POSES PAR
L'APPLICATION PRATIQUE DES TEXTES
SUR
LES PLANS D'OCCUPATION DES SOLS
par
M. GIVAUDAN
Chef du Service de l'Urbanisme au Ministère
dé I'Equipement.
( 6
NOVEMBRE 1974 )
REVUE « DROIT ET VILLE ».
N°1. 1ER TRIMESTRE 1976
Quitte à paraître
immodeste j’ai, sauf exception assez rare, grand plaisir à me relire tant les
choses sont présentées avec méthode et clarté. Sur le fond il n’y a rien
d’original et de particulièrement intéressant pour qui connaît le sujet.
L’objectif n’était d’ailleurs pas de surprendre ou de plaire mais d’expliquer à
un public averti mais exigent la nature des problèmes juridiques à surmonter. A
l’ époque, fin 1974, j’avais bon espoir d’avancer vers un « état de droit » d’une
meilleure sinon d’une grande qualité. Nous préparions le « projet de
loi » portant réforme de l’urbanisme ( Cf. #1974-11-13---H#et
#1996-04-00---H# ) et à côté des suggestions du Conseil
d’Etat je comptais bien introduire quelques petits perfectionnements issus de
l’observation et de l’application du droit. Je pratiquais « l’analyse
juridique systémique » sans la nommer ainsi. Je dus assez vite déchanter.
( Cf. #1600#
).
Toutefois je n’imaginais pas encore le pire même si ses miasmes s’exhalait
quelquefois de l’esprit assoiffé d’inventions stériles, caractéristique
dominante des « nouveaux conformistes » qui tenaient, à cette époque, le
haut du pavé.
J’ai donc eu la chance de traverser un moment où il
n’était complètement stupide de se décarcasser avec la conviction qu’il y
aurait des améliorations certaines à l’avenir. Il faut en rendre grâce au Destin.
Cet intitulé est très général et on ne saurait faire le tour complet des problèmes que pose l'application des textes relatifs au P.O.S. dans une simple communication.
Ces problèmes peuvent être classés en trois catégories,
1. ceux qui sont liés à l'élaboration du plan
2. ceux qui sont liés à son contenu
3. ceux qui sont liés à son application
dans le temps.
Il m'a aussi été demandé d'insister sur les complications qui peuvent résulter de la législation antérieure et de l'articulation du P.O.S. avec d'autres législations susceptibles d'affecter l'occupation du sol. C'est un second aspect, non moins édifiant de notre législation foncière, sur lequel je me permettrai, sans être pour autant évasif, de limiter la communication à trois points essentiels
‑ La législation antérieure des plans d'urbanisme et ses réminiscences dans le P.O.S.
‑ La législation du P.O.S. et celles des
limitations administratives au droit de propriété.
-- Le P.O.S. et la Z.A.C. ( zone d'aménagement concerté ).
I. LES PROBLEMES JURIDIQUES QUE SOULEVE
L'APPLICATION DES TEXTES RELATIFS AUX PLANS D'OCCUPATION DES SOLS ( P.O.S.)
A. PROBLÈMES LIÉS A
L'ÉLABORATION DU P.O.S.
La procédure d'élaboration du plan est parfaitement claire et si l'on excepte quelques difficultés tenant à des erreurs locales ( P.O.S. partiels ), elle ne devrait pas donner lieu à des complications. Les problèmes ont donc un caractère moins juridique, que politique ou pratique.
1. Les problèmes liés à la co‑responsabilité
de l'Etat et des Communes.
L'Etat ‑ la direction départementale de l'Equipement ‑ est l'organe instructeur mais les décisions d'aménagement sont prises conjointement par les deux parties concernées.
L'Etat est multiple et il est sectoriellement divisé en administrations à compétence géographique large.
Les communes ont une compétence générale mais sont géographiquement morcelées.
La pluralité des acteurs pose un premier problème qui doit se résoudre au sein du groupe de travail. Ce problème devient politique lorsque l'une des deux parties entend imposer sa prééminence. Les solutions juridiques sont prévues puisque l'Etat peut imposer le plan malgré l'opposition des collectivités locales mais elles ne peuvent être couramment utilisées. En cela le problème est encore plus pratique et politique que juridique.
2. Les problèmes liés à l'information du
public.
Les études de P.O.S. sont couvertes par le secret professionnel ( article L.160‑2 ).
Néanmoins l'élaboration du P.O.S. ne peut et ne
doit pas avoir un caractère secret et les autorités doivent informer le public.
Cette information n'est pas juridiquement organisée jusqu'au moment où le plan est rendu public; elle est laissée à l'initiative des autorités locales auxquelles il revient d'appliquer les directives ministérielles, au demeurant fort nettes en la matière.
Le devoir d'informer pose un problème que
le droit n'a pas encore réglementé avec précision. Il pose toute la question du
régime représentatif et remet en question le mandat électoral pour les élus,
ainsi que l'obligation de réserve pour les fonctionnaires.
3. les problèmes liés à la publicité des
plans.
Cette publicité est convenablement organisée par les textes ( Articles R. 123‑12 et R 123‑13 ). On ne peut imaginer meilleur système semble-t-il mais il reste à faire en sorte que les communes en exécutent correctement les modalités. C'est un problème psychologique et matériel. La règle de droit affichée limite le pouvoir communal d'appréciation; la règle de droit pour ce qui concerne le P.O.S., est un dossier complexe dont la consultation exige une organisation.
CONCLUSION.
L'élaboration du plan ne pose pas de problème juridique majeur et n'appelle pas de profondes améliorations. Le système juridique actuel donne satisfaction quand il est correctement appliqué. Par contre, il en va autrement pour le contenu.
B. LES PROBLÈMES LIÉS AU CONTENU
DU PLAN.
Afin de ne pas trop compliquer la présentation, il faut classer encore les problèmes en catégories, certainement artificielles. Il y a
‑ ceux qui tiennent aux imperfections
législatives et réglementaires
‑ ceux qui tiennent aux difficultés
de mise en oeuvre juridique
‑ ceux qui tiennent .aux difficultés
d'application aux terrains et aux réalités.
1. Les imperfections juridiques.
a). L'IMPERFECTION
FORMELLE DE LA LOI.
La loi idéale devrait en quelque sorte préfigurer à sa simple lecture la structure et l'organisation du plan d'occupation des sols, les articles L 123‑1, 123‑2, 123‑9, 130‑1 qui‑ définissent le contenu du P.O.S., sont dans un ordre quelconque d'une complexion imparfaite; ils ne font pas percevoir la finalité et le pouvoir du P.O.S. Les conséquences sont d'ordre pédagogique : la lecture de la loi n'apporte pas grand chose à l'utilisateur.
La loi ne règle pas d'une façon satisfaisante l'articulation du P.O.S. avec celle des articles R. 110‑1 et suivants.
L'article L 110‑1 3eme alinéa, peut ainsi donner lieu à des solutions jurisprudentielles discutables.
Le vocabulaire juridique est encore approximatif (réserve, tracé, emplacement réservé).
b). LES IMPERFECTIONS DU CONTENU.
L'article L 123‑2 fixe des normes concrètes ( 1 000 ‑ 4 000 m² ) dont l'interprétation est difficile et laisse croire que tout terrain est constructible alors que le dernier alinéa de cet article remet tout en question.
* Le concept de zone urbaine n'est pas explicitement défini par les textes ( Article L 421‑5 ), il n'est pas complètement cohérent avec celui de l'expropriation ( article 21. II de l'ordonnance du 23 octobre 1958).
* L'article R 123‑22 qui définit le C.O.S. donne de la surface hors oeuvre une définition imparfaite, qui au surplus ne coïncide pas avec celle qui sert d'assiette à la taxe locale d'équipement.
Certains concepts ne sont pas définis par des textes nationaux ( hauteur, emprise au sol, reculements, etc ) leur signification varie d'un département ou d'un plan à l'autre.
Les imperfections du droit ne sont donc pas dans l'ensemble considérables et il devrait être assez facile de les atténuer; la simplicité et la compréhension en seraient améliorées.
2. les difficultés de mise en oeuvre
juridique.
Le législateur local, qui élabore la règle doit rencontrer bien des difficultés et tend à succomber à la manie de l'intervention juridique. Les instructions ministérielles sont précises; elles ont été normalisées ( qui aboutiront au recueil Cf.[1980-06-18---E-PATHOLOGIE-DES-POS]):.
‑ la présentation des documents
graphiques
‑ la structure du règlement.
Il n'en reste pas moins que chaque service local, pour des raisons de fond ou par insouciance, introduit quelques fantaisies, qui peuvent aller de l'obscurité à l'illégalité.
Les rédactions des règles dans chaque règlement d'urbanisme laissent ainsi à désirer. Elles sont quelquefois trop complexes, quelquefois trop simplifiées. Les services manquent souvent de juristes habitués à ces rédactions, suffisamment sûrs d'eux‑mêmes pour sélectionner le matériel juridique strictement indispensable pour atteindre l'objectif désiré..
3. les difficultés tenant aux terrains et
aux réalités.
a). DIFFICULTÉS TENANT AUX TERRAINS.
Le règlement s'applique à toute une zone, dans laquelle les terrains peuvent être fort variés, en forme et en dimension. Les mêmes règles ont ainsi des effets très différents du point de vue de l'aménagement. On peut y remédier par des adaptations ou par la notion de secteur mais on ne maîtrise pas encore très bien leur usage.
Le P.O.S. s'applique à tous les terrains ‑ publics ou privés. Son élaboration oblige par conséquent à prendre parti sur des espaces publics quelquefois très importants
‑ domaine public maritime
‑ domaine public S.N.C.F.
‑ domaine public militaire
Ces questions ne sont pas toutes résolues juridiquement.**
** [ Elles
l’ont été peu après. On les trouve dans le Tome II des recueils du POS ]
b). DIFFICULTÉS TENANT AUX RÉALITÉS.
La propriété privée résiste à la réglementation
sévère applicable aux zones naturelles.
Le P.O.S. permet de réglementer les utilisations et occupations du sol les plus courantes : constructions mais aussi lotissements, établissements classés, carrières, camping, caravane, défrichement, coupes d'arbres...
Il faut reconnaître qu'on n'est pas à même dans beaucoup de cas, de savoir s'il faut interdire ou refuser, faute d'études et de volontés suffisantes. Néanmoins il devrait apporter de substantiels progrès par rapport aux plans d'urbanisme qui ont souvent négligé ces autres modes d'utilisation du sol.
C. PROBLEMES LIES A
L'APPLICATION DU P.O.S. DANS LE TEMPS.
On peut examiner rapidement 4 points
‑ les dérogations,
‑ les modifications,
‑ les mises à jour,
‑ les transferts de C.O.S.
1. Les dérogations.
La procédure de dérogation. n'est pas bien traitée par les textes. Elle est incertaine et trop rattachée à celle du permis de construire.
Il en résulte que le P.O.S. lui‑même rappelle la procédure à suivre mais sans pour autant être parfaitement en concordance avec les textes ( Article R. 123‑21 4°).
La doctrine générale supplée au texte ( circulaire du 17 mars 1972 ). ( Cf.#1972-03-17---E#).
2. Les modifications.
Le régime actuel des modifications susceptibles d'être apportées au plan sont multiples :
‑ procédure générale : Article L 123‑4 ( 1° phrase )
‑ l° exception : Article L 123‑4 ( 2° phrase ) réduction d'un emplacement réservé ( sauf espace vert )
‑ 2° exception : Article L 123‑5 Création de Z.A.C.
‑ 3° exception : Article L 123‑8 D.U.P.
‑ 4° exception : Article L 130‑2 Déclassement partiel d'un espace boisé.
‑ 5° exception : Article R 123‑35 ‑ 3° alinéa . Modification d'espaces protégés.
Il ne fait aucun doute que ces procédures multiples, susceptibles de se combiner ou de se superposer, donneront lieu à des difficultés juridiques et techniques d'application, car les services auront du mal à en tirer scrupuleusement les implications.
3. La mise à jour.
Cette procédure est utile pour que l'information juridique portée par le plan reste complète, avec le temps.
Elle sera difficile à respecter, pour des raisons matérielles.
4. Les transferts de C.O.S.
Le mécanisme juridique de transfert est à peu près au point mais la difficulté mal résolue matériellement, est sa conservation sûre, dans le temps, au sein de l'administration, afin qu'il n'y ait pas d'erreur.
Une seconde difficulté réside, non dans le droit, mais le
fond, qui peut aussi évoluer dans le temps, à savoir, la notion de parcelle ou
de terrain.
On n'évoquera que l'articulation avec
‑ la législation antérieure
‑ les limitations administratives au
droit de propriété
-- les Z.A.C.
A. ARTICULATION AVEC LES
LÉGISLATIONS DE 1958‑1943‑1935.
Les législations ne sont pas entièrement mortes sur le terrain. On les rencontre encore et elles gênent car elles peuvent se cumuler avec le P.O.S.
Aussi faut‑il envisager une purge complète du droit ancien, dans les textes et sur le terrain. Malheureusement on ne peut la faire immédiatement (Maintien des plans sommaires d'urbanisme, survie provisoire du PARP en région parisienne; là où il n'y a rien d'autre il est encore utile même s'il est difficile à trouver ).
Le principal problème concret et fréquent est posé par la combinaison, à l'occasion des prescriptions de P.O.S., des groupements d'urbanisme anciens et des nouveaux P.O.S. Il y a là un véritable casse‑tête provoqué par le fait que l'instruction relative à l'élaboration des P.O.S. date d'octobre 1972, à une date où de nombreux P.O.S. communaux avaient déjà été prescrits sur le territoire d'anciens groupements d'urbanisme.
B. ARTICULATION AVEC LES
LIMITATIONS. ADMINISTRATIVES AU DROIT DE PROPRIÉTÉ (SERVITUDE D'UTILITÉ
PUBLIQUE).
Les deux catégories de législation se cumulent, lorsqu'elles touchent un même terrain.
1. Le premier problème consiste à recenser
les servitudes.
Il dépend de la capacité et de la bonne volonté des administrations concernées, de communiquer les documents, souvent très anciens qu'elles détiennent.
Si
ce premier pas est franchi, la Direction Départementale de l'Equipement peut
établir l'annexe dénommée « Tableau des servitudes d'utilité publique »
( Article R 123‑19 3°).
Ce problème est inégalement résolu : le tableau établi n'est certainement pas exhaustif.
2. Le
second consiste à harmoniser les dispositions du P.O.S. avec les restrictions
entraînées par la servitude. 1
Jusqu'à présent il n'y a pas beaucoup de problèmes mais du fait que le P.O.S. fait resurgir des servitudes quelquefois oubliées il pourrait y en avoir au stade de l'application.
C. ARTICULATION AVEC LA Z.A.C.
Dans l'immédiat
les problèmes ne sont pas graves au plan juridique mais ils pourraient à l'avenir se compliquer. En effet les textes
relatifs aux Z.A.C. ont été publiés avant ceux relatifs aux P.O.S. ils ne
pouvaient donc pas s'y référer.
Par ailleurs, si la loi crée la notion de Z.A.C. et règle les effets de sa création sur le P.O.S. ( Article L 123‑5 ), elle n'en dit pas plus et ne referme pas en quelque sorte le trou.
Le règlement a bouché ce trou par le P.A.Z. ( Article R 311‑10 et R 311‑14 notamment ). On a donc un nouveau document juridique dont le contenu et la procédure ne sont pas analogues à. ceux du P.O.S. mais restent imprécis.
II convient d'aligner le P.A.Z. sur le P.O.S., en ce qui concerne son contenu et ses effets, tout en conservant un certain particularisme juridique au territoire couvert par la Z.A.C.
La procédure d'incorporation du P.A.Z. dans le P.O.S. ( Article R 123‑23 ), dans sa mise en pratique, est malaisé. L'inconvénient est sensible à l'utilisateur qui doit, en consultant le P.O.S. pouvoir connaître, l'ensemble du droit foncier. .
Ce survol montre un paysage juridique qui est encore loin d'être blanc comme neige. On peut le regretter. On peut aussi se réjouir que les stratifications juridiques innombrables qui ont marqué le temps et qui couvrent l'espace, ne s'emboîtent pas plus mal. Le juriste scrupuleux relèvera bien d'autres défauts. J'ai signalé les principaux, conscient qu'il y en a bien d'autres. Il semble cependant que les bases d'une théorie générale du classement de tous les droits fonciers puissent être actuellement jetées, autour des grands principes qui fondent le droit de l'urbanisme, universel par sa nature et son champ d'application.
On pourrait envisager bien des unifications qui enlèveraient à bien des législations ce qu'elles ont d'archaïque et de compliqué.
Les unifications simplificatrices sont à l’étude en ce qui concerne le Code de l'urbanisme.
Elles
restent à faire pour les législations étrangères; la tâche est immense mais les
progrès du droit de l'urbanisme ne seront pas sans incidences sur l'évolution
des autres législations. On en sent déjà quelques menus effets.
DÉBAT
M. FREBAULT. Monsieur le Président, je voudrais soulever un problème
lié à la procédure de l'élaboration des P.O.S.: celui des grandes
agglomérations où il existe un certain morcellement communal. Je pense aux
périphéries des grandes agglomérations ; l'élaboration du P.O.S. se situe
essentiellement dans le cadre d'un dialogue entre techniciens, administration
et élus de la seule commune concernée. Nous traitons, essentiellement avec ces
élus, des problèmes d'aménagement de leur commune à court ou moyen terme, dans
les 5, 10 ans et des équipements qui correspondent aux besoins de la
population: Or, nous savons bien que dans un certain nombre de cas, doivent
également s'implanter et figurer au P.O.S. des équipements à plus long terme et
des équipements d'agglomérations qui dépassent largement le cadre de la commune
en question. C'est le cas, bien sûr des voies routières ou autoroutières, ou
même d'autres équipements d'agglomération. Or,
l'expérience montre fréquemment une absence de motivation de la commune et même
une réaction défavorable en considération des seuls inconvénients que peuvent
présenter sur le territoire communal de tels équipements. J'ai été
très intéressé par ce qu'expliquait M. Laffont, tout à .l'heure, dans son
enquête sur l'expérience des communautés urbaines. Il semble que la procédure
est assez différente puisque le groupe de travail qui élabore le P.O.S. est
plus ouvert dans sa composition: il n'a pas comme seul interlocuteur les élus
de la commune concernée. Je me demande, finalement, si les P.O.S. partiels ne
sont pas plutôt les P.O.S. des communes périphériques et non ceux de la commune
- centre où il y a un interlocuteur unique, la municipalité qui est peut-être
en mesure de faire la synthèse. Lorsqu'il n'existe aucune institution
d'agglomération du type « communauté urbaine a y a-t-il un moyen d'améliorer la
procédure ? La réponse logique c'est le S.D.A.U.,
mais, en pratique, il arrive très souvent que le S.D.A.U. soit élaboré en même
temps que les P.O.S. Je ne pense pas que cela présente toujours des
inconvénients car on s'aperçoit que des aller et retour sont parfois
nécessaires entre les deux. Le gros avantage de l'élaboration du P.O.S. c'est
qu'elle se situe beaucoup plus près du terrain, des élus et qu'elle nous permet
de révéler un certain nombre de préoccupations locales, ce que ne permet pas
toujours la procédure lourde et plus générale du S.D.A.U. En tout cas, l'exposé de M. Laffont l'a montré, dans
beaucoup d'agglomérations, on fait des P.O.S. avant que le S.D.A.U. soit
définitivement approuvé. Donc on ne peut. pas opposer le S.D.A.U. dans le cadre
des P.O.S. N'y aurait‑il pas des améliorations à apporter ?
M. GIVAUDAN. ‑ Je peux répondre d'une façon simple. Ce n'est pas au droit de l'urbanisme qu'il appartient de réformer les structures locales. Rien n'empêche les communes d'une agglomération de créer une communauté urbaine. Je regrette aussi qu'en matière d'équipements de superstructure, le S.D.A.U. soit assez maigre. On remarque une certaine déficience générale des S.D.A.U. en ce qui concerne les grands équipements de superstructure qui sont aussi des « mangeurs d'espace ».
Je
dirai enfin qu'il y a une autre procédure qui est intéressante, c'est le
groupement d'urbanisme; mais, malheureusement, ( et c'est un peu la faute de la
D.A.F.U.) on a laissé croire que parce que l'on faisait des S.D.A.U., les
P.O.S. seraient communaux. Ce qui est une profonde erreur. Le S.D.A.U. est intercommunal,
sauf si la commune est très grande. Et rien n'empêche ( et je dirais tout
concourt au contraire à souhaiter ) que l'élaboration des P.O.S. d'une
agglomération ne soit pas une juxtaposition de P.O.S. communaux mais plutôt de
petits groupements d'urbanisme ( quatre ou cinq communes ). Il faut proscrire
les grands groupements d'urbanisme comme autrefois ( 30 ou 40 communes ) qui
sont absolument ingouvernables, impraticables, pour fixer le droit des sols. En
effet, sur quatre ou cinq communes, un groupement d'urbanisme permet déjà de
faire émerger des solidarités communales. Malheureusement, on constate une
jalousie communale qui, vraiment, étonne le
fonctionnaire
Alors qu'entre administrations, il y a un arbitre, un préfet, un ministre, en matière communale il n'y en a pas: c'est alors l'Etat qui fait l'arbitre dans ces cas-là, non pas l'arbitre reconnu, mais l'arbitre de fait, par des manoeuvres subreptices ou des subventions. Je déplore que l'on n'ait pas incité à créer des groupements d'urbanisme de petites dimensions qui permettraient quand même d'éviter cet émiettement communal dans le traitement des problèmes.
M. LAFFONT. ‑ Vous ne pensez pas redonner un peu plus de
rigueur dans l'application de la loi foncière ? Elle assure la prédominance du
S.D.A.U. sur le P.O.S. et permet au P.O.S. de s'intégrer dans le S.D.A.U. Si l'on avait mis beaucoup plus de rigueur à l'élaboration
prioritaire d'un S.D.A.U., les incidents dont parle M. Frébault
seraient des incidents très minimes. Notre Ministre
a voulu faciliter les choses en fixant l'échéance au 1° janvier 1975. Alors
tout le monde s'est occupé des P.O.S. en négligeant les S.D.A.U.
M: GIVAUDAN. Il y a quelque chose de beaucoup plus grave; je vais faire un petit recul historique. La loi foncière date de 1967. Il y a eu ensuite une mauvaise stratégie. On a promulgué la loi foncière, ce qui a mobilisé les services extérieurs: en 1967 on parlait de la loi foncière dans les départements et puis après, il n'a été question que de plans d'urbanisme pendant trois ans. Il y a avait eu mobilisation sur des études expérimenta es de S.D.A.U. ou de P.O.S., elles ont vivoté et les plans d'urbanisme sont sortis à leur place. Après le 30 juin 1971, on en avait terminé.
On reprend maintenant les P.O.S. Pour l'administration
c'est normal, mais du côté des élus, çà l'est moins car, eux aussi, avaient
peiné pour élaborer ces P.U.D. Les élections municipales ont eu lieu, je vous
le rappelle en mars 1971, juste au moment de l'approbation des P.U.D.
L'administration parle maintenant des P.O.S. Il y a eu mauvaise coordination
dans le temps. Il aurait fallu que les plans d'urbanisme interviennent plus tôt
et qu'ensuite on se préoccupe du S.D.A.U. en priorité, en vivant sur les
P.U.D., puis, enfin, des P.O.S. Eh bien ! cela n'a pas été fait.
Au surplus, les crédits d'études n'ont fait un saut qu'en 72‑73. Les collectivités locales payent maintenant presqu'autant que l'Etat. On en a fait des bilans: 56 millions de francs ( N.F.) sont versés par les collectivités locales dans les études d'urbanisme pour un montant qui atteint plus de 60 millions pour l'Etat en 1973. Il faut rendre hommage aussi aux communes, aux agglomérations, aux agences urbaines. L'intendance s'est mise en place en 72‑73‑74 et il y a des collectivités locales qui sont prêtes à prendre en main les choses.
M. COULET. Je poserais une question
différente et qui me paraît assez délicate sur le problème de l'articulation
des P.O.S. avec les autres réglementations. Plus particulièrement un problème
qui me paraît difficile à résoudre : l'articulation
du P.O.S. avec les Z.A.C. Dans le cadre de l'urbanisme est posé un principe (
article R. 121-12 ) : « la Z.A.C. déroge au
plan d'occupation du sol ».
Le plan d'occupation
du sol ne s'appliquera pas dans la Z.A.C. Le principe est clair mais il semble
qu'ensuite on ait voulu revenir sur ce principe. En février 1974, ( Cf.#1974-02-06---E#).on trouve une circulaire qui dit « La Z.A.C. doit
être compatible avec le S.D.A.U. ». La
circulaire ne dit pas que la Z.A.C. doit être compatible avec le P.O.S. mais
elle y tend si bien qu'elle se termine en disant que lorsque le -P.O.S. n'a pas
encore été rendu public, il faudra attendre pour créer une Z.A.C. qu'il ait été
rendu public. Par conséquent, s'il faut attendre, c'est qu'on veut les mettre
en liaison. Donc, à mon avis, par rapport à la règle qui est inscrite dans le
code, cette circulaire n'est pas régulière. Que veut-on ? que la Z.A.C. déroge
au P.O.S. ou bien que la Z.A.C. s'intègre dans le P.O.S. et soit compatible
avec lui ?
M. GIVAUDAN. Parfois on applique la loi différemment dé ce que l'on
avait dit en la préparant. C'est une situation intéressante pour nous,
juristes; on a parfois des circulaires qui valent par leur force des lois ou
des décrets.
Il ne faut pas
faire de P.O.S. partout, mais les faire là où il y a des problèmes urbains. Si
on fait des Z.A.C. c'est bien qu'il y a des problèmes.
UN INTERVENANT. Je ne peux pas accepter votre affirmation, vous dites «
il faut combler un trou » ... moi j'inverse la situation : je dis. que le trou
c'est le P.O.S. et des P.O.S. il y en à très peu.
M. GIVAUDAN. - Comment
? Il y en a 6 000 en cours d'élaboration !
UN INTERVENANT. - Il y a très peu de P.O.S. publiés et seulement dans les
petites communes. Or, il faut bien construire, l'esprit de la loi d'orientation
foncière est semble-t-il, le suivant: les P.O.S. ne seront pas tout de suite
élaborés; il faut donc délimiter des secteurs privilégiés où l'on va essayer de
canaliser ( la Z.A.C. a été comparée aussi à la Z.U.P ). La construction par un
plan d'aménagement de la zone. Des abus ont été commis, on s'est rendu compte
alors, qu'il fallait faire machine arrière et intégrer le P.A.Z. dans le P.O.S.
lorsqu'on s'est décidé à élaborer ce dernier. Aujourd'hui, il faut éviter cette
erreur. Hier on a fait ainsi puisqu'il n'y avait pas de P.O.S. et qu'il fallait
construire. Aujourd'hui, le P.O.S. existe et il faut en tenir compte.
J'ajouterais que le fait que la Z.A.C. abroge
le droit antérieur ne supprime pas une obligation de compatibilité parce que le
P.O.S. contient des zones urbaines à bâtir, puis des zones naturelles destinées
à être urbanisées. Les Z.A.C. concernent la zone d'urbanisation future et donc
doivent s'intégrer aux P.O.S. Il existe une obligation d'organisation de cette
zone qui peut utiliser soit la procédure de la Z.A:C., soit celle de la
modification du P.O.S. suivant le mode d'urbanisation choisi. Donc il n'y a pas
la dissociation que l'on croit entre les deux procédures mais au contraire,
combinaison étroite entre celles-ci. La circulaire
du 10 ( 6
) février 1974 a deux objectifs: d'abord fixer une doctrine de
conjugaison, puis encourager la sortie des S.D.A.U. et des P.O.S. En
conclusion; il ne s'agit pas de faire n'importe quoi. Il faut d'abord mettre en
place le cadre général, le S.D.A.U. éventuellement le P.O.S. et sans ce cadre,
ne pas faire de Z.A.C.
UN INTERVENANT. - Le
but de l'institution de la Z.A.C. était précisément de pouvoir se dispenser de
P.O.S.
M. GIVAUDAN. - Oui, mais le P.O.S. n'a pas uniquement une fonction
d'urbanisation. Le P.O.S. a une mission de
protection, il règle des problèmes que la
Z.A.C. ignore : les carrières, les campings, etc., de plus, il s'applique à de
vastes espaces.
M. GOULET. - Quand on parle de la Z.A.C. on dit
que c'est un régime de dérogation généralisé, il paraît difficile à présent de
parler d'une compatibilité. C'est une dérogation généralisée.
UN INTERVENANT. Vous substituez un P.A.Z. à un P.O.S. Quant à la
compatibilité, elle existera ou elle. n'existera, pas. On peut critiquer le
système; mais la logique me paraît être celle-là.. Entre la Z.A.C. et le P.O.S.
il n'y a pas une question de compatibilité nette.
MAITRE LAVIGNE. - Si vous le voulez .bien, je voudrais faire entendre la voix de la propriété privée : jusqu'à maintenant, j'ai entendu beaucoup d'explications fort intéressantes. Mais le notaire est au carrefour du droit de propriété et du droit de l’urbanisme. En ce qui concerne les programmes qui donnent lieu à des autorisations de lotissement ou des permis de construire en copropriété, je crois que nous n'avons pas de très gros problèmes en ce sens que le notaire, qu'il doit assurer la sécurité des transactions va généralement jusqu'au permis de construire ou au permis de lotissement. Actuellement, je pense qu'aucune affaire de quelque importance ne se traite d'une manière définitive, sans qu'elle soit soumise à la condition, non plus de la délivrance du certificat d'urbanisme, mais d'une autorisation de construire un lotissement, ou d'un permis d'intervenir pour des programmes importants. Or, que se passe-t-il avec les P.O.S. ? Si nous prenons l'exemple de l'agglomération toulousaine, nous allons avoir maintenant, si j'en juge par les chiffres, une multiplication des P.O.S. Je crois que c'est tout à fait souhaitable. Pour le gros programme nous arrivons à obtenir une sécurité absolue. Mais pour le petit propriétaire, pour la vente d'un terrain isolé, il nous faut tout de même passer des actes pendant la durée d'élaboration des P.O.S. qui est longue; ce notaire est donc en face de son client avec un certificat d'urbanisme. Certes il est souhaitable de construire dans un délai très proche, mais il arrive que les projets de construction de maisons individuelles soient à plus ou moins long terme. Mais alors comment doit-on réagir quand on pense qu'un certificat d'urbanisme est délivré aujourd'hui sur une commune qui est soumise au règlement national d'urbanisme et que nous savons qu'un plan d'occupation des sols est à l'étude ? Si la procédure d'élaboration n'est pas commencée ou si elle est en cours, quelle va être la situation d'un acquéreur de terrain qui demande un permis de construire dans les deux ou trois ans suivant son acquisition et la date à laquelle il a eu son certificat d'urbanisme ? Dois‑je conclure qu'à défaut de construire dans les six mois il n'a absolument aucune garantie ?
M. GIVAUDAN. Il n'a pas de garantie absolue. I1 y a des moments difficiles. Il faut pousser à l'élaboration des P.O.S. Le malheur pour les notaires, c'est que cette élaboration est longue et bien souvent butte sur des enjeux mineurs; les P.O.S. des petites communes ne sont pas toujours des plus faciles à faire.
M. KARST. J'aurais à ajouter quelques éléments de réponse à notre ami. Je pense que nous avons d'excellentes relations avec des notaires et il est certain que lorsqu'on délivre un certificat d'urbanisme, on applique le droit qui est applicable à un moment donné. Mais il nous arrive assez souvent, en fait, de consulter les groupes chargés de l'élaboration des POS lors de la demande de certificats d'urbanisme et d'obtenir ainsi quelques indications sur l'état d'avancement des travaux du P.O.S.
« On apprend par eux que l'on risque d'avoir quelques difficultés pour construire lorsque le certificat d'urbanisme ne sera plus valable, ou au contraire d'avoir des possibilités de construction plus grandes que celles qui sont indiquées dans le certificat d'urbanisme. »
M. GIVAUDAN. ‑ Moi je ne crois pas quand même que le nombre de personnes vraiment mises dans des situations tragiques soit très important.
M. LAVIGNE. Elles n'étaient pas nombreuses jusqu'à maintenant, mais enfin, dans mon secteur, je peux vous citer une dizaine de communes où il est question de plans d'occupation du sol. Il est évident que la question va se poser de plus en plus fréquemment. Actuellement certains propriétaires ont réagi de la manière suivante: ils ont demandé de faire des certificats d'urbanisme renouvelés, tous les six mois, de façon à avoir toujours un document opposable à l'administration. Voilà où l'on en arrive.
M. GIVAUDAN. ‑ Il y aura un peu plus de certificats d'urbanisme à délivrer.
J’ai jugé
opportun d’ajouter ici une intervention sur le zonage à la suite d’un autre
exposé. Je n’ai rien à retirer ni à y rajouter tant la réponse me paraît
évidente. Mais alors pourquoi tant de gens disent encore tant de sottises à ce
sujet.
Réponse du
sage : « Ce sont des ignorantins ! ».
DEBAT
FAISANT SUITE AU RAPPORT DE M. PRATS
M. GIVAUDAN. Le problème du zonage : 1e zonage me paraît inséparable de l'aménagement, dans la mesure où l'aménagement est la différenciation de l'occupation de l'espace. Cette différenciation implique des changements à un moment donné, parfois rapides. L'important n'est pas ce zonage, c'est le contenu du zonage et le P.O.S. comporte beaucoup plus que vous ne l'avez dit ‑ le dépassement du C.O.S. ‑ voilà qui donne de la rigueur à la souplesse et de la souplesse à la rigueur.
II y a aussi la composition urbaine; on peut en dire beaucoup. Il est vrai que l'on ne sait pas utiliser les règles d'urbanisme pour faire de la composition urbaine, mais il est faux d'affirmer que les règles d'urbanisme empêchent la composition urbaine. Notre droit est une petite merveille; le malheur est qu'il est mal utilisé et s'il ne permet pas de faire de la composition urbaine c'est parce qu'on ne sait pas encore s'en servir. Mais je vous assure qu'il apporte vraiment des possibilités considérables dans ce domaine. On peut aller très loin si on veut, avec le P.O.S. mais il ne faut pas exagérer. Pour l'organisation du centre ville, il ne faut pas exagérer. Il ne faut pas croire que le P.O.S. est une panacée universelle, l'instrument universel d'intervention. Il y a d'autres procédures qui s'appliquent aux centres des villes, il y en a peut‑être trop, d'ailleurs, qui se combinent mal ( l'A.N.A.H., le G.I.P., la rénovation, la restauration lourde, légère, le ravalement ).. Par conséquent, on peut â mon sens faire beaucoup dans les centres villes. Mais bien sûr, cela coûte cher. On ne peut pas non plus faire trop vite... On peut alors faire appel au P.O.S., en vue d'agir sur des fonctions qui commencent à devenir envahissantes en les pénalisant, ou en favorisant les fonctions qui sont, elles, chassées par des phénomènes économiques, la loi économique favorisant toujours les plus riches et chassant les plus pauvres. Je crois qu'il ne faut pas trop critiquer l'instrument parce que l'on ne sait pas encore l'utiliser complètement.
Si on regarde le .Code civil, la propriété implique le droit de bâtir, de construire ce qu'on veut.
Le Code de l'Urbanisme ne date pas de 1804, il est plus récent. Il n'en reste pas moins que l'état des mœurs ** fait que les gens considèrent que leur terrain est toujours constructible. La réglementation de l'occupation du sol introduit un désagrément psychologique, mais jamais le P.O.S. n'a pris le moindre sou dans une poche. Il donne peut être aux uns des possibilités de faire fructifier ** leur fonds mais il n'enlève jamais rien aux autres. Dans les rares cas où il le fait, il y a indemnisation. C'est notamment le cas des emplacements réservés aux équipements : la mise en demeure permet aux propriétaires d'anticiper sur l'expropriation. Mais le droit de propriété peut être réduit à son minimum en matière de constructibilité et il me semble parfaitement légitime que cette dernière, qui est subordonnée, pour son exercice, à des équipements publics et à des services publics ne soit pas considérée comme un droit quasi - naturel...
** [ Ces notions, au
demeurant banales mais essentielles ont toujours fait partie de mes catégories
intellectuelles. En revanche, sur le second renvoi, j’introduirais plus tard,
vers la fin des années 70 la notion de « pulsion fructificatrice » qui a
l’avantage de ne pas recourir au terme ambivalent et péjoratif de spéculation.
AG 22-03-2001 ]
Par conséquent, il n'y a pas lieu d'indemniser sa suppression. D'ailleurs, si l'on veut creuser malgré tout l'idée de l'indemnisation que vous suggérez, un petit calcul auquel je me suis livré nous montre que pour donner 10 francs par hectare inconstructible par an à tous les propriétaires français ( qui sont tous égaux, ils sont tous français ) il faudrait 5 milliards par an. Donner 10 francs par propriétaire par an pour un hectare, c'est une misère. Cinq milliards c'est un investissement considérable qu'il faut prendre quelque part. Où ? Vous pensez peut‑être aux plus‑values. Mais il est beaucoup plus facile de donner que de prendre. Il y a bien des mécanismes de reprise de la. plus value, mais ils sont difficiles et délicats à mettre en oeuvre. ( Cf. #1967-12-13---H#pour mon scepticisme ancien sinon naturel ). Et puis, même si la législation permettait de reprendre un peu de plus values ( ce dont je suis partisan et dont je me réjouirais ) et bien! je dirais que la ressource ne doit pas être restituée aux propriétaires. Les propriétaires ont au moins un avantage sur les français qui ne le sont pas. Avant de leur distribuer la ressource, il faut prendre en considération non pas simplement le désagrément psychologique que peut apporter une restriction au droit de propriété, qu'elle vienne du plan d'occupation des sols ou de n'importe quelle autre législation, mais les exigences de tous ceux qui ont besoin d'aides sociales et qui doivent bénéficier de transferts sociaux; ces transferts sont pratiqués dans notre pays par des voies variées et suivant dés mécanismes complexes; si on créait une nouvelle ressource en puisant dans les plus-values, il y aurait une redistribution à faire à d'autres personnes qu'aux propriétaires privés; certains pensent que dés l'instant où ils ont un stylo c'est à la puissance publique de l'entretenir, que si quelqu'un est propriétaire d'un terrain, il faut que la puissance publique vienne gratuitement l'entretenir, le rémunérer parce qu'il possède un terrain. Il n'y a pas. d'impôt véritable pour. les propriétaires fonciers. La propriété foncière française n'est pas imposée, exonérer encore c'est enlever trois fois rien aux propriétaires ruraux qui bénéficient déjà d'une rente sous forme de sous - imposition.
M. OLIVIE. ‑.Je crains que vous n'ayez beaucoup de protestations sur ces conclusions. Je. vous dirais que le français a la fibre d'un propriétaire.
M. LESCAT. ‑ Nous avons entendu jusqu'ici la voix de l'administration, des élus, des professeurs. Il faut aussi celle du juge administratif qui, demain, va se trouver confronté à pas mal de problèmes et notamment à ceux de la superposition à la fois dans l'espace et dans le temps de tous ces programmes, de tous ces plans. Il va d'abord être confronté à la difficulté signalée par M. Coulet, savoir si le P.O.S. va avec la Z.A.C. ou si la Z.A.C. va avec le P.O.S. Qu'en est-il dans la mesure où le schéma directeur aurait dû normalement et logiquement précéder le PO.S. alors qu'en fait c'est l'inverse qui se passe. D'autre part il existe une réglementation qui est antérieure. Il faut se demander ce qu'elle va devenir. Il faut aussi se préoccuper de savoir si cette réglementation antérieure a été approuvée et rendue publique dans les délais prévus par la loi d'orientation foncière, ce qui n'est pas aussi facile, semble-t-il, qu'on l'imagine.
Un autre type de problèmes se pose à
propos des dérogations : il ne faut pas oublier que le juge administratif est
aujourd'hui enclin à avoir de la dérogation une idée extrêmement restrictive. La dérogation doit être
nécessitée ou justifiée par l'intérêt public de la dérogation et non par
l'intérêt que les tiers peuvent avoir à obtenir une dérogation. Par conséquent,
dire que les P.O.S. vont pouvoir être modifiés par des dérogations, c'est vraiment envisager
exceptionnel à tous les points de vue. L'attitude inverse serait
fâcheuse. En effet, la règle de droit doit avoir une certaine permanence faute
de quoi on crée une situation perpétuellement changeante dans laquelle plus
personne ne se reconnaît: ni l'administration, ni les juges, ni les
particuliers, ni ceux qui sont à quelque moment que ce soit, obligés comme le
juge de cristalliser une réglementation au moment où