ANTOINE GIVAUDAN REPOND A “ VIE PUBLIQUE ”
“ les pos c’est
bien mais il faut aller plus loin ”
antoine givaudan
( VIE
PUBLIQUE N°28 juillet août 1974 )
Mes propos ne
brillent pas par leur originalité mais les questions nous donnent une idée des
préoccupations de l’époque. Elles n’ont hélas pas fondamentalement changé.
Ma conclusion sur
le POS, déjà en 1974, n’en faisait pas l’instrument à tout faire de l’urbanisme
communal.
Il est un peu
navrant qu’on soit, 25 ans plus tard, amené à redire inlassablement les mêmes
banalités.
Pourtant,
l’instrument dans les fonctions pour lesquelles il est fait n’est en rien dépassé, ni vieillot, sous
prétexte qu’il a plus de 30 ans ; on doit seulement rajouter qu’on n’a
guère fait de progrès dans son utilisation à d’autres fins que pour délivrer
des autorisations. La décentralisation, à cet égard, n’a pas favorisé un
enrichissement des pratiques dans neuf communes concernées sur dix. A partir des
années 90, elle a généralement exacerbé le juridisme le plus étroit,. Elle a
provoqué une inflation des POS préjudiciable à leur qualité ( Cf. #169B# ).
J’ai essayé
pendant ces années de catéchèse de faire comprendre ces banalités mais j’ai dû
très mal m’y prendre quand on voit où nous en sommes restés et les souvenirs
que certains en ont conservé ! ( Cf.#1994-00-00-1-E#)
J’ajouterai enfin que sur les SDAU à la page 3
j’ai fait une réponse intellectuellement malhonnête mais je ne pouvais pas
admettre ouvertement que la phase “ schéma ” nous avait échappé et
que nous n’étions plus en mesure de relancer vigoureusement leur établissement.
“ Pour
expliquer qu'est un plan d'occupation des sols ( P.O.S.) personne n'est plus
compétent qu'Antoine Givaudan, chef du service de l'urbanisme au ministère de
l'Équipement. Afin que celui-ci réponde aux questions concrètes que se posent
les élus et les administrateurs locaux, Vie
Publique a demandé à un architecte urbaniste, Eddy Rotenberg, de
participer à l'interview de celui qui est un peu le “ père du P.O.S. ”.
V.P.
VIE PUBLIQUE.— Quels sont les avantages et les limites que
vous voyez au P.O.S. 1
Eddy ROTENBERG. — En tant que praticien, les avantages que je
vois résident dans quatre caractéristiques:
1. Un aspect
pédagogique qui permet à la municipalité de comprendre la logique de la loi
d'orientation foncière;
2. Un bon
outil de gestion pour les communes sans problème, c'est-à-dire en état de
croissance régulière;
3. Un révélateur
de conflits, à l'intérieur de la commune aussi bien qu'avec l'extérieur: autres
communes, administration;
4. Un
système plus précis, plus rigoureux que les P.D.U.I. les P.U.D.
Antoine GIVAUDAN.— Je suis d'accord sur le fait
que le P.O.S. est un bon outil pédagogique pour les collectivités et les
services de l'Etat puisque son élaboration permet non seulement, de manipuler
l'outillage juridique, mais aussi — comme il faudra appliquer ce P.O.S.— de se
poser des questions sur la façon de l'appliquer.
Je suis moins d'accord sur la seconde observation qui
consiste à dire que c'est un bon outil parce qu'il n'y a pas de problème dans
la commune. Dans ce cas il n'est pas utile de faire un P.O.S.
Par contre, s'il y a de très grands problèmes peut-être que
le plan n'est pas adapté pour y faire face. Si l'intensité est très forte. il
se peut que le P.O.S. ne soit pas le bon moyen.
Dans tous les cas, il permettra de réfléchir au bon
moyen. C'est aussi un révélateur de conflits souvent ignorés, que l'on découvre
au moment d son élaboration. Je crois que les administrations de l'Etat et les
collectivités ont à gagner de connaître les difficultés dont elles n'ont pas
toujours conscience.
Reste à savoir si après avoir révélé les conflits le
P.O.S. permet de les résorber.
.
II y a un autre avantage qui n'est pas seulement destiné
aux collectivités locales, mais à tous les usagers du P.O.S., c'est d'avoir
grâce au Plan une information juridique meilleure sur le droit du sol, pour tous
les professionnels de l'immobilier: constructeurs. architectes, géomètres, etc.
E.R.— Le P.O.S. met en lumière
les problèmes. II ne permet pas obligatoirement de les résoudre. C'est là une
de ses limites. J'en vois d'autres: le P.O.S. a une logique propre, elle est
linéaire, hiérarchisée. Elle va du général au particulier, or les problèmes de
l'aménagement se posent à tous les niveaux simultanément: entre l'individu et
le groupe ou entre les groupes entre eux. Quand on ne tient pas compte de cette
situation, en fin de processus, il y a quelquefois refus du résultat, parce
qu'il y a conflit d'intérêts; il n'y a pas de consensus. On a perdu beaucoup de
temps, il faut quelquefois tout reprendre.
Ne serait-il pas préférable
de mener simultanément les études au niveau du S.D.A.U. et du P.O.S. afin de
mieux prendre en compte les problèmes de chacun ?
A.G.— Cette idée pose bien des
problèmes à la fois. II est normal et indispensable que dans la législation et
dans la méthodologie, il y ait un système logique. Est-ce à dire que dans un
processus d'élaboration il faut à tout prix subordonner son action, au respect
de cette logique ? Je ne le pense pas.
Lorsqu'on étudie un schéma directeur, on arbitre sur un espace donné, entre des affectations variées
et des utilisateurs concurrents. Certains impératifs entrent en compétition
avec les volontés communales. Il faut bien prendre position à un moment donné.
E.R. — L'arbitrage dont vous
parlez n'est pas toujours accepté, car les critères de l'administration ne sont
pas toujours ceux des communes.
A.G. — Rien
n'empêche que les éléments du S.D.A.U. soient étudiés plus en détail à
l'échelle communale, de façon que dans le schéma directeur figure tout ce qui
peut recevoir l'assentiment des communes concernées.
Il est difficile de recommander aujourd'hui l'étude
simultanée dans la mesure où les collectivités locales et les services se sont
lancés dans ces affaires depuis pas mal d'années ( trois ans pour parler
de la période la plus active ) et par conséquent si le processus s'est bien
engagé, il n'y a rien à changer et lorsqu'il ne s'est pas engagé correctement, ce n'est pas
avec une instruction ou avec des directives précises que l'on pourra rétablir
le processus idéal. Dans la procédure normale qui consiste à avoir des
équipes qui embrayent sur le P.O.S. quand le schéma directeur est en bonne
voie, je crois que cette méthode est possible, et bien préférable.
Le schéma directeur laisse les collectivités locales
organiser le développement de leur commune en relation avec les grandes options
du schéma. Il se peut qu'une commune veuille se développer alors que le schéma
directeur la situe dans un espace à protéger de l'urbanisation, ou à l'inverse,
rester tranquille, alors que son site la prédispose à une urbanisation.
Alors on dit qu'il y a une contradiction entre le
S.D.A.U. et le P.O.S. C'est vrai, mais s'il y avait eu itération, ça n'aurait
rien changé.
E.R.— J'en suis moins sûr que
vous.
A.G.— Il
appartient aux collectivités publiques de satisfaire les impératifs d'intérêt
supérieur en ménageant les intérêts légitimes qu'il convient quelquefois de
brimer. Par exemple: l'implantation d'industries qui apportent des emplois,
mais aussi des nuisances. On peut alors renier ses engagements pour
s'agenouiller devant l'industriel. Reste à savoir si on fait un bon calcul. Ce
n'est pas certain: l'accueil dans des conditions médiocres et souvent
anarchiques, n'est pas nécessairement bénéfique à la commune.
Les collectivités locales doivent faire un effort pour
convaincre leurs interlocuteurs qu'ils doivent aussi tenir compte de
considérations sociales, de qualité de vie, etc.
L'enquête publique peut faire ressortir les vices mineurs
du P.O.S.
V.P.— Tant que l'Etat obligera les
collectivités locales à faire face à des équipements publics qu'il devrait
assurer lui-même, les communes seront obligées de jouer ce rôle de quémandeur
de patentes, car c'est la seule façon d'étoffer les finances communales.
A.G. — Oui,
effectivement, les richesses communales sont très inégales. Le problème du
morcellement communal retrouve encore dans ce domaine, toute sa portée. C'est
un problème beaucoup plus général qui ne peut pas être résolu au stade du
P.O.S. Le P.O.S. n'est pas un instrument qui permet de rendre riche une commune
qui ne l'est pas.
E.R. — Je voudrais aborder une
autre limite du P.O.S. Admettons que la municipalité, en accord avec
l'administration, fixe un objectif démographique; l'urbaniste propose un zonage
capable d'accueillir la population envisagée. Si on calcule trop juste, on
favorise la spéculation sur les seuls terrains constructibles et même la
rétention des terrains. On risque de ne pas pouvoir atteindre l'objectif fixé.
Si au contraire, pour
permettre une souplesse du marché, on prévoit une capacité supérieure, on
risque de dépasser cet objectif et de se trouver confronté avec des problèmes
d'équipements.
On ne peut prévoir un
aménagement adapté que pour une croissance régulière.
A.G.— Le
P.O.S. doit être [ en mesure ] de répondre à un certain nombre d'incertitudes.
II est donc possible, à mon sens, de ménager des capacités d'accueil qui
répondent à peu près aux capacités de financement des collectivités locales. Si
la commune est bien gérée, elle devrait avoir le temps de préparer les
solutions, mais encore faut-il ne pas baisser les bras devant le premier
événement qui parait imprévu et qui peut être récupéré à l'intérieur du plan.
Si par
hasard, ou à la suite d'une décision ou d'un événement imprévu, les conditions
dans lesquelles le plan a été établi changent, il est bien évident qu'il faut
le modifier. Si on implante une centrale nucléaire et si la centrale nucléaire
n'a pas été prévue, il va falloir changer certaines choses.
“ Tout dépend de la volonté profonde et obstinée de la
commune et de l'administration ”.A.G
E.R. — Vous savez mieux que moi
que la procédure administrative est lourde par nature. Les incertitudes dans
les permis de construire apparaîtront, les réclamations contenues pendant
l'élaboration renaîtront. La commune hésitera à se relancer dans l'aventure,
A.G.— Il ne
faudrait pas que les cas d'ajustements inévitables soient compris comme des
catastrophes.
Le plan, rendu public, doit être approuvé dans les trois
ans qui suivent l'acte qui le rend public; entre temps il y a une enquête
publique qui est justement destinée à faire réagir les administrés sur le plan
qui a d'ailleurs été appliqué puisqu'il est opposable dès sa publication.
II se peut très bien qu'à l'occasion de cette enquête
publique qui pourrait être une formalité beaucoup plus riche qu'elle ne l'est
actuellement si elle était mieux assumée par tous, il ressorte des vices
mineurs de conformation. Par conséquent, après l'enquête publique, il conviendra
de mettre au point le document en tenant compte de ces petites adaptations, des
simplifications, etc.
Au centre,
Eddy Rotenberg architecte urbaniste et Claire Mossolin (à droite) journaliste
de “ Vie Publique interrogent.
E.R. — Je note avec intérêt
l'idée de vie provisoire du P.O.S., entre publication et approbation qui permet
un “ rodage ”.
A.G.— Lorsque
le P.O.S. édicte dans une zone que le terrain est constructible, cela signifie
deux choses: soit que l'équipement existe, soit que la collectivité locale est
capable de dire quand et par qui ces équipements seront réalisés et qu'elle est
capable de réaliser l'équipement lors de la mise en service de la construction.
Le P.O.S. implique par conséquent une certaine discipline dans les actions de
la collectivité locale et dans la gestion de ses investissements.
D'autre part, on peut modifier le P.O.S. tout en
respectant ses dispositions et celles du S.D.A.U. en créant des Z.A.C., qui ne
sont en aucune manière, des dérogations au S.D.A.U. ou au P.O.S.
ER. — Les zones
d'urbanisation future, sur lesquelles se feront les ZAC, sont souvent
considérées comme dangereuses par l'autorité de tutelle qui craint que la
commune se laisse séduire par les promesses des promoteurs et déborde ses
objectifs.
De plus, en zone urbaine
l'équipement doit être prévu, mais rien ne dit qu'il doit être réalisé en même
temps que les habitations, il peut même l'être qu'en fin de P.O.S. Ainsi une
personne peut bâtir là où l'équipement n'existe pas encore et l'attendre
plusieurs années.
A.G.— Le P.O.S. est un
moyen comme un autre d'essayer de rapprocher à la fois l'urbanisation et les
équipements qui lui sont nécessaires. S'il y a un P.O.S., ce
rapprochement est étudié au cours d'une démarche globale. Le P.O.S. apporte une
garantie de plus de concordance entre la réalisation des équipements et
l'urbanisation.
E.R.— Garantie à terme, pas une
garantie de coordination.
A.G.— Tout
dépend de la volonté profonde et obstinée de la commune et de l'administration.
On devrait éviter cet étalement de l'urbanisation en fonction d'opportunités
foncières qui aboutissent à terme à des difficultés d'organisation bien plus
grandes.
E.R. — C'est donc bien de la
volonté des participants plus que du cadre institutionnel que dépend la bonne
marche du P.O,S.
Cette remarque ramène à un
nouveau problème: le règlement; vous êtes à l'origine d'une doctrine assez
sophistiquée, mais souple et riche. Elle permettrait, entre autres, de
promouvoir des formes urbaines nouvelles — je sais que c'est un de vos soucis.
Mais les règlements départementaux vident la doctrine de sa souplesse; on se
trouve prisonnier dans des carcans.
A.G. — Le
règlement du plan est conçu pour être d'une consultation plus facile. Le
formalisme est aussi une nécessité. II ne viendrait pas à l'idée de ceux qui
éditent le guide Michelin de faire une présentation différente des symboles
d'une ville à l'autre; de même, il est normal en matière de P.O.S. d'avoir un
formalisme unique. Ce n'est pas en cela être centralisateur, ou bien il faut
regretter que le mètre ait partout la même longueur.
Ainsi les règlements - types
ont été établis dans beaucoup de départements pour simplifier la tâche de ceux
qui ont à le rédiger; c'est une chose assez naturelle à la condition que ceux
qui ont à les utiliser sachent sélectionner les règles indispensables à
l'objectif que l'on s'assigne et ne se contentent pas de recopier les
dispositions générales;
Nous pouvons dire qu'il y a un courant favorable, une
conscience plus grande en faveur de meilleures solutions aux problèmes urbains.
J'ai constaté de grands progrès à la fois dans l'usage des moyen et de leur
compréhension, aussi bien chez les fonctionnaires que chez les élus.
V.P.— Vous semblez avoir le
souci de promouvoir la qualité. Vous admettez que ce n’est pas le rôle du
P,O,S. Que proposez-vous,
A.G.— Si on
constate que certaines réalisation ne suscitent aucune satisfaction, provoquent
au contraire des critiques, ou qu'elles sont des erreurs, même si au moment où
on les a conçues elles ont apporté une réponse à un problème donné, il serait
regrettable l'Etat n'en tire pas les conséquences. Il faut agir, pousser un cri
pour faire prendre conscience à tous les aménageurs locaux de ce qu'ils étaient
train de faire. Donc le ministre décide de quelque chose. II prend des
directives concernant la doctrine. A titre d'exemple je cite les circulaires
sur les tours et les barres dans les villes moyennes
du 30 novembre 1971 ( Cf.#1971-11-30---E#)et
la circulaire du 21 mars 1973 ( Cf.#1973-03-21---E#)sur la taille
des grands ensembles et la ségrégation sociale. L'intérêt n'est
d'ailleurs pas de guillotiner quelques tours et de raccourcir quelques barres,
ça c'est presque de la petite histoire et ce n'est pas par ce bout là qu'on
aboutit à un urbanisme correct, même s'il faut passer par ce chemin pour y
parvenir. L'objectif et le résultat sont que chacun se pose des questions quand
on conçoit une nouvelle opération et je crois que dans beaucoup de cas de
nouvelles questions se posent aujourd'hui qu'on ne se posait pas il y a 5 ou 6
ans.
Il fallait s'émanciper de la solution stéréotypée qui
consiste à placer quelques tours et à les qualifier de signal. Quant à l'adaptation
de la taille d'une opération d'urbanisme à celle de la commune c'est une
nécessité qui parait évidente. Cette évidence ayant été oubliée il était bon de
la rappeler. Alors on peut évidemment tourner une circulaire et faire trois
opérations plus petites au lieu d'une seule, mais même si on fait cela je me
demande si on n'aura pas quand même cassé une mécanique dangereuse et si on
n'aura pas peut-être abouti ainsi à un urbanisme différent.
E.R. — On peut faire des monstruosités
de petite taille et ce genre de mesure ne donne pas le talent aux architectes
qui en manquent, ni la bonne volonté aux aménageurs de mauvaise foi.
Quand on tourne la loi c'est
rarement pour le bien de la collectivité. En l'occurrence le souci primordial
est d'équilibrer financièrement une opération, quand ce n'est pas de réaliser
des profits. Quand on établit une convention de Z.A.C. de 7 500 logements,
c'est-à-dire pour 25000 habitants, on doit prévoir des équipements lourds qu'on
n'est pas tenu d'avoir pour 4 000 habitants. En divisant en Z.A.C. successives,
on élude ainsi le problème. Qui prendra ces équipements lourds en charge ?
A.G. — C'est à la puissance publique de s’inquiéter des
équipements primaires qui n'ont pas à être financés par la convention donc par
les usagers, mais par l'impôt.
Si on n'a pas les moyens de se lancer dans des opérations
qui dépassent les capacités de la collectivité publique, il n'est pas normal de
s'en remettre à un aménageur; il n'est pas sûr, d'ailleurs, que cet aménageur
apporte les garanties qu'on attend de lui. Quant à la programmation de ces
équipements lourds, il y a le schéma de secteur.
Quand un schéma directeur a de vastes espaces dont la
vocation est urbaine à moyen ou à long terme, on peut créer des Z.A.C. sur une
partie de ce territoire à urbaniser mais pour le reste il faut dresser un
schéma de secteur qui précise l'implantation des équipements futurs,
l'incorporation des urbanisations nouvelles, les ruptures entre les
urbanisations, les espaces publics non bâtis, etc.
E.R.— En effet, c'est le travail de l'urbaniste, son rôle
n'est pas toujours des plus confortables.
A.G. — Le rôle de l'urbaniste ne pose aucun problème à cet
égard. C'est un technicien qui est là pour dire des vérités, mettre en garde
s'il y a lieu, proposer des choses meilleures à la fois sur le plan de la
technique, du droit et de l'aménagement urbain.
V.P. — Bien des communes se
plaignent du manque de concertation; elles sont désarmées devant les
techniciens de l'Administration qui emploient un langage qui ne leur est pas
accessible. Lorsqu'elles font leur plan d'urbanisme. elles disposent de
techniciens privés ou de l'administration qui les assistent dans le dialogue.
A.G.—
Personne n'a à comprendre la manière dont s'élabore tel projet technique
d'autoroute, mais les communes ont à décider du principe de sa localisation qui
n'est d'ailleurs pas à un hectomètre près dans le schéma et peut encore être
précisée lors de l'établissement du P.O.S.
Le système d'élaboration des S.D.A.U. permet d'éviter le monopole de la décision au technicien qui, par nature, a tendance à croire que la solution qu'il a imaginée est la seule et redoute qu'on remette en question ses études savantes et compliquées.
V.P. ‑ Pouvez-vous conclure?
A.G.— Dans une
agglomération, quand on fait le schéma directeur qui définit les grandes
stratégies, les grands arbitrages, les grandes orientations de développement, d'équipements,
de protection, on a fait un grand pas dans des domaines qui auparavant étaient
réglés au jour le jour.
Quand on a fait le P.O.S., on a confirmé ces arbitrages
et on s'est donné les moyens de régler bien des problèmes courants d'une
commune. Mais
aménager et organiser le développement d'une commune ce n'est pas seulement
délivrer légalement des autorisations, c'est rechercher une certaine qualité.
Le plan contient en germes des moyens pour intervenir sur les différents
éléments qui constituent la qualité. Reste à ceux qui l'appliquent à savoir
l'utiliser. J'ajouterai que le P.O.S. c'est le début de l'urbanisme *; il permet de régler les problèmes courants. Tout l'urbanisme
reste à faire dans une commune après l'établissement du P.O.S. ( Cf. #1974-04-12---H#)
*
[ Encore faudrait-il qu’on ne le
fasse pas à coups de poings, histoire de faire transférer quelques compétences
et de se débarrasser de témoins gênants ou exigeants , qu’on en fasse un peu
plus que de la routine élémentaire. A entendre bien des « beaux esprits » qui
parlent du POS comme d’un instrument conçu à une « autre époque » pour dire qu’il n’est plus adapté aux
besoins du moment car « les temps ont changé », on est
pris d’affliction. Ces gens n’ont rien compris à la répartition des rôles entre
la réalité éminemment changeante et les « invariants » de l’instrumentation qui, en notre domaine, a atteint son plus haut
degré de puissance, toute « pollution juridique » mise à
part qui peut cependant paralyser les meilleures intentions. En définitive, on
comprend le politique ou l’administration qui, voulant contre vents et marées,
faire œuvre originale et n’en pouvant mais, n’a rien trouvé de mieux que de
changer les noms, avec l’idée que les « bênets » se laisseront prendre à cette stupide et
nuisible opération. AG. 18/11/2000 ]