NOTE
SUR LES AUTORISATIONS DE CONSTRUIRE
[ ANNEXE N°4 du testament ]
(Cf.[1969-09-30-0-H-BILAN-DE-52-MOIS-A-LA-DAFU-OU-TESTAMENT])
( 30 SEPTEMBRE 1969 )
ORIGINE ET DESTINATION
Mes
craintes étaient un peu vaines car l’administration sabota la suppression du
permis avec des textes particulièrement restrictif. ( Cf.[1969-11-00---H-PERMIS-DE-CONSTRUIRE-ACCORD-PREALABLE-BEAUCOUP-DE-BRUIT-POUR-RIEN]) En revanche on
régla empiriquement la question « Permis- ZAC – Lotissement » mais on
ne résolut pas du tout clairement la question des participations pour le
lotissement et le permis.
ans le tohu-bohu des
réformes, les lignes directrices qui doivent inspirer l’action de la puissance
publique sont assez peu visibles. Il faut donc craindre que le droit ne se complique alors même
qu’une exigence de simplification se fait fortement sentir.
S’il est salutaire de
simplifier, il faut cependant convenir que toute simplification sérieuse ne
peut reposer que sur un bon dégrossissage théorique des problèmes car le pragmatisme --
ce terme sous lequel on dissimule l’ignorance -- est généralement à
l’origine des complications que nous connaissons aujourd’hui et que nous
connaîtrons demain.
Le problème des
autorisations de construire doit être posé en termes nouveaux. Afin de ne pas
compliquer le raisonnement, il sera fait provisoirement abstraction de la loi
du 3 janvier 1969 sur le permis de construire.
La question à laquelle il
faut répondre est la suivante : si je suis propriétaire d’un terrain et si je
désire l’utiliser pour bâtir, entre quelles procédures ai-je le choix ?
Les procédures offertes à ce propriétaire constructeur
doivent être clairement distinctes s’il y en a plusieurs et répondre à des
objectifs distincts mais précis.
A. LA PREMIERE EVENTUALITE est celle où le propriétaire ( l’opérateur ) désire
construire. S’il établit un projet conforme au règlement d’urbanisme et demande
un permis de construire, il doit l’obtenir ; il doit payer, le cas échéant, la
T.L.E.
B. LA SECONDE EVENTUALITE est celle où le propriétaire ne désire pas
nécessairement construire mais obtenir la confirmation de son droit à le faire
sur un projet plus ou moins précis, celle par conséquent où il y a un temps qui
sépare la délivrance de l’autorisation d’occuper le sol et l’occupation du sol
proprement dite qui pourra être réalisée par quelqu’un d’autre que le
demandeur.
Trois cas peuvent alors se présenter dans cette seconde éventualité :
1) L’opérateur accepte les conditions de droit commun, à savoir :
·- sur le plan juridique, de
se conformer aux prescriptions du P.O.S.,
·- sur le plan
financier, que les constructions soient soumises à la T.L.E. et la procédure à
suivre est celle du lotissement, s’il doit y avoir d’éventuelles divisions de
la propriété foncière initiale. En effet, s’il ne doit pas y en avoir, on se
retrouve dans la première éventualité. C’est à l’opérateur de choisir en
fonction de ses intentions. L’administration n’a pas à se prononcer sur le
choix de l’une ou de l’autre des procédures. Mais les dossiers soumis sont
évidemment différents. Dans la première éventualité, il y a projet de
construction avec, le cas échéant, aménagement et équipements internes. Dans ce
premier cas de la seconde éventualité, il n’y a pas projet de construction,
mais il y a nécessairement projet d’aménagement et d’équipements internes et
projet de division de la propriété.
2) L’opérateur demande que le droit commun, sur le plan juridique et
sur le plan financier, ne lui soit pas applicable et la procédure est celle de
la Z.A.C.
Du point de vue juridique,
le droit nouveau sera fixé par le plan d‘aménagement de la zone ( il ne faut pas évidemment considérer la
Z.A.C. comme la dérogation qui permet de battre en brèche toutes les volontés
d’aménagement. L’examen de la conformité du projet de Z.A.C., si ce projet émane d’un opérateur privé, avec les volontés
d’aménagement ( fixées dans le S.D.A.U. notamment) étant du ressort de
l’Etat, il suffit que l’Etat assume ses responsabilités pour qu’il n’y ait
aucun abus. S’il y a abus, seul l’Etat peut donc en être responsable ).
Du point de vue financier,
les obligations sont définies dans la convention. L’opérateur doit donc
présenter un projet de plan d’aménagement de la zone et une convention. L’un et
l’autre de ces documents étant susceptibles d’être modifiés par la puissance
publique, au cours des négociations, avant d’être approuvés.
Cette procédure reste donc
simple mais elle ne correspond pas tout à fait à celle prévue par le décret
69.500 du 30 mai 1969 qui a mélangé, faute d’un peu de théorie préalable, les
cas fondamentalement différents des Z.A.C. à réalisation privée et des Z.A.C. à
réalisation publique.
Les divisions de propriété
doivent être précisées le cas échéant.
3) L’opérateur privé s’accommode du droit commun sur le plan juridique mais
la collectivité publique ne s’accommode pas du droit commun ( T.L.E.) sur le
plan financier. Le recours à la Z.A.C. peut alors se concevoir comme un moyen
d’obtenir de l’opérateur une participation plus forte aux équipements.
Juridiquement, cette hypothèse est entachée d’illégalité. En effet, si le droit
des sols permet au propriétaire, qui possède 1 hectare dans une zone, de faire
25 logements, le propriétaire de 20 hectares dans la même zone doit pouvoir
faire 20 x 25 = 500 logements sans être astreint à quoi que
ce soit d’autre. Mais celui qui en fait 500 crée un besoin d’équipement plus de
20 fois supérieur à celui qui en fait 25. Le recours à la Z.A.C., tout en étant
juridiquement irrégulier, peut être un moyen de faire supporter au constructeur
ce supplément plus que proportionnel d‘équipement.
C’est en cela que, même avec un P.O.S., les dispositions générales du R.N.U. ( Cf. Note sur le R.N.U.)( Cf.[1969-09-30-5-H-ANNEXE-N-5-DU-TESTAMENT-PROPOSITIONS-POUR-UNE-NOUVELLE-REDACTION-DU-RNU]) pourraient être utiles afin de pouvoir imposer à l’opérateur, non pas de réaliser les équipements publics, mais de ménager les espaces nécessaires à certains équipements publics.
Dans ce
troisième cas,
le droit des sols, tout en étant supprimé par la Z.A.C., peut ne pas être
modifié fondamentalement et on peut même admettre que la réglementation du plan
d’aménagement de la zone, ne soit qu’une reproduction du règlement du P.O.S. [ C’est pourquoi
j’ai proposé en 1974 que le POS puisse être conservé dans la ZAC au lieu de
faire un PAZ, suggestion simplificatrice retenue . Voir art L.311.4 7ème
alinéa. AG. 08/05/99 ]
Enfin, ce dernier cas montre
que la Z.A.C. est la formule qui répond
à un projet d’aménagement suffisamment conséquent même
si aucun seuil ne peut être fixé. Si le projet est peu important, il
n’entraîne aucun équipement nouveau et la procédure du lotissement doit
suffire. Quant au cas du très grand lotissement qui implique des
équipements nouveaux ( avec ou sans modification du droit foncier), il peut
aussi bien se faire suivant la procédure de Z.A.C.
Si les choses étaient ce qu’elles devraient être, ce troisième cas de la
deuxième éventualité ne devrait pas se présenter car il ne prouve en fait qu’une chose, que le
P.O.S. a été mal fait et que les droits de construire ont été
distribués trop généreusement sans égard à la capacité des équipements. Ce sera peut être
souvent le cas. Il n’en reste
pas moins qu’un opérateur pourrait légitimement contester devant les tribunaux
l’obligation dans laquelle on le met d’utiliser la procédure Z.A.C., alors
qu’il ne demande qu’à utiliser les droits fixés dans le P.O.S. Ceux qui s’imagineraient résoudre le problème foncier en
fixant des C.O.S. importants partout, sous prétexte d’accroître l’offre de
terrains, porteraient la responsabilité des situations invraisemblables dans
lesquelles se trouveraient les collectivités locales si une pareille
pratique se généralisait.
[ Allusion aux
nouvelles doctrine de l’ouverture à la construction du maximum d’espace comme
si on pouvait faire abstraction des équipements. AG. 02-02-2000 ]
C. LE DROIT ACTUEL
Le droit actuel est loin d’avoir cette clarté.
Le permis de construire
demeure, les lotissements aussi, la ZAC a été surajoutée. Les réformes se sont
succédées sans ordre, les procédures sont plus ou moins concurrentes. On
parle de simplification et tout a été compliqué. Beaucoup croient comprendre
puis ne comprennent plus. Il ne faut pas compter sur les misérables chroniques
juridiques que publient certaines revues: elles paraphrasent la législation au
lieu de l’analyser et de la critiquer positivement.
[ Allusion au
Moniteur des travaux publics qui n’a jamais osé le moindre point de vue
critique sur quoi que ce soit. C’est ce qui explique qu’en quinze ans je n’y ai
publié qu’un article. Et encore fut-il censuré. ( Cf.[1978-11-27---H-LA-CONSOMMATION-D-ESPACE-PAR-LA-CONSTRUCTION]) Pourtant il
payait bien ses auteurs mais parler pour ne rien dire….AG. 02-02-2000 ]
Au train où vont les choses, il sera de plus en plus difficile de s’y
reconnaître dans la législation de l’urbanisme qui gonfle chaque année sans
gagner en clarté. [ Je sous estimais sérieusement la capacité de nuire des futurs réformateurs partisans de la
transparence, de la démocratisation des procédures, de l’état de droit…AG.
02-02-2000 ]
On pouvait espérer que la L.O.F. serait une occasion de tout reprendre
en clarifiant les concepts et faire une sorte de codification sans le dire. On
en est loin, on s‘en éloigne et le pseudo-empirisme actuel est bien
affligeant.
Nous avons statué sur
l’intérêt de cette loi, nous n’y reviendrons pas.
Il faut seulement essayer de
discerner ses implications dans les éventualités ci-dessus.
A. PREMIERE EVENTUALITE
Il n’y a aucun problème
spécifique nouveau. La déclaration se substitue le cas échéant au permis de
construire.
B. DEUXIEME EVENTUALITE
1) Lotissement
L’acquéreur d’un lot n’a
plus à demander le permis. Il déclare construire. Il n’y a aucun problème
spécifique nouveau.
2) ZAC
Même situation
3) ZAC imposée par la puissance publique
C’est ici que le problème se
pose en termes tout à fait différents.
En effet, le propriétaire de
20 hectares qui peut faire 500 logements et qui ne demande aucune modification
du droit des sols, déclarera en faire 500 et la puissance publique n’aura rien
à redire.
Avec le contrôle a priori du permis de construire, une
certaine intervention de la puissance publique est encore possible ; avec la
déclaration, cette intervention est privée d’objet.
Il peut donc y avoir 500
logements et aucune ZAC pour essayer de rajuster les équipements aux besoins.
Ceci est la théorie un peu
simpliste. La réalité est plus paradoxale.
Si on établit des P.O.S. qui
délimiteront très largement la zone urbaine ( les C.O.S. généreusement distribués partout
pour résoudre le problème foncier ) on se place inévitablement dans
cette situation, puisque le P.O.S. déclenche la suppression du permis.
On peut éviter cette fâcheuse
situation en n’établissant pas les P.O.S. Mais la loi du 3 janvier ne
s’applique pratiquement plus et quand on l’applique ( dans les Z.A.C.
notamment) les problèmes qu’elle avait pour objectif de résoudre l’ont déjà
été.
En se privant de P.O.S., on
ne “ résout ” donc pas le problème foncier car on ne distribue pas
généreusement les C.O.S. et on reste dans l’arbitraire qui permet à
l’administration d’apprécier au coup par coup chaque affaire.
Le désordre juridique et pratique, reflet de la confusion ou du
désarroi théorique ou d’une volonté maligne de tout embrouiller, est presque à
son comble. Il mérite bien quelques méditations.
Une administration qui se laisse aller à de pareilles aberrations se condamne, si ce n’est déjà fait.