NOTE SUR
LA PUBLICITE
DES SERVITUDES (1)
[ ANNEXE N° 3 DU
TESTAMENT ]
( Cf.[1969-09-30-0-H-BILAN-DE-52-MOIS-A-LA-DAFU-OU-TESTAMENT])
ANTOINE GIVAUDAN
( 30 SEPTEMBRE
1969 )
ORIGINE
ET DESTINATION
Malgré
la déconvenue qui avait frappé l’intronisation législative du système en 1966 (
Cf. [1966-11-22---E-LOI-D-ORIENTATION-FONCIERE-NOTE-DU-CONSEIL-D-ETAT]), je n’étais pas
resté inactif et avec Mme CONCAUD, une excellente collègue, on était parvenu à
recenser les servitudes d’utilité publique ( SUP ) et à sortir un fascicule
ronéoté ( sur papier vert, si je me souviens bien ) largement diffusé dans
toutes les DDE, en sorte que les services pouvaient se familiariser avec le
traitement des servitudes dans les futurs POS.
Le
décret relatif au POS vit le jour en octobre 1970 ; il prévoyait le report
des S.U.P. dans une annexe, comme bien d’autres choses pouvaient être
reportées, mais la méconnaissance de cette formalité n’était pas sanctionnée.
C’était pourtant un premier pas ( Art. R.123.19 du code, version 1973 ).
Il
suffisait donc de pousser les feux et de prouver en vraie grandeur que le
système était facile à mettre en œuvre, efficace et suffisant pour l’élever
d’un cran en le consacrant dans la loi. Ce qui fut fait en 1976 mais si
tout était prêt ce n’était pas un hasard.
Défini en 1964-1965 dans le
projet de loi sur la réforme des plans d’urbanisme, accepté par le Conseil
d’Etat en 1965,
malencontreusement abandonné devant la même assemblée en 1966, le
principe de l’inopposabilité des servitudes d’utilité publique non inscrites au
plan d’occupation des sols rendu public ou approuvé est récemment revenu à
l’ordre du jour.
(1). [La publicité des servitudes d’utilité
publique à l’origine de laquelle je ne suis pas, a été étudiée et conçue, dans
son système, au demeurant élémentaire, par Mme Concaud et moi-même en 1967 69.
Il était parfaitement au point. Hélas ! la bêtise le frappa de plein
fouet ! Je le repris en 1972, le fis appliquer de fait dans les P.O.S. et
parvins enfin à l’officialiser avec la loi du 31 décembre 1976. C’est une des
rares satisfactions complètes de ma carrière. Il a fallu dix ans
d’obstination ! pour si peu et pour quelque chose d’aussi simple et
évident. Pauvre France, me suis-je souvent dit !A.G. 02 10 98 ]
Il serait
instructif, pour la sociologie administrative, de connaître les tenants et les
aboutissants de cette affaire et les mobiles qui font qu’elle traîne depuis au
moins dix ans ( Cf.#1960-05-03---E#) et qu’elle est ressortie ces
derniers temps. Ma conviction profonde est qu’il faut disposer d’un système
centralisé de représentation des servitudes et aussi proche que faire se peut
du document qui fixe le droit des sols -- le P.O.S. à l’avenir .
Le système de l’inopposabilité accrochée au P.O.S., après étude approfondie apparaît pratique à l’utilisation et d’une lourdeur tolérable à la mise en oeuvre et à la gestion.
Il s’oppose au système de l’inopposabilité accrochée au fichier immobilier qui reste mystérieux parce que les uns considèrent qu’il requiert plusieurs années et d’autres pensent qu’il peut être mis en route très rapidement.
1. L’idée de l’inopposabilité accrochée au P.O.S., actuellement retenue, a été malheureusement
viciée par un perfectionnisme inutile. L’adjonction de l’unification
des procédures d’institution des servitudes (par un alignement sur la procédure
d’élaboration des P.O.S.) à l’unification des modes de publicité, a compliqué
le débat interministériel et retardé la discussion au fond. Cette idée d’unifier les procédures doit être abandonnée car
elle entraîne une telle complication dans l’ordre juridique des servitudes
existantes qu’elle est inacceptable administrativement. En outre
elle n’est pas en soi fondée et s’il était souhaitable de revoir certaines
procédures, ce n’est certainement pas dans le sens de la complication mais bien
de la simplification. Or l’alignement sur la procédure d’élaboration du P.O.S.
ne peut que compliquer les systèmes existants. On raisonne un peu trop comme si
les servitudes, qui sont toujours un peu gênantes, ne servaient qu’à gêner les
propriétaires ; on oublie trop vite qu’elles répondent à une préoccupation
d’intérêt général. Malheureusement l’intérêt général semble de moins en moins
intéresser l’Etat.
2. Il faut en second lieu bien souligner que le système de
l’inopposabilité accrochée au P.O.S, à lui seul, constitue une
novation profonde et salutaire. Sa mise en oeuvre et sa gestion sont
raisonnablement à la portée de notre administration s’il ne lui est pas du jour
au lendemain imposé de l’étendre à tout le pays.
En ce domaine comme en bien
d’autres, qui trop embrasse mal étreint. Il faut donc se garder de prétendre
faire ce que nous n’avons pas les moyens de faire. Aussi, toute extension doit
être bien mesurée dans ses implications sur le travail des Directions
Départementales de l’Equipement avant d’être décidée. Une mise en oeuvre
progressive est nécessaire. Par contre une mise en oeuvre expérimentale ne
l’est pas ; ce serait enterrer une fois de plus le système.
3. IL FAUT
ENFIN SE GARDER DE LACHER LA PROIE POUR L’OMBRE et d’espérer que ce que
nous ne ferons pas, le service foncier le fera à notre place. On touche ici à
un délicat problème d’attributions ministérielles. Il est toujours un peu grotesque de défendre
les attributions d’un ministère puis de changer d’avis lorsqu’on change de
ministère. Mais les certificats d’urbanisme, les autorisations de
construire, etc... sont délivrés par le Ministère de l’Equipement et du
Logement qui doit disposer des informations les plus complètes et les plus
sûres, sans avoir à faire dépendre sa réponse d’un trop grand nombre de
consultations, pour des raisons de délai. Il va sans dire alors que s’il
abandonne l’idée de l’inopposabilité accrochée aux P.O.S., les choses resteront
ce qu’elles sont pendant longtemps encore alors qu’elles pourraient changer
d’ici deux ou trois ans. Je souhaiterais me tromper pour l’avantage de tous
mais je crains, par expérience, d’avoir raison. L’avenir tranchera.
4. ENFIN FAUT-IL RAPPELER QUE LE SYSTEME PROPOSE N’EST
NULLEMENT INCOMPATIBLE AVEC LA PUBLICATION AU FICHIER IMMOBILIER, qu’il en constitue au
contraire une étape préalable et que toute objection fondée sur le double
emploi ou sur l’inadéquation des documents de base dont on dispose ( fond de
plan, cadastre ) est dénuée de fondement. Les servitudes existent, il importe
moins de savoir - ce qui intellectuellement est sans doute satisfaisant -
quelles sont toutes les parcelles et tous les propriétaires concernés parce que
tout a été au préalable étiqueté, que de pouvoir répondre à un propriétaire
quelle servitude frappe (éventuellement) le terrain dont il produit la
situation.
C’est cette
différence d’optique qui est mal perçue dans les discussions entre services.
Les uns pensent conservation des hypothèques et veulent accumuler au fichier
immobilier tous les renseignements sur toutes les fiches. Les autres pensent
délivrance de note d’information ou d’autorisation et il leur faut pouvoir
superposer au bien foncier la trame juridique qui s’y applique et qui ne change
pas même si la propriété change de forme ou de main. Les premiers veulent
suivre la propriété privée dans son devenir. Les seconds ne s’intéressent qu’à
la trame juridique (publique). Et si la trame est connue il n’est pas bien
difficile de situer le terrain par rapport à cette trame. Et s’il n’est pas
trop complexe de suivre l’évolution de la trame et d’en conserver le tracé, il
est beaucoup plus difficile de reporter cette trame sur toutes les fiches de propriété.
Pour toutes ces raisons, le projet de loi, les projets de décrets et tout le
travail d’études qui les sous-tendent restent valables et, en un certain sens,
irremplaçables. Leur abandon serait une faute. Mais il faut se garder d’un
dangereux penchant maximaliste. Il faut se garder de tout vouloir régler : ainsi l’idée,
saugrenue sur le plan juridique, d’avoir la possibilité de rendre opposables
des servitudes à l’étude ou en cours d’établissement, répond à un besoin.
Ce besoin ne peut être satisfait de mille façons ; si la servitude n’existe
pas, elle ne peut être opposée. Si on souhaite malgré tout l’opposer à un
particulier qui, de bonne ou mauvaise foi, persisterait à vouloir ignorer la
future servitude, il n’y a qu’une voie et une seule : celle d’annoncer qu’une
servitude est à l’étude sur tel territoire et qu’en attendant qu’elle soit
instituée, l’autorité publique peut surseoir à statuer à une demande
d’autorisation. Ce n’est guère plus compliqué dans le principe. Dans le droit,
ce principe implique une modification d’un grand nombre de textes car une
disposition générale ne peut suffire à raison de la diversité des servitudes.
Au demeurant, si un P.O.S. a été rendu public ou approuvé, le permis de
construire est supprimé. Il faudrait donc le rétablir sur les territoires où la
servitude est projetée. On retrouve donc toujours cette loi du 3 janvier qui ne
résout rien mais complique la vie, et de l’administration et des administrés.