NOTE SUR LA TAXE D’URBANISATION
[ ANNexe N°8 du testament ]
( Cf.[1969-09-30-0-H-BILAN-DE-52-MOIS-A-LA-DAFU-OU-TESTAMENT]
et #FULCGI-A1396#)
Antoine givaudan
( 30 SEPTEMBRE 1969 )
Origine et destination
Cette note qui fait partie de mon
“ testament ” alors que je quittai la direction pour aller en
mobilité. La note était destinée à éviter
qu’on ne se repose, comme si de rien n’était, toutes sortes de questions, au
cas où la fiscalité foncière reviendrait sur le tapis.
J’avais peut-être l’illusion de croire
que ceux qui accèdent aux responsabilités s’intéressent à ce qui s‘est fait avant
eux .
Les études concrètes menées avec la
Direction Générale des Impôts avaient permis de bien cerner le sujet, mais leur
conclusion n’intéressait plus personne. L’idée même d’accrocher un “ grelot fiscal ” au P.O.S. -- selon l’expression
que j’ai entendue -- était ouvertement écartée. J’en étais naturellement marri
mais j’ai laissé ces explications au cas où quelqu’un s’y intéresserait.
( Cf.[1982-04-01---H-L-IMPOT-FONCIER-LES-TERRAINS-CONSTRUCTIBLES-ET-LA-FATALITE] et #1630# )
[ Le plus cocasse est qu’un texte très semblable ait été
voté avec la loi 2000-1208, (Article 54. Voir in fine), alors que les initiateurs
de cette loi n’ont cessé de répéter pour justifier son incongruité, qu’on était
plus en 1967, au temps de la loi d’orientation foncière !! AG. 16/02/03 ]
Le
principe de cette taxe d’urbanisation fut voté avec la loi d’orientation
foncière, dans des conditions qui méritent un rappel. M. PISANI, Ministre de
l’Equipement en 1966, dans la version initiale du projet de loi d’orientation
foncière avait proposé au gouvernement de l’époque -- c’était en 1966, M.
POMPIDOU était Premier Ministre et M. DEBRé
Ministre des Finances -- une réforme générale de la fiscalité foncière,
dont les modalités restaient évidemment à préciser, car on ne change pas facilement un système
fiscal, si imparfait soit-il, sans y regarder à deux fois. Cette
réforme fut éliminée du projet. M. PISANI démissionna en avril 1967 et s’il
n’eut pas la charge de défendre son projet de loi en tant que ministre, il eut
le loisir, en tant que député contestataire de la majorité, de déposer quelques
amendements fiscaux. Il ne fut d’ailleurs pas le seul. MM. FANTON, CLAUDIUS PETIT et d’autres encore en firent autant. Après diverses
péripéties, le gouvernement concéda la taxe d’urbanisation. La loi
en délimita les contours.
Ils
ne sont pas aussi indécis qu’il peut sembler au premier abord. Quelques études
furent entreprises par la suite afin d’en préciser les modalités et une collaboration
intelligente eut lieu entre la D.G.I. et la D.A.F.U. Il faut regretter que des
événements divers aient en quelque sorte perturbé ces réflexions.
L’historique n’ira pas plus loin. Il n’est pas nécessaire d’être prophète pour
prédire que la prochaine loi de finance n’apportera pas le texte annoncé en
1967. On peut aussi douter de le voir un jour paraître. La présente note a deux objectifs
·le premier est de laisser
sur cette taxe quelques commentaires techniques précis, susceptibles de servir,
·le second est de montrer
qu’à défaut d’action, il y a eu pensée, il y a même eu et il y a encore, foi en
un système foncier plus cohérent.
Au passage, on remarquera que les difficultés
techniques, pour sérieuses qu’elles soient, ne sont pas insurmontables ; on
remarquera aussi que toute politique foncière exige un grand courage ; et le courage
est une vertu qui n’a jamais fait autant défaut dans notre “ Société bloquée ”.
Ces objectifs sont, une fois n’est pas coutume,
d’une grande clarté. Si Monsieur A., propriétaire d’un terrain non bâti
mais bâtissable, de 2.000 m² qui vaut 200.000 F., est contraint de payer
chaque année 2.000 F. d’impôts, Monsieur A. ne gardera pas indéfiniment son
terrain, il y construira pour le rentabiliser ou il le vendra. Appliqué à tous
les Messieurs A. qui thésaurisent -- involontairement ou non -- des terrains à
bâtir, l’impôt rend intolérable la thésaurisation. Sans doute le vendeur
essayera-t-il de répercuter l’impôt sur l’acheteur. Sans doute aussi,
l’accroissement de l’offre aura-t-il quelque effet sur les prix. D’un point de
vue moins économique, l’application de l’impôt permet d’orienter l’urbanisation
vers les zones -- taxées -- où elle est souhaitable et souhaitée. Au
demeurant, l’impôt apporte quelques ressources complémentaires aux
collectivités mais là n’est pas son but essentiel. On s’accorde généralement à
reconnaître le bien fondé de cette thèse bien connue maintenant. On s’accorde
beaucoup moins lorsqu’il s’agit d’en définir des modalités d’application. Enfin
du point de vue de l’équité la taxe frappe les terrains qui bénéficient de
droits à bâtir ; elle rend plus tolérables les interdictions de bâtir.
II. LES MODALITES D’APPLICATION DE LA TAXE
D’URBANISATION
Les modalités d’application d’une taxe quelconque
sont généralement complexes. Une taxe foncière ne peut échapper à une certaine
complexité. Aussi les arguments tirés de la complexité d’un système n’ont
en eux-mêmes aucune valeur. Seule une comparaison -- d’ailleurs empreinte de
subjectivité-- entre cette complexité et les effets susceptibles d’être obtenus
en appliquant la taxe, présente un intérêt. Cette comparaison n’a pas hélas été
faite.
L’application pose les problèmes suivants :
1. Champ
d’application territorial,
2.
Critère du terrain taxable,
3.
Valeur du terrain taxable,
4. Taux
de la taxe,
5. Exigibilité
de la taxe dans le temps,
6. Taxe
d’urbanisation et autres taxes foncières,
7.
Affectation de la taxe,
8.
Humanisation de la taxe.
Seuls les points 1.2.5.8. présentent des aspects
nouveaux. Les autres points restent classiques.
Point 1. champ d’application
territorial
Une telle taxe foncière ne peut du jour au
lendemain s’appliquer dans tout le pays. D’ailleurs une telle généralisation
n’aurait pas de sens. La loi, en limitant le champ d’application aux communes
où un P.O.S. a été rendu public ou approuvé, pose un principe raisonnable et
cohérent avec les objectifs de la taxe. S’il y a P.O.S. il y tendance à
l’urbanisation.
D’autre part, en laissant aux Conseils Municipaux la possibilité de renoncer à cette imposition, la loi évite que la taxe ne s’applique, bien qu’il y ait un P.O.S., là où elle n’est pas jugée indispensable par les autorités locales.
Le champ d’application territorial ne soulève
aucune difficulté. Il n’en va pas de même pour le point suivant.
Point 2. Critère du
terrain taxable.
C’est une chose de dire sur quel territoire la taxe peut s’appliquer, c’en est une autre de trier les terrains
auxquels elle doit s’appliquer, car il est impensable qu’elle
s’applique indifféremment à tous les terrains. La taxe d’urbanisation implique
une définition du terrain taxable, c’est à dire du terrain à bâtir, du terrain
urbain. Elle implique donc qu’un critère
incontestable du terrain urbain soit
défini quelque part. Ici le bât blesse. En
fiscalité foncière, divers critères sont utilisés, mais aucun n’est bien
satisfaisant ; les définitions, sans référence rigoureuse au droit foncier --
telles que celles fournies par l’article 21 de l’ordonnance du 23 octobre
1958 sur l’expropriation -- ne présentent aucun intérêt. D’ailleurs, le seul
fait que de telles définitions existent montrent que le problème n’a jamais été
bien posé et qu’on n’a jamais voulu, jusqu’à la L.O.F., appréhender le droit
foncier dans sa généralité. On peut affirmer malgré l’intérêt de ses
conclusions, que le rapport de la Commission de l’Equipement urbain du 5ème
plan, passa lui aussi à côté du problème.
Aussi le point 2 revêt-il une importance
fondamentale. La
définition d’un critère objectif du terrain urbain est une novation
révolutionnaire du point de vue juridique et sociologique. Et si un
tel critère était un jour officiellement défini, la politique foncière
changerait de visage. Inversement, sans un tel critère, la fiscalité foncière
incitative est condamnée à l’échec. Les expériences étrangères, danoises notamment,
l’ont prouvé. Or ce critère, on l’a cherché un peu partout, sauf où il est, où
il peut être, dans le droit foncier.
Ce critère nous est donné avec le coefficient
d’occupation du sol. Si le C.O.S. est élevé, le terrain est certainement
urbain, s‘il est faible, on peut discuter sur cette caractéristique du terrain.
Pour mettre un terme aux discussions, si une loi -- car une loi, à mon sens est
presque nécessaire à raison de la gravité de la décision -- fixait une fois
pour toutes que le terrain est urbain si le C.O.S. est supérieur à 0,04, la
question de savoir si un terrain est urbain ne donnerait plus lieu à
d’interminables discussions.
Or en introduisant dans le P.O.S. la notion de
“ zone urbaine ”, où s’applique la taxe, l’article 61 de la
L.O.F. nous amène nécessairement à délimiter cette zone, donc à en fixer le
critère qui permette de savoir si un terrain est ou non dans cette “zone
urbaine ”. Le C.O.S. vient naturellement à l’esprit de ceux qui
connaissent un peu le droit foncier ( ceux qui ne le connaissent pas ou ne
veulent pas le connaître continueront à gloser sur le terrain urbain ).
Ce petit membre de phrase de la loi est aussi très
important. Dans la zone urbaine, connue sans contestation possible, il y a de
tout : des terrains bâtis, peu bâtis, trop bâtis, mal bâtis, non bâtis ou non
bâtissables. On ne peut pas tout taxer. Il faut par conséquent trier la matière
imposable suivant des critères qui ne laissent aucune part aux interprétations
subjectives. Le P.O.S. fournit ces critères, si on veut bien les y prendre.
1. Par le C.O.S., la zone urbaine est connue. A l’intérieur de cette
zone les terrains sont des terrains à bâtir. Ils sont présumés tels ;
2. Les terrains non bâtis sont taxables. Ceux-là sont aisément
définissables : ce sont tous les flots de propriété qui ne comportent aucune
construction ;
3. Les terrains susceptibles d’être bâtis, s’ils sont insuffisamment bâtis,
sont aussi aisément définissables par un critère objectif : ce sont tous les
terrains qui supportent une superficie de plancher inférieure à un certain
pourcentage de celle qu’ils pourraient supporter si le C.O.S. leur était
appliqué (par exemple 30 ou 40 %) ;
4. Les terrains mal bâtis, échappent à la taxe -- c’est peut-être
regrettable mais on ne peut guère définir un critère objectif du mal bâti, du
vétuste, de l’insalubre ;
5. Les terrains non bâtissables peuvent être aussi définis suivant des
critères juridiques objectifs tirés du P.O.S. ou de ses annexes. Ce dernier
problème est important car il serait injuste de taxer un terrain sur lequel il
est fait, à son propriétaire, interdiction de construire.
Des critères juridiques objectifs peuvent être
donnés à titre d’exemple :
·terrains
sur lesquels est réservé un emplacement pour service public,
·terrains
inconstructibles en raison de certaines servitudes d’utilité publique ( une
étude plus fine que celle qui a été faite, des effets des servitudes d’utilité
publique à l’égard du C.O.S. permet de faire un tri parmi ces servitudes et de
retenir celles dont l’application doit donner lieu à une exemption de taxe.
Soulignons au passage que la taxe rend plus supportables les servitudes qui
empêchent de bâtir puisqu’elles permettent aussi d’éviter la taxation ).
Le
droit foncier, classé, ordonné, bien utilisé fournit les critères nécessaires ;
ils restent à être utilisés.
1. Le droit foncier, porteur des critères, doit être
localisé sur le sol, donc sur des documents où les différents îlots de
propriété soient identifiables. Ces documents sont le cadastre. Ils existent
donc.
2. Il faut ensuite connaître l’occupation actuelle
-- le nombre de m² bâtis -- pour la comparer à l’occupation possible -- le
nombre de m² bâtissables -- en appliquant le C.O.S.
3. Il faut tirer de cette comparaison tous les îlots
de propriété taxables.
4. Il faut éliminer de ces îlots ceux qui ne sont pas
bâtissables à cause d’une limitation publique d’utilisation du sol, découlant
du P.O.S. ou des servitudes.
Sans être insurmontables, ces tâches ne sont pas à la portée des services intéressés de l’Etat.
S’il n’en coûte guère plus au Ministère de l’Equipement
et du Logement d’établir avec un peu plus de soins les documents d’urbanisme --
le P.O.S.- en utilisant pour ce faire, des fonds de plans cadastraux, au lieu
d’utiliser les fonds de plan courants moins précis, il n’en va pas de même pour
les services fiscaux auxquels incombe le travail -- qui ne peut être
approximatif -- d’application du droit foncier à la propriété foncière. En
outre, le cadastre n’est pas partout récent. Nous franchissons ici un cap
technique ; les difficultés ne sont pas surfaites.
1. L’obstacle des plans cadastraux
On peut se plaindre que le cadastre ne soit pas
rénové partout. On
ne doit pas oublier qu’il n’y a pas encore un seul P.O.S. Rien
n’empêche donc de coordonner la rénovation du cadastre avec l’établissement des P.O.S., qui
demandera quelques bonnes années ( 1 )
afin de disposer en même temps de ces deux documents.
( 1 ). L’histoire a montré qu’on avait du temps pour bien
travailler
D’autre part, la taxe d’urbanisation est surtout utile pour les communes où il y a beaucoup de terrains urbains non bâtis ; ce sont généralement des communes périphériques, moins urbanisées où le cadastre a été rénové. Cette rénovation est en effet plus longue dans les communes très urbaines où il y a beaucoup de bâtiments. On peut aussi coordonner rénovation du cadastre et établissement des P.O.S.
La difficulté cadastrale n’en est donc pas une
quand on examine les problèmes avec plus de soin.
2. L’obstacle de la connaissance de
l’occupation actuelle
Pour connaître le nombre de m² bâtis par îlot de
propriété, il faut le mesurer, c’est à dire avoir le nombre de m² au sol
(emprise) et le nombre d’étages. Ce dernier renseignement sera systématiquement
demandé à l’occasion de la révision des bases de la contribution foncière sur
la propriété bâtie. Ces éléments, s’ils sont obtenus, peuvent être exploités
sans trop de difficulté, mécaniquement -- je ne dis pas électroniquement -- car pour
obtenir les terrains peu bâtis susceptibles d’être bâtis, il suffit de faire
deux multiplications ( surface de l’îlot de propriété x C.O.S. -- et emprise au
sol x nombre d’étages ) puis de comparer les résultats.
En tout cas, à défaut de cet élément,
on peut temporairement n’appliquer la taxe qu’aux îlots de propriété non bâtis. On se prive du moyen d’intervenir dans certains
tissus où le sol est mal utilisé, mais on conserve la taxe pour toutes les
zones périphériques où il n’y a encore rien du tout. On peut aussi envisager un
système plus progressif d’application dans le temps en ne soumettant à la taxe
que les terrains dont le C.O.S. aurait été augmenté. Cette façon de faire
limite la taxation aux zones périphériques : elle institue la taxation pour le
futur sans toucher au passé. Politiquement, elle peut présenter certains
avantages.
3. Les exemptions
Elles impliquent un relevé sérieux des servitudes
mais il est - sauf si on en dénature l’idée - en bonne voie.
Moyennant quelques sacrifices sur les principes et
quelques efforts, les difficultés sont surmontables. Evidemment, il reste
toujours possible de vouloir un système plus ambitieux : de constater
immédiatement après qu’il est irréalisable et de se résigner ainsi à n ‘avoir
rien du tout.
La loi fixe le principe de la déclaration de la
valeur par les propriétaires. Sur ce point, je me permettrai de ne pas la
suivre. D’abord il ne serait pas très loyal de demander à un propriétaire de
fixer la valeur de son bien pour la taxer et de rectifier la déclaration si
cette valeur paraissait sous-évaluée. Ensuite, il est bien difficile de
connaître la valeur d’un bien foncier faute d’une publicité des transactions
immobilières qui permette à quiconque de se situer dans l’environnement des
prix. De bonne foi, certains pourront sous évaluer, d’autres surévaluer leur
bien ; en outre, les fluctuations peuvent dépendre d’une infinité de causes
subjectives. Enfin, ce serait engager l’administration fiscale dans un système
de contrôle, inefficace, paralysant et irritant pour tout le monde. Un dernier
argument tient encore au fait qu’il s’agit moins de taxer la valeur tenant à la
situation particulière du bien par rapport aux biens voisins, mais plutôt la
valeur tenant à la constructibilité. Or ces deux éléments constitutifs du prix
sont mal dissociables.
Aussi est-il bien préférable d’adopter un système
tout différent : celui de la fixation administrative de la valeur par zone. On
rejoint une proposition du rapport sur la politique foncière de la Commission
de l’Equipement urbain ; mais on lui apporte une amélioration importante en
fondant le zonage, non pas sur une constatation des prix moyens, mais sur celui
des C.O.S.
Il suffirait par
conséquent de fixer un prix du terrain par zone à C.O.S. identique, en fonction
des transactions que le service des domaines connaît, et après avis d’une
commission à composition mixte, comme il en existe pour certains impôts. Il
suffirait que cette valeur soit fixée à un niveau légèrement
inférieur à celui des transactions constatées
pour éviter des réactions justifiées et maintenir une certaine équité.
En outre, ce système est le seul qui puisse convenir pour les terrains qui passent du jour au lendemain en zone urbaine à la suite d’une augmentation substantielle du C.O.S. Dans ce cas, en effet, le régime de la déclaration enlève beaucoup d’intérêt à la taxe puisque les propriétaires peuvent de bonne foi déclarer la valeur antérieure nécessairement dérisoire, à cause de la faible constructibilité du sol. On objectera que le système est un facteur de hausse des prix. Ce serait vrai si les prix n’augmentaient pas actuellement lorsque la constructibilité augmente. Par contre, il permettrait de contenir la hausse dans des limites raisonnables car le prix fixé administrativement deviendrait très vite un prix de référence au delà duquel il serait malaisé de s’aventurer.
Enfin, ce système de fixation permet une
modification bi ou tri annuelle de la base sans soulever beaucoup de
difficultés alors que le régime de la déclaration risque d’être pénible pour les
propriétaires et lourd pour l’administration.
Cette notion de prix de référence serait fort
utile notamment pour les acquisitions publiques. Elle permettrait d’autre part
de fonder sur des bases nouvelles une taxation des plus-values dégagées à
l’occasion des cessions.
En effet, plutôt que de s’astreindre comme
aujourd’hui dans une reconstitution compliquée de la valeur initiale du bien,
pour calculer la plus-value, il serait préférable de se référer à la valeur
administrativement fixée et de sanctionner très fortement la plus-value obtenue
par différence entre le prix de cession et la valeur de référence, soit en
prélevant une grande partie ( 70 % par exemple ) de la plus-value soit en
n’admettant qu’une marge bénéficiaire faible ( 10 % environ ).
Il faut bien constater que le problème de la
valeur -- contrairement à celui de l’assiette matérielle -- ne soulève aucune
difficulté technique d’application si le régime de la déclaration est rejeté.
Le taux de la taxe ne soulève pas de difficulté.
1. On peut imaginer un taux légal de 1 % par
exemple, susceptible d’être augmenté par le Conseil Municipal jusqu’à 3 % ; ou
supprimé par lui ;
2. On peut imaginer -- et ce serait presque
indispensable -- un système de taux progressif partant de 1 % et augmentant,
0,5 % par an;
3. On peut aussi imaginer un système de taux
progressif en fonction des superficies 1 % au-dessous de 500 m², 1,5 % jusqu’à
2000 m², 1 % au delà, afin de pénaliser la rétention de grandes surfaces.
Ces systèmes peuvent se combiner, mais il faut
préférer la simplicité brutale de l’un des trois systèmes, à des combinaisons
qui risquent de rendre la taxe peu compréhensible. D’autre part, il est
indispensable de maintenir les disponibilités d’intervention aux autorités
locales afin de ne pas empêcher des adaptations.
Le
problème est le suivant : à partir de quelle date et jusqu’à quelle date la
taxe est-elle exigible ?
La date de départ ne soulève pas beaucoup de
questions. La taxe est exigible pour l’année au cours de laquelle elle a été
instituée. Par contre la durée pendant laquelle la taxe est due est plus
délicate à déterminer. toutefois, l’originalité de la taxe d’urbanisation est
bien de ne plus être perçue lorsque le terrain est bâti ; la question se réduit
donc à savoir quand un terrain est bâti ? le plus simple est sans doute de s’en
tenir, pour le savoir, à un critère fiscal : un terrain non bâti est devenu
bâti lorsqu’il doit donner lieu à la perception pour la première fois de la contribution
foncière sur la propriété bâtie ( 1 ).Ainsi
évite-t-on toutes les difficultés relatives à la fixation de la date. Et
c’est la même administration qui tient les pièces justificatives.
( 1 ).En effet, il faut tenir compte des exonérations dont bénéficient
certains immeubles neufs
Une même question se pose pour les terrains
insuffisamment bâtis, s’ils ont été taxés. En principe, le même critère peut
être appliqué.
Une précaution est à prendre pour éviter que
n’échappent à la taxe des terrains qui ne supporteraient qu’une faible
construction, car s’il en était ainsi, la taxe aurait manqué l’un de ses
objectifs qui est d’inciter à une utilisation optimale du sol. On pourrait donc
superposer un second critère : la taxe n’est plus perçue qu’à la condition
qu’il ait été construit sur le terrain une surface de plancher au moins égale à
70 % de celle obtenue en appliquant le C.O.S. Ainsi s’assure-t-on contre un
certain gaspillage et favorise-t-on le regroupement des propriétés mal
constituées qui empêchent, plus que les règlements d’urbanisme, d’utiliser
pleinement le sol.
Le contrôle de ces dispositions ne soulève pas
beaucoup de difficultés pratiques car il peut être fait à partir des éléments
communiqués à l’administration à d’autres fins.
On peut énumérer ces taxes.
1. Contribution sur la propriété non bâtie,
2. Contribution sur la propriété bâtie,
3. Taxe frappant les plus-values,
4. Taxe locale d’équipement (T.L.E.) (qui n’est pas à proprement parler
une taxe foncière).
La première de ces taxes ne devrait pas être maintenue
lorsque la taxe d’urbanisation est appliquée à un terrain, car sa finalité est
toute différente. Toutefois le cumul ne présente pas de grands inconvénients :
la contribution sur la propriété non bâtie est faible.
La seconde ne peut se cumuler avec la taxe d’urbanisation (
Cf. point 5) même si une taxation des terrains insuffisamment bâtis est en
vigueur.
La combinaison taxation des plus-values et la taxe
d’urbanisation mérite une réflexion plus poussée. Une suggestion a été faite
dans le point 4 à ce sujet, mais dans le système actuel, la combinaison
des deux taxes doit être examinée de près. La loi donne une réponse sur le
point de l’imputation. Il y a peut-être d’autres problèmes.
Enfin, il n’y a pas lieu
d’admettre que la taxe d’urbanisation entraîne la disparition de la T.L.E.
comme la loi en fixe le principe, tout en laissant aux Conseils Municipaux
la possibilité de maintenir le cumul. D’ailleurs, il n’y a pas
beaucoup de soucis à se faire sur l’avenir de la T.L.E. Si elle fonctionne,
techniquement, d’une façon à peu près convenable, cette taxe ne sera jamais
supprimée ; les communes ont trop
besoin d’argent pour se priver d’une ressource, relativement régulière, si
insuffisante soit-elle. Il faut plutôt s’attendre,
de la part des communes qui ont adopté le taux de 3 %, à des demandes tendant à
une augmentation des prix forfaitaires lorsque la hausse des prix aura dévalué
de 20 à 30 % le produit de la taxe, dans quelques années. ( 1 )
( 1 ). C’est bien ce qu’il s’est passé.
Dans l’ensemble, l’instauration de la taxe
d’urbanisation ne bouleverse pas le système fiscal actuel. On peut déplorer
qu’elle ne l’améliore pas non plus. C’est un autre point de vue, mais personnellement,
je redoute plus les grands désordres qu’un ordre meilleur qui laisse subsister
un désordre. En instituant la taxe d’urbanisation, il n’y avait dans le
parlement aucune intention révolutionnaire, il ne faut donc pas en chercher
une. Il n’en reste pas moins que l’application de cette taxe serait
révolutionnaire, au sens courant et amoindri du terme, par les effets qu’elle
pourrait avoir sur le marché foncier qui n’existe qu’en parole : elle
permettrait d’en créer un.
Cette question se subdivise en plusieurs.
D’abord il faut que cette taxe aille alimenter le
budget des collectivités locales. Son produit, même dans l’hypothèse de
l’application la plus large, ne pourra jamais être très important, semble-t-il,
mais il est préférable de ne pas trop se prononcer faute d’éléments.
En vérité, les difficultés de l’affectation ne
tiennent pas à la taxe elle-même, mais au morcellement communal. On peut tout
au plus supputer les incidences de taxations inégales entre communes voisines ;
dans les agglomérations où les problèmes urbains sont sérieux, il y a aura
peut-être une certaine contagion fiscale, mais il faut craindre l’effet de
régimes fiscaux différents.
Dans la mesure où le produit ne peut être très
important si la taxe joue son office (donc si les terrains se construisent et
si la hausse des prix est maîtrisée), l’affectation ne devrait pas être à
l’origine de gros problèmes de répartition financière, mais en cette matière on
ne sait jamais. En tout cas, ces méditations ne constituent pas un argument
pour différer l’application de la taxe.
Enfin, il y a le problème de l’affectation dans le
budget. Il semble utile d’affecter la taxe comme la participation prévue en cas
de dépassement du C.O.S.
Sous cette rubrique, il faut regrouper quelques
réflexions qui viennent naturellement à l’esprit lorsqu’on imagine la taxe
s’appliquant sur un fond de plan 1/2.000 ( où différents C.O.S. peuvent être
imaginés ).
La taxe peut être à l’origine de certains ravages
ou de certaines difficultés “ sociales ” qui méritent un examen
attentif, notamment si elle s’applique aux terrains insuffisamment bâtis.
Elle peut mettre des propriétaires tranquilles qui
attendent paisiblement la fin de leurs jours dans une maisonnette, au bord du
désespoir.
Elle peut provoquer la disparition d ‘espaces
boisés ou d’espaces libres utiles.
Elle peut aussi créer des situations intenables,
si le terrain est inconstructibles pour d’autres raisons que celles tenant aux
servitudes.
En somme elle peut avoir les inconvénients de son
efficacité, si un taux vigoureux ou progressif est fixé. Or, il ne faut pas
compter sur une différenciation extrême des C.O.S. Un petit parc de 2.000
m² derrière une maison de 3 étages est utile, mais il est impensable de
l’affecter d’un C.O.S. faible afin de le soustraire à la taxation.
Les dégâts ne peuvent être complètement évités,
mais ils peuvent être limités :
·par
la possibilité pour la collectivité d’acheter les terrains taxés,
·en
classant les espaces boisé qui méritent d’être maintenus, ce classement les
exemptant de la taxe. Ce faisant on fait d’une pierre deux coups : la
pénalisation du classement compensée par l’exemption, devient plus tolérable et
l’espace boisé à quelque chance de survivre à la hache du constructeur,
·par
la possibilité, pour les propriétaires, d’obtenir une exemption s’ils
fournissent la preuve que le terrain est inconstructible. Les motifs admis
devraient être fixés limitativement par la loi,
·par
un système de report de paiement à la date de vente, si le terrain a été mis en
vente et n’a trouvé aucun acquéreur. Cette condition devrait être ouverte assez
largement (tout en restant appréciée par l’autorité administrative) afin
d’éviter certaines situations dramatiques. On peut être en effet possesseur
d’un grand terrain et ne pas avoir de liquidité.
D’autres
systèmes sont imaginables. Ceux-là ne sont donnés qu’à titre d’exemple ; il
conviendrait d’éviter ceux qui exigent des contrôles. Toutefois, l’étude de ces
systèmes doit être poussée aussi loin que possible car il faut craindre, au
cours d’un débat parlementaire, que les bonnes intentions accumulées à tort et
à travers aboutissent sous forme d’amendements à dénaturer la taxe, si les
exemptions sont incohérentes.
Ce problème rejoint celui de l’assiette matérielle
de la taxe et c’est un des plus difficiles à résoudre convenablement.
Si la taxe d’urbanisation, intelligemment définie dans ses modalités et vigoureusement appliquée sur le terrain, est susceptible de créer un fait nouveau dans le domaine foncier, quel fait nouveau apporte-t-elle :
·dans l’établissement
des P.O.S. ?
·dans l’économie de la
construction ?
Dans
l’établissement des P.O.S elle crée une obligation de rigueur juridique plus grande, un graphisme
plus certain mais surtout un dimensionnement raisonnable et évolutif de la zone
urbaine.
Dans
l’économie de la construction, en supposant que la taxe ait joué correctement
son rôle foncier (mobilisation du sol, accroissement de l’offre, limitation ou
arrêt de la hausse des prix) les effets sont moins discernables. Le
constructeur aura bénéficié de prix de terrain moins élevés. Qui peut garantir
que le prix des constructions enregistrera cette baisse, si le marché du
logement reste ce qu’il est, c’est-à-dire figé sur lui-même dès que la
conjoncture d’achat des logements est mauvaise, tendu dès qu’elle est meilleure
? Depuis vingt ans on tourne en rond : le prix de la construction baisse, mais
la hausse du prix des terrains absorbe la productivité du bâtiment. Et lorsque
d’aventure le terrain n’est pas cher (par exemple lorsqu’il n’a pas été
acheté), le prix du logement n’en est pas pour autant diminué car il s’aligne
sur celui du marché. On peut essayer de traquer la plus-value foncière dans le
prix du bâti pour la taxer, le système reste inefficace à cause de la pénurie
et de la nature même de l’immobilier. Même en l’absence de pénurie,
cette nature impose rapidement des limites à l’économie du marché. Il ne faut
donc pas avoir beaucoup d’illusions sur les bienfaits universels d’une taxe
d’urbanisation efficace mais on peut être à peu près sûr qu’une telle taxe
résoudrait bon nombre de difficultés rencontrées par les offices d’H.L.M. pour
se procurer des terrains à des prix moins prohibitifs. C’est seulement dans la
construction sociale qu’on peut espérer que l’économie réalisée sur le sol soit
répercutée sur le bâti. Dans les autres secteurs, l’économie de marché combinée
à la pénurie garantie la rente, même si elle en change le bénéficiaire. Elle s’est
maintenue jusqu’à ce jour et ne semble pas en voie de disparaître.
Mais si
le seul mérite de la taxe d’urbanisation n’était que de faciliter la
construction sociale, son institution n’aurait pas été inutile.
Ces
quelques réflexions n’ont pas évité les vrais problèmes. Elles en ont
certainement oublié. Elles montrent en définitive que cette mesure est dans nos
moyens, conforme aux objectifs d’une urbanisme plus rigoureux et plus actif,
tel que le préfigure la loi d’orientation foncière. Son abandon serait une
régression. Hélas, qu’attendre d’autre d’une Société en régression ?
Loi N° 2000-1208 du 13 décembre 2000
relative à la solidarité et au renouvellement urbains
On admirera l’esprit d’à propos de tous ceux qui se sont
époumonés pour justifier cette loi inutile et néfaste, à répéter qu’on n’était
plus en 1967, à l’époque de la loi d’orientation foncière. Les sots !
I. - Les deuxième, troisième et quatrième alinéas de
l'article 1396 du code général des impôts sont remplacés par deux alinéas ainsi
rédigés :
« La valeur
locative cadastrale des terrains constructibles situés dans les zones
urbaines délimitées par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un
plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvé conformément au code de
l'urbanisme, peut, sur délibération du conseil municipal prise dans les
conditions prévues au premier alinéa de l'article 1639 A bis, être majorée
d'une valeur forfaitaire qui ne peut excéder 5 F par mètre carré, pour le
calcul de la part revenant aux communes et aux établissements publics de
coopération intercommunale sans fiscalité propre. Cette disposition n'est pas
applicable aux terrains déjà classés dans la catégorie fiscale des terrains à
bâtir.
« La liste des terrains constructibles concernés est
dressée par le maire. Cette liste, ainsi que les modifications qui y sont
apportées en cas de révision ou de modification des documents d'urbanisme, sont
communiquées à l'administration des impôts avant le 1er septembre de
l'année qui précède l'année d'imposition. En cas d'inscription erronée, les
dégrèvements en résultant sont à la charge de la commune; ils s'imputent sur
les attributions mentionnées à l'article L. 2332-2 du code général des
collectivités territoriales. »
II. - Les délibérations prises en application du deuxième
alinéa de l'article 1396 du code général des impôts dans sa rédaction
antérieure à l'entrée en vigueur de la présente loi cessent de produire effet à
compter des impositions établies au titre de 2002.