PRISE EN COMPTE DANS LES DOCUMENTS D'URBANISME
DES OBJECTIFS EN MATIERE D'ESPACES OUVERTS
ANTOINE GIVAUDAN
( 24 FEVRIER 1975 )
COLLOQUE DE MARLY (CENTRE DE
RECHERCHE DE L’URBANISME )
Les colloques de Marly, au cours des années 70, permettaient à la
Direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme, de recevoir pendant une
journée ou deux, entre 100 et 200 participants, sur des thèmes proposés par la
Direction et préparés par le Centre de Recherche d’Urbanisme (C.R.U.), dissous
aux environs de 1979. On retrouve quelques traces de mes interventions dans
cette anthologie.
Cette intervention énergique et convaincue, eut lieu à une époque
où de bons esprits s’émouvaient des dispositions protectrices édictées par les
POS. Les uns en contestant leur légitimité, les autres les insuffisances. J’ai
pris un parti non équivoque sur les deux fronts.
Pour quels résultats ? (voir la note complémentaire en fin
d’écriture).
C’était à mes yeux une œuvre de longue haleine, entamée 3 ans plus
tôt et destinée à être poursuivie et tenue sur le long terme ( Cf.#1300# ). Elle vacilla entre
77-78, quelques mois avant de reprendre du poil de la bête, s’épanouir en 78-80
( Cf.[1980-06-00---H-UT-PERMANEAT-NATURA]) avant de sombrer avec la décentralisation, en 84-85.
Il suffit de comparer mon discours
ferme et déterminé aux misérables pis aller évoqués dans l’article de M.
CHABASSON ( Cf. #1983-12-13---E#).
A quelques huit ans d’intervalle, les “ démocratolâtres ”
avaient réussi, sans parvenir à rompre avec le capitalisme, à arracher à l’Etat
l’une de ses compétences où il était irremplaçable.
Beau gâchis.
L’administration de l’urbanisme, désormais complice de ce
gaspillage, s’est bien gardée de conserver en état de marché les instruments de
surveillance qui lui aurait permis de dresser le bilan de l’évolution de
l’étalement urbain, du mitage, de l’emporte-pièce renaissant, somme toute d’un
urbanisme revenu à sa tradition démocratique de désordre.
On comprend peut-être pourquoi
les instruments de 67, conçus pendant les “ trente
glorieuses ”, ( Cf. #1989-12-13---E#), inadapté dans une phase de crise du
capitalisme (cf.#1973-01-01---E#), méritent d’être revues ( Cf. #1999-06-23---E#). Le développement durable fournit la réponse et le SIDDA ( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA] ) les délices.
THEME.
OBJECTIFS DE PROTECTION
DES DOCUMENTS D’URBANISME
Je dois
vous exposer certaines thèses sur le thème ‑ Prise en compte dans les
documents d'urbanisme des objectifs en matière d'espaces ouverts ‑ et je
vais essayer de le faire avec le maximum de clarté.
Espaces
verts, zones naturelles d'équilibre, zones de discontinuité ou mieux encore,
espaces ouverts, tout ce vocabulaire de chercheur me paraît un peu superflu
pour désigner ce que j'appellerais plus simplement la campagne.
LA CAMPAGNE constitue un capital à la fois
ECONOMIQUE, ECOLOGIQUE ET CULTUREL dont la SAUVEGARDE CONSTITUE UN IMPERATIF COLLECTIF.
Devant
la ville qui s'étend, la campagne est doublement menacée, soit d'anéantissement
brutal par l'urbanisation, soit de mutations plus subtiles par l'invasion lente
des citadins. Ces deux phénomènes sont sensibles aux alentours des villes, dans
les régions touristiques et dans divers autres endroits. Je me contenterai de
le rappeler.
Dans l'aménagement
de l'espace, les valeurs attachées à l'espace rural doivent peser d'un même
poids que celles qui se rattachent à la ville. Cela, je le dis surtout à
l'intention de ceux qui travaillent sur la ville et qui pourraient l'oublier.
LE DEVELOPPEMENT URBAIN N'EST PAS UN
OBJECTIF ; il n'est qu'un fait ‑ une
fatalité peut-être transitoire ‑ dont l'évolution
doit être orientée, disciplinée, domestiquée.
C'est
une nécessité sociale et biologique.
La propriété agricole, l'exploitation agricole,
doivent bénéficier de garanties durables de sécurité, de stabilité et de
tranquillité, pour des raisons qui tiennent à la fois non seulement aux
intérêts d'exploitants, mais aussi à l'économie du pays.
Le patrimoine forestier est aussi
indispensable pour les mêmes raisons, car il remplit en plus une fonction
collective de divertissement, chaque fois qu'il est accessible au public.
Telles
sont les bases sur lesquelles doivent être pensés, conçus, et établis les
schémas directeurs d'urbanisme, les S D
A U, ainsi que les plans d'occupation des sols, les P 0 S. Loin d'être des moyens mis au seul service de la ville, ils
sont tout autant utiles à l'organisation et au maintien des espaces
campagnards.
Ils
peuvent et ils doivent apporter une
première réponse a l'interrogation inquiète des milieux ruraux quand la
pression urbaine, le vieillissement des hommes, l'inadaptation éventuelle des
structures et des productions rendent les exploitations vulnérables et
fragiles.
LA TERRE QUI TOMBE EN FRICHE, C'EST UNE
TRISTESSE POUR LE PAYSAN, MAIS ELLE PEUT ETRE DEFRICHEE.
LA TERRE QUI S'URBANISE, NE SE
DESURBANISE PAS.
Quelle
est donc la réponse que peuvent apporter ces documents ?
Cette réponse s'articule autour de deux
mots d'ordre :
‑ organiser ou domestiquer le
développement géographique de l'urbanisation ;
‑ épargner à la campagne les conséquences indirectes
et progressives de l'urbanisation.
Ces
deux objectifs exigent moins peut-être de science que de volonté, et moins de
savoir faire que de détermination.
Ils
doivent prendre vie dans les S D A U comme dans les P O S.
Au schéma directeur est assigné un
premier rôle important :
‑ désigner les espaces à vocation
urbaine ; localiser les grands équipements dont l'emprise et la réalisation
perturbent généralement l'économie foncière rurale
‑ confirmer la vocation durable
des espaces campagnards.
S'ils
n'apportaient que cela ‑ et ils peuvent l'apporter ‑ les schémas
auraient déjà fait beaucoup de bien et il est navrant de constater ‑ je
ne citerai personne ‑ que des collectivités locales et des
administrations recherchent quelquefois on ne sait quelle solution avant même
d'avoir clairement solennellement et courageusement, procédé à ces premiers
arbitrages permettant un schéma.
Le
schéma permet donc à chacun ‑ urbains et ruraux ‑ de savoir sur
quel pied danser, pour une longue période. Que ceux qui méditent sur les
espaces ouverts commencent donc par exiger des schémas directeurs.
Le plan d'occupation des sols a des
fonctions plus fines et plus complexes.
Plus
fines, parce qu'il est plus précis ; plus complexes, parce qu'il est plus
juridique. Il apporte le secours du droit et sa sanction.
Il
permet progressivement d'ouvrir à l'urbanisation les terres à vocation urbaine,
à mesure qu'elles sont équipées. Et en cela, le plan est évolutif et peut être
modifié.
Il
permet aussi de protéger les zones naturelles dont la sauvegarde a été décidée
et en cela, il est permanent.
IL FAUT TUER L'IDEE QUE LE PLAN NE DURE
QUE CINQ ANS.
Durent
cinq ans, un peu moins ou un peu plus, les dispositions du plan attachées à la
réalisation des équipements, à la dimension des zones urbaines. Mais devraient
durer toujours les dispositions attachées à la protection des zones naturelles.
Une forêt ne doit pas être protégée pour dix ans, mais elle doit l'être pour
l'éternité.
Le POS,
il faut aussi le dire, ébranle la propriété rurale, dans les zones urbaines et
dans les zones d'urbanisation future, dans les zones NA, comme on les appelle.
L'article 830-1 du Code rural qui permet la résiliation de plein droit des baux
ruraux y est applicable.
Le POS
par opposition conforte la propriété rurale dans les autres zones naturelles en
y interdisant tout ce qui n'est pas conforme à sa destination. Telle est donc
l'armature que vous connaissez sans doute déjà et je voulais la rappeler assez
solennellement, à laquelle il convient de donner vie et qui se heurte, il faut
le reconnaître à quelques objections, sur lesquelles il me faut dire quelques
mots.
Je mets à part les territoires où
l'incapacité des uns et des autres empêche l'établissement des documents. Il y
en a bien sûr et il y en aura toujours, de même qu'il y a des malades qui ne
veulent pas se laisser soigner.
Ces
objections sont de trois ordres. Il y en a peut-être d'autres, mais j'essaie de
simplifier :
Première
objection : il ne suffit pas dit-on, d'établir les documents, il
faut les appliquer.
Deuxième
objection : leur mise en oeuvre crée des inéquités, des
injustices.
Troisième
objection : leurs dispositions qui concernent essentiellement
l'occupation et l'affectation du soi, l'espace physique ne suffisent pas.
J'y
répondrai point par point.
L'application
des documents dans les espaces ouverts comme vous dites.
C'est
la première objection qui est faite.
On
entend dire :
" Vous voulez protéger la
campagne et prenez des mesures à cet effet, dans les S D A U et les P O S. Qui
nous permet de croire que vous ne les changerez pas quand ça vous arrangera ?"
Je
réponds « personne
». !
On
pourrait poser la même question au législateur qui vient de voter une loi.
« Qui nous permet de croire que vous ne la modifierez pas à la
prochaine session ? .
On
pourrait poser la même question à deux personnes qui viennent de passer un
contrat.
Tout
peut changer, et bien des choses ont changé sous le soleil depuis des siècles,
ou seulement depuis dix ans.
Mais c'est oublier qu'un S DA U ne se
change pas du jour au lendemain ; sa rigidité que critiquent les uns apporte la
stabilité que souhaitent les autres.
C'est
oublier qu'un POS, dont le caractère permanent semble moins affirmé dans
l'opinion, requiert pour être modifié dans ses dispositions protégeant l'espace
rural, l'espace naturel, un arrêté ministériel.
C'est
oublier que sa modification requiert au moins trois délibérations du Conseil
municipal, deux arrêtés préfectoraux, une enquête publique.
Ce sont
des garanties qui exigent l'accord de plusieurs parties. et je ne pense pas
qu'on puisse les tenir pour négligeables.
« Mais vous y dérogerez, ajoute-t-on,
sans le changer ? »
Il est
exact qu'on déroge en matière de permis de construire, les dérogations
représentent environ 4 % des permis délivrés.
« Vous créerez des Z AC n'importe où,
ces Z AC qui effacent les P O S ‑ ; entend-on dire aussi :
« Vous prononcerez des déclarations
d'utilité publique où il vous plaira ; d'ailleurs, les administrations changent
continuellement le tracé de leur implantation.
La
puissance publique, en l'absence de documents d'urbanisme, en l'absence de S D
A U, en l'absence de P 0 S, a pris des habitudes qu'il faut réformer.
C'est
encore vrai. Mais veut-on au non changer les choses ?
Le S D
A U leur est opposable pour leur réserve foncière, pour la création des Z A D,
pour la création des Z A C, pour la réalisation des grands équipements et des
expropriations qui les précèdent. Les collectivités publiques prennent le
risque, en dérogeant au S D A U et au P O S, de voir leur décision annulée et
c'est loin d'être une hypothèse d'école ; nous le savons fort bien au Ministère
de l'Equipement.
Alors
faut-il se résigner à constater que seuls les tribunaux administratifs croient
en ces documents. C'est un peu la question que je vous pose, si jamais vous
étiez imprégnés par le doute. Ces documents qu'on vient à peine d'établir ‑
et encore pas partout ‑ qui sont encore peu connus, que les gens qui se
prétendent "opérationnels" mettraient volontiers dans une armoire
dès qu'ils sont approuvés, prennent et prendront de plus en plus de force à mesure
qu'il apparaît impératif de mettre un terme au désordre urbain et à la gangrène
urbaine des banlieues qu'il entraîne. Nous entrons, sans en avoir souvent
conscience, dans une période où l'arbitraire
urbain sera de moins en moins toléré et de moins en moins tolérable, et c'est
un bien. Mais les MOEURS de chacun ne
changent pas en un clin d'oeil.
Nous
entrons à peine dans la bataille de l'aménagement et comme le disait un poète, « c'est avant le
combat qu'il faut partir vainqueur ».
On n'a
pas le droit de jeter le doute et de jouer au Cassandre, en alléguant des
décennies de laisser-faire.
Mais
comment appliquer ces documents qui enrichissent les uns, et appauvrissent les
autres?
C'est la
seconde objection.
C'est
une objection qu'il ne faut pas rejeter et à laquelle il faut répondre.
En protégeant
les espaces naturels, on prive les propriétaires des avantages pécuniaires qui
accompagnent les terrains constructibles. C'est une vraie question. C'est
presque toute la question. Les uns confondant l'appauvrissement sans cause ‑
C'est un mot que vous entendrez souvent prononcer ‑ dans quelque temps
avec la privation d'un enrichissement sans cause, hurlent à l’injustice et
demandent plus d'équité.
D'autres
s'alarment que la décision d'aménager donne un prix important à quelque chose
qui ne valait rien et stigmatisent du même coup la "spéculation".
Effectivement cette "spéculation",
que nul n'a jamais défendue, n'est que le nom péjoratif
de l'équité que chacun réclame.
On
connaît très précisément le prix des terres agricoles : l'activité éminemment
utile des SAFER permet de le savoir. Dans la plaine de Versailles, dont on
parle beaucoup, un hectare coûtait en 1973 entre 24000 et 29000 F. Le même
hectare urbain coûte certainement dix fois plus cher et peut-être plus.
Il
reste donc à savoir si l'équité consiste à verser aux propriétaires ruraux qui
ne peuvent pas construire la différence, ou à tout mettre en oeuvre pour
éponger la plus-value sans cause qui s'accroche aux terrains urbains.
C'est
une question que je vous pose. Personnellement, j'y ai déjà répondu.
La
question, je le préciserai plus loin, n'est pas entièrement sans réponse, mais
elle n'a de sens profond que si le S DA U et le P 0 S, apportent aux
exploitants la sécurité durable qu'ils réclament et dont ils ont besoin.
De bons
esprits, aveuglés par une conception propriétarocentrique et juridique des choses,
n'ont rien imaginé de mieux que d'obliger la collectivité publique ‑
laquelle ? Ils ne le précisent pas ! ‑ à payer sous le contrôle du juge
de l'expropriation les refus de permis de construire. C'est astucieux. C'est
une rêverie tenace qui ignore à peu près tout de la réalité ? Mais c'est une
rêverie qui séduit beaucoup.
Se
sont-ils seulement demandés, ces bons esprits, combien de permis étaient
refusés chaque année ?
Se
sont-ils seulement demandés si les collectivités publiques n'avaient pas
d'autres dépenses plus impératives à faire, que d'aider la propriété ?
Ces
contingences ne les intéressent pas apparemment.
Le P O
S, s'il apporte à certains plus qu'ils ne méritent, enlève rarement sinon
jamais de la valeur aux terres agricoles et l'équité, c'est aussi d'affecter
les fonds publics, l'argent des contribuables que nous sommes, à des fins qui
servent la collectivité tout entière.
Telles sont les deux premières objections qui marquent, qui
entachent la protection des espaces naturels :
‑ insécurité possible,
‑ privation d'un enrichissement
sans cause.
Il en
serait vraiment ainsi si la tâche des aménageurs prenait fin avec le
commencement du plan.
C'est la
troisième objection que je partage : ces documents ne suffisent
pas.
Ils ne
suffisent pas et c'est bien pourquoi la puissance publique dispose d'un
éventail considérable de moyens pour en conforter, et le contenu, et les
orientations.
Ces
moyens sont dans le code de l'Urbanisme
‑ et c'est toute la législation foncière qui permet aux
collectivités publiques de contrôler les prix fonciers et les transactions, de
constituer des réserves foncières, qui permet en un mot de contrôler l'espace
urbain futur en s'appropriant les plus-values éventuelles qu'il comportera et
qu'elle utilisera au mieux, à des fins d'utilisation générale.
Ces
moyens sont aussi dans le budget de l'Etat, dans les possibilités d'emprunt
auprès de la Caisse Autonome d'Equipement des Collectivités Locales ( C A E C
L) qui fournissent aux collectivités des ressources encore insuffisantes dira
le choeur de ceux qui regardent les chiffres, certes mais toutes confondues,
elles atteignent bien 600 millions par an et sachez qu'il n'y avait pas un sou
voici dix ans.
Ils sont dans le code rural et
forestier, véritable mine d'instruments qu'il faut apprendre à combiner et à
appliquer avec les prescriptions de localisation définies par les S D A U et
les P O S , mais d'autres en parleront mieux que moi.
Ils
sont aussi dans la législation économique et sociale de l'agriculture qui
apporte beaucoup aux exploitants et aux exploitations, en budget tout autant
qu'en statut.
Ils
sont encore dans bien d'autres textes et dans d'autres budgets qui ne demandent
qu'à servir et à être utilisés, mais quelquefois on ne les connaît pas.
D'autres
‑ disais-je ‑ en parleront mieux que moi. Je crois qu'il faudra que
nous en parlions ensemble.
Je veux
simplement dire en conclusion, qu'un effort
exceptionnel s'impose à tous ceux qui détiennent une parcelle de
responsabilité, moins
pour imaginer des systèmes radicalement nouveaux ‑ encore que
quelques améliorations ne soient pas à dédaigner, nous en avons quelques-unes
en portefeuille ‑ que pour apprendre à conjuguer tous les instruments dont
nous disposons.
Je veux
enfin terminer par une mise en garde : méfiez-vous, méfions-nous des solutions
miraculeuses que nous proposent volontiers certains, en substitut à des
règlements trop contraignants.
On ne
remplace un droit gratuit ‑ mais qui exige du courage et des convictions ‑
que par des contreparties payantes qu'il faut toujours trouver quelque part.
Le
droit est la solution la plus économique et je ne crois pas à ceux qui ne
voient de salut que dans des acquisitions payantes d'espaces naturels ou des
indemnités. Les
espaces ouverts qui nous intéressent, et qui vous intéressent autour des
villes, près de la mer, etc., représentent bien 150 000 kilomètres carrés. On
ne les acquerra jamais tous.
L'amour que nous portons et devons porter
à notre pays, les devoirs que nous avons à l'égard de nos descendants, car
l'espace naturel, l'espace ouvert, c'est ce que nous devons léguer aussi à nos
enfants, tout nous conduit à croire que ce que nous faisons est bon, et nous le
ferons. Nous ne faisons que commencer et nous ne manquerons pas d'ardente foi
pour continuer.
Antoine
givaudan