ORIGINE ET DESTINATION

J’ai toujours éprouvé un malaise devant la notion même de dérogation ainsi qu’une répugnance vis à vis de ceux qui qualifient de dérogatoire, à tout propos, un processus prévu par le droit, différent, parallèle ou subsidiaire, permettant d’agir autrement que selon la voie la plus habituelle. Je n’ai jamais apprécié l’usage que font de ces propos moralisateurs, des pseudo défenseurs du droit qui voient des dérogations partout.

J’avais le sentiment, au cours des années 70, au vocabulaire près, car on ne peut pas empêcher les gens de parler à tort et à travers, que la question était à peu près réglée, avec la notion d’adaptations mineures. L’évolution générale avait permis de mettre en œuvre la doctrine de 1969, laissée dans ce “ testament ” avec la circulaire du 17 mars 1972 et pour les ZAC, celle du 6 février 74, doctrine consacrée sur les deux points par la loi de 1976.

Il fallut déchanter. En réduisant à rien, ou à fort peu de chose, la notion d’adaptations mineures, le juge administratif n’a laissé d’autres issues que de modifier le droit, favorisant les procédures de modification pour répondre à des cas particuliers, procédures, alors exposées dans ce cas, à être annulées pour détournement de pouvoir.

A ce jour, je ne vois aucun terme à ce cauchemar.

Il est amusant de connaître l’interprétation, donnée à l’époque, à ce souci de réduire les dérogations, par les opérateurs ou les penseurs du Parti de Bilan globalement positif (cf. #1974-04-06---E#) grand défenseurs, comme on sait, du droit, de l’état de droit et de la “ démocratie avancée ” pratiquée dans les sociétés régies par le socialisme carcéral soustraites à toute règle de droit, contrairement aux « démocraties bourgeoises » mais servilement soumises au regard compatissant et compréhensif des “ organes ”.

Car la dérogation ne se comprend que par rapport au droit. Elle est, dans notre domaine, une expression de la force naturelle des choses, du désir, de l’imagination, d’une pulsion légitime qu’il ne faut pas nécessairement traiter par dessous la jambe ! ( Cf. #1500# )

Juridiquement parlant une dérogation c'est aussi bien construire 1.000 maisons alors que dix seulement étaient autorisées que se placer à 3 m. d'un alignement alors que la distance imposée était de 5 mètres. Dans les deux cas, il y a eu dérogation. L'inadéquation des procédures, du droit foncier, de la conception de l'aménagement est à l'origine de cette confusion. Ces trois éléments sont intimement liés et réagissent les uns sur les autres et suivant la façon de les envisager, la dérogation, de quelque nature qu'elle soit, devient inéluctable ou paraît évitable. Ainsi, dans une optique cohérente comme celle de la loi d'orientation foncières la disparition de la dérogation peut être envisagée. L'exposé des motifs de la loi le soulignait d'ailleurs et il n'est pas inutile d'en conseiller une lecture aux « épigones ». En revanche, lorsque les problèmes sont abordés sans aucune vision d'ensemble et à la petite semaine, la dérogation parait le seul moyen de résoudre les difficultés. L'orientation actuelle semble se rattacher à ce second courant.

Il faut clarifier la notion de dérogation au regard des trois éléments ci-dessus :

·LA CONCEPTION DE L'AMENAGEMENT

·LE DROIT FONCIER

·LES PROCEDURE

afin de montrer comment elle peut souvent se dissoudre ou demeurer sans remettre en question tout l'édifice comme c'est le cas depuis si longtemps.

1. La conception de l'aménagement

L'aménagement s'exprime dans le S.D.A.U. Une conception pseudo-scientifique du S.D.A.U., fondée sur des calculs, extrapolations ou autres mécaniques, interdit à ce document d'embrasser hardiment, l’avenir. Au delà de 10 à 15 ans ‑ et encore – les prévisions n'ont plus beaucoup de sens. Au delà il ne s’agit plus que d’hypothèses volontaires. (1). Mais on s'est refusé à admettre cette optique ou tout au moins ne l'a-t-on pas défendue. Aussi les S.D.A.U., risquent ils de n'offrir qu'une conception étriquée de l’aménagement, sous le couvert du réalisme, alors que la technique du S.D.A.U. permet d'exprimer largement les hypothèses, dans un schéma d'ensemble et d'être réaliste dans la première phase indirectement liée à la programmation.

(1). Je n’ai cessé de le répéter toute mon existence mais apparemment la notion semble échapper au commun.

Dans ces conditions, les S.D.A.U risquent d'être rapidement dépassés comme il en fut des plans d'urbanisme si leur élaboration tarde un peu. Et s'ils sont dépassés la porte est ouverte aux dérogations ; à toutes les dérogations.

Comment peut-on déroger à un S.D A.U ?

Très simplement en créant des Z.A.C ( 2 ) ailleurs que dans les zones urbanisables. Or il faut une conformité certaine entre le S.D.A.U. et ce genre de décision. Et si ce n'est pas l'Etat qui le fait respecter, qui donne l'exemple, sur quelle autorité compter ?

( 2 ). Hélas la ZAC a acquis très vite une réputation dérogatoire. Malgré les efforts ultérieurs : circulaire du 6 février 1974 et loi du 31 décembre 1976 elle ne l’a jamais perdue.]

A mon sens le schéma fournit un cadre ample mais rigide parce qu'on ne peut se permettre de changer d'orientation tous les six ans. Ce n'est qu'en cas d'événements très importants et extérieurs qu'un S.D.A.U. peut être remis en question.

Il ne devrait donc pas y avoir de décisions dérogeant au schéma. Cette discipline que s'impose la puissance publique est indispensable et salutaire Comme toute discipline, elle enlève beaucoup de son lustre à l'exercice du pouvoir, mais elle oblige le pouvoir à résoudre les vrais problèmes qui sont des problèmes de réalisation.

2. Le droit foncier

Une bonne clarification et formalisation du droit foncier permettrait de remettre les dérogations à leur place.

Grâce à la présentation du règlement d'une zone en 3 sections et à la recherche des meilleures expressions juridiques, on touche du doigt les points sur lesquels la dérogation reste possible.

D'abord la simplification des règlements permet, par la suppression des règles inutiles, de supprimer des dérogations indispensables ( 3 )

( 3 ).[ L’idée de « purification juridique reprise en 1980 est ici en filigrane. L’appel ultérieur avec ma lettre du 18 juin 1980 relative à la pathologie des POS et à la purification de ces documents. Cf.[1980-06-18---E-PATHOLOGIE-DES-POS].]

Ensuite, on s'aperçoit qu'il est possible de fixer des limites objectives à la dérogation de manière à lui ôter son caractère de faveur arbitrairement octroyée. Ces types de dérogations n’ont aucun rapport avec celles qui concernent l'aménagement.

Enfin, la notion de C.O.S, la sanction rigoureuse de son dépassement garantissent qu'on n'abusera pas du système, ni du côté privé, ni du côté public. En outre cette notion, en dissociant le contenu du droit à construire, des conditions dans lesquelles ce droit peut s'exercer élimine radicalement l'inconvénient des systèmes antérieurs qui rendaient intéressante une demande de dérogation. En effet quel intérêt y aura-t-il à demander quelques mètres de hauteur de plus si la surface de plancher est constante. Le C.O.S. ‑ mais qui l'a vu ‑ élimine, si on l’applique intelligemment le goût de la dérogation. ( 4 ).

( 4 ). L’idée de supprimer la participation liée à son dépassement est le signe d’une crasse ignorance.

Par conséquent si des dérogations au droit foncier sont encore concevables elles ne peuvent avoir, dans des règlements bien faits, qu'une portée limitée ; elles sont sans danger tout en laissant une certaine souplesse quand l'application stricte du droit donne des résultats absurdes. Mais cela suppose qu'on exclut l'article balai qui permet de déroger à tout ce qu'impose le réellement. Cela impose un petit effort au moment de la rédaction des règlements, cela évite bien des efforts quand il s'agit de les appliquer. Il faut redouter que l'habitude d'appliquer de mauvais règlements ait créé un réflexe irrépressible de dérogation car il est difficile de combattre un réflexe.

3. Les procédures

Encore faut-il que les procédures ne soient pas conçues et utilisées à tort et à travers.

On a vu que la Z.A.C. était un moyen de déroger au S.D.A.U. ‑ à la conception qu'il exprime de l'aménagement.

Le P.O.S. conforte le S.D.A.U. et le rend opposable aux particuliers. Il n'y a rien de choquant à ce que la Z.A.C. supprime le P.O.S., si c'est pour réaliser l'une des volontés du S.D.A.U. En matière d'extension périphérique où cette extension est admise ce sera généralement le cas et la Z.A.C. supprimera le P.O.S protecteur et lui substituera un droit urbain nouveau.

On peut évidemment détourner ces procédures de leur finalité. Un gros permis de construire peut impliquer une dérogation à la conception de l’aménagement. Le POS bloque la dérogation mais la Z.A.C. supprime le blocage. Tout est permis si l’Etat ne veille pas. Tout est fichu s'il donne le mauvais exemple.

Il en sera de même s'il ne réprime pas les déclarations de construire qui oublient de respecter le droit du sol Mais il faut écarter cette dernière hypothèse, les déclarants prendront des assurances avant de s'aventurer sur ce chemin.

Les procédures sont neutres ou doivent le devenir si le droit foncier est clairement fixé. Elles peuvent être neutres à la condition que la puissance publique n'en use pas délibérément pour nuire aux particuliers ou pour se dégager des obligations qu'elle a précédemment contractées.

Aussi quand on entend parler aujourd'hui de la dérogation il y a de quoi s'inquiéter.

Cet état d'esprit est le reflet d'une inquiétude et d'une absence d'assurance devant les possibilités que nous offre la L.O.F. bien appliquée. Il est le signe que cette loi n'a pas été comprise ou qu'elle a été trop bien comprise.

ORIGINE ET DESTINATION

A.Givaudan