3, 15 et 24 mais
il doit être élargi et non pas uniquement concerner les constructions mais
l’ensemble des occupations ou utilisations du sol réglementées à un titre ou à
un autre ( lotissements, établissements classés, campings, carrières, etc...
cf. décret P.O.S.). Serait ainsi comblée une lacune de notre législation : en
l’absence de plans d’urbanisme ou de P.O.S. -- si tant est qu’avec de tels
documents, il sera possible de répondre à la difficulté -- il est bien
difficile d’agir en face de certaines opérations qui ne sont pas faites de
constructions.
Cette section pourrait être articulée en 2 ou 3 articles.
Section 2. Conditions de l’occupation du sol
Il
y aurait dans cette section des articles relatifs :
·
aux accès et voirie (article 4 actuel sauf le
1°)
·
aux dessertes en eau et assainissement
(articles 8.9.10.11.12. actuels revus et ordonnés)
·
à la dimension des terrains.
Un
tel article n’existe pas dans le décret actuel mais une rédaction générale
susceptible d’être précisée et localisée dans le département, par arrêté du
préfet, suivant la procédure de l’article 20, 2° alinéa, ne manquerait pas
d’être utile.
·
à l’implantation par rapport aux voies.
Article 18 éventuellement revu.
·
à l’implantation par rapport aux limites
séparatives. Article 19 éventuellement revu.
·
à l’implantation des constructions sur une
même propriété. Articles 16 et 17 entièrement à revoir dans l’expression de la
règle tout au moins.
·Il
n’y aurait pas à prévoir d’article sur l’emprise au sol.
·à
la hauteur maximum. L’article 22 ne donne qu’une part du contenu, il est bien
pauvre.
·à
l’aspect extérieur. Le contenu, reclassé et revu, des articles 21, 23 et 25,
donne une base.
·à
l’obligation de réaliser des aires de stationnement - Article 4 - 1°.
·à
l’obligation de réaliser des espaces verts - Article 7
La section 3 -
Possibilité maximum d’occupation du sol
Elle ne devrait comporter qu’un seul article,
nécessairement très subjectif, subordonnant la quantité d’occupation du sol -
en construction ou autres - à l’existence d’équipement susceptible de desservir
cette occupation.
On pourrait d’ailleurs contester un tel article
dans la mesure où les dispositions générales disent à peu près la même chose.
Il y a dans une telle modification un souci de
perfectionnisme certain mais ces quelques idées sont laissées à qui voudra bien
les utiliser. Si ce décret est un jour repris, autant qu’il le soit sur des
bases cohérentes.
A.G
NOTE SUR LE DROIT DES LOTISSEMENTS
[ ANNEXE N° 6 du testament ]
antoine givaudan
( 30 septembre 1969 )
Le droit actuel
applicable dans les lotissements est un bel exemple de confusion du droit
public et du droit privé. Les juristes en sont conscients depuis longtemps mais
ils ne semblent pas vouloir démêler le noeud qui s’est formé.
La situation peut être ainsi décrite : lorsqu’une
personne désire aménager un terrain de manière à pouvoir le vendre par morceau,
elle est tenue de présenter un dossier qui comporte notamment un règlement et
un cahier des charges. L’acheteur d’un lot est tenu, lorsqu’il construit sur le
lot, de respecter le règlement et le cahier des charges.
Le règlement a une nature réglementaire, donc
publique.
Le cahier des charges a une nature contractuelle,
donc privée.
Un juriste non averti peut à juste titre s’étonner
de ce système mixte qui ne se justifie que par des raisons historiques. Il
n’existait autrefois aucun droit foncier public - comme il en existe un
aujourd’hui - et il était normal que le propriétaire se vit en quelque sorte
conféré le pouvoir de réglementer l’occupation du sol qui lui appartenait. La
seule technique utilisable entre particuliers étant celle du contrat, la
réglementation ne pouvait être que contractuelle et l’achat d’un lot avec
l’acceptation du cahier des charges donnait alors valeur de réglementation au
contrat. On connaît les conséquences du système : des lotissements créés sous
ce régime voici plus d’un siècle, survivent bel et bien et sont tout aussi
inexpugnables que jadis ( 3 ). Et c’est normal.
( 3 ). Sauf application des récents articles de la L.O.F. à ce
sujet
Depuis, le droit des lotissements a fait de grands
progrès mais il ne s’est pas encore émancipé de ses origines contractuelles et
archaïques. La doctrine, lorsque certains auteurs écrivent sur ce sujet, s’en
tient aux conceptions traditionnelles. La jurisprudence, administrative ou
judiciaire aussi. L’administration ne semble pas non plus prête à franchir le
pas.
Quel est donc le pas qu’il convient de franchir ?
Il est bien court mais il est important : le droit
foncier doit être considéré, lorsqu’il est fixé, d’ordre public. Doivent être entachées de nullité toutes les clauses
contractuelles qui en font mention. En d’autres termes, interdiction
doit être faite à un propriétaire d’élaborer un règlement, lorsqu’un tel
règlement existe -- dans un P.O.S. par exemple --. Ce règlement s’impose au
propriétaire qu’il désire ou non lotir et il ne lui appartient pas de le
modifier. Le propriétaire devrait s’y conformer s’il construisait. Ses
ayants-droit --acquéreurs de lot -- doivent pouvoir aussi en bénéficier ou y
être soumis, si le terrain est loti. Interdiction doit être faite, à plus forte
raison, d’inclure dans les cahiers des charges, des clauses ayant, directement
ou non, pour objet ou pour effet de modifier le droit foncier tel qu’il est
défini par le règlement.
Ce principe comporte bien des avantages, et pour
le lotisseur et pour la puissance publique.
1. Pour le lotisseur
Il ne lui serait plus demandé d’établir un
règlement. Le dossier de lotissement ne comporterait donc que le plan de
division du terrain en lots, et le plan des équipements de desserte des lots.
Le cahier des charges d’acquisition des terrains
ne comporterait que des clauses sur la réalisation des immeubles ( dans
certains délais par exemple), conformément au règlement d’urbanisme, ou sur
l’entretien des équipements collectifs privés par adhésion à une association
syndicale ou autre système.
2. Pour la puissance publique
Elle aurait la garantie que, dans une zone où
s’applique un règlement d’urbanisme donné, par le biais des lotissements, ne
viennent pas s’implanter des constructions non conformes au règlement.
Elle aurait aussi la garantie qu’une modification
éventuelle du droit foncier ne risque pas de rester sans effet à cause du
système contractuel du lotissement et qu’ainsi, les possibilités permises par
la modification du droit peuvent être utilisées par les propriétaires privés
les plus actifs du lotissement.
En somme, le système proposé est beaucoup plus
libéral que le système passé ou actuel, il laisse à la propriété privée la
liberté de suivre l’évolution du droit foncier qui sur une longue période est
nécessairement évolutif.
Dans le court - terme, une telle réforme n’apporte
pas de changement perceptible ( sauf la simplification du dossier ), mais elle
résout des problèmes qui se poseront à très long -terme ( plus de 40 ans ). Et
ce n’est pas une vue de l’esprit que de penser aussi avant dans le temps
puisque des problèmes actuels, difficilement solubles, ont été posés il y a
quelquefois plus d’un siècle. Les solutions rendues possibles par la L.O.F.
seront utiles, mais il faut bien reconnaître qu’il serait préférable de ne pas
avoir à les utiliser pour les lotissements futurs.
Il reste évidemment le cas -- et il et fréquent --
où le lotissement est créé dans une commune où le droit foncier n’a pas été
fixé dans un P.O.S. Dans cette hypothèse -- et dans celle-ci seulement -- il
reviendrait à la puissance publique d’édicter le règlement applicable au
terrain à lotir, règlement établi sur le modèle du règlement de zone du P.O.S.
Ce règlement pourrait être évidemment préparé par le lotisseur mais les mêmes
principes d’ordre public seraient applicables afin que si le droit foncier
était un jour fixé dans un P.O.S., il n’y ait aucune dualité de régime.
Puisse donc le texte prochain sur les lotissements
tenir compte de ces observations qui simplifient et clarifient réellement le
droit.
Une rénovation du droit foncier s’impose, elle
peut être faite par petites touches successives. Encore faut-il que les
occasions ne soient pas manquées.
A.G.
REFLEXIONS SUR LA DEROGATION
[ ANNexe N°7 du testament
]
Antoine givaudan
( 30 SEPTEMBRE 1969 )
ORIGINE ET DESTINATION
J’ai toujours éprouvé un malaise devant la notion
même de dérogation ainsi qu’une répugnance vis à vis de ceux qui qualifient de
dérogatoire, à tout propos, un processus différent, parallèle ou subsidiaire,
permettant d’agir, prévu par le droit. Je n’ai jamais apprécié l’usage que font
de ces propos moralisateurs, des pseudo défenseurs du droit qui voient des
dérogations partout.
J’avais le sentiment, au cours des années 70, au
vocabulaire près, car on ne peut pas empêcher les gens de parler à tort et à
travers, que la question était à peu près réglée, avec la notion d’adaptations
mineures. L’évolution générale avait permis de mettre en œuvre la doctrine de
1969, laissée dans ce “ testament ”
avec la circulaire du 17 mars 1972 et pour les ZAC, celle du 6 février 74,
doctrine consacrée sur les deux points par la loi de 1976.
Il
fallut déchanter. En réduisant à rien, ou à fort peu de chose, la notion
d’adaptations mineures, le juge administratif n’a laissé d’autres issues que de
modifier le droit, favorisant les procédures de modification pour répondre à
des cas particuliers, procédures, alors exposées dans ce cas, à être annulées
pour détournement de pouvoir.
A ce jour, je ne vois aucun terme à ce cauchemar.
Il est amusant de connaître l’interprétation,
donnée à l’époque, à ce souci de réduire les dérogations, par les opérateurs ou
les penseurs du Parti de Bilan globalement positif ( Cf. #1974-04-06---E#) grand
défenseurs, comme on sait, du droit, de l’état de droit et de la “ démocratie avancée ” pratiquée en société
carcérale sous le regard compatissant et compréhensif des “ organes ”.
Juridiquement parlant une dérogation c'est aussi
bien construire 1.000 maisons alors que dix seulement étaient autorisées que se
placer à 3 m. d'un alignement alors que la distance imposée était de 5 mètres.
Dans les deux cas, il y a eu dérogation. L'inadéquation des procédures, du droit foncier, de la conception de l'aménagement
est à l'origine de cette confusion. Ces trois éléments sont intimement liés et
réagissent les uns sur les autres et suivant la façon de les envisager, la
dérogation, de quelque nature qu'elle soit, devient inéluctable ou paraît
évitable. Ainsi, dans une optique cohérente comme celle de la loi d'orientation
foncières la disparition de la dérogation peut être envisagée L'exposé des
motifs de la loi le soulignait d'ailleurs et il n'est pas inutile d'en conseiller une
lecture aux épigones. En revanche, lorsque les problèmes sont
abordés sans aucune vision d'ensemble et à la petite semaine, la dérogation
parait le seul moyen de résoudre les difficultés. L'orientation actuelle semble
se rattacher à ce second courant.
Il faut clarifier la notion de dérogation au
regard des trois éléments ci-dessus :
·la
conception de l'aménagement
·le
droit foncier
·les
procédure
afin de montrer comment
elle peut souvent se dissoudre ou demeurer sans remettre en question tout l'édifice,
comme c'est le cas depuis si longtemps.
1. La conception de l'aménagement
L'aménagement s'exprime dans le S.D.A.U. Une
conception pseudo-scientifique du S.D.A.U., fondée sur des calculs,
extrapolations ou autres mécaniques, interdit à ce document d'embrasser hardiment, l’avenir. Au delà de 10 à 15 ans ‑
et encore – les prévisions n'ont plus beaucoup de sens. Au delà il ne
s’agit plus que d’hypothèses volontaires. Mais on s'est refusé à admettre
cette optique ou tout au moins ne l'a-t-on pas défendue. Aussi les S.D.A.U.,
risquent ils de n'offrir qu'une conception étriquée de l’aménagement, sous le
couvert du réalisme, alors que la technique du S.D.A.U. permet d'exprimer
largement les hypothèses, dans un schéma d'ensemble et d'être réaliste dans la
première phase indirectement liée à la programmation.
Dans ces conditions, les S.D.A.U risquent d'être
rapidement dépassés comme il en fut des plans d'urbanisme si leur élaboration
tarde un peu. Et s'ils sont dépassés la porte est ouverte aux dérogations ; à
toutes les dérogations.
Comment peut-on déroger à un S.D A.U ?
Très simplement en créant des Z.A.C ( 4 )
ailleurs que dans les zones urbanisables. Or il faut une conformité certaine
entre le S.D.A.U. et ce genre de décision. Et si ce n'est pas l'Etat qui le
fait respecter, qui donne l'exemple, sur quelle autorité compter ?
( 4 ). Hélas la ZAC a acquis très vite une réputation dérogatoire. Malgré
les efforts ultérieurs : circulaire du 6 février 1974 et loi du 31
décembre 1976 elle ne l’a jamais perdue.]
A mon sens le schéma fournit un cadre ample mais rigide parce qu'on ne peut se permettre de changer d'orientation tous les six ans. Ce n'est qu'en cas d'événements très importants et extérieurs qu'un S.D.A.U. peut être remis en question.
Il ne devrait donc pas y avoir de décisions
dérogeant au schéma. Cette discipline que s'impose la puissance publique est
indispensable et salutaire Comme toute discipline, elle enlève beaucoup de son
lustre à l'exercice du pouvoir, mais elle oblige le pouvoir à résoudre les
vrais problèmes qui sont des problèmes de réalisation.
2. Le droit foncier
Une bonne clarification et formalisation du
droit foncier permettrait de remettre les dérogations à leur place.
Grâce à la présentation du règlement d'une zone en 3 sections et à la recherche des meilleures expressions juridiques, on touche du doigt les points sur lesquels la dérogation reste possible.
D'abord la simplification des règlements permet,
par la suppression des règles inutiles, de supprimer des dérogations indispensables.
( 5 ). Cf. l’appel ultérieur, avec ma lettre du 18 juin 1980 relative à la
pathologie des POS et à la purification de ces documents.]
Ensuite, on s'aperçoit qu'il est possible de fixer
des limites objectives à la dérogation de manière à lui ôter son caractère de
faveur arbitrairement octroyée. Ces types de dérogations n’ont aucun rapport
avec celles qui concernent l'aménagement.
Enfin, la notion de C.O.S, la sanction rigoureuse
de son dépassement garantissent qu'on n'abusera pas du système, du côté privé,
ni du côté public En outre cette notion, en dissociant le contenu du droit à
construire, des conditions dans lesquelles ce droit peut s'exercer élimine
radicalement l'inconvénient des systèmes antérieurs qui rendaient intéressante
une demande de dérogation. En effet quel intérêt y aura-t-il à demander
quelques mètres de hauteur de plus si la surface de plancher est constante. Le
C.O.S. ‑ mais qui l'a vu ‑ élimine, si on l’applique intelligemment
le goût de la dérogation.
Par conséquent si des dérogations au droit foncier
sont encore concevables elles ne peuvent avoir, dans des règlements bien faits,
qu'une portée limitée ; elles sont sans danger tout en laissant une certaine
souplesse quand l'application stricte du droit donne des résultats absurdes.
Mais cela suppose qu'on exclut l'article balai qui permet de déroger à tout ce
qu'impose le réellement. Cela impose un petit effort au moment de la rédaction
des règlements, cela évite bien des efforts quand il s'agit de les appliquer.
Il faut redouter que l'habitude d'appliquer de mauvais règlements ait créé un
réflexe irrépressible de dérogation car il est difficile de combattre un
réflexe.
3. Les procédures
Encore faut-il que les procédures ne soient pas
conçues et utilisées à tort et à travers.
On a vu que la Z.A.C. était un moyen de déroger au
S.D.A.U. ‑ à la conception qu'il exprime de l'aménagement.
Le P.O.S. conforte le S.D.A.U. et le rend
opposable aux particuliers. Il n'y a rien de choquant à ce que la Z.A.C.
supprime le P.O.S., si c'est pour réaliser l'une des volontés du S.D.A.U. En
matière d'extension périphérique où cette extension est admise ce sera
généralement le cas et la Z.A.C. supprimera le P.O.S protecteur et lui
substituera un droit urbain nouveau.
On peut évidemment détourner ces procédures de
leur finalité. Un gros permis de construire peut impliquer une dérogation à la
conception de l’aménagement. Le POS bloque la dérogation mais la Z.A.C.
supprime le blocage. Tout est permis si l’Etat ne veille pas. Tout est fichu
s'il donne le mauvais exemple.
Il en sera de même s'il ne réprime pas les
déclarations de construire qui oublient de respecter le droit du sol Mais il
faut écarter cette dernière hypothèse, les déclarants prendront des assurances
avant de s'aventurer sur ce chemin.
Les procédures sont neutres ou doivent le devenir
si le droit foncier est clairement fixé. Elles peuvent être neutres à la
condition que la puissance publique n'en use pas délibérément pour nuire aux
particuliers ou pour se dégager des obligations qu'elle a précédemment
contractées.
Aussi quand on entend parler aujourd'hui de la
dérogation il y a de quoi s'inquiéter.
Cet état d'esprit est le reflet d'une inquiétude
et d'une absence d'assurance devant les possibilités que nous offre la L.O.F.
bien appliquée. Il est le signe que cette loi n'a pas été comprise ou qu'elle a
été trop bien comprise.
A. Givaudan
NOTE
SUR LA TAXE D’URBANISATION
[
ANNexe N°8 du testament ]
Antoine
givaudan
( 30 SEPTEMBRE 1969 )
Le principe de cette taxe d’urbanisation fut voté
avec la loi d’orientation foncière, dans des conditions qui méritent un rappel.
M. PISANI, Ministre de l’Equipement en 1966, dans la version initiale du projet
de loi d’orientation foncière avait proposé au gouvernement de l’époque --
c’était en 1966, M. POMPIDOU était Premier Ministre et M. DEBRé Ministre des Finances -- une réforme
générale de la fiscalité foncière, dont les modalités restaient évidemment à
préciser, car on ne change pas facilement un système fiscal, si imparfait
soit-il, sans y regarder à deux fois. Cette réforme fut éliminée du projet. M.
PISANI démissionna en avril 1967 et s’il n’eut pas la charge de défendre son
projet de loi en tant que ministre, il eut le loisir, en tant que député contestataire
de la majorité, de déposer quelques amendements fiscaux. Il ne fut d’ailleurs
pas le seul. MM. FANTON, CLAUDIUS PETIT et d’autres encore en firent autant.
Après diverses péripéties, le gouvernement concéda la taxe d’urbanisation. La
loi en délimita les contours.
Ils ne sont pas aussi indécis qu’il peut sembler
au premier abord. Quelques études furent entreprises par la suite afin d’en
préciser les modalités et une collaboration intelligente eut lieu entre la
D.G.I. et la D.A.F.U. Il faut regretter que des événements divers aient en
quelque sorte perturbé ces réflexions. L’historique n’ira pas plus loin. Il
n’est pas nécessaire d’être prophète pour prédire que la prochaine loi de
finance n’apportera pas le texte annoncé en 1967. On peut aussi douter de le
voir un jour paraître. La présente note
a deux objectifs
·- le premier est de laisser sur
cette taxe quelques commentaires techniques précis, susceptibles de servir,
·- le second est de montrer qu’à
défaut d’action, il y a eu pensée, il y a même eu et il y a encore, foi en un
système foncier plus cohérent.
Au passage, on remarquera que les difficultés
techniques, pour sérieuses qu’elles soient, ne sont pas insurmontables ; on
remarquera aussi que toute politique foncière exige un grand courage ; et le
courage est une vertu qui n’a jamais fait autant défaut dans notre
“ Société bloquée ”.
I.
LES OBJECTIFS DE LA TAXE D’URBANISATION
Ces objectifs sont, une fois n’est pas coutume,
d’une grande clarté. Si Monsieur A., propriétaire d’un terrain non bâti
mais bâtissable, de 2.000 m² qui vaut 200.000 F., est contraint de payer
chaque année 2.000 F. d’impôts, Monsieur A. ne gardera pas indéfiniment son
terrain, il y construira pour le rentabiliser ou il le vendra. Appliqué à tous
les Messieurs A. qui thésaurisent -- involontairement ou non -- des terrains à
bâtir, l’impôt rend intolérable la thésaurisation. Sans doute le vendeur
essayera-t-il de répercuter l’impôt sur l’acheteur. Sans doute aussi,
l’accroissement de l’offre aura-t-il quelque effet sur les prix. D’un point de
vue moins économique, l’application de l’impôt permet d’orienter l’urbanisation
vers les zones - taxées - où elle est souhaitable et souhaitée. Au
demeurant, l’impôt apporte quelques ressources complémentaires aux collectivités
mais là n’est pas son but essentiel. On s’accorde généralement à reconnaître le
bien fondé de cette thèse bien connue maintenant. On s’accorde beaucoup moins
lorsqu’il s’agit d’en définir des modalités d’application. Enfin du point de
vue de l’équité la taxe frappe les terrains qui bénéficient de droits à bâtir ;
elle rend plus tolérables les interdictions de bâtir.
Les modalités d’application d’une taxe quelconque
sont généralement complexes. Une taxe foncière ne peut échapper à une certaine
complexité. Aussi les arguments tirés de la complexité d’un système n’ont
en eux-mêmes aucune valeur. Seule une comparaison -- d’ailleurs empreinte de
subjectivité-- entre cette complexité et les effets susceptibles d’être obtenus
en appliquant la taxe, présente un intérêt. Cette comparaison n’a pas hélas été
faite.
L’application pose les problèmes suivants :
1. Champ d’application territorial,
2. Critère du terrain taxable,
3. Valeur du terrain taxable,
4. Taux de la taxe,
5. Exigibilité de la taxe dans le
temps,
6. Taxe d’urbanisation et autres
taxes foncières,
7. Affectation de la taxe,
8. Humanisation de la taxe.
Seuls les points 1.2.5.8. présentent des aspects
nouveaux. Les autres points restent classiques.
Point 1.
champ d’application territorial
Une telle taxe foncière ne peut du jour au
lendemain s’appliquer dans tout le pays. D’ailleurs une telle généralisation
n’aurait pas de sens. La loi, en limitant le champ d’application aux communes
où un P.O.S. a été rendu public ou approuvé, pose un principe raisonnable et
cohérent avec les objectifs de la taxe. S’il y a P.O.S. il y tendance à
l’urbanisation.
D’autre part, en laissant aux Conseils Municipaux la
possibilité de renoncer à cette imposition, la loi évite que la taxe ne
s’applique, bien qu’il y ait un P.O.S., là où elle n’est pas jugée
indispensable par les autorités locales.
Le champ d’application territorial ne soulève
aucune difficulté. Il n’en va pas de même pour le point suivant.
Point 2.
Critère du terrain taxable.
A. La zone urbaine
C’est une chose de dire sur quel territoire la
taxe peut s’appliquer, c’en est une autre de trier les terrains auxquels elle
doit s’appliquer, car il est impensable qu’elle s’applique indifféremment à
tous les terrains. La taxe d’urbanisation implique une définition du terrain
taxable, c’est à dire du terrain à bâtir, du terrain urbain. Elle implique donc
qu’un critère incontestable du terrain urbain soit défini quelque part. Ici le
bât blesse. En fiscalité foncière, divers critères sont utilisés, mais aucun
n’est bien satisfaisant ; les définitions, sans référence rigoureuse au droit
foncier -- telles que celles fournies par l’article 21 de l’ordonnance du 23 octobre
1958 sur l’expropriation -- ne présentent aucun intérêt. D’ailleurs, le seul
fait que de telles définitions existent montrent que le problème n’a jamais été
bien posé et qu’on n’a jamais voulu, jusqu’à la L.O.F., appréhender le droit
foncier dans sa généralité. On peut affirmer malgré l’intérêt de ses
conclusions, que le rapport de la Commission de l’Equipement urbain du 5ème
plan, passa lui aussi à côté du problème.
Aussi le point 2 revêt-il une importance
fondamentale. La définition d’un critère objectif du terrain urbain est une
novation révolutionnaire du point de vue juridique et sociologique. Et si un
tel critère était un jour officiellement défini, la politique foncière
changerait de visage. Inversement, sans un tel critère, la fiscalité foncière incitative
est condamnée à l’échec. Les expériences étrangères, danoises notamment, l’ont
prouvé. Or ce critère, on l’a cherché un peu partout, sauf où il est, où il
peut être, dans le droit foncier.
Ce critère nous est donné avec le coefficient
d’occupation du sol. Si le C.O.S. est élevé, le terrain est certainement
urbain, s’il est faible, on peut discuter sur cette caractéristique du terrain.
Pour mettre un terme aux discussions, si une loi -- car une loi, à mon sens est
presque nécessaire à raison de la gravité de la décision -- fixait une fois
pour toutes que le terrain est urbain si le C.O.S. est supérieur à 0,04, la
question de savoir si un terrain est urbain ne donnerait plus lieu à
d’interminables discussions.
Or en introduisant dans le P.O.S. la notion de
“ zone urbaine ”, où s’applique la taxe, l’article 61 de la
L.O.F. nous amène nécessairement à délimiter cette zone, donc à en fixer le
critère qui permette de savoir si un terrain est ou non dans cette “zone
urbaine ”. Le C.O.S. vient naturellement à l’esprit de ceux qui
connaissent un peu le droit foncier (ceux qui ne le connaissent pas ou ne
veulent pas le connaître continueront à gloser sur le terrain urbain).
B. Les terrains non bâtis et
susceptibles d’être bâtis
Ce petit membre de phrase de la loi est aussi très
important. Dans la zone urbaine, connue sans contestation possible, il y a de
tout : des terrains bâtis, peu bâtis, trop bâtis, mal bâtis, non bâtis ou non
bâtissables. On ne peut pas tout taxer. Il faut par
conséquent trier la matière imposable suivant des critères qui ne
laissent aucune part aux interprétations subjectives. Le P.O.S. fournit ces
critères, si on veut bien les y prendre.
1. Par le C.O.S., la zone urbaine est connue. A
l’intérieur de cette zone les terrains sont des terrains à bâtir. Ils sont
présumés tels ;
2. Les terrains non bâtis sont taxables. Ceux-là
sont aisément définissables : ce sont tous les flots de propriété qui ne
comportent aucune construction ;
3. Les terrains susceptibles d’être bâtis, s’ils
sont insuffisamment bâtis, sont aussi aisément définissables par un critère
objectif : ce sont tous les terrains qui supportent une superficie de plancher
inférieure à un certain pourcentage de celle qu’ils pourraient supporter si le
C.O.S. leur était appliqué (par exemple 30 ou 40 %) ;
4. Les terrains mal bâtis, échappent à la taxe --
c’est peut-être regrettable mais on ne peut guère définir un critère objectif
du mal bâti, du vétuste, de l’insalubre ;
5. Les terrains non bâtissables peuvent être aussi
définis suivant des critères juridiques objectifs tirés du P.O.S. ou de ses
annexes. Ce dernier problème est important car il serait injuste de taxer un
terrain sur lequel il est fait, à son propriétaire, interdiction de construire.
Des critères juridiques objectifs peuvent être
donnés à titre d’exemple :
·terrains
sur lesquels est réservé un emplacement pour service public,
·terrains
inconstructibles en raison de certaines servitudes d’utilité publique (une
étude plus fine que celle qui a été faite, des effets des servitudes d’utilité
publique à l’égard du C.O.S. permet de faire un tri parmi ces servitudes et de
retenir celles dont l’application doit donner lieu à une exemption de taxe.
Soulignons au passage que la taxe rend plus supportables les servitudes qui
empêchent de bâtir puisqu’elles permettent aussi d’éviter la taxation).
Le droit foncier, classé,
ordonné, bien utilisé fournit les critères nécessaires ; ils restent à être
utilisés.
C.
Utilisation pratique
Il ne faut pas dissimuler les difficultés d’utilisation
pratique
1. Le droit foncier, porteur des critères, doit
être localisé sur le sol, donc sur des documents où les différents îlots de
propriété soient identifiables. Ces documents sont le cadastre.
Ils existent donc.
2. Il faut ensuite connaître l’occupation actuelle
-le nombre de m² bâtis -- pour la comparer à l’occupation possible -le nombre
de m² bâtissables -- en appliquant le C.O.S.
3. Il faut tirer de cette comparaison tous les îlots
de propriété taxables.
4. Il faut éliminer de ces îlots ceux qui ne sont
pas bâtissables à cause d’une limitation publique d’utilisation du sol,
découlant du P.O.S. ou des servitudes.
Sans être insurmontables, ces tâches ne sont pas à
la portée des services intéressés de l’Etat.
S’il n’en coûte guère plus au Ministère de
l’Equipement et du Logement d’établir avec un peu plus de soins les documents
d’urbanisme -le P.O.S.- en utilisant pour ce faire, des fonds de plans
cadastraux, au lieu d’utiliser les fonds de plan courants moins précis, il n’en
va pas de même pour les services fiscaux auxquels incombe le travail -- qui ne
peut être approximatif -- d’application du droit foncier à la propriété
foncière. En outre, le cadastre n’est pas partout récent. Nous franchissons ici
un cap technique ; les difficultés ne sont pas surfaites.
D. Mise en oeuvre des principes
1. L’obstacle des plans cadastraux
On peut se plaindre que le cadastre ne soit pas
rénové partout. On ne doit pas oublier qu’il n’y a pas encore un seul P.O.S.
Rien n’empêche donc de coordonner la rénovation du cadastre avec
l’établissement des P.O.S., qui demandera quelques bonnes années afin de
disposer en même temps de ces deux documents.
D’autre part, la taxe d’urbanisation est surtout
utile pour les communes où il y a beaucoup de terrains urbains non bâtis ; ce
sont généralement des communes périphériques, moins urbanisées où le cadastre a
été rénové. Cette rénovation est en effet plus longue dans les communes très
urbaines où il y a beaucoup de bâtiments. On peut aussi coordonner rénovation
du cadastre et établissement des P.O.S.
La difficulté cadastrale n’en est donc pas une
quand on examine les problèmes avec plus de soin.
2. L’obstacle de la connaissance de
l’occupation actuelle
Pour connaître le nombre de m² bâtis par îlot de
propriété, il faut le mesurer, c’est à dire avoir le nombre de m² au sol
(emprise) et le nombre d’étages. Ce dernier renseignement sera systématiquement
demandé à l’occasion de la révision des bases de la contribution foncière sur
la propriété bâtie. Ces éléments, s’ils sont obtenus, peuvent être exploités
sans trop de difficulté, mécaniquement - je ne dis pas électroniquement -- car
pour obtenir les terrains peu bâtis susceptibles d’être bâtis, il suffit de
faire deux multiplications (surface de l’îlot de propriété x C.O.S. -- et
emprise au sol x nombre d’étages) puis de comparer les résultats.
En tout cas, à défaut de cet élément, on peut
temporairement n’appliquer la taxe qu’aux îlots de propriété non bâtis. On se
prive du moyen d’intervenir dans certains tissus où le sol est mal utilisé,
mais on conserve la taxe pour toutes les zones périphériques où il n’y a encore
rien du tout. On peut aussi envisager un système plus progressif d’application
dans le temps en ne soumettant à la taxe que les terrains dont le C.O.S. aurait
été augmenté. Cette façon de faire limite la taxation aux zones périphériques :
elle institue la taxation pour le futur sans toucher au passé. Politiquement,
elle peut présenter certains avantages.
3. Les exemptions
Elles impliquent un relevé sérieux des servitudes
mais il est - sauf si on en dénature l’idée - en bonne voie.
Conclusion
Moyennant quelques sacrifices sur les principes et
quelques efforts, les difficultés sont surmontables. Evidemment, il reste
toujours possible de vouloir un système plus ambitieux : de constater
immédiatement après qu’il est irréalisable et de se résigner ainsi à n ‘avoir
rien du tout.
Point 3. La
valeur vénale
La loi fixe le principe de la déclaration de la valeur
par les propriétaires. Sur ce point, je me permettrai de ne pas la suivre.
D’abord il ne serait pas très loyal de demander à un propriétaire de fixer la
valeur de son bien pour la taxer et de rectifier la déclaration si cette valeur
paraissait sous-évaluée. Ensuite, il est bien difficile de connaître la valeur
d’un bien foncier faute d’une publicité des transactions immobilières qui
permette à quiconque de se situer dans l’environnement des prix. De bonne foi,
certains pourront sous évaluer, d’autres surévaluer leur bien ; en outre, les
fluctuations peuvent dépendre d’une infinité de causes subjectives. Enfin, ce
serait engager l’administration fiscale dans un système de contrôle,
inefficace, paralysant et irritant pour tout le monde. Un dernier argument
tient encore au fait qu’il s’agit moins de taxer la valeur tenant à la
situation particulière du bien par rapport aux biens voisins, mais plutôt la
valeur tenant à la constructibilité. Or ces deux éléments constitutifs du prix
sont mal dissociables.
Aussi est-il bien préférable d’adopter un système tout différent : celui de la fixation administrative de la valeur par zone. On rejoint une proposition du rapport sur la politique foncière de la Commission de l’Equipement urbain ; mais on lui apporte une amélioration importante en fondant le zonage, non pas sur une constatation des prix moyens, mais sur celui des C.O.S.
Il suffirait par conséquent de fixer un prix du
terrain par zone à C.O.S. identique, en fonction des transactions que le
service des domaines connaît, et après avis d’une commission à composition
mixte, comme il en existe pour certains impôts. Il suffirait que cette valeur
soit fixée à un niveau légèrement inférieur à celui des transactions constatées
pour éviter des réactions justifiées et maintenir une certaine équité.
En outre, ce système est le seul qui puisse
convenir pour les terrains qui passent du jour au lendemain en zone urbaine à
la suite d’une augmentation substantielle du C.O.S. Dans ce cas, en effet, le
régime de la déclaration enlève beaucoup d’intérêt à la taxe puisque les
propriétaires peuvent de bonne foi déclarer la valeur antérieure nécessairement
dérisoire, à cause de la faible constructibilité du sol. On objectera que le
système est un facteur de hausse des prix. Ce serait vrai si les prix
n’augmentaient pas actuellement lorsque la constructibilité augmente. Par
contre, il permettrait de contenir la hausse dans des limites raisonnables car
le prix fixé administrativement deviendrait très vite un prix de référence au
delà duquel il serait malaisé de s’aventurer.
Enfin, ce système de fixation permet une
modification bi ou triannuelle de la base sans soulever beaucoup de difficultés
alors que le régime de la déclaration risque d’être pénible pour les
propriétaires et lourd pour l’administration.
Cette notion de prix de référence serait fort
utile notamment pour les acquisitions publiques. Elle permettrait d’autre part
de fonder sur des bases nouvelles une taxation des plus-values dégagées à
l’occasion des cessions.
En effet, plutôt que de s’astreindre comme
aujourd’hui dans une reconstitution compliquée de la valeur initiale du bien,
pour calculer la plus-value, il serait préférable de se référer à la valeur
administrativement fixée et de sanctionner très fortement la plus-value obtenue
par différence entre le prix de cession et la valeur de référence, soit en
prélevant une grande partie ( 70 % par exemple) de la plus-value soit en
n’admettant qu’une marge bénéficiaire faible ( 10 % environ).
Il faut bien constater que le problème de la
valeur - contrairement à celui de l’assiette matérielle - ne soulève aucune
difficulté technique d’application si le régime de la déclaration est rejeté.
Point 4. Le taux
Le taux de la taxe ne soulève pas de difficulté.
1) On peut imaginer un taux légal de 1 % par exemple, susceptible
d’être augmenté par le Conseil Municipal jusqu’à 3 % ; ou supprimé par lui ;
2) On peut imaginer -- et ce serait presque indispensable -- un système
de taux progressif partant de 1 % et augmentant, 0,5 % par an;
3) On peut aussi imaginer un système de taux progressif en fonction des
superficies 1 % au-dessous de 500 m², 1,5 % jusqu’à 2000 m², 1 % au delà, afin
de pénaliser la rétention de grandes surfaces.
Ces systèmes peuvent se combiner, mais il faut
préférer la simplicité brutale de l’un des trois systèmes, à des combinaisons
qui risquent de rendre la taxe peu compréhensible. D’autre part, il est
indispensable de maintenir les disponibilités d’intervention aux autorités
locales afin de ne pas empêcher des adaptations.
Point 5.
L’exigibilité de la taxe dans le temps
Le problème est le suivant : à partir de quelle
date et jusqu’à quelle date la taxe est-elle exigible ?
La date de départ ne soulève pas beaucoup de
questions. La taxe est exigible pour l’année au cours de laquelle elle a été
instituée. Par contre la durée pendant laquelle la taxe est due est plus
délicate à déterminer. toutefois, l’originalité de la taxe d’urbanisation est
bien de ne plus être perçue lorsque le terrain est bâti ; la question se réduit
donc à savoir quand un terrain est bâti ? le plus simple est sans doute de s’en
tenir, pour le savoir, à un critère fiscal : un terrain non bâti est devenu
bâti lorsqu’il doit donner lieu à la perception pour la première fois de la contribution
foncière sur la propriété bâtie ( x.) Ainsi évite-t-on toutes les
difficultés relatives à la fixation de la date. Et c’est la même
administration qui tient les pièces justificatives.
Une même question se pose pour les terrains
insuffisamment bâtis, s’ils ont été taxés. En principe, le même critère peut
être appliqué.
(
x ). En effet, il faut tenir compte des exonérations dont bénéficient certains
immeubles neufs
Une précaution est à prendre pour éviter que
n’échappent à la taxe des terrains qui ne supporteraient qu’une faible
construction, car s’il en était ainsi, la taxe aurait manqué l’un de ses
objectifs qui est d’inciter à une utilisation optimale du sol. On pourrait donc
superposer un second critère : la taxe n’est plus perçue qu’à la condition
qu’il ait été construit sur le terrain une surface de plancher au moins égale à
70 % de celle obtenue en appliquant le C.O.S. Ainsi s’assure-t-on contre un
certain gaspillage et favorise-t-on le regroupement des propriétés mal
constituées qui empêchent, plus que les règlements d’urbanisme, d’utiliser
pleinement le sol.
Le contrôle de ces dispositions ne soulève pas
beaucoup de difficultés pratiques car il peut être fait à partir des éléments
communiqués à l’administration à d’autres fins.
Point 6. Taxe d’urbanisation et autres taxes
foncières
On peut énumérer ces taxes.
1) Contribution sur la propriété non bâtie,
2) Contribution sur la propriété bâtie,
3) Taxe frappant les plus-values,
4) Taxe locale d’équipement ( T.L.E.) ( qui n’est
pas à proprement parler une taxe foncière).
La première de ces taxes ne devrait pas être
maintenue lorsque la taxe d’urbanisation est appliquée à un terrain, car sa
finalité est toute différente. Toutefois le cumul ne présente pas de grands
inconvénients : la contribution sur la propriété non bâtie est faible.
La seconde ne peut se cumuler avec la taxe
d’urbanisation (cf. point 5) même si une taxation des terrains insuffisamment
bâtis est en vigueur.
La combinaison taxation des plus-values et la taxe
d’urbanisation mérite une réflexion plus poussée. Une suggestion a été faite
dans le point 4 à ce sujet, mais dans le système actuel, la combinaison
des deux taxes doit être examinée de près. La loi donne une réponse sur le
point de l’imputation. Il y a peut-être d’autres problèmes.
Enfin, il n’y a pas lieu d’admettre que la taxe d’urbanisation entraîne la disparition de la T.L.E. comme la loi en fixe le principe, tout en laissant aux Conseils Municipaux la possibilité de maintenir le cumul. D’ailleurs, il n ‘y a pas beaucoup de soucis à se faire sur l’avenir de la T.L.E. Si elle fonctionne, techniquement, d’une façon à peu près convenable, cette taxe ne sera jamais supprimée ; les communes ont trop besoin d’argent pour se priver d’une ressource, relativement régulière, si insuffisante soit-elle. Il faut plutôt s’attendre, de la part des communes qui ont adopté le taux de 3 %, à des demandes tendant à une augmentation des prix forfaitaires lorsque la hausse des prix aura dévalué de 20 à 30 % le produit de la taxe, dans quelques années.
( ). En
effet, il faut tenir compte des exonérations dont bénéficient certains
immeubles neufs
Dans l’ensemble, l’instauration de la taxe
d’urbanisation ne bouleverse pas le système fiscal actuel. On peut déplorer
qu’elle ne l’améliore pas non plus. C’est un autre point de vue, mais
personnellement, je redoute plus les grands désordres qu’un ordre meilleur qui
laisse subsister un désordre. En instituant la taxe d’urbanisation, il n’y
avait dans le parlement aucune intention révolutionnaire, il ne faut donc pas
en chercher une. Il n’en reste pas moins que l’application de cette taxe serait
révolutionnaire, au sens courant et amoindri du terme, par les effets qu’elle
pourrait avoir sur le marché foncier qui n’existe qu’en parole : elle permettrait
d’en créer un.
Point 7. Affectation de la taxe
Cette question se subdivise en plusieurs.
D’abord il faut que cette taxe aille alimenter le
budget des collectivités locales. Son produit, même dans l’hypothèse de
l’application la plus large, ne pourra jamais être très important, semble-t-il,
mais il est préférable de ne pas trop se prononcer faute d’éléments.
En vérité, les difficultés de l’affectation ne
tiennent pas à la taxe elle-même, mais au morcellement communal. On peut tout
au plus supputer les incidences de taxations inégales entre communes voisines ;
dans les agglomérations où les problèmes urbains sont sérieux, il y a aura
peut-être une certaine contagion fiscale, mais il faut craindre l’effet de
régimes fiscaux différents.
Dans la mesure où le produit ne peut être très
important si la taxe joue son office (donc si les terrains se construisent et
si la hausse des prix est maîtrisée), l’affectation ne devrait pas être à
l’origine de gros problèmes de répartition financière, mais en cette matière on
ne sait jamais. En tout cas, ces méditations ne constituent pas un argument
pour différer l’application de la taxe.
Enfin, il y a le problème de l’affectation dans le
budget. Il semble utile d’affecter la taxe comme la participation prévue en cas
de dépassement du C.O.S.
Point 8. Humanisation de la taxe
Sous cette rubrique, il faut regrouper quelques
réflexions qui viennent naturellement à l’esprit lorsqu’on imagine la taxe
s’appliquant sur un fond de plan 1/2.000 (où différents C.O.S. peuvent être imaginés).
La taxe peut être à l’origine de certains ravages
ou de certaines difficultés “ sociales ” qui méritent un examen
attentif, notamment si elle s’applique aux terrains insuffisamment bâtis.
Elle peut mettre des propriétaires tranquilles qui
attendent paisiblement la fin de leurs jours dans une maisonnette, au bord du
désespoir.
Elle peut provoquer la disparition d ‘espaces
boisés ou d’espaces libres utiles.
Elle peut aussi créer des situations intenables,
si le terrain est inconstructibles pour d’autres raisons que celles tenant aux
servitudes.
En somme elle peut avoir les inconvénients de son
efficacité, si un taux vigoureux ou progressif est fixé. Or, il ne faut pas
compter sur une différenciation extrême des C.O.S. Un petit parc de 2.000
m² derrière une maison de 3 étages est utile, mais il est impensable de
l’affecter d’un C.O.S. faible afin de le soustraire à la taxation.
Les dégâts ne peuvent être complètement évités,
mais ils peuvent être limités :
·par
la possibilité pour la collectivité d’acheter les terrains taxés,
·en
classant les espaces boisé qui méritent d’être maintenus, ce classement les
exemptant de la taxe. Ce faisant on fait d’une pierre deux coups : la
pénalisation du classement compensée par l’exemption, devient plus tolérable et
l’espace boisé à quelque chance de survivre à la hache du constructeur,
·par
la possibilité, pour les propriétaires, d’obtenir une exemption s’ils
fournissent la preuve que le terrain est inconstructible. Les motifs admis
devraient être fixés limitativement par la loi,
·par
un système de report de paiement à la date de vente, si le terrain a été mis en
vente et n’a trouvé aucun acquéreur. Cette condition devrait être ouverte assez
largement (tout en restant appréciée par l’autorité administrative) afin
d’éviter certaines situations dramatiques. On peut être en effet possesseur
d’un grand terrain et ne pas avoir de liquidité.
D’autres systèmes sont
imaginables. Ceux-là ne sont donnés qu’à titre d’exemple ; il conviendrait
d’éviter ceux qui exigent des contrôles. Toutefois, l’étude de ces systèmes
doit être poussée aussi loin que possible car il faut craindre, au cours d’un
débat parlementaire, que les bonnes intentions accumulées à tort et à travers
aboutissent sous forme d’amendements à dénaturer la taxe, si les exemptions
sont incohérentes.
Ce problème rejoint celui de l’assiette matérielle
de la taxe et c’est un des plus difficiles à résoudre convenablement.
CONCLUSION
Si la taxe d’urbanisation, intelligemment définie
dans ses modalités et vigoureusement appliquée sur le terrain, est susceptible
de créer un fait nouveau dans le domaine foncier, quel fait nouveau
apporte-t-elle :
·dans
l’établissement des P.O.S. ?
·dans
l’économie de la construction ?
Dans
l’établissement des P.O.S elle crée une obligation de rigueur juridique plus
grande, un graphisme plus certain mais surtout un dimensionnement raisonnable
et évolutif de la zone urbaine.
Dans
l’économie de la construction, en supposant que la taxe ait joué correctement
son rôle foncier (mobilisation du sol, accroissement de l’offre, limitation ou
arrêt de la hausse des prix) les effets sont moins discernables. Le
constructeur aura bénéficié de prix de terrain moins élevés. Qui peut garantir
que le prix des constructions enregistrera cette baisse, si le marché du
logement reste ce qu’il est, c’est-à-dire figé sur lui-même dès que la
conjoncture d’achat des logements est mauvaise, tendu dès qu’elle est meilleure
? Depuis vingt ans on tourne en rond : le prix de la construction baisse, mais la
hausse du prix des terrains absorbe la productivité du bâtiment. Et lorsque
d’aventure le terrain n’est pas cher (par exemple lorsqu’il n’a pas été
acheté), le prix du logement n’en est pas pour autant diminué car il s’aligne
sur celui du marché. On peut essayer de traquer la plus-value foncière dans le
prix du bâti pour la taxer, le système reste inefficace à cause de la pénurie
et de la nature même de l’immobilier. Même en l’absence de pénurie, cette
nature impose rapidement des limites à l’économie du marché. Il ne faut donc
pas avoir beaucoup d’illusions sur les bienfaits universels d’une taxe
d’urbanisation efficace mais on peut être à peu près sûr qu’une telle taxe
résoudrait bon nombre de difficultés rencontrées par les offices d’H.L.M. pour
se procurer des terrains à des prix moins prohibitifs. C’est seulement dans la
construction sociale qu’on peut espérer que l’économie réalisée sur le sol soit
répercutée sur le bâti. Dans les autres secteurs, l’économie de marché combinée
à la pénurie garantie la rente, même si elle en change le bénéficiaire. Elle
s’est maintenue jusqu’à ce jour et ne semble pas en voie de disparaître.
Mais
si le seul mérite de la taxe d’urbanisation n’était que de faciliter la
construction sociale, son institution n’aurait pas été inutile.
Ces
quelques réflexions n’ont pas évité les vrais problèmes. elles en ont
certainement oublié Elles montrent en définitive que cette est dans nos moyens,
conforme aux objectifs d’une urbanisme plus rigoureux et plus actif, tel que le
préfigure la loi d’orientation foncière. Son abandon serait une régression.
Hélas, qu’attendre d’autre d‘une Société en régression ?
A.G
NOTE COMPLEMENTAIRE
SUR L’IMPOT FONCIER
[ ANNexe N°9 du testament
]
Antoine givaudan
( 30
Septembre 1969 )
L’impôt
foncier sur la valeur vénale des immeubles bâtis ou non bâtis - impôt foncier
général et neutre opposé à l’impôt foncier spécifique et incitateur qu’est la
taxe d’urbanisation - revient périodiquement à la mode comme un moyen de
restaurer les finances locales. On invoque pour le défendre, des pays qui le
pratiquent. En fiscalité, comme en bien d’autres domaines, les comparaisons
instruisent et cultivent l’esprit, mais elles n’apportent pas de solutions car
un impôt n’est rien en soi, hors de son environnement fiscal. Un pays ne peut
réformer un impôt qu’en fonction de son système fiscal. Les réformes techniques
peuvent être copiées sur l’étranger --ainsi la T.V.A. a été exportée-- quand
elles ne modifient pas sensiblement la pression fiscale. Or, en l’occurrence,
il s’agit bien de la modifier puisqu’il s’agit de substituer au système actuel,
un système plus productif pour les collectivités
Quelques
réflexions sur l’impôt foncier peuvent permettre de situer les vrais problèmes
La
contribution foncière actuelle sur la propriété bâtie qui est au coeur du débat
a le défaut, dit-on, de n’être pas assise sur la valeur vénale des immeubles,
mais sur des valeurs locatives fictives, anciennes. Tout accroissement du taux
de l’impôt accroît, dans des proportions aberrantes, les écarts entre
contribuables placés dans des situations analogues. Aussi l’augmentation des
centimes atteint-elle quelquefois des niveaux à peine tolérables
Il
est alors séduisant de supprimer ces valeurs locatives et de les remplacer par
les valeurs vénales. Il reste à savoir s’il est plus simple de déterminer les
valeurs vénales ou de fixer des valeurs locatives réelles en réactualisant ces
valeurs. Tout le problème est là -- et il est technique -- car il n’y a
économiquement aucune différence entre un impôt à taux faible sur la valeur
vénale et un impôt à taux plus élevé sur le revenu annuel. Leur produit peut
être identique. Le problème devient politique dans les deux cas, si le
changement d’assiette ou la mise à jour des valeurs locatives doit
s’accompagner d’une pression fiscale globale accrue par un élargissement de
l’assiette, afin que les collectivités disposent d’un revenu fiscal plus
important
Tels
me semblent les termes généraux dans lesquels le problème doit être posé aux
spécialistes de la fiscalité d’une part, de la politique d’autre part. Tout le
reste n’est qu’un bavardage. Qu’importe en effet au contribuable de payer 10 %
sur la base 1/100 de 1.000 ou de 10 % de 100 ? La technique fiscale permet de
répondre à la question de savoir s’il est plus facile, commode, rapide
d’appliquer l’un ou l’autre des systèmes. La politique doit permettre de fixer
à 10 ou à 15 l’impôt.
Au
demeurant, je pencherai personnellement pour une actualisation des valeurs locatives.
C’est sans doute une réforme moins spectaculaire, mais elle a le mérite de ne
pas poser de problèmes nouveaux car elle permet de s’ajuster aux valeurs
locatives pratiquées. La législation sur les loyers étant ce qu’elle est, il
est inconcevable d’imposer des locaux loués à des prix dérisoires par rapport à
leur valeur vénale, comme s’ils étaient loués à leur vrai prix. Un impôt
foncier sur la valeur vénale ne pourrait éluder ce problème.
Quant
à la difficulté de réévaluer périodiquement la valeur vénale ou les valeurs
locatives, il n’est pas sûr qu’elle soit plus grande dans le système des
valeurs locatives. Les propriétaires déclarent les loyers au titre de leurs
revenus ; les loyers varient peu d’une année sur l’autre et les variations sont
généralement à la hausse. Il ne serait pas sans intérêt d’étudier -si ce n’a
déjà été fait -- les problèmes techniques posés par l’application d’un impôt
assis, non pas sur des valeurs forfaitaires et fictives, mais sur les loyers
effectivement déclarés et sur la valeur correspondant au loyer pour les
propriétaires occupant leur immeuble. Ces derniers posent un problème
d’évaluation quelque soit le système d’impôt choisi. Ce problème est celui bien
connu en fiscalité des prestations à soi-même. La masse des loyers et des
prestations à soi-même serait taxée à un taux fixé par le conseil municipal, en
fonction des besoins en financement.
Cette
dernière remarque permet de donner un nom au politique mentionné plus haut. Ce
politique c’est l’autorité locale, municipale. La question de l’assiette est
neutre en elle-même mais il est certain que la réforme de l’assiette, par les
nouvelles bases d’imposition qu’elle ne manquerait pas d’entraîner, est
susceptible de provoquer quelques réactions. Toutefois, une pareille réforme
est en toute hypothèse justifiée si elle consiste à remplacer une assiette
fictive par des assiettes vraies. Elle est un peu politique, mais elle n’est
pas explosive. La question politique ne se pose qu’à l’autorité qui fixe
le taux de l’impôt.
Dans
son principe, cette réforme n’est donc pas politique alors que la réforme que
représente la taxe d’urbanisation est politique. Mais autant la taxe
d’urbanisation concerne directement le Ministère de l’Equipement et du
Logement, et par ses objectifs précis et par certains aspects techniques,
autant l’impôt sur la propriété bâtie ne le concerne pas directement.
Il
y aurait donc quelque paradoxe à ce que la D.A.F.U. remette en discussion cette
question de l’impôt foncier - sur laquelle elle a tout au plus à être consultée
- et abandonne la taxe d’urbanisation pour laquelle elle a, seule, des
orientations à fixer et certaines réponses à apporter. La Direction générale
des impôts a montré par sa collaboration aux travaux sur la taxe
d’urbanisation qu’elle acceptait des responsabilités partagées. Il n’y avait
aucune concession de sa part, ni de la nôtre, le problème était bien posé. Elle
a fait ce qu’elle devait faire, considérant peut-être que, quoiqu’elle fît, la
D.A.F.U. serait bien incapable d’aller loin. Objectivement, elle a cru en cette
taxe. Si nous n’y croyons plus, elle ne nous forcera pas à y croire. Mais elle
nous empêchera, et je crois qu’elle n’a pas tort, de croire au mythe de l’impôt
foncier général.
A.G.