ministère de l'équipement et du logement
Direction de l'aménagement foncier et de
l'urbanisme,
AF/U.
Circulaire n° 72.52
DU 17 MARS 1972
RELATIVE A
L'APPLICATION DES REGLEMENTS D'URBANISME
ORIGINE ET DESTINATION
En 1969, dans mon testament de départ ( Cf. #1969-09-30-0-D# ), j’avais laissé,
en souvenir ma propre“ doctrine ” de la dérogation sur laquelle j’avais bien réfléchi.
La pratique des années folles de 68-69 m’avait conforté dans
la conviction qu’il fallait avoir une ligne affichée sur le sujet, ferme,
claire et raisonnable mais je n’avais guère d’illusion sur sa prise en
considération.
A mon retour, en 1972, les choses
avaient changé du tout au tout et le cabinet demanda à la direction de
préparer une instruction à ce sujet. J’eus ainsi la chance d’exprimer dans un
texte administratif ma façon de penser, qui fut adoptée. Mon apport sur le fond
est sans doute assez faible ; puisque la tendance était à la rigueur je n’avais
pas à plaider mon point de vue pour le faire adopter. Sur la forme, j’ai veillé
à suivre l’ordre du règlement de POS, ce qui est une commodité. Pour avoir une
vision plus longue dans le temps, consulter ).
Circulaire n° 72.52
Du 17 mars 1972
relative à l'application des règlements
d'urbanisme
PARIS,
LE 17 MARS 1972
LE MINISTRE DE L’EQUIPEMENT ET
DU LOGEMENT
à
Messieurs les préfets et les
directeurs départementaux de l'Equipement.
1. L'application des règlements d'urbanisme ‑
ou de l'urbanisme ‑ à l'occasion de la délivrance des
autorisations de construire ou d'utilisation du sol donne souvent lieu à des
difficultés tenant à la forme ou à la surface des terrains ou à l'occupation
actuelle des parcelles avoisinantes.
Dans
ces conditions, vous êtes souvent amené à accorder ce qu'il est convenu
d'appeler des « dérogations » en vue d'éviter une mauvaise utilisation du sol.
Le permis de construire est alors délivré par le préfet après avis de la
commission départementale d'urbanisme, ou de la conférence permanente du permis
de construire, en application du règlement d'urbanisme. Au demeurant, nous nous
exposons bien souvent aux critiques de ceux auxquels nous opposons un refus et
de ceux qui contestent les autorisations accordées. Il est vrai que dans bien
des cas le terme de « dérogations » désigne aussi bien des assouplissements
légitimes à la lettre de la réglementation pour mieux en respecter l'esprit,
que de réels manquements à la règle juridique, qui peuvent aboutir à des écarts
anormaux avec le droit applicable.
A l'avenir, l'établissement des plans d'occupation des sols fixera un
droit plus clair et mettra un terme aux difficultés actuelles, car le règlement
définira objectivement les conditions d'application des règles.
En
l'attente de ces nouveaux documents, il convient que vous n'autorisiez plus que
les adaptations
mineures, rendues notamment nécessaires par la configuration des
terrains.
Ce
principe aboutit aux instructions suivantes qui doivent vous guider dans vos
actions.
2. EQUIPEMENTS DES TERRAINS (VOIRIE, EAU, ASSAINISSEMENT ) :
Aucun
permis de construire ne doit être accordé lorsque l'autorité compétente pour le
délivrer n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle
collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public les travaux
d'équipements nécessaires à la desserte du terrain doivent être exécutés. Cette obligation
découle des dispositions de l'article L.421.5 du code de l'urbanisme et
doit être rappelée aux maires lorsqu'ils émettent un avis favorable à une
autorisation de construire sur un terrain non équipé. Lorsqu'un avis
défavorable est rendu pour les motifs ci-dessus, vous vous alignerez sur la
position exprimée par le maire.
Au
demeurant, il peut être fait application de l'article R.111.13 du règlement
national d'urbanisme en vue d'assurer la réalisation des équipements
nécessaires si la taxe locale d'équipement n'est pas perçue dans la commune.
3. REGLES CONCERNANT LA FORME ET LA SURFACE DES TERRAINS
Il
arrive fréquemment qu'un terrain n'ait pas la surface et la longueur de façade
requises par le règlement d'urbanisme.
Des
adaptations mineures peuvent être exceptionnellement admises à ces règles
lorsque l'écart par rapport à la norme est faible et lorsque des constructions
environnantes sont déjà implantées dans des conditions qui ne correspondent pas
au règlement; toutefois les règles en question sont impératives si elles ont
été délibérément édictées en vue de susciter un remodelage du tissu urbain.
4. IMPLANTATION PAR RAPPORT AUX VOIES :
Les
marges de reculement sont souvent trop contraignantes lorsque les parcelles
sont peu profondes. Elles ne doivent être considérées comme intangibles que si
elles répondent à un objectif clair, tel qu'élargissement de la voie ou
maintien d'une ordonnance de construction.
Ces
marges de reculement fixées par le plan ne doivent pas être confondues avec les
interdictions découlant de l'article R. 111. 5 du règlement national
d'urbanisme.
5. IMPLANTATION DES CONSTRUCTIONS PAR RAPPORT AUX LIMITES DE
PROPRIETE :
Des
adaptations mineures peuvent être apportées à ces règles souvent complexes
lorsqu'il n'en résulte aucune atteinte aux droits des voisins.
En
milieu bâti, l'adaptation mineure et l'institution de servitudes de cours
communes ne peuvent être envisagées qu'à la condition qu'elles n'entraînent pas
d'importants changements dans l'ordonnancement actuel.
6. IMPLANTATION DES CONSTRUCTIONS LES UNES PAR RAPPORT AUX AUTRES SUR
UNE MEME PROPRIETE :
Les
assouplissements à cette règle peuvent être admis à la condition qu'ils
n'entraînent aucun accroissement de la densité et qu'ils ne nuisent pas à
l'ensoleillement des bâtiments.
Vous
veillerez cependant à ce que dans les réalisations échelonnées, les adaptations
possibles ne se fassent pas au détriment des bâtiments construits au début de
l'opération.
7. EMPRISE AU SOL :
Les
coefficients qui figurent dans les règlements conduisent parfois à des
compositions critiquables.
Aussi,
à la condition qu'elle n'entraîne aucun accroissement de densité et qu'elle ne
trahisse pas un objectif clair, une adaptation de la règle peut être
fréquemment admise.
8. HAUTEUR :
Les
plafonds de hauteur doivent être respectés.
S'il s'avère que pour des raisons particulières il est nécessaire de
les dépasser, l'application compréhensive de la règle ne doit, en aucune
manière, aboutir à des dépassements de plus de 2 mètres. Les adaptations
doivent être admises avec beaucoup de prudence et n'entraîner aucun
accroissement de densité. Elles peuvent avoir pour motif l'alignement sur la
hauteur des immeubles voisins ou la réalisation, selon des normes convenables,
du dernier étage.
9. OBLIGATION DE REALISER DES PARCS DE STATIONNEMENT OU DES GARAGES :
L'application
des normes qui figurent dans la plupart des plans présente des difficultés en
milieu bâti lorsque les densités autorisées sont fortes et le terrain exigu.
Les
solutions correspondantes sont complexes et multiples.
Le
constructeur ne doit cependant être exempté de réaliser les places
correspondant à la norme qu'en cas d'impossibilité architecturale et technique
incontestable ( nature du sol, accès, forme du terrain ); dans ces conditions,
il convient de lui imposer de satisfaire à l'obligation sur un autre terrain,
si le nombre de places indispensables est important (1).
(1). Depuis la loi N°
76. 1285 du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme, on peut également
imposer au constructeur une participation. ( articles L. 421.3 et R. 332.17 à
R. 332.23 du Code de l'urbanisme ).[ Note ajoutée en 1980 avec l’édition
de toutes les instructions relatives au POS dans le TOME 3 ]
10. REGLES DE DENSITE
:
Les
règles de densité, lorsqu'elles sont fixées par un plan, sont impératives.
L'article 26.1 du décret N° 58.1463 du
31 décembre 1958 modifié ne permet pas de les transgresser, sauf s'il
s'avère possible de transférer les possibilités de construire d'un terrain à un
autre. Toutefois, dans la région parisienne un dépassement de densité est
possible dès lors que le constructeur accepte de verser une participation égale
à la valeur du terrain qu'il aurait dû posséder pour pouvoir construire la
surface de plancher qu'il projette ( arrêté du 27 août 1965 applicable
lorsqu'un plan d'urbanisme est approuvé ).
Ce
système, qui préfigure celui prévu par les articles L.332.1 à L.332.5 du code
de l'urbanisme, ne s'applique pas en province. Les règlements en vigueur
admettent assez souvent des possibilités contestables de dépassement de la
densité ; en l'attente des plans d'occupation des sols qui, grâce à ces
dispositions, permettront, dans des conditions non dérogatoires, d'assouplir
la rigueur de l'application stricte de la règle de densité qu'est le
coefficient d'occupation du sol, vous veillerez à ce que les densités figurant
dans les plans d'urbanisme, quelle que soit l'unité dans laquelle elles sont
exprimées, soient strictement respectées.
11. ESPACES BOISES
CLASSES :
Dans
les espaces boisés classés par les plans d'urbanisme, en application des
articles R.130.1 à R.130.16, les demandes d'autorisation de défrichement
prévues à l'article 157 du code forestier sont irrecevables. Les constructions y sont considérées comme de nature à nuire
aux boisements. Les abattages d'arbres sont soumis à une déclaration
préalable.
Vous
vous attacherez à appliquer avec rigueur ces prescriptions.
12. D'UNE FAÇON GENERALE, LA POLITIQUE DE
DECONCENTRATION menée dans notre département ne doit pas vous empêcher de
saisir l'administration centrale des difficultés que vous pourriez rencontrer
pour l'application des présentes instructions.
ALBIN CHALANDON
ANNEXE (2)
[ Annexe ajoutée en
1980 avec l’édition de toutes les instructions relatives au POS dans le TOME 3
]
(2) Introduite par la circulaire N° 78.40 du 2 mars 1978 relative à l'adaptation et à l'actualisation des instructions relatives aux P.O.S.
1.
EVOLUTION DU DROIT DE LA DEROGATION.
La
circulaire du 17 mars 1972 a été précédée par une importante jurisprudence du
Conseil d'Etat sur les dérogations.
Au
sujet de la décision par laquelle était autorisée une dérogation aux règles
d'urbanisme, le Conseil d'Etat avait posé certaines conditions qui étaient de
nature à en interdire un usage abusif :
‑
la dérogation devait être motivée ( C.E. 10 janvier 1968, Daudens et autres) ;
‑
elle ne pouvait être accordée que si les atteintes qu'elle portait à l'intérêt
général n'étaient pas excessives au regard de l'intérêt général présenté par la
dérogation elle-même ( C.E. Assemblée, 18 juillet 1973, ville de Limoges );
‑
la dérogation ne devait pas enfin revêtir un caractère anormal ou
disproportionné (C.E. Assemblée, 18 juillet 1973, ville de Limoges).
C'est
ainsi qu'on a été progressivement conduit à distinguer entre deux catégories de
dérogations : la première rassemblant des adaptations de portée minime, la
seconde comprenant des dérogations plus importantes qui ne devaient plus être
accordées.
Tel est
l'objet de la circulaire du 17 mars 1972, dont les principes ont été repris
dans la réforme de l'urbanisme ( art. L.123.1, dernier alinéa, du code de
l’urbanisme ).
2. LA LOI PORTANT REFORME DE L'URBANISME
La loi
N° 76.1285 du 31 décembre 1976 ( art. 10 ) a complété l'article L.123.1 du code
de l'urbanisme par un dernier alinéa ainsi rédigé :
« Les règles et servitudes définies par un
plan d'occupation des sols ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation à l'exception
des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la
configuration des parcelles ou le caractère des constructions
avoisinantes. »
Il en
résulte que les principes de la doctrine administrative et de la jurisprudence
sur la notion d'adaptations mineures ont été consacrés par la loi. Toute
dérogation qui excéderait ce qu'il est entendu sous cette notion serait
entachée d'illégalité.
3. Rédaction des règlements de P.O.S.
L'abrogation
par l'article 16 du décret N° 77.736 du 7 juillet 1977 du 4°. de l'article R.
123.21, qui était ainsi rédigé :
« 4° Le règlement indique celles de ses
dispositions prévues aux 1° et 2° ci-dessus auxquelles une dérogation pourra
être accordée »,
confirme
et valide la pratique antérieure qui avait été conseillée de ne pas énumérer
les règles auxquelles il pouvait être dérogé et de n'autoriser, dans l'article
4 des dispositions générales du règlement d'urbanisme ( titre 1 ), que la
possibilité d'admettre des adaptations mineures.
Cette
pratique évite de compliquer les règlements en les truffant de cas dans
lesquels des adaptations mineures sont admises.
Tous
les articles ( 1er à 13 )
des règlements de zone peuvent ainsi faire l'objet d'adaptations mineures, à
l'exception des interdictions édictées à l'article 1er de ces
règlements (1).
(1) Commentaire de la D.U.P.. juillet 1980.
« Quand les articles 1 et 2 imposent des
conditions objectives on ne peut pas y déroger même sous forme d'adaptations
mineures, compte tenu de leur objet.
Quand ces articles comportent des dispositions ,
« subjectives », il n'y a pas matière à dérogation mais à interprétation
(ex. constructions liées et nécessaires à l'activité...) »
C'est pourquoi il a été conseillé de ne viser que
les articles 3 à 13.
4. REGLES ALTERNATIVES
Il convient
de ne pas confondre la dérogation avec une expression alternative de la règle.
Il arrive en effet qu'une règle générale soit tempérée par une exception qui,
dans certaines conditions que le règlement détermine, en atténue ou en aggrave
la portée.
Lorsque
le terrain concerné réunit la ou les conditions requises, la règle qui lui est
applicable est différente. Si l'autorité administrative dispose d'un pouvoir
pour apprécier si la (ou les) condition (s) est remplie, lorsqu'elle accorde
l'autorisation, elle n'octroie pas une dérogation.
5.
LA PROCEDURE DE MODIFICATION.
Lorsqu'un
projet excède sensiblement les règles édictées par le P.O.S., son autorisation
serait entachée d'illégalité. Il peut arriver cependant que le projet soit
absolument indispensable ou que les obstacles tiennent à des dispositions du
P.O.S. inadaptées. La procédure de modification prévue par l'article L. 123.4,
2c alinéa, peut être utilisée lorsque le P.O.S. est approuvé (réunion du groupe
de travail, enquête publique, délibération du conseil municipal, approbation).
Cette
disposition permet ainsi de soumettre à un débat publie l'opération qui aurait
impliqué une dérogation.
6.
TRAVAUX SUR LES BATIMENTS EXISTANTS.
Il vous
est demandé, et c'est très important, de compléter systématiquement l'article 4
du titre 1 (dispositions générales) du règlement du P.O.S. par la disposition
suivante :
«
Lorsqu'un immeuble bâti existant n'est pas conforme aux règles édictées par le
règlement applicable à la zone, le permis de construire ne peut être accordé
que pour des travaux qui ont pour objet d'améliorer la conformité de ces
immeubles avec lesdites règles ou qui sont sans effet à leur égard ».
Cette disposition résout le problème des travaux sur les bâtiments
existants qui seraient en dérogation avec les règles édictées par le P.O.S. il
ne faut pas en effet que toute opération soit impossible sur ces immeubles au
motif qu'ils sont en situation dérogatoire, et que le permis de construire portant
sur certains travaux les concernant ne puisse être délivré en raison de cette
situation.