REVISION ET MODIFICATION DES POS
ARTICLES L.123.4 et L.123.5
ANTOINE GIVAUDAN
( 21 NOVEMBRE 1974 )
ORIGINE ET DESTINATION
Cette courte note destinée à expliquer
une proposition modifiant la procédure “ d’évolution ” des P.O.S. en distinguant
la révision et la modification, signe l’origine des innombrables
difficultés introduites par cette distinction, pourtant nécessaire.
Je ne me doutais pas du sort qu’elle allait recevoir, de l’accueil
hostile quasi unanime des administrations et du Conseil d’Etat… Elle est
l’éclatante preuve écrite et facile à suivre que les choses commodes et
simples ne peuvent connaître qu’un funeste sort ( Voir le commentaire en fin d’article et #1998-00-00---C# ).
La réforme de la procédure de
modification répond à des soucis pratiques et
juridiques. Il s'agit d’une retouche de forme qui n'est pas sans
incidence sur les problèmes de fond.
SOUCI PRATIQUE
Il faut
bien reconnaître que la loi d'orientation foncière, en cette matière s'est pratiquement
bornée à remplacer le terme de révision, utilisé dans la législation de 1958,
par celui de modification. Au passage elle a supprimé un embryon de
disposition du décret de 1958 ( qui aurait pu être plus
intelligemment utilisé qu'il ne l’a été ) concernant la modification. Le problème s'est
alors posé à plusieurs reprises d'améliorer la procédure. Son caractère
législatif a interdit qu'il soit traité dans le décret du 28 octobre 1970. La
loi du 16 juillet 1971 a apporté un amendement en ce qui concerne les
emplacements réservés qui ne résout pas le problème posé par de nombreux
directeurs départementaux de l'Equipement chaque fois qu'ils pensent à la
modification. L'inadaptation
des textes a empêché qu'on produise la circulaire. Heureusement elle
n'est pas encore urgente. Néanmoins on a déjà décelé des pratiques illégales.
SOUCI JURIDIQUE
Il ne faut pas que le dédoublement des
procédures aboutisse à une procédure simplifiée qui
permette de modifier du jour au lendemain le plan**, supprimant ainsi les garanties de stabilité juridique.
La procédure nouvelle est bien verrouillée par des actes administratifs
essentiels ( enquête publique, délibération, arrêté préfectoral ). Ainsi elle
aboutit, non pas à un assouplissement des formalités mais à un raccourcissement
qui exclut qu’on l'utilise pour avoir à modifier le plan au lieu d'y déroger.
On pourrait aussi soutenir, avec un peu de malveillance, qu'on évite ainsi la
dérogation mais il faut alors reconnaître qu’on n'y parvient qu'après une
procédure qui comporte des garanties.
** [ C’est
malheureusement à ce résultat que cette procédure a abouti après la
décentralisation en raison de certains allègements qui permettaient aux communes
de travailler à l’abri du regard de l’Etat. On sait ce qu’ii en est advenu en
sorte que la procédure de modification a été pratiquement privée d’objet par la
loi 1028-2000 tandis que la révision a été alourdie. GRIBOUILLE. Ce nouveau
régime ne résistera pas à l’usage tant il est contraire au bon sens. AG.
11/01/02 ].
LES PROBLEMES DE FOND
a) Il
est aussi juridique, M. GENEVOIS a fait justement remarquer que de nombreuses
procédures de modification du P.O.S. existent déjà.
·
L 123.6. Création de Z.A.C.
·
L 123.8. D.U.P.
·
L 130.2. Déclassement d'un espace boisé.
·
Il ajoutait un peu abusivement les possibilités de dérogation :
·
Articles R.123.21.41 et R.123-35 al. 4, ainsi que celles offertes
par le dépassement du C.O.S.
En
dédoublant la procédure de révision en deux, on en ajoute une. Ce n'est pas
nécessairement critiquable, dans la mesure ou la modification "nouvelle formule",
répond à une nécessité. Et il est certain que cette nouvelle procédure peut
être utilisée à la place de celle qui est prévue à l'article L 123.8, mais elle
comporte les mêmes garanties. Par contre elle est plus protectrice que la
création de la Z.A.C. et ne peut faire double emploi avec celle de l'article L
130.2. Toutefois la coordination entre la procédure de révision, actuelle ou
rénovée, pose un problème dans le domaine des espaces boisés.
b) le
second problème est assez délicat. On peut justement objecter qu'il n'y a, dans
la loi, aucun critère
matériel qui permette d'indiquer aux autorités dans quels cas ils doivent user
de l'article L 123.4 et de l'article L 123.5.
Il n’y a pas de critère pour une raison
très simple :
·quand on connaît les nouvelles dispositions qu'on
veut substituer aux anciennes, on utïlise l'article L 123.4
·quand on ne le sait pas et quand il est nécessaire
d'éviter des opérations inopportunes, on utilise le L. 123.5 qui
ouvre le sursis à statuer.
Ceci
parait évident.
Le
critère existe donc bien, et il n'est pas du tout subjectif, même s'il n'est-il
pas matériel.
CONCLUSION
J'estime
en définitive que la procédure L 123.4 n'est pas ambiguë, ni dangereuse et
répond à des impératifs pratiques très forts.
A. GIVAUDAN
[ NOTE COMPLEMENTAIRE JUSTIFIANT LE
SYSTEME ]
18 NOVEMBRE 1974
PROCEDURE, DE MODIFICATION
(Article L.123.4 nouveau)
ARTICLE L 123.4.
La modification du plan d'occupation des sols est
la procédure par laquelle de nouvelles dispositions élaborées dans les
conditions prévues à l'article L 123.3.1er alinéa remplacent des
dispositions du plan rendu public ou approuvé. Ces nouvelles dispositions sont
soumises à enquête publique. Après délibération du conseil municipal ou des
organes compétents des établissements publics susvisés, elles sont approuvées
dans les conditions fixées par les décrets prévus à l'article L.125.1
Toutefois les modifications ne portant que sur la
réduction ou la suppression des emplacements réservés, à l'exception des
emplacements réservés aux espaces verts sont dispensées de l'enquête publique
Les terrains concernés sont soumis aux dispositions d'urbanisme applicables à
la zone dans laquelle ils sont situés à moins que de nouvelles dispositions
soient édictées en application de l'alinéa précédent.
1. RESUME DE LA PROCEDURE,
1. le
groupe de travail élabore des modifications.
Les services
publics, non membres du groupe de travail concernés sont consultés ou invités
aux travaux du groupe de travail.
2. Ces
modifications sont soumises à l'enquête publique.
3. Le
conseil municipal délibère.
3 bis.
Le groupe de travail met au point le dossier à soumettre à l'approbation.
4. Un
arrêté préfectoral approuve les modifications
5. Les
modifications sont introduites, par la procédure de mise à jour, dans les
documents officiels déposés, à la mairie, à la préfecture et à la D.D.E.
Cette
procédure se résume donc en 3 actes administratifs.
2. INTERET DE LA PROCEDURE
Elle
permet d'apporter des amendements au plan approuvé
‑
sans s'engager dans le long processus de la révision qui exige de multiples
actes de procédure,
‑
sans supprimer les garanties fondamentales,
(
élaboration conjointe enquête publique délibération de la collectivité
approbation par un acte soumis à des mesures de publicité ).
‑
sans utiliser les mesures de sauvegarde, qui réintroduisent un pouvoir
arbitraire avec le sursis à statuer.
Cette
procédure oblige les autorités à faire diligence, chaque fois qu'elles
souhaitent modifier le plan sur des points qu'elles ont étudiés et qui ne sont
pas nécessairement de faible importance. Mais cette procédure qui est
parfaitement adaptée aux retouches de faible importance, reste alors
suffisamment lourde et solennelle pour éviter les retouches fréquentes. Elle
obligera les autorités locales à attendre qu'un certain nombre de modifications
s'avèrent nécessaires avant de l'engager.
3. OBJET DE LA PROCEDURE
Cette
procédure pourra s'appliquer aux objets suivants
a)
documents graphiques
‑
modification des limites d'une zone ou d'un secteur,
‑
inscription d’un nouvel emplacement réservé ‑ ou suppression ou réduction
‑
classement d'un espace boisé non classé initialement.
PROCEDURE DE REVISION
(Article L. 123.5 nouveau)
ARTICLE L.123.5
La révision du plan d’occupation des sols est la
procédure par laquelle l'autorité administrative décide d'établir un nouveau plan
d'occupation du sol pour tout ou partie du territoire couvert par un plan
approuvé. L'établissement du nouveau plan a lieu dans les formes prévues à
l'article L.123.3 ci-dessus.
Lorsque l'établissement d'un plan d'occupation des
sols est prescrit ou lorsque la révision d'un plan approuvé est ordonnée
l'autorité administrative peut décider de surseoir à statuer sur toute demande
d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol qui serait de nature à
compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du plan.
En aucun cas, le sursis à statuer ne peut excéder
deux ans.
L'acte par lequel est prescrit l'établissement
d'un plan d'occupation des sols ou celui par lequel est ordonnée la révision
d'un plan d'occupation des sols approuvé fait l'objet d'une publicité dans les
conditions déterminées par les décrets prévus à l'article 124.5
Le plan rendu public est opposable à toute
personne publique ou privée pour la réalisation de tous travaux, constructions,
installations ou opérations affectant l'occupation ou l'utilisation du sol.
Si l’approbation du plan n'intervient pas dans un
délai de trois ans à compter du jour où le plan a été rendu public celui-ci
cesse d'être opposable aux tiers.
Les dispositions des deux alinéas qui précèdent
sont applicables aux dispositions rendues publiques d'un plan dont la révision
a été ordonnée.
1. Résumé de la procédure.
1.
délibération de la collectivité
2.
arrêté préfectoral ordonnant la révision
3.
élaboration du nouveau plan
4.
consultation des services publics
5.
délibération de la collectivité
5 bis.
mise au point par le groupe de travail
6.
arrêté préfectoral qui rend public
7.
enquête publique
8.
délib6ration de la collectivité
8 bis.
Mise au point par le groupe de travail
9.
arrêté préfectoral d'approbation
Il faut
donc 4 arrêtés préfectoraux, 3 délibérations de la collectivité et une enquête
publique avant d'obtenir le plan approuvé.
Jusqu'à
la phase 6, le sursis à statuer peut jouer.
2. Intérêt de la procédure.
Cette procédure
se justifie, lorsqu'il faut définir de nouvelles dispositions fondamentalement
différente des précédentes. Ces nouvelles dispositions ne peuvent être
rapidement arrêtées mais il faut éviter que l'application des dispositions en
vigueur les rende ultérieurement inopérantes, le sursis à statuer devient alors
utile.
Cette
procédure est par contre inadaptée lorsqu’il s'agit de retoucher
a)
certaines dispositions des documents graphiques ou du règlement dont on connaît
parfaitement le contenu, qui relèvent de la procédure de modification :
b) le
règlement
modification
d'une règle de l'un des articles du règlement.
c) les
deux à la fois
‑
transformation de zones NA en zone U.
Il est
à remarquer que les textes actuels ne permettent pas d'opérer certaines de ces
modifications ; il parait en effet absurde de mettre le plan en révision pour
les exemples cités en a) et b) et d'exiger 4 arrêtés préfectoraux et 3
délibérations pour y parvenir.
La
suppression eu d’un emplacement réservé
( ou la réduction ) actuellement "simplifiée" en ce que
l'enquête publique est supprimée mais les 4 arrêtés préfectoraux et les 3
délibérations demeurent nécessaires.
La
situation devient alors carrément absurde avec la réduction d'un emplacement
réservé à un espace vert : en effet la réduction (ou la suppression) est rendue
publique ‑ donc opposable ‑ mais il faut néanmoins une enquête
publique et une approbation. Or si les résultats de l'enquête concluent au
maintien, il faut approuver une disposition du P.O.S. identique à celle qui
existait avant la révision. Or que peut-on faire si le terrain a été utilisé
dès que la modification a été rendue publique ?
C'est
proprement insensé. On ne peut laisser en l'état un système pareil et la
solution proposée clarifie radicalement la situation.
ANTOINE GIVAUDAN
COMMENTAIRE
Ma proposition centrale n’introduisait aucun critère de fond qui commande l’une
ou l’autre des procédures dont le choix était laissé discrétionnairement à l’autorité
administrative qui se prononçait selon les effets qu’elle entendait faire
produire à son intention de “ changer ” de POS.
Si elle entendait recourir aux mesures de sauvegarde, sa décision
était naturellement expresse et publiée et la procédure s’appelait
révision.
Si elle n’entendait pas recourir à ces mesures, elle engageait
l’étude du “ changement ” du POS, comme elle était de toute façon libre de le faire.
Du fait que les quatre garanties fondamentales de procédure étaient
respectées ( travaux conjoints d’étude, délibération du Conseil Municipal, enquête publique et arrêté préfectoral ), il n’y avait pas lieu de s’inquiéter. La procédure
de modification économisait trois actes inutiles ( arrêté qui prescrit, délibération du Conseil Municipal
et arrêté qui rend public le plan et le rend
opposable).
Elle avait également l’avantage d’éviter l’instauration des mesures de sauvegarde, toujours
propice à des actes arbitraires. Elle obligeait les autorités administratives à
ne pas lambiner.
Elle avait enfin la vertu d’éviter cette phase nécessaire mais néanmoins discutable pendant laquelle
le plan rendu public est opposable, alors qu’il n’y a pas encore eu d’enquête
publique.
Tout cela fut expliqué en long et en large.
Tout cela souleva un grand émoi et l’idée ne fut sauvée, si j’ose
dire, qu’au prix d’une aberration consistant à introduire un critère de fond,
pour commander le recours à l’une ou l’autre des procédures. Ce critère fut “ l’économie générale du plan ”, astucieux sans doute, mais subjectif et menaçant. Et pour faire bon compte on y ajouta l’interdiction d’user de la
modification pour les espaces boisés classés ce qui n’était en rien une
gatantie. J’en fus consterné pour ses conséquences pratiques sur les troubles
administratifs qui en résulteraient.
Et ce qui était prévisible arriva… le contentieux sur le critère auquel je ne pensais pas particulièrement en me refusant à l’introduire dans mes projets…
Cette fois encore, le paradis des bonnes
intentions, sous la férule empoisonnée des juristes, fut transformée en enfer
juridique et en annulations, livrant cet acte
d’administration courante, aux “ maîtres chanteurs
patentés ”, aux “ minorités marginales hostiles ” et au
“ bon vouloir du juge ” qui pouvait désormais“ cartonner ” des
modifications inappropriées, même si sa jurisprudence n’a révèlé aucune
incontinence. ( Cf. [1840--INCONTINENCES-JURIDICTIONNELLES-CHAP-184] )
Mais il avait une mauvaise loi à sanctionner et quel que soit le
bon usage qu’on put en faire, elle ne pouvait avoir que de déplorables effets,
sans apporter la moindre garantie supplémentaire, au contraire.
Pauvre pays.
France mère des arts, des armes et des lois stupides ( Cf. aussi #1998-04-03-3-C# ).