LA
question FONCIERE
Antoine GIVAUDaN
1975
Imprimé par le Centre de recherche d’urbanisme .( CRU )
en mars 1975 puis diffusé largement sous une forme libre. Publiés ensuite dans
le N° 67 de la Revue Pratique de Droit Immobilier ( 1976 ) à laquelle
j’exprime rétrospectivement ma reconnaissance car son directeur fit preuve de
moins de sectarisme que le CRU qui refusa de l’éditer pour des raisons de
doctrine ou de pleutrerie classique.
TABLES DES MATIERES
ORIGINE ET
DESTINATION
1. LES ESPACES BRULANTS
2. LE DESORDRE URBAIN
3. UNE HYPOThEQUE SUR l’ESPACE
RURAl
L’évolution physique
L'évolution dans les espaces
brûlants
CHAPITRE II. LA REPONSE OFFICIELLE
1. QUELQUES PRINCIPES D’AMÉNAGEMENT
Sécurité, stabilité dans les campagnes
Un ordre plus réel pour
les cités
2. OBJECTIONS ET RÉPONSES
Les mesures de mise en oeuvre: l'action foncière urbaine
et rurale
1. AU NOM D’UNE MAJORITÉ ?
2. LES TROIS SOPHISMES
Les paradoxes de l'égalité
L'appauvrissement sans cause
Le droit de réduire les densités
L'illusion de l'appauvrissement
Et la cause ?
Le rêve des péréquations
La péréquation générale.
Les péréquations au coup par coup.
3. LA DIMENSION SOCIALE DU PROBLÈME
1. La
propriété urbaine
La propriété urbaine actuelle ( zone u )
La propriété urbaine future ( zone na )
Le passage à l'urbanisation.
2. PROPRIETÉ FONCIERE RURALE
La propriété rurale productive ( Zone NC )
La propriété rurale improductive( Zone ND )
3. PROPRIETE URBAINE ET PROPRIETE RURALE
La propriété foncière urbaine
La propriété foncière rurale
CHAPITRE V. LA RESPONSABILITE DE LA
PROPRIETE FONCIERE URBAINE
1. LA PROPRIÉTÉ URBAINE ACTUELLE:
LES TERRAINS A BATIR
La zone d'intervention foncière
Le plafond légal de densité
Une mesure sélective.
Une mesure sanitaire
2. LA PROPRIETE URBAINE FUTURE
Un cercle vicieux
Mobiliser les terrains utiles
Principes d'être taxe urbaine
CHAPITRE VI. LA PROPRIETE FONCIERE RURALE
1. LA PROPRIETE RURALE PRODUCTIVE.
L'aspect économique des problèmes agricoles
Les aides sociales à l'agriculture
Les aspects fonciers du problème agricole
L'agriculture doit conserver ses lois économiques
Elle doit conserver ses lois naturelles
La responsabilité, contrepartie de
la solidarité
2. LA PROPRIETE RURALE IMPRODUCTIVE
Une incorporation lente dans les domaines publics
Le transfert de coefficient d'occupation du sol
LA solidarité privée
CONCLUSION. UN ESPACE RENDU A CEUX QUI L'AMENAGENT
ORIGINE ET
DESTINATION
Cette étude a été rédigée au début de
l'année 1975.
C’était à l’époque où on préparait la
loi qui devait inventer le PLD et où certains esprits remuaient derechef la question
de l’inéquité du droit de l’urbanisme en laissant miroiter la possibilité
d’indemniser le « servitudes d’urbanisme » génératrices, c’est
certain, d’inégalités de traitement entre propriétaires fonciers.
L’administration de l’urbanisme souvent prise à partie sur ce terrain, avait l’habitude de faire le gros dos et de ne s’exprimer autrement que par quelques propos routiniers. J’ai jugé qu’il fallait en parler sans honte de soi et sans culpabilité en sortant du champ strictement juridique dans lequel on se confine volontiers puisque ce sont essentiellement les juristes qui se plaisent à régulièrement s’indigner du principe qui figure dans l’article L.160.5 du code de l’urbanisme que je n’ai même pas daigné citer.
La « QUESTION FONCIERE » vit ainsi le jour. Elle fut ma
première longue intervention écrite à être diffusée puis publiée. Contrairement
à bien d’autres qui étaient restées dans les cartons. C’était la nécessité du
combat d’idées qui m’y poussa avec l’arrière pensée de fourbir en arguments
ceux qui avaient, sur le terrain, à répondre aux critiques qui leur étaient
adressées sur le front des injustices qu’ils créaient en élaborant les P.O.S.
Il était d’autant plus opportun de le faire que des critiques venaient aussi
d’agents du ministère de l’agriculture qui se plaisaient à paraître plus
intelligents que nous. J’ai cependant un reconnaissant hommage à rendre aux
milieux professionnels de l’agriculture de ne pas avoir emboîté le pas dans
cette direction stérile propre à démobiliser les esprits ou à détourner
l’attention.
Cette "édition samisdat" fut accompagnée d'une préface de M. Max
Querrien, Conseiller d'Etat et maire de Paimpol à l'époque. J'avais eu avec
lui, à l'occasion de contacts professionnels, des échanges de vues qui me permettaient
de penser qu'il aurait plaisir à s'exprimer sur ce thème, ses propres
convictions que je savais favorables à une ferme maîtrise du développement
urbain. En outre j'appréciais en lui une pensée courageuse et pénétrante ainsi
que son humour aigrelet agréable à l'esprit. Il accepta volontiers de préfacer
mon petit essai et j'en fus à la fois heureux et fier. Mais je fus, à la
lecture de son texte remarquable par le style et la force de ses convictions,
plus radicales que les miennes -ce qui ne me gênait pas -, un peu déçu car il n'apportait aucun
renfort à ma conception de la fiscalité foncière dont il ne dit mot. Par
ailleurs il prit un parti très ouvertement hostile au transfert de C.O.S.
Je savais, à en avoir parlé avec lui,
que cette technique ne l'enchantait pas. Je ne m'attendais cependant pas à ce
qu'il conteste aussi vigoureusement cette modeste invention que je justifiais
familièrement en disant "qu'il fallait lâcher l'ombre pour garder la proie". Je l'en pardonne volontiers et ne lui
en ai jamais voulu -- si ce n'était le cas je le reconnaîtrais ici et je le lui
aurais à l'époque dit -- mais je regrette toujours que le juriste et le maire à
la fois, n'aient pas compris et soutenu cette idée destinée à venir au secours
de certaines faiblesses ou pulsions de la NATURE HUMAINE et à consoler
certaines de ses illusions déçues. Les héros d’un aménagement tenu d'une main
ferme ne courent pas les rues.
Certains des éléments statistiques
cités ont été précisés en cours d'année avant son impression en juin -juillet
1975, quand ils ont été mieux connus ou ajoutés lors de la publication mais le
texte lui-même est resté dans sa version d’origine.
En outre, il est fait allusion à des
mesures en projet telles que le « PLAFOND LEGAL DE DENSITE » et la
« ZONE
D'INTERVENTION FONCIERE » qui ont vu
effectivement le jour avec la loi 75.1328 du 31 décembre 1975 portant réforme
de la politique foncière.
A bien des égards cette étude,
toujours actuelle, pourrait être mise à jour -- hélas l’information statistique n’existe plus -- car son économie et sa philosophie
générales n’ont pas changé. Elles consistaient moins à proposer un ensemble de
mesures nouvelles qu'à présenter comment les dispositions législatives
concernant la propriété foncière pouvaient s'articuler, avec un minimum de
détermination et de continuité dans les idées, dans un ensemble dont la
cohérence n'apparaissait pas immédiatement à la seule lecture des textes de
l’époque même si ces textes comportaient quelques lacunes ou faisaient
quelquefois double emploi. Hélas encore, cette cohérence a disparu sous les
tombereaux de dispositions déversées dans le code depuis la décentralisation
Quelques réflexions
complémentaires sont ajoutées à la fin.
( A venir )
PREFACE
de
M. Max QUERRIEN
Conseiller d’Etat et maire de Paimpol
Tirer de la pâte même qu'on pétrit journellement dans le pétrin de l'administration une
réflexion qui, par delà les techniques et les procédés, s'efforce de pénétrer,
dans leur vérité, les données socio-économiques de l'action administrative;
voilà qui est un signe de santé et, pour peu bien sûr que le contexte s'y
prête, un gage d'efficacité. Une telle réflexion constitue l'une des voies qui
permettent d'échapper à l'esprit technocratique, à condition qu'elle ne s'applique
pas ‑ cette condition est remplie en l'espèce ‑ à une
représentation idéaliste, c'est-à-dire coupée du monde réel précisément pour
s'adapter à des procédés et à des techniques arbitrairement choisis.
Fort heureusement, l'administration dite supérieure n'est
pas composée que de technocrates. Ce qui fait si souvent affirmer le contraire,
c'est d'abord un réflexe pavlovien de type corporatiste dont les manifestations
verbales sont fort répandues dans notre pays; c'est sans doute aussi le péché
élémentaire contre la créativité que commettent certains pseudo -politiques
d'occasion, effrayés de leur propre vide idéologique, en voulant cantonner les
hauts fonctionnaires dans un rôle d'exécutant; c'est probablement enfin une
tradition diffuse, issue de la dominante parlementaire de nos régimes
politiques, qui conduit à séparer de manière élémentaire et simpliste, sur des
critères naïvement formels les politiques et les non politiques. La vie réelle
est plus raffinée. Tant mieux.
Cela dit en
guise d'apéritif. Parlons un peu de la question foncière, puisque tel est le
sujet qu'Antoine GIVAUDAN aborde
avec beaucoup de courage et de lucidité.
La question foncière, c'est
deux choses : d'une part, des règles dissuasives et incitatives, des procédures
et quelques subsides, grâce auxquels les collectivités sont réputées pouvoir
acquérir des sols; et, d'autre part,
la propriété privée, que, par crainte des réactions d'un poujadisme foncier
toujours prêt à se déchaîner, on feint de traiter comme un dogme quasi - religieux,
exempt par nature de toute analyse et de toute remise en question. Toute
l'histoire de notre législation foncière depuis trente ans, et on exagère à
peine en disant : toute l'histoire de notre droit de l'urbanisme, est faite de
panoplies successives de stratagèmes où l'on prétend voir à chaque fois la
solution du problème foncier, mais qui laissent le dogme parfaitement intact.
La propriété est l'un des domaines où s'illustre le mieux une étrange dualité
de notre système juridique, qui mériterait quelque attention de la part des
métaphysiciens. Il y a le domaine du code civil, gardé par des vestales
farouches qui ont leur temple dans
le premier arrondissement. Et puis, il y a tout le reste, sans promiscuité ni
mélange "Mais vous touchez au code civil", s'exclame-t-on à mi-voix,
comme il convient à l'évocation du sacré, dans les réunions
interministérielles. Soyons juste : on y a touché. La puissance paternelle, le
divorce, etc.. . toutes choses concernant des superstructures qui, pour n'être
pas gratuites, ne touchent pas à l'essentiel économique. Mais la propriété ...
C'est un des mérites de ce petit ouvrage que d'aborder le
problème d'entrée de jeu, dès les trois premières phrases : "On ne
rencontre pas souvent des propriétaires heureux. La propriété ne fait pas le
bonheur semble-t-il. Que son usage au moins ne fasse pas le malheur du
pays".
Je voudrais, à ce stade, prenant l'auteur au mot et
m'efforçant pour un instant de raison, de "coller au code civil",
payer mon écot à la réflexion entreprise. Ce n'est pas "l'usage" de
la propriété qui peut faire le malheur du pays. C'est "l'abusus", c'est-à-dire ce qu'on
fait de sa propriété quand, cessant de vouloir en user, on exerce le "jus abusendi" ( abutendi ).
Pratiquement, la propriété n'est dangereuse, traumatisante, radioactive que
quand elle change de mains, quand, cessant, même l'espace d'un éclair, d'être
un bien d'usage, elle n'existe que par son abstraction monétaire, par sa valeur d'échange, comme bien de
spéculation. User de sa propriété, c'est lustrer la face de la terre, et l'on
imaginerait sans peine quelque cantique pour célébrer les rites paisibles de la
cisaille et du râteau. Disposer de sa propriété, c'est presque toujours, dans
une société en voie d'urbanisation rapide, encaisser une monstrueuse plus
value, qui n'a d'autre origine que les équipements publics, c'est-à-dire
l'effort des contribuables. Et c'est, chaque fois qu'on vend son terrain à la
collectivité, rançonner celle-ci légalement ‑ oui, légalement, tant que
la loi ne changera pas ‑ et priver la population d'équipements et de
services dont elle a besoin.
Inutile, sur ce point, de faire de la morale, Ayant le
choix d'être un requin ou un idiot, le bonus pater familias choisit d'être un
requin. Sinon, ce serait un prodigue. Telle est, dans une structure donnée, la
rigueur de la loi statistique. Et les cas aberrants sont rares. Même les ordres
religieux se considèrent comme obligés de faire de la spéculation immobilière
tout en condamnant le système qui les y contraint, ce qui, quoi qu'en pense le
commun des hommes, relève d'une dialectique correcte.
Le problème n'est pas moral. Il est économique et
politique. Comme le note Antoine
GIVAUDAN, sur les treize ou quatorze millions de propriétaires fonciers qui
se partagent l'hexagone, il n'y en a guère qu'un à deux millions dont les
terrains se trouvent dans les secteurs ruraux appelés à urbaniser. Mais les
mystères de l'urbanisme étant tenus pour insondables, il n'est pas un seul
propriétaire foncier qui n'espère profiter d'une plus value un jour ou l'autre.
Et cela concourt à figer la propriété dans une définition aujourd'hui contre
nature, où la dimension monétaire, liée au droit de disposer à titre onéreux,
est devenue à tel point l'essentiel qu'on oublie parfois qu'il existe aussi un
modeste et paisible droit d'user, inappréciable en argent, mais non sans
importance pour la qualité de la vie.
Ce n'est pas tout. De l'espoir de plus value, on a tôt
fait de passer à l'idée d'un droit à la plus value, ce qui est un comble. C'est
au nom de ce prétendu droit que le propriétaire "martyre immolé sur
l'autel de l'intérêt général", revendique la péréquation des valeurs
foncières, qui est une absurdité économique.
Soyons sérieux, comme l'auteur nous y invite : les propriétaires
dont les terrains sont maintenus, à quelque titre que ce soit, en zone non
constructible ne subissent pas un "appauvrissement saris cause". Ce
sont les autres qui bénéficient d'un enrichissement illégitime, sur le dos des
contribuables, y compris parmi ces derniers, ceux qui vivent d'un salaire
misérable mais paient tout de même la taxe d'habitation.
Ici encore, il faudra pousser l'analyse : la vérité,
c’est que la loi de l'offre et de la demande n'a rien à faire avec le sol,
parce que le sol n'est pas un produit, mais le dessus de la croûte terrestre,
laquelle croit-on n'a pas été fabriquée par une industrie pour laquelle il ait
fallu investir et emprunter. Mais dira-t-on, elle fonctionne cette loi; c'est
une loi naturelle. Bien sûr, les rapts avec rançon aussi, cela pourrait marcher
assez bien si la société ne troublait pas le jeu. Et le meurtre, et le viol, n'obéissent-ils
pas à des pulsions naturelles ? Passons.
Antoine GIVAUDAN me pardonnera, je pense, si je précise que je ne suis
pas d'accord avec lui sur le système des transferts de coefficients
d'occupation du soi. Sa démonstration, certes, est de qualité. L'évocation du
paysan du Limousin qui n'exige pas que son terrain vaille trois cents millions
comme aux Champs - Elysées a pour vertu de faire ressortir que c'est à courte
distance physique des privilèges les plus absurdes qu'on ressent avec le plus d'impatience son infortune relative. Mais
précisément, dans ce découpage géo -subjectif du territoire en zones
d'acrimonie foncière (Z. A. F.), dans cette prise en considération de
contradictions purement épidermiques qui s'exaspèrent à distance de jalousie,
se trouve déjà la condamnation du système. Comme l'auteur le démontre
arithmétiquement, la péréquation générale des valeurs foncières ne résiste pas
un instant à l'analyse. Mais faire la part du feu comme il le croit inévitable,
c'est non seulement repousser la contradiction d'un degré, mais encore
déchaîner des revendications catégorielles successives qui tendront en fait à
la péréquation générale, rendre plus difficile l'élaboration des
plans d'occupation des sols au rebours même de ce qu'on pouvait croire,
discréditer la notion de coefficient d'occupation du sol et porter un atteinte
juridiquement indirecte mais politiquement fatale à la règle fondamentale de la
non indemnisation des valeurs foncières qui est la condition sine qua non de
l'urbanisme.
Alors ? Alors il faut se ressaisir et en finir avec l'absurdité antisociale d'un
"abusus" déchaîné. C'est d'ailleurs, n'est-il pas vrai, ce
que pense au fond Antoine GIVAUDAN ( hh ). Que
l'abusus, dernier thème de la trilogie classique, soit devenu l'attribut majeur
du droit de propriété, saisi préférentiellement par les lois et par les moeurs,
voilà qui corrompt tout ce qui a trait à l'espace urbain et rural, aggrave
jusqu'au morbide la contradiction ville - campagne, pervertit le rapport entre
les hommes et leur cadre de vie. Ce qui demain devra être proclamé inviolable,
c'est ce cadre de vie lui-même; sacré, le droit de se blottir sur un morceau de
croûte terrestre et d'en user comme d'un bien personnel et familial. Ce serait
une erreur de croire qu'on pourra se délivrer des maléfices de l'abusus sans de
profondes réformes des structures, seules capables de dévérouiller le schéma
dialectique qui condamne aujourd'hui l'urbanisme à marcher sur les mains. Les
termes correctifs, les dissuasions mineures, les écrêtages prudents ne seront
pas hélas, "les prémisses d'un ordre urbain nouveau".
Mais ces évidences n'enlèvent rien au mérite d'une
réflexion qui dépasse, et de loin, le cadre trop étroit où, au niveau des
conclusions pratiques, la force des choses la cantonne aujourd'hui.
Max
QUERRIEN
( hh ). Non,
ce n’est pas tout à fait, tant s’en faut, ce je pense. Cette opinion est
radicale. Je n’ai jamais cru qu’on pouvait en finir avec l’abusus. ( Cf. #1860# )
PREMIERE PARTIE
UNE PROPRIETE QUI SE PLAINT
On ne rencontre pas souvent des propriétaires heureux. La
propriété ne fait pas le bonheur, semble-t-il. Que son usage au moins ne fasse
pas le malheur du pays.
La situation de propriétaire est en effet ambiguë. Etre
propriétaire c'est avoir un avantage sur celui qui ne l'est pas ou ne l'est pas
encore. C'est disposer d'un droit, inviolable et sacré, qui à ce titre interdit
aux autres d'entrer et de prendre. Mais est-ce disposer d'un droit souverain
qui permet, à son titulaire, de faire ce Qu'il veut sans trop se soucier des
incidences de ce qu'il fait ?
En d'autres termes, il faut se demander si cette
interdiction d'entrer sous-entend aussi qu'il peut sortir n'importe quoi de la
propriété foncière ?
Telle est bien la question qui a nourri ces réflexions
relatives à la propriété foncière; elles frôlent à peine les problèmes de la
propriété bâtie qui se présentent sous des aspects bien différents.
Cette restriction, à elle seule illustre la complexité et
la diversité profondes du droit de propriété.
CHAPITRE I
UN ENJEU NATIONAL
Au fil des jours, les paysages changent. Nous nous en apercevons
souvent quand il est tard. De même que l'apéritif quotidien n'enivre pas un
homme mais mine peu à peu son foie et finit par coûter très cher à la
collectivité, de même chaque construction entraîne, à notre insu, des
conséquences innombrables.
Il faut donc commencer par des chiffres ingrats.
La France a environ 550 000 km²;
elle compte plus de 3 000 km ( 1 ) de côtes maritimes; il s'y trouve
158 villes de plus de 30 000
habitants et 678 de plus de 10000.
Sur 50 millions ( 2 ) d'habitants, 50 % vivent
dans les villes de plus de 10000 habitants.
Fleuves, vallées, grands axes routiers
constituent autant de nervures tout au long desquelles s'agglutinent les hommes
et les activités économiques.
Et pourtant, les chiffres qui montrent que nous sommes au
large (puisque 5 % seulement du territoire sont effectivement urbanisés et
puisque notre densité démographique n'atteint pas 100 habitants au km2) sont
quelque peu trompeurs et ne reflètent pas toute la vérité de la situation.
( 1 ) 6200
km si on mesure le linéaire de côte à plus grande échelle (“ Géographie de la
France de M. Philippe Pinchemel, tome 1, page 83).
( 2 ) 53
millions suivant une estimation récente.
1. LES ESPACES BRULANTS
D'abord, la ville rayonne au-delà de son propre périmètre
visible d'avion.
Ensuite notre Société se prête aux migrations
touristiques nationales et internationales et notre pays présente naturellement
des sites accueillants en nombre exceptionnel. Enfin, le chevelu très fin des
réseaux de communications et de desserte fait que pratiquement tous les espaces
qui entourent la ville dans un rayon souvent fort important sont à la portée
des citadins (français ou étrangers) et de leur tentation.
En sorte qu'il ne s'agit pas de 5 % du territoire
national qui se trouvent en question mais bien plus. Il s'agit :
— des 24 départements littoraux ( 3 ) ( 158 000 km2, 17 millions d'habitants ),
— des 8 départements de la région parisienne ( 12000 km2,
plus de 10 millions d'habitants ),
— des 9 départements de la vallée du Rhône ( 45 000 km2,
6,5 millions d'habitants ),
— d'environ 17 départements montagnards ( 88 000 km2,
plus de 5 millions d'habitants ) ( régions des Vosges, du Jura, des Alpes, des
Pyrénées et du Massif Central ).
( 3 )
Département de l'Eure exclu. Il n'a que 3 communes littorales sur l'estuaire de
la Seine.
Cette classification n'est pas très homogène sans doute.
Le littoral, la région parisienne, les grandes vallées sont en expansion
démographique. La montagne tend à se dépeupler. Nous l'avons néanmoins retenue
parce qu'au regard de nos soucis, la montagne, espace touristique, est l'objet
de beaucoup de convoitise malgré l'exode rural. Le géographe s'étonnera donc de
ces regroupements inhabituels. Lorsqu'on totalise l'ensemble de ces 58
départements, on obtient une France un peu différente de 300 000 km2
et de 38,5 millions d'habitants. La densité démographique a fait un petit saut.
Le prochain recensement confirmera certainement un saut plus important.
II convient d'ajouter les grandes villes isolées et les
villes moyennes autour desquelles le développement urbain exerce ses effets
avec une plus ou moins grande intensité.
Dans tous ces territoires, l'espace est inégalement
convoité. Là, il s'agit d'un développement urbain normal et pacifique.
Ailleurs, la frénésie industrielle dévore l'espace. Dans beaucoup d'endroits,
c'est l'afflux touristique qui s'inscrit sur le sol, plus insidieusement, et
inquiète quand les achats de terres par les étrangers se mettent à prédominer.
Il ne faut pas exagérer à seule fin de dramatiser la question.
Les espaces brûlants, où la question foncière prend figure d'une obsession collective, ce sont [ d’abord ] les territoires où s'établissent actuellement des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme ( S.D.A.U.) et des plans d'occupation des sols ( P.O.S.).
Le tableau ci-dessous donne une idée de leur dimension.
PRINCIPAUX
ESPACES CONCERNES PAR L'EVOLUTION FONCIERE
Littoral
Région
parisienne
Vallée
du Rhône au Rhin.
Cette statistique ne rend pas exactement compte de la
réalité. Si certains départements ont une couverture en documents quelque peu
abondante par rapport à leurs réels problèmes, plus nombreuses sont les
communes qui ne sont pas encore couvertes par un P.O.S. bien qu'elles en auront
besoin. Ainsi, sur le littoral, seulement 594
communes sur 860 ont un P.O.S. à l'étude ou approuvé; elles représentent 4,8 millions d'habitants sur 20 600 km2
( densité 233 habitants au km2,
sans compter naturellement les populations saisonnières!.
On trouve alors des densités de population comparables à
nos voisins européens ( Hollande 370
hab./km2, Belgique 310,
République Fédérale Allemande 240,
Angleterre 223 ) qui sont beaucoup
plus urbanisés que nous. On est loin, dans ces territoires, de l'affirmation suivant
laquelle nous ne manquons pas d'espace et où nous n'aurions donc pas à
l'économiser. Ce qui est vrai pour le pays ne l'est donc plus quand
on regarde la réalité de plus près, mais nos mentalités raisonnent
difficilement sur des réalités qui leur déplaisent.
Les espaces brûlants — qui sont aussi des espaces
fragiles à divers égards — représentent en définitive, et sans exagérer, 25 % du territoire
national et près de 60 % de sa population ( 30 sur 50 millions). Ces
espaces sont à la fois urbains et ruraux.
La question foncière est posée à plusieurs dizaines de milliers de conseillers municipaux et à quelques centaines de milliers. de propriétaires — nous essaierons d'évaluer leur nombre —, mais elle intéresse toute la population.
2. LE DESORDRE URBAIN
[ Réminiscences naturelles ( Cf. #1950-00-00---E#et #1960-05-03---E# ) ]
Ses manifestations sont bien connues et nous ne nous étendrons
pas beaucoup sur elles. Dans le centre des villes, une concurrence acharnée
entre les utilisateurs fait augmenter les prix, concourt à la surdensité,
chasse les habitants les moins riches, écarte le logement social, élimine les
activités traditionnelles et les équipements publics
A leur périphérie règne une sorte de chaos fait
d'opérations publiques disproportionnées par rapport à la ville ou d'opérations
privées incohérentes. Malgré bien des efforts, les premières ne sont pas toujours bien situées car elles ont été
décidées dans l'urgence.
Leur organisation interne est moins mauvaise qu'on ne croit mais le cadre de vie qu'elles offrent ne semble pas donner entière satisfaction.
Les secondes illustrent la coexistence d'une diversité qui n'a pas conduit
à l'harmonie. C'est le résultat de L'EXPLOSION URBAINE qui, en vingt-cinq ans, a donné plus de 8 millions de logements nouveaux,
d'innombrables équipements collectifs, des établissements industriels et
commerciaux, en quantité presque égale à ce qui existait auparavant. C'est le
résultat de l'explosion démographique et
de la prospérité économique.
Les techniques de planification ont limité plus qu'on ne
l'imagine les dégâts, au prix d'une impopularité croissante: « uburbanisme »,
« urbanisme
à l'escopette », interdictions, lenteurs, indécision, etc.,
mais la France a payé le prix de l'imprévision au lendemain de la reconstruction,
en 1955; à quelques villes près qui font exception. Les pouvoirs publics ont
mis en place lentement des moyens nouveaux qui, tous, ont grignoté l'imperium
de la propriété
Leur utilisation est un apprentissage difficile de la
part de tous. Le vocabulaire s'est enrichi de sigles mystérieux.
Malgré beaucoup d'efforts, le paysage de banlieue a gagné du
terrain et les prix fonciers se sont accrus plus que sensiblement
ils ont bien quadruplé
en quinze ans.
Aussi le désordre économique a-t-il accompagné le désordre
physique, sans qu'on puisse dire qu'il en soit systématiquement la cause. Les
explications simples, en ce domaine, n'expliquent rien du tout.
3. UNE HYPOThEQUE SUR
l’ESPACE RURAl.
L'espace rural français est étendu :
— 324000 km2 de surface agricole
utilisée ( 59 %)
— 148000 km2 de bois et de forêts ( 27
%)
— 30 000 km2 de landes et de friches (
5,5 %)
— 18 900 km2 d'espaces quelconques (
3.5 %).
II représente donc 95 % du territoire national métropolitain
Toutefois, en raison des approximations statistiques, chacun s'accorde à
reconnaître qu'il est égal à 90 % mais, encore une fois, les chiffres ne
rendent pas bien compte de l'évolution car ils sont froids et incertains.
Du point de vue fiscal, les terres non bâties ( imposées à la contribution du même nom )
couvraient une superficie de 527 000
km² an 1971.
L’évolution physique
On ne sait pas combien
la ville gagne chaque année sur l'espace rural et c'est dommage. La tendance est naturellement de compter les
superficies couvertes par les grandes opérations et on débouche sur un chiffre
rassurant : quelque 20 000 hectares.
II faut, en vérité, tenir un autre compte et considérer
que l'espace rural, en tant que terre libre par opposition à l'espace urbain —
terre occupée — disparaît chaque fois que son affectation change définitivement
sous l'effet d'une construction, d'un équipement ou d'une installation qui en
exclut quasi -définitivement un usage agricole ou en supprime le caractère “ naturel ”.
L'expérience montre que l'espace naturel change de
destination des qu'on y construit au moins une maison sur un hectare ( COS:
0,01 ) ( 4 ). A partir d'une telle densité, les clôtures apparaissent
immédiatement. L'espace fait l'objet d'une appropriation individuelle qui
s'oppose en quelque sorte à l'espace banalisé, avec son apparence ouverte, qui prédomine en l'absence de
construction.
( 4 ) Le C o.S. est le coefficient d'occupation
des sols. C'est un nombre qui, multiplié, par; la surface du terrain, fournit
la surface de plancher qui peut être construite sur ce terrain.
On connaît la superficie annuellement concernée par
l'ensemble des constructions dont la densité est supérieure à ce seuil de 0,01
( ou 1/100 ). Sur la base des seules autorisations de construire, elle approche
120 000
hectares. [ Cf.[1978-11-27---H-LA-CONSOMMATION-D-ESPACE-PAR-LA-CONSTRUCTION]. J’ai toujours eu une certaine suite dans les
idées ce qui m’a évité de tomber dans le travers des « ignorantins » ]
Cette densité paraît faible mais suffit à changer
définitivement l'affectation des sols dans la plupart des cas, parce qu'elle
entraîne une nouvelle occupation du sol incompatible généralement avec
l’exploitation agricole ( sauf s'il s'agit de bâtiments ruraux d'exploitation
). Incompatible aussi avec les autres fonctions que remplissent les espaces
naturels ( exploitation forestière, s'il s'agit de forêt, chasse, pâturage,
promenade ), à cause des clôtures notamment.
A ces 120 000 hectares — ou 1 200 km² -- s'ajoutent les espaces consommés par tout ce que la statistique ne
mesure pas encore. On approche peut-être 100 000 hectares par an.
En trente ans, si nous extrapolons bêtement, plus de 60
000 km2, plus d'un dixième de la France rurale, changeront donc d'affectation.
La campagne sera de plus en plus loin des cités. UN PAYSAGE DE NATIONALE 7 GUETTE TOUTES LES
SORTIES DES VILLES ( X ). Sommes-nous bien sûrs de le vouloir ? En sommes-nous
conscients ?
[ ( X ). Allusion à l’impression que m’avait
laissé cette route célèbre à la sortie de Paris, à partir de Chevilly- Larue où
j’ai habité cinq ans de 1965 à 1970. On a fait pire depuis. 02-03-1999. AG. ] ( Cf.[1997-07-13---H-ENTREE-DES-VILLES-ON-S-EST-ENCORE-TIRE-UNE-BALLE-DANS-LE-PIED] )
L’évolution du marché foncier
rural
Le prix des terres agricoles augmente de 9 % par an
depuis plusieurs années. II a en moyenne doublé entre 1965 et 1973. Il a évolué
plus vite que le coût de la vie, ces dernières années ( + 14 % en 1973 par
rapport à 1972 ) .( 5 ).
Les transactions agricoles ont porté, en 1973, sur 625 000 ha. Elles représentent 6,63 milliards de francs.
( 5 ) Cette augmentation est
certainement sous-estimée.
Les agriculteurs en ont acquis 76,8 % ( 5 milliards ).
Les non agriculteurs en ont acquis 23,4 % ( 1,62
milliards ). Pourquoi des non agriculteurs achètent-ils des terres en telle
quantité ? Plus de 145 000 hectares acquis à un prix supérieur au prix moyen !
On sait que 8 % des acquisitions ont été faites à des fins non agricoles; elles portent environ sur 50 000 hectares.
Le quart des superficies vendues s'est fait à l'occasion
de liquidation d'indivision ( plus de 150 000 hectares).
Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement
rural ( S.A.F.E.R.) sont intervenues sur 78 000 hectares, soit environ 12 % du
marché ( 0,7 milliards en 1973 ).
II ressort de ces nombres que le marché des terres
agricoles est actif, sans être exceptionnel.
Encore s'agit-il des terres défendues, comme peut l'être
tout outil de travail. Les choses vont moins bien pour les terres sans défense
que sont de nombreuses forêts privées, les landes, les garrigues, les maquis,
qui ne produisent rien sinon du gibier et sont à la merci d'un accident ou d'un
équipement placé là pour bien d'autres raisons que l'urbanisation. Qu'un
propriétaire meure et ses enfants recherchent la réponse dans l'immobilier.
Qu'il soit construit une route ou un plan d'eau et la fièvre immobilière
s'empare des propriétés.
Les sites et les passages ruraux, riches aussi par leur histoire,
leurs gîtes
archéologiques, leur “ écosystème ”, leurs ressources en eau,
leur calme et
leur beauté, etc., peuvent tomber un à un, quand ils sont situés au bord des
espaces brûlants, au cours des trente années qui viennent.
Ils sont abandonnés et la friche fait peur. On oublie un
peu vite que SI LA FRICHE SE DEFRICHE, L'URBANISATION NE SE
DESURBANISE PAS.
Un capital économique, écologique et culturel est menacé. La sauvegarde est
alors un impératif collectif.
Un recoupement des informations d'origine différente
apporterait d'utiles révélations; il reste à faire.
Aucune conclusion ne s'impose au plan national, sinon que 50 000 hectares de terres rurales perdent cette affectation chaque année, avec cette réserve que la consommation par la construction ( plus de 120 000 ha ) laisse penser que les transactions agricoles portant sur de petites superficies ( inférieures à l'hectare ) ne sont pas prises en considération.
L'évolution dans les espaces
brûlants
La récapitulation géographique de l'évolution physique et
des transactions montre que les tensions existent rarement hors des territoires
soumis à l'influence urbaine.
En d'autres termes, en 1973:
—70 % des certificats d'urbanisme ( indice d'une future
transaction ),
—50 % des permis de construire ( indice d'un changement
d'affectation du sol ),
—70 % des mutations foncières
se sont
localisés dans les départements énumérés plus haut, et en se concentrant tout
particulièrement sur les 25 % du territoire que recouvrent les documents
d'urbanisme à savoir les S.D.A.U et les P.O.S .
De même, les transactions foncières rurales se font dans
ces régions à des prix plus élevés qu'ailleurs, et que n'expliquent pas
entièrement la qualité des terres et la nature des cultures.
Une hypothèque pèse ainsi sur la survie durable de
l'agriculture dans les espaces brûlants puisqu’elle ne peut pas soutenir la
concurrence dans les acquisitions foncières. C'est ce que dit très simplement
un dirigeant agricole. ( 6 ):
“ La
vive concurrence qui se manifeste sur le marché favorise a spéculation
foncière. Cette spéculation est considérable à la périphérie des zones
destinées à l'urbanisation et dans les régions à vocation touristique. Elle
entraîne une augmentation importante du prix des terres agricoles. Les
agriculteurs, lorsqu’ils n’ont pas la possibilité de prendre des terres en
fermage, sont obligés, pour s’installer ou s’agrandir, de réaliser des
investissements fonciers très lourds qui rendent difficile et parfois
impossible la modernisation des exploitations ”.
( 6 ) M jacques papin. secrétaire général du C.N.j.A., revue Espace 90, février
1975.
Ces problèmes n'ont rien de juridique. S'ils ont pour
objet la propriété foncière, leurs conséquences vont au-delà.
L’action passée a permis, sans qu'on puisse vraiment en
mesurer l’effet, de freiner quelque peu la construction désordonnée en milieu
rural. Chaque année, près de 50 000 permis de construire sont refusés; si tous
ne le sont pas pour le motif que les projets sont situés dans la campagne, un
grand nombre l'est cependant pour cette raison.
Il en résulte alors une impression générale d'incertitude
que ne démentira pas la profession, quand on ajoute les problèmes que pose
l’expropriation.
Sur 25 % du territoire national, l'agriculture est
perturbée ou m menacée. Ce ne sont pas, nous le dirons, — et de loin -- les
moins bonnes terres, ni les plus rudes climats. II s'agit peut-être — le calcul
reste à faire — de 20 % de la surface agricole utilisée en France qui est ainsi
concernée par le développement urbain désordonné
La propriété foncière qui se plaint si souvent,
profite d’une évolution – les prix le montrent surabondamment — qui compromet
une richesse nationale. II
faut une réponse claire à l’interrogation.
CHAPITRE II
LA REPONSE OFFICIELLE
La réponse appartient aux collectivités publiques. Il est
de leur devoir d'apporter quelques tempéraments à cette propension à gaspiller l'espace sans
discernement, cette denrée qui devient de plus en plus rare.
La réponse est donnée par ce qu'on appelle de
noms d'ailleurs impropres, la planification urbaine, l'urbanisme, l'aménagement
urbain, l'aménagement rural, l'environnements la protection de la nature,
autant de mots qui recouvrent une même réalité et qui se rattachent au même souci,
malgré leur partage entre diverses administrations qui se compliquent
quelquefois la vie au lieu de s'entraider, malgré le morcellement communal qui
ajoute une géographie administrative et politique à la géographie tout court.
Pour éviter de plaire aux uns et de déplaire aux autres, nous retiendrons
sous le terme D'AMENAGEMENT DE L'ESPACE l'ensemble des objectifs et
des techniques qui prétendent gouverner l'évolution des milieux marqués par
l'urbanisation. Ils concernent tous la propriété et, afin d'être bref, ne
seront retenus que les principaux d'entre eux, ceux, dont l'application pose,
avec évidence, la QUESTION FONCIERE à notre société.
1. QUELQUES PRINCIPES D’AMÉNAGEMENT
Une
schématisation extrême permet d'affirmer que les collectivités publiques ont
actuellement des moyens pour :
·édicter ce qu'il
faut faire et ne pas faire sur le sol,
·intervenir
directement dans l'aménagement des villes,
·et contrôler ce
qui ne se fait pas à leur initiative.
Leurs
objectifs généraux sont moins nets mais quelques principes doivent s'imposer.
Le développement urbain ne doit pas être un objectif. Il
est une fatalité, peut-être transitoire, dont l'évolution doit être orientée,
disciplinée, domestiquée. Hélas, l'obsession du record, dans la croissance démographique, est un fait local très fréquent. Les valeurs attachées à
l'espace rural doivent peser d'un même poids dans les plateaux de la balance
des aménageurs, que celles qui se rattachent à la ville. Il n'en est pas
encore ainsi partout bien que ce soit une nécessité sociale, économique et
biologique. L'établissement et le respect de documents ( 7 ) tels que les
schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme et les plans d'occupation des
sols repose sur ces deux grandes idées:
— organiser le
développement géographique inévitable de la ville,
— épargner la
campagne des conséquences désastreuses de l'urbanisation.
( 7 ). Document d'aménagement et d’urbanisme c'est un
terme courant pour désigner les schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme
( SDAU ) et les Plans d’occupation des sols ( P.O.S ) ainsi que les plans
d'aménagement rural.
Ajoutons-y le plan d'aménagement rural dont la fonction
consiste beaucoup plus à revitaliser convenablement les espaces ruraux peu touchés
par l'urbanisation massive.
A y regarder de plus près, ces deux objectifs exigent
moins de science et de savoir faire que de détermination.
LE SCHEMA DIRECTEUR: quatre rôles à
remplir.
·désigner les espaces à vocation urbaine,
·confirmer la vocation durable des espaces
campagnards
·localiser l'emprise des grands équipements
futurs,
·définir quelques priorités de réalisation.
S'ils
n'apportaient que cela, les schémas directeurs auraient déjà fait beaucoup de
bien; ce qui semble évident est des plus difficiles, quand on pense à tous les
instruments qu'il convient d'accorder dans un orchestre banc chef
Le plan d'aménagement rural remplit des fonctions à peu près analogues dans les territoires ruraux où il en est établi.
LE PLAN D'OCCUPATION DES SOLS: quatre objectifs
précis.
·protéger les zones
culturelles,
·organiser dans
leur dimension, leur nature et leur évolution, les zones urbaines actuelles et
futures,
·garantir les
emplacements nécessaires aux équipements futurs,
·fournir une
information juridique claire aux usagers.
Plus fin et plus complexe que le schéma directeur, car il
est juridique, le plan d'occupation des sols apporte le secours du droit et sa
sanction.
S'il est évolutif et peut être modifié à mesure que des équipements
se font, le plan d'occupation des sols est stable aussi, et permanent, dans ses
dispositions qui protègent les espaces naturels.
A cet égard, il faut tuer l'idée que le plan ne dure que cinq
ans
et qui occupe les esprits. Durent cinq ans — ou un peu moins ou un peu plus —
les dispositions du plan correspondant à ce qui doit évoluer dans une ville (
dimension des zones urbaines, par exemple ). Devraient durer longtemps — sinon toujours —
les dispositions attachées à la protection des zones naturelles. Une forêt ne dure
pas cinq ans et il convient de la sauvegarder durablement.
Sécurité,
stabilité dans les campagnes.
Le schéma permet donc à chacun — urbains et ruraux — de
savoir sur quel pied danser, pour une longue période.
Le plan d'occupation des sols conforte la propriété
rurale dans les zones naturelles en y interdisant ce qui n'est pas conforme à
sa destination.
C'est à ces conditions que les investissements agricoles
seront utilisés comme ils doivent l'être, c'est-à-dire longtemps, que les
exploitants retrouveront un peu de la quiétude dont ils ont besoin, même s'ils
ne sont pas trop éloignés des villes.
C'est à ces conditions que nos paysages naturels ne
seront plus investis, brutalement ( expropriation ou aliénation à des
constructeurs ) ou insidieusement ( constructions diffuses ) par la ville.
Inversement, le plan d'occupation des sols permet les
mutations préparatoires à des changements d'affectation des sols dans les zones
urbaines non bâties ou dans les zones vouées à l'urbanisation future puisque,
dans ces zones, les baux ruraux peuvent y être résiliés de plein droit (
article 830.1 du Code Rural) (8)
(8) Depuis la loi 75.632 du 15 juillet 1975; portant modification au statut du fermage, la résiliation de plein droit dans les zones d'urbanisation future est supprimée ( art. 13 de la loi ).
En précisant les vocations diverses de l'espace, les
documents permettent de déterminer les terres et les hommes qui doivent
bénéficier des aides foncières, économiques et sociales, et d'éviter un
gaspillage navrant de crédits publics ou privés.
Socialement et psychologiquement, cette nouvelle
certitude réduit l'angoisse de ceux qui vivent de la terre.
Un ordre
plus réel pour les cités
Malgré la diversité des situations, la ville ne peut pas se passer d'un encadrement général qui porte à la fois sur la destination des sols, les conditions dans lesquelles peuvent être autorisés constructions, lotissements, établissements industriels, commerciaux services publics.
Ces conditions concernent à la fois les terrains et les
équipements qui les desservent: l'implantation des constructions sur les
terrains, leur dimension, voire leur aspect, la réalisation des aires de
stationnement et des espaces verts ou plantations qui doivent accompagner la
plupart du temps les constructions.
Le plan doit aussi fixer la densité des constructions et
il le fait par un coefficient d'occupation des sols dont
l'importance est liée à la nature et à la qualité des équipements qui
desservent la zone.
On ne viendra que progressivement à cette discipline qui
limite les pouvoirs discrétionnaires, et de l'Etat, et des communes et de la:
propriété.
2. OBJECTIONS ET RÉPONSES
Cet harmonieux édifice n'emporte pas encore cependant la conviction de tous.
On entend dire: “ Vous voulez protéger la campagne; c'est très bien mais qui
nous garantit que vous ne changerez pas les plans quand ça vous arrangera ?
” ou pire: “ Vous
y dérogerez sans même les changer ”.
A la première objection, il faut répondre nettement “ Personne ”.
La loi elle-même peut changer l'année qui suit sa promulgation. Deux personnes
qui viennent de passer un contrat peuvent aussi en modifier les termes.
C'est oublier cependant qu'un schéma directeur ne se
change pas du jour au lendemain, que sa rigidité — que critiquent certains (
Cf.#1977-11-23---H#)
— apporte la stabilité que souhaitent les autres. En effet, c'est oublier qu'un
plan d'occupation des sols, dont le caractère permanent semble moins affirmé
dans l'opinion commune, dépend, pour être changé dans ses dispositions qui
protègent les espaces ruraux, d'une procédure plus lourde, puisque toute
modification des dispositions protégeant les zones naturelles doit être
autorisée par arrêté ministérie1
Dans les deux cas, les modifications requièrent l'accord de
plusieurs parties et se font dans des conditions qui assurent une information
de tous. Ce sont des garanties sérieuses.
Quant aux
dérogations, elles restent un mal moins répandu
qu'on ne le croit, mais suffisamment pernicieux ou spectaculaire pour saper la
force juridique des P.O.S. ou en déconsidérer la portée. L'action publique,
depuis plus de trois ans, y fait la guerre et il y a des résultats. ( Cf.#1972-03-17---E#)
Néanmoins, le plus simple est encore de marquer des limites nettes aux dérogations:
la loi peut y pourvoir. C'est bien ce que prévoit d'ailleurs le projet de loi
portant réforme de l'urbanisme et de la politique foncière ( article 31 ). Réduites aux adaptations mineures indispensables
pour tenir compte de la configuration des terrains et de la nature du sol, les
dérogations perdent leur nocivité.
En outre, l'existence de documents permet de localiser les zones d'aménagement concerté — ces opérations d'urbanisme nouvelles — qui ont la réputation d'apparaître n'importe où. ( Cf.#1974-02-06---E# )
Les documents limitent aussi la liberté des collectivités
publiques de décider des expropriations selon leur bon plaisir.
Faute de documents, l'initiative privée comme
l'initiative publique ont pris des habitudes qu'il faut réformer
Le schéma directeur avec le plan d'occupation des sols permettent
de réduire l'étendue des zones d'aménagement différé, de connaître les endroits
où doivent se constituer les réserves foncières.
Leurs violations sont exposées à la sanction des
tribunaux administratifs et du Conseil d'Etat qui ne se privent pas d'annuler
des décisions publiques.
Faut-il donc en conclure que les juridictions sont seules
à leur porter foi ?
Sur le seul plan juridique, l'aménagement de l'espace devient de plus en plus une chose sérieuse qu'il serait regrettable et faux de mépriser. Leur force, cependant, ne dépend pas que du droit qu'il édicte.
Les mesures de mise en
oeuvre: l'action foncière urbaine et rurale.
Voici dix ans, l'Etat ne disposait pas d'un sou pour
procéder à des acquisitions foncières. Les collectivités locales en étaient à
peu près au même point. Les ressources financières ne permettaient de faire
face qu'aux opérations immédiatement indispensables. Les budgets ignoraient
l'avenir. Or, chacun sait qu'on n'organise pas le développement des villes sans
avoir la maîtrise, au moins partielle, des terrains.
Qu'en est-il aujourd'hui ?
Les mécanismes financiers sont en place. Les budgets
d'acquisition commencent à être régulièrement alimentés. Ce n'est plus le vide,
même si ce n'est pas l'abondance. [ Mais ça le deviendra presque ( Cf.[1980-09-02---H-LA-POLITIQUE-FONCIERE-URBAINE-EN-FRANCE])]
L'Etat et les collectivités locales investissent
maintenant, chaque année, plusieurs centaines de millions dans la politique
foncière qui se manifeste particulièrement dans la zone d'aménagement différé
dont la superficie représente aujourd'hui plus de 462 000 ha. Sans abuser des chiffres,
on peut citer quelques résultats.
Depuis 1967, 883 millions de francs ont été affectés par
1'Etat aux réserves foncières.
Au cours du VIème Plan, le Fonds National de
l'Aménagement Foncier et de l’Urbanisme ( F.N.A.F.U.) a versé 691 millions de
francs à des acquisitions directes de L'Etat.
Les collectivités locales ont emprunté, depuis 1971, 789
millions à la Caisse d'aide à l'Équipement des Collectivités Locales (
C.A.E.C.L.) pour réaliser des réserves foncières.
Le F.N.A.F.U. consacre en plus, bon an mal an, 80
millions environ à l'exercice du droit de préemption dans les Z.A.D., soit
directement, soit sous forme d'avances aux communes.
S'ajoutent les interventions d'établissements publics fonciers en Normandie et en Lorraine qui, sur
leurs ressources propres ( plus de 30 millions par an ) contribuent à la
politique foncière. ( Cf.[1998-03-15---H-EPBS-A-L-OCCASION-DU-TRENTIEME-ANNIVERSAIRE-DE-L-EPBS])
Certains départements, sur les ressources provenant d'une redevance perçue sur les constructions, commencent à acheter des espaces verts. ( Cf. #169D# )
L'Etat subventionne ( 35 millions en 1974 ) l'acquisition et la réalisation des espaces verts dans les villes.;
Nous devons ajouter, sans en avoir relevé le montant, les
acquisitions forestières de l'Etat et de certains départements.
II faut aussi mentionner les subventions exceptionnelles
versées, soit par le Fonds d'intervention pour l'Aménagement du Territoire (
F.I.A.T.), soit par le F.I.A.N.E. ( Fonds d'intervention pour l'Aménagement de
la Nature et de l'environnement ).
Chaque année, plus de 800 millions s'investissent dans la politique foncière des collectivités publiques. En 1970, elles n'en faisaient pas le tiers; en 1966, elles ne faisaient presque rien.
En huit ans, l'action foncière a changé de vitesse, mais
on n'en perçoit pas encore tous les effets. Et ces effets ne seront
significatifs que si cette politique est amplifiée, décentralisée et soutenue
pendant longtemps. Certaines initiatives régionales laissent bien augurer de
l'avenir.
Parallèlement, les administrations apprennent à mieux
combiner les outils qu'elles ont. Le Code Forestier et le Code Rural apportent
des moyens irremplaçables qui, jusqu'à ces dernières années, n'ont pas été bien
conjugués avec les moyens de l'aménagement urbain: remembrement, opérations
groupées d'aménagements fonciers, intervention des sociétés d'aménagement
foncier et d'établissement rural commencent à peine à se combiner avec les
schémas directeurs, les plans d'occupation des sols, les zones d'aménagement
différé ( 9 ).
( 9 ). On reproche aux techniciens de l'aménagement
d'employer des termes difficiles à comprendre et qu'à l'usage, ils n'appellent
plus que par sigles. Si ce reproche est en partie fondé, car quelques-uns en
abusent, il est difficile de l'admettre sans réplique, avec un sentiment
coupable car trente termes environ suffisent pour parler d'aménagement et
d'urbanisme. C'est bien un minimum pour une affaire aussi sérieuse. On ne reproche pas
au chimiste ses formules. Ceux qui veulent les comprendre doivent apprendre un
peu de chimie L'aménagement de l'espace est au moins aussi complexe que la
chimie mais il intéresse beaucoup plus de gens qui veulent en parler sans en
connaître ni les concepts, ni les instruments, ni le langage. Que faire ? ( Cf. #1540# et aussi [1981-04-01---H-AVANT-PROPOS-AUX-RECUEILS] .On a donc bien fait quelque chose )
Au plan local, on ne soupçonne pas toujours les possibilités
offertes par une bonne coordination des actions publiques. C'est ce qui
commence à être mieux compris. ( Cf.#1975-09-29---E#)
Dernier volet, celui de la fiscalité, elle n'a pas été
faite pour appuyer les mesures d'aménagement mais pour produire des ressources
ou prélever sa part sur certains enrichissements exceptionnels. La fiscalité,
qui concerne la terre et l'immobilier, comprend plus d'une dizaine d'impôts qui
frappent, soit la possession ou l'utilisation du sol, soit les transactions dont
il est l'objet. Il serait étonnant que quelques
aménagements fiscaux ne puissent pas contribuer à appuyer les politiques
d'aménagement de l'espace, sans pour autant accroître la pression fiscale. (
Hélas ! Hélas Cf.#1630# )
La bataille de
l'aménagement commence à peine. Jusqu'à
ce jour, l'espace a subi l'évolution des villes. Les initiatives volontaires ne
se sont pas emboîtées dans des actions d'ensemble, à quelques rares exceptions.
Le paysage en porte les stigmates. Au cœur de la tourmente, la propriété jette
un cri d'alarme:
“ Vous enrichissez les uns et spoliez les autres. Ce que vous faites n'est pas juste. Nous avons droit à plus d'égalité et d'équité ”.
CHAPITRE III
LE “ MARTYRE ” DE LA PROPRIETE PRIVEE
1. AU NOM D’UNE MAJORITÉ ?
On ne sait pas très bien combien la France compte de
propriétaires. Le Code Napoléon, avec son régime de succession égalitaire a
favorisé la diffusion de la propriété foncière. Plus récemment, la politique
d'accession à la propriété du logement a fortement contribué au développement
du patrimoine immobilier de nos concitoyens.
Hasardons quelques chiffres avant de faire mieux, cela
peut susciter la curiosité de nos statisticiens.
[ Ils n’ont jamais été très curieux et ne le
sont toujours pas sinon de moins en moins. Demandez à l’administration de
l’urbanisme ce qu’elle sait de plus à ce sujet maintenant ! ! AG.
06-11-1999 ].
Les impôts locaux permettent d'avoir des ordres de grandeur. 12 millions de contribuables sont concernés par la contribution sur la propriété bâtie ( 9 millions payant l'impôt, 3 millions en étant exemptés ). Mais près de 3 000 000 de ménages disposant d'une résidence secondaire ( et 500 000 de deux ), sont compris dans les 12 millions et sont comptés deux fois en tant que propriétaires. Toutefois, certains ménages sont propriétaires d'une résidence secondaire, sans l'être de la principale. Néanmoins, il existe une présomption pour que cette situation ne soit pas générale. On peut évaluer à 9 ou 10 millions, le nombre de propriétaires de maisons ou de bâtiments.
9 (autres) millions de
contribuables paient la contribution foncière sur
la propriété non bâtie, mais un même individu peut la payer dans plusieurs
communes; il compte donc plusieurs fois. De même, un propriétaire peut être imposé
aux deux contributions foncières, si sa maison est entourée de terrains non
bâtis.
Il y a donc bien moins de 18 millions de propriétaires en
France. Il y en avait en effet 13 360 000 en 1972, dans les 35 933 communes où
le cadastre a été rénové ( 87 millions de parcelles ). Cela concerne 96 % du
territoire. On arrive à un peu moins de 14 millions en extrapolant. Il s'agit bien
d'une majorité. De plus, ceux qui ne sont pas propriétaires aspirent à le
devenir. Le problème est donc national. Tous les propriétaires ne sont
cependant pas intéressés au même chef, tant s'en faut.
Il y a ceux qui sont propriétaires ou copropriétaires d'une habitation, avec un morceau de terrain, qui escomptent le rester, qui aspirent à conserver leur patrimoine, qui ne répugneraient peut-être pas à le vendre un bon prix mais ne seront jamais, en tout état de cause, concernés par les mesures prises à l'occasion de l'établissement des P.O.S. ( plans d'occupation des sols ); même si ces mesures ne leur apportent pas de plus-values autant inattendues qu'énormes, ils n'en souffrent pas psychologiquement.
Il y a ceux qui cultivent des terres et entendent
continuer à le faire, dans la sécurité malgré les risques et les fluctuations
des marchés. Ils ne souhaitent pas contribuer, par leur comportement, à l'étalement
urbain. ( Cf.#1999-07-02---C#)
II y a ceux, enfin, qui possèdent des terres en des lieux reculés où ne se posent pas — ou pas encore tout au moins — de problèmes urgents d'aménagement.
Il reste donc tous ceux qui possèdent des terrains non
bâtis et qui se trouvent aux confluents des deux sociétés qui constituent le
France: la
France urbaine des villes, des littoraux, des grands itinéraires ou foyers
économiques ou touristiques, et la France rurale de toujours. Ils
tiennent, dans la plupart des cas, à émarger à l'enrichissement général.
Combien sont-ils, dans ces 5.342 communes concernées par
les plans d'occupation des sols dans les « territoires brûlants », à
posséder des terres non bâties ? Un peu plus d'un million, vraisemblablement.
Et dans la France entière, leur nombre ne doit pas excéder deux millions
Aussi nombreux qu'ils soient, ils ne constituent qu'une minorité qui détient une bonne part de la physionomie future de 25 % du territoire national.
Leurs intérêts, compréhensibles ou évidents, ne doivent pas
primer ceux de la collectivité d'autant que toute mesure par son inévitable
généralité, s'appliquerait aussi à ceux qui ne demandent rien et n'ont aucune
raison de le faire. Evitons, en arrosant une fleur, d'arroser le jardin.
La revendication foncière
Elle est assez facile à exprimer et résulte très
directement des nécessités de l'aménagement. Aménager, c'est discriminer, c'est différencier,
c'est modeler l'espace créé par les établissements humains, c'est éviter que 25
% du territoire deviennent, au terme d'une génération, une vaste banlieue
barricadée derrière ses clôtures. AMENAGER C'EST DONC DISTRIBUER DES DROITS
DIFFERENTS.
[ Certains m’ont reproché cette conception
redistributive du droit de construire ( Cf.#1981-00-00---E#) mais s’ils ont
juridiquement raison ils sont bien obligés de reconnaître que toute politique
d’aménagement, sans le dire ou en le disant consiste en cela. AG.06-11-1999 ]
Pour les uns, l'aménagement est une providence qui apporte l'enrichissement dans la mesure où le terrain urbain, quelle que soit son abondance, vaut toujours bien plus cher que le terrain qui n'a pas cette qualité.
Pour les autres, l'aménagement est une sorte de calamité puisqu'ils ne percevront pas la plus-value qu'apporte l'urbanisation
Dans la réalité, les uns et les autres sont quelquefois
plus partagés. Qui refuse ici l'urbanisation, au nom de sa tranquillité, qui
accepte avec joie l'absence d'urbanisation. Il faut dire pourtant que cette
acceptation reste assez rare de la part de ceux qui ne sont pas des exploitants
agricoles ou qui ne font pas partie du groupe restreint de privilégiés qui
jouissent d'un site sans vouloir le partager.
La protection des sites, à ce dernier égard, dissimule souvent des égoïsmes qui se parent des plumes de l'écologie ou de la qualité de la vie. Elle est souvent le fait de ceux qui ne sont pas trop dans le besoin, car dans le cas contraire, ils passent dans le camp de la revendication...
[ Cf. Ma théorie des « deux
pulsions » souvent
citée à l’appui de cette affirmation. Se référer à #1100# § 2 ]
La revendication a trois mots d'ordre:
— Les Français sont égaux, ils ont des droits égaux, injustes et intolérables sont les discriminations entre propriétaires.
— Les propriétaires sont victimes d'un appauvrissement
sans cause
— Il faut procéder à des péréquations.
L'injustice est dénoncée, le préjudice affirmé,
l'indemnisation réclamée.
Le discours, qui repose sur ces sophismes, recueille généralement l'assentiment car il fait appel aux plus hautes valeurs de la morale: l'égalité, la justice, l'équité.( Cf.#1973-09-11---H#)
2. LES TROIS SOPHISMES
Ils sont redoutables et il faut les démonter dans leurs ressorts
les plus profonds, ce qui ne manque pas d'aboutir à certains paradoxes
inattendus.
Les paradoxes de l'égalité
Tous les citoyens sont égaux en droit; tous les
propriétaires sont des citoyens; tous les propriétaires doivent être également
traités. C'est le premier sophisme auquel il faut rogner les ailes car il vole
très bien.
L'inégalité n'est acceptée qu'à la condition qu'une
distance, physique ou sociale, suffisante sépare ceux qui sont dans d'inégales
conditions. Ainsi,
les Français acceptent assez bien l'idée que les deux tiers du monde souffrent
un peu de la faim. A une échelle plus proche de nous, le paysan du
Limousin ne se révolte pas à l'idée que l'hectare qu'il possède ne vaille pas
300 millions de francs 1975, comme sur les Champs - Elysées.
Et cependant, tous les propriétaires étant égaux, ils
devraient tous pouvoir céder leur bien au prix de 30 000 F le m² puisque de
telles transactions se réalisent quelque part, de temps en temps. Cette thèse,
qui donne une valeur inattendue à l’hexagone ( 10 ), n'est soutenue
par personne; elle repose cependant sur la notion d'égalité.
( 10 ).
550000 km2 cela met la France à 16,5.1015 F. soit un milliard six
cent cinquante millions de milliards de francs. A 1 F le m² la France ne vaut
plus que 550 milliards de Francs. La thèse de l'égalité flatte aussi, dans son
subconscient l'orgueil national
Les esprits justes n'en demandent pas autant.
Ils combattent le fait qu'à quelques kilomètres ou
quelques décamètres près, deux terrains d'égale dimension puissent disposer de
droits de construire sensiblement différents.
II faut bien, cependant, qu'il en soit ainsi, sinon de
proche en proche, il faut aligner la densité de construction de tous les
terrains, sur la densité voisine la plus élevée. Il n'existe pas toujours de
barrières naturelles susceptibles d'arrêter, sans discussion, la contagion.
L'aménageur, devant les discriminations qu'on lui
reproche de produire, est fort gêné car on oppose à son raisonnement, fondé sur
des nécessités matérielles objectives — ménager des coupures, créer des
quartiers nouveaux résidentiels ou très urbains, protéger la nature, tenir
compte des équipements existants ou en cours de réalisation —, un raisonnement
fondé sur la déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Nous respectons profondément la Charte de 1789 mais nous
devons cependant bien admettre, sans attenter à la mémoire de ses auteurs,
qu'en l'écrivant, ils ne pensaient guère à l'aménagement des villes. Le Code de
l'Urbanisme est loin d'être parfait mais la déclaration de 1789, à cet égard,
l'est encore moins.
Juristes, les esprits justes, ignorent ou feignent
d'ignorer l'une des faces de la réalité.
[ Cette position de principe peut laisser
croire à des convictions
collectivistes bien que des écritures
antérieures ne laissent planer aucune ambiguïté. Voir à ce propos la synthèse #1860# et mon panégyrique
de 1989.[1989-11-13---H-LA-PERMANENCE-IRREDUCTIBLE-DU-DROIT-DE-PROPRIETE]].
Le préjudice qu'ils invoquent n'est qu'une illusion d'optique. Ils ignorent ou feignent d'ignorer que le droit de bâtir — cette prérogative qu'on accroche un peu vite à toute propriété foncière — comporte au fond de lui-même plusieurs dimensions sociales.
Bâtir, c'est occuper un paysage qui appartient à toute la
collectivité.
Bâtir, c'est changer définitivement l'affectation du sol,
c'est une décision grave — comme toutes les décisions irréversibles.
Bâtir, c'est engager la collectivité publique à fournir
des équipements, tout de suite ou plus tard.
Bâtir, c'est valoriser à un tel point le bien foncier qui
reçoit la construction ( et ceux qui l'entourent) que c'est l'exclure à tout
jamais du marché des terres agricoles.
Le droit de propriété est-il une créance de l'individu
sur la Société ? La Société doit-elle obtempérer devant les caprices des
titulaires de ce droit, quels qu'en soient les coûts collectifs ? Cette créance
— au bénéfice de ceux qui possèdent — doit-elle être payée par tous et
notamment par ceux qui ne possèdent rien ?
Telles sont les vraies questions auxquelles doivent
répondre les tenants du principe d'égalité. A ces questions, ils ne répondent
pas.
L'impôt payé, par tous, doit permettre à la
collectivité d'apporter aux zones et terrains les plus propices à recevoir
l'urbanisation, les équipements nécessaires. L'impôt n'est pas fait pour payer
les conséquences d'initiatives privées désordonnées.
Tel est le fondement du pouvoir des
collectivités publiques de discriminer entre divers terrains. Si, ce faisant,
elles apportent à certains des avantages indus — ce qui est vrai —, on ne
saurait prétendre qu'elles enlèvent à d'autres une part quelconque d'une
prétendue plus-value qui leur reviendrait.
Réduit au juridique, le débat sur le droit de propriété
flotte vers la philosophie et plonge dans l'histoire. Il en hypertrophie la
dimension individuelle au détriment de ses dimensions sociales qui en constituent
pourtant l'essence véritablement utile.
Réduite au juridique, la discussion se concentre
inconsciemment sur le titulaire du droit au lieu de s'appliquer à l'espace
concret, physique, qui le compose, caractérisé par une diversité infinie.
Certes, j'admets que le citoyen ne comprenne pas toujours
ces nuances, que par instinct naturel, il soit un peu jaloux de son voisin,
mieux servi que lui-même et qu'il ne trouve rien d'autre à dire que “ ce n'est pas
juste !”.
Il est, en revanche inquiétant de rencontrer d'éminents juristes qui tiennent le même raisonnement; ils n'ont pas conscience que leur thèse assimile le droit de propriété au droit à la santé des hommes; ils admettent implicitement que les désirs spontanés des propriétaires peuvent être autant de décisions d'ordonnancement des dépenses publiques, comme l'ordonnance d'un médecin engage la sécurité sociale et les ressources financières collectives de notre Société.
Le droit à la santé n'a pas été inscrit dans la
déclaration de 1789. Le constituant de l'époque n'y a pas pensé. Faut-il lui
reprocher d'avoir failli ? Pas plus qu'il ne faut lui reprocher d'avoir voté
son article 17 ( 11 ). Il faut se réjouir, aujourd'hui, que le droit à la
santé existe comme il faut reprocher à nos maîtres à penser du droit,
d'entretenir l'idée que la propriété est un droit absolu auquel la Société doit
obéir.
( 11 ). Article 17: « La propriété étant un droit inviolable et
sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique,
légalement constatée l’exige évidemment et sous la condition d'une juste et
préalable indemnité ».
Le préjudice que subit le propriétaire, du fait de la loi urbaine, n’est, pour toutes ces raisons, qu'une illusion. La propriété emporte aujourd'hui des devoirs et des obligations sur lesquels un voile de silence lourd est toujours maintenu. Nous en soulèverons un coin.
L'appauvrissement sans cause
Cette expression est promise au succès. Adroitement, elle
inverse, au profit de la propriété, le concept “ d'enrichissement sans cause ” que la jurisprudence a
progressivement forgé à son détriment. On entendra beaucoup parler
d'appauvrissement sans cause à l'avenir et son usage fera le partage des
tenants des thèses en discussion.
Cet appauvrissement est — pour ceux qui y croient — la
conséquence directe des mesures prises par l'autorité publique et qui limitent
la densité de construction, en allant quelquefois jusqu'à la supprimer.
Ces mesures — soutiennent les tenants de
l'appauvrissement — font baisser le prix des terrains mais ils ne disent pas
aussi ouvertement les choses car ce serait rendre un hommage direct à
l’efficacité des plans d'occupation des sols.
La réalité objective est un peu différente.
Le P.O.S. fait rarement baisser les prix des terrains,
cela peut arriver cependant, mais il faut fortement le vouloir, pendant
longtemps et sur une vaste étendue, pour l'obtenir. Localement, c'est difficile
et, en certains endroits, inopérant.
Il est bien plus exact de dire que le P.O.S. peut
empêcher le prix des terres de monter. Ainsi, la forêt protégée conservera son
prix de forêt ( aux environs de 10 à 15 000 F l'hectare ), la terre labourée
conservera le sien ( entre 10 000 et 30 000 F l'hectare suivant les régions ).
Et le second sophisme se révèle à nous.
Le P.O.S. n'entraîne pas un appauvrissement sans cause, il prive les
propriétaires d'un enrichissement sans cause, ce qui ne rend pas
tout à fait le même son.
Dans la ville, il en va de même; là où la densité de
construction est égale à deux, les terrains valent plus cher que dans les zones
où elle n'est qu'égale à l'unité. Le propriétaire, dans le premier cas, est
enrichi par le plan; dans le second cas, son enrichissement éventuel est
moindre.
On ne peut vraiment parler d'appauvrissement que lorsque
la densité nouvelle est inférieure à l'ancienne puisqu'il y a tout lieu de
croire que les prix des terrains seront moins élevés, dans la plupart des cas ( 12
).
( 12 ). La réduction de la densité entraîne généralement,
lorsqu'elle est maintenue durablement une baisse de prix. Il ne faut faire
qu'une exception, à cette règle: dans les espaces particulièrement convoités (
par exemple terrains du bord de mer ) tant que le terrain reste constructible,
les prix ne tendent pas à baisser mais la concurrence se fait entre acquéreurs
éventuels de plus en plus fortunés, qui existent toujours, qu'ils soient nationaux ou internationaux. ( Cf.#1974-10-23---H#)
Mais s'agit-il vraiment d'un appauvrissement ?
Et quand bien même c'en serait un, manque-t-il vraiment
de cause ?
Il faut poser ces trois questions.
LE DROIT DE REDUIRE LES
DENSITES.
Un terrain urbain est un capital improductif dont la
valeur se matérialise à l'occasion des transactions. Les décisions successives
de la puissance publique peuvent modifier les termes de la transaction dans le
temps; c'est un risque auquel sont exposés tous les détenteurs de capital. Dans
le domaine bien connu du marché monétaire, la Banque de France élève ou abaisse
le taux de l'escompte, sans avertir personne et sans indemniser quiconque, et
pourtant, un point en plus, un point en moins ne sont pas, que je sache,
indifférents. De la même façon, l'Etat est amené à dévaluer ou réévaluer la
devise nationale, sans crier gare et sans verser à ceux qui ont mal calculé, la
différence qu'ils ont perdue. On ne voit pas pour quelle transcendante raison,
les décisions d'urbanisme, qui sont susceptibles de faire varier la valeur d'un
capital foncier, devraient donner lieu à des indemnisations.
Au demeurant, les décisions locales qui font baisser les
prix sont plutôt rares et ne méritent pas qu'on s'y attarde trop longtemps.
L'ILLUSION DE
L'APPAUVRISSEMENT.
Ces décisions, s'il y en a, n'appauvrissent en réalité
personne car le capital foncier n'a pas, à proprement parler, de valeur dans
les patrimoines individuels puisqu'il ne produit rien. Il en a un, évalué dans
le bilan des personnes morales, mais chacun sait quelles incertitudes pèsent
sur le montant exact des “ immobilisations ”.
Dans les deux cas, la décision ne retire rien, ne
confisque rien au profit de la collectivité publique; elle n'entraîne aucun
transfert. Il n'y a donc préjudice ni matériel, ni direct, ni certain, et il
est un peu excessif de parler d'appauvrissement. Le seul fait qui est à
reconnaître est que, psychologiquement les personnes concernées peuvent y
perdre l'éventualité d'une plus-value.
Mais c'est un véritable abus de mot que de prétendre que la décision qui protège les terres agricoles, les forêts ou les paysages incultes, entraîne un appauvrissement; ces terres valent, en elles-mêmes, fort peu —comparées aux valeurs des terrains à bâtir —. La décision publique qui confirme leur affectation ne modifie pas, à la baisse, leur prix et l'appauvrissement n'est plus, en l'occurrence, qu'une illusion. Ce ne sont pas les plans d'occupation des sols qui ont fait tomber le prix des vignobles dans le Bordelais.
ET LA CAUSE ?
Prétendre enfin
qu'il n'y a point de cause aux décisions qui protègent les espaces naturels,
c'est ignorer — ou plutôt feindre d'ignorer — l'impératif majeur que nous avons
essayé de définir dans le premier chapitre.
Prétendre tout autant que les décisions déplaisantes à la
propriété privée urbaine manquent de cause, c'est presque une provocation.
La cause, mais c'est bien la survie de notre société, en
ce qu'elle est aussi un espace dont la valeur collective est écrasée par la
valeur privée.
La cause ne doit pas — et ne peut pas — justifier les
moyens, en ce domaine comme dans bien d'autres, mais il est bien commode de
prétendre qu'il n'en existe pas cour éviter d'en discuter.
La propriété a certes subi l'évolution des villes plus
qu'elle ne l'a conduite, mais elle a tant bénéficié de cette évolution, sans
appuyer par son comportement les politiques d'urbanisme, qu'on peut
s'interroger sur ses revendications.
Le rêve des péréquations
Il est tout naturel, quand on admet les deux sophismes
précédents, d'en venir au troisième: la péréquation. La boucle se referme alors
inexorablement. Un véritable noeud coulant.
Les propriétaires sont égaux mais on reconnaît fort
bien qu'il est impossible de leur donner à tous les mêmes droits; comme
certains vont être enrichis, d'autres “ spoliés ”, il faut mettre en place un
mécanisme de péréquation entre les deux catégories.
On en vient à ces conclusions en douceur. Les arguments
sont apparemment imparables et ils sont repris ici ou là, par tous ceux qui, sous
un drapeau collectif, ne défendent en fait que la propriété privée, dans ce
qu'elle a d'éventuellement lucratif.
Rares sont les échos discordants ( 13 ).
( 13). A
l'exception des urbanistes qui s'en prennent, à tout bout de champ à la
propriété privée sans beaucoup de discernement, les prises de position
publiques en faveur de l'inconstructibilité des terres sont rarissimes. Par
contre, chacun proscrit la spéculation foncière
sans dire un mot de l'inconstructibilité comme si les deux situations n'avaient
aucun rapport. L'inconstructibilité est un sujet tabou.
LA PEREQUATION GENERALE.
Elle hante l'esprit. Elle consiste à verser à tous ceux qui possèdent un bien foncier, l'indemnité qui correspond au désagrément de posséder une terre inconstructible.
Imaginons quelques hypothèses accessibles à l'esprit,
fondées sur l'idée que la plus grande partie de l'espace français n'est pas
constructible.
Si l'on fixe à 500 000 km² ( 90 % de l'espace français )
la dimension de cet espace et la rente annuelle à verser aux propriétaires de
terrains, à 100 F par hectare et par an, il faut trouver quelque part
50 000000 x 100 F = 5 milliards de francs par an ( 14 ).
( 14 ). Il
est bon de rappeler que la contribution foncière sur la propriété non bâtie a
rapporté en 1971 1,9 milliard de francs et la vignette sur l'automobile 1,5
milliard en frappant 14 millions de véhicules environ.
Or, verser une indemnité de 100 F par hectare, c'est
quelque chose de dérisoire; mais trouver 5 milliards, c'est quelque chose
d’important. Le budget de l'Etat est de 300 milliards par an. 5 milliards,
c'est 1,6 % du budget.
Qui oserait voter un impôt pareil!
On peut restreindre l'indemnisation aux seuls territoires
malheureusement couverts par un plan d'occupation des sols.
Les chiffres descendent alors d'un cran.
Il ne s'agit plus que de 100 000 km2 qui
doivent percevoir la rente — 5 fois moins. soit environ 1 milliard au même
tarif de 100 F par hectare.
Toutes les contribuables français verseraient à quelque 2
millions de propriétaires, l'indemnité correspondant au préjudice qui consiste
à posséder du sol au voisinage des centres urbains. A Saint-Tropez comme à
Ploubazlanec ou dans la plaine de Versailles.
L'idée, sous cette forme, prend encore plus de sel.
L'Etat, tout bien considéré, pourrait laisser ce devoir
aux communes, afin que le contribuable soit plus près de l'indemnisé. La charge
budgétaire n'en serait pas moindre et nous croyons savoir que les communes ne
manquent pas de dépenses plus urgentes à financer. Or, 100 F par hectare et par
an, c'est bien peu: 10 F pour mille m². Les propriétaires soutiendront
certainement que l'on se moque d'eux.
LES PEREQUATIONS AU COUP PAR COUP.
Le caractère assez peu raisonnable des péréquations
générales fait germer d'autres solutions dans les esprits. Les interdictions de
bâtir ne gênent que ceux qui veulent construire; il faut alors et il suffit de
dédommager ceux à qui la puissance publique refuse l'autorisation. Il suffisait
aussi d'y penser.
Regardons de plus près.
Un seul nombre à peu près certain est connu: il y a
chaque année plus de 50 000 refus de permis de construire. Comment évaluer le
dédommagement ? Pour le savoir, il convient de se livrer à des spéculations
dont il ne faut retenir que certains ordres de grandeurs.
Chaque année, plus de 500 000 ( 15 ) permis de
construire sont accordés. 270 000 seulement correspondent à une construction de
surface de plancher; les autres concernent des aménagements divers qui ne
créent pas de planchers nouveaux ou supplémentaires.
( 15 ). L'ensemble des chiffres sont arrondis
Ces 270 000 permis représentent 120 000 000 m² de
plancher.
Les 50 000 refus portent généralement sur des projets
créateurs de surface de plancher. On peut en déduire que les refus
correspondent à un peu moins d'un cinquième des surfaces de plancher
autorisées, soit environ 20 000 000 m2.
Les 270 000 permis accordés concernent une superficie de
terrain de 120 000 hectares. La densité moyenne de toutes les constructions
dépasse à peine 0,1:
120 000 000 m2 de plancher
-------------------------------------
l 200 000 000 m2 de terrain
Il en résulte que les 20 millions de m2 de
plancher refusés concernent environ 20 000 hectares. Indemniser les refus,
c'est indemniser les propriétaires de ces 20 000 hectares ( ou 200 millions de
m2 ). Si on ne leur versait que 10 F par m2 de terrain,
il faudrait trouver 2 milliards.
Si on considère un bénéfice moyen sur le m² de plancher
construit de 100 F. le préjudice est aussi de 2 milliards. Mais le bénéfice
réalisé sur le m² de plancher construit est-il de 100 F ? Un refus fait
certainement perdre beaucoup plus.
Une seconde façon d'évaluer le préjudice est de
considérer que ces 50 000 refus concernent 50 000 maisons sur mille mètres
carrés de terrain. Les refus touchent alors 5 000 ha; à 10 F le m2
de terrain, le préjudice est de 500 millions. A 10 000 F de profit par maison,
il est aussi de 500 millions.
L'indemnisation au
coup par coup, sur des bases qui paraîtront dérisoires, coûterait donc entre
500 millions et 2 milliards par an à la collectivité.
Il est intéressant de rapprocher ces chiffres du produit de la
taxe locale d'équipement. En 1973, cette taxe a rapporté 600
millions de francs aux collectivités locales (plus de 50 millions au district de
la région parisienne). Cette taxe est bien loin de suffire aux besoins des
communes et nul ne pensera que le moment est venu de l'utiliser au
dédommagement de ceux qui n'ont pas pu construire.
On peut inventer des systèmes pour éviter une avalanche de permis de construire, des barrages pour endiguer la tentation de tirer quelque argent d'une terre qui dort en ne se donnant que le mal de remplir une demande de permis de construire. I1 est facile d'en imaginer, il n'en reste pas moins que 50 000 refus annuels restent un chiffre normal moyen ( 10 %). Ils coûteraient très cher à la collectivité, pour un dédommagement qui paraîtra toujours insuffisant à ceux qui ne peuvent pas vendre leur terrain à des prix urbains.
L'équité est le nom noble de la « spéculation ».
Ces chemins conduiraient tout droit à l'abstention; on voit mal l'autorité qui
signe le refus, signant du même coup le chèque — ou plus exactement
l'engagement de la dépense —. Autant
dire tout net qu'on ne refusera jamais.
3. LA DIMENSION SOCIALE DU PROBLÈME
La péréquation existe déjà.
La contribution foncière sur la propriété non bâtie a
rapporté 1,8 milliard de francs en 1972. 9 millions de propriétaires environ
l'ont versée, ce qui représente un impôt moyen de l'ordre de 200 F. Appliqué
sur 52,7 millions d'hectares, l'impôt s'élève à moins de 36 F par hectare.
L'impôt qui frappe la possession d'un bien immobilier non
bâti est bien plus faible que celui qui frappe la possession ou l'utilisation
de biens mobiliers ( automobile ) tout autant répandus et d'une valeur bien
moindre.
On peut toujours prétendre que la propriété ne devrait
rien payer du tout, mais tout contribuable peut en dire autant et on ne voit
pas bien au nom de quoi, la propriété devrait être encore plus avantagée
fiscalement.
Néanmoins, les chiffres montrent ce que coûterait une
exonération pour les collectivités locales les moins fortunées.
II faut encore poser d'autres questions.
Si péréquation il y a, où trouver les ressources ?
Certains ont pensé à l'impôt sur les plus-values. I1
rapporte peut-être 200 millions par an. C'est donc à peu près rien, face au
problème.
Comment évaluer l'indemnité ?
Et par rapport à quelle référence convient-il de le faire
?
S'agissant de payer le manque à gagner provenant d'une
interdiction de bâtir, la référence est mouvante; ce peut être le désir du
propriétaire, mais il n'est pas pensable de lui laisser fixer le montant de la
subvention. Il n'est pas plus sage de confier cette tâche au juge — quel qu'il
soit — car le juge a besoin d'une référence, qu'il ira rechercher, pour être
juste, dans les prix des terrains à bâtir. S'il la recherche ailleurs, il ne
trouvera rien, car le refus d'un permis de construire n'a jamais fait baisser
le prix d'une terre agricole ou rurale qui n'était que cela.
Et qui paiera l'indemnité ?
Le budget de l'Etat ? Le budget des communes ?
La Caisse de Péréquation, départementale, régionale,
nationale, alimentée par des impôts tout neufs ? Le rêve tourne au cauchemar.
L'Etat et les communes réunis ont déjà bien du mal à
affecter chaque année quelque 700 millions à leurs acquisitions foncières. I1
faudrait qu'ils en trouvent autant pour financer le fait qu'un terrain ne doit
pas être construit.
Et bien d'autres travaux sont à payer en ville, avant
qu'on ait le droit de songer à dédommager la possession.
Tous les raisonnements qui plaident les péréquations sont
fondés sur l'idée que la propriété doit recevoir, au prorata de sa surface et
de sa situation, une rétribution nationale au lieu de verser une contribution
au prorata de sa valeur ou de son revenu. C'est une étrange inversion des
rôles. C'est une perversion de l'esprit.
Le Budget social de la nation, qui décrit les transferts
de revenus au bénéfice de certaines catégories sociales moins favorisées, est
déjà important mais il ne suffit pas encore à combler les inégalités sociales.
Notre Société, urbaine ou pas, ne manque pas de tâches à accomplir avant de se
payer le luxe de verser une rente à ceux qui ont la malchance d'être des
possédants.
L'emploi d'un argent neuf est facile à trouver sans
chercher aussi loin.
Le cadastre n'est pas un étalon de la misère. Avant de s'en servir à cette fin, il faut compter ceux qui en sont exclus, ces exclus qui n'ont pas quelquefois un simple pied à terre digne d'un être humain.
Et si certains d'entre eux sont des propriétaires, la
collectivité doit les aider sans accrocher son aide à la possession d'un bien.
DEUXIEME
PARTIE
UNE PROPRIETE RENOVEE
CHAPITRE IV
LES DIFFERENTS VISAGES DE LA
PROPRIETE
Rénover la propriété privée c'est moins toucher à sa
nature qu'aux conditions de son usage, en ce qu'il peut avoir de collectif dans
ses incidences. Il est anormal que le propriétaire soit un ordonnateur
inconscient de dépenses publiques payées par toute la collectivité; par
beaucoup de non propriétaires. Que ceux qui parlent haut de justice méditent
cette vérité.
Dans sa nature, le droit actuel de propriété doit demeurer inviolable et
sacré et nul ne doit pouvoir en être privé sans utilité publique et sans une
juste et préalable indemnité. Les membres de notre société, à
quelque famille idéologique sérieuse qu'ils appartiennent, sont attachés à ces
principes historiques... La législation de l'expropriation, si sensible à nos
concitoyens, donne satisfaction dans l'ensemble; les aménagements qu’elle a
subis comme ceux qui lui seront apportés, éliminent peu à peu les anomalies,
peu importantes, par le nombre d'expropriés qu'elles concernent mais réelles
pour ceux qui en sont malheureusement l'objet. Au surplus, le contrôle vigilant
des Tribunaux de l’ordre administratif sur l'utilité publique ainsi que la
mansuétude fréquente du juge judiciaire dans l'évaluation des indemnités
limitent les abus éventuels des collectivités publiques, de la commune jusqu'à
l’Etat.
Par contre, dans son usage en vue de la construction, le
droit de propriété ne peut pas être laissé aux initiatives arbitraires de ses
titulaires. La législation actuelle de l'urbanisme n'est, quand on la regarde
de près, qu'une toile d'araignée qui tend ses fils autour de l'usage de ce
droit.
Cette toile, tissée depuis trente ans, est assez
cohérente malgré sa complexité. Les administrateurs étrangers en admirent la
diversité ainsi que les possibilités qu’elle apporte et ils s'étonnent
généralement qu'on n'obtienne pas avec elle de meilleurs résultats. C'est donc
qu'il y a comme un défaut quelque part. Il y en a même plus d'un.
Nous n'en citerons que trois
qui expliquent partiellement la situation.
Le développement urbain a été
brusque et a pris au dépourvu les
responsables politiques, passée la phase de reconstruction (1945-1954). II a
fallu répondre aux besoins en logement et aux exigences du développement
industriel au détriment de l'aménagement de l'espace. La prospérité des
années 60 a transposé le désordre dans beaucoup de territoires à vocation
touristique.
La mise en œuvre des politiques urbaines dépend de l'intervention coordonnée de multiples moyens et de multiples autorités
On cherche
généralement en vain un chef d'orchestre. La complexité du problème exige des études
longues; leur caractère technique empêche qu'elles soient vite comprises par le
politique qui se méfie toujours un peu du technicien qui se trompe d'ailleurs
comme n'importe qui. Les solutions ne sont jamais immédiates alors que les
problèmes le sont. Le terrain n'est guère préparé pour les interventions. Les
élus reculent un peu devant des engagements à long terme. Les moyens financiers
sont lents à réunir même quand ils existent. L'initiative privée se glisse dans
les mailles pour tirer profit des tergiversations publiques et beaucoup
d'administrations souhaitent n'en faire qu'à leur tête. Quant aux communes
elles sont la plupart du temps, trop morcelées pour prendre seules en main un
destin qui les dépasse.
Le troisième défaut
procède des mentalités. Devant l'ampleur de la
tâche, sa durée et sa complexité, les autorités, quelles qu'elles soient, ont
tendance à se réfugier dans le secret. Et comment expliquer ce qu'on comprend à
peine soi-même ? Que d'aléas nouveaux risque-t-on d'introduire dans la décision
? Le temps c'est de l'argent quand les emprunts sont contractés. Et combien
d'intérêts légitimes ne va-t-on pas réveiller ou inquiéter en s'engageant dans
des actions d'information et de concertation ?
La France a connu et connaît depuis vingt ans cette situation dans laquelle la propriété privée est à la fois présentée par les uns, comme la source unique de nos maux et par les autres comme la victime d'une inquisition. Toutefois si le bilan pouvait être dressé, chacun constaterait que la propriété privée s'en est généralement tirée sans s'appauvrir. Nous n'en dirons pas plus à ce sujet.
Cet enrichissement général nous laisserait indifférent — laissant à la fiscalité le soin d'en marquer les bornes — s'il ne perturbait pas irréversiblement la vie des villes et des campagnes ainsi que leur aménagement. Ségrégation sociale, entassement, élimination des fonctions les moins rentables, gaspillage d'espace, destruction des paysages, etc... tel est donc le cortège qui franchit encore trop aisément les mailles du filet.
La rénovation de la propriété privée est indissociable
des réformes de la législation urbaine; elle doit reposer sur deux valeurs qui
nous sont moins coutumières que bien d'autres: la responsabilité et la
solidarité.
L'idée de
responsabilité, sous-jacente à la
législation française n'a pas été poussée dans ses dernières conséquences
juridiques et fiscales. Des progrès substantiels peuvent être accomplis quand
on en creuse le concept.
L'idée de
solidarité est bien moins évidente à la
lecture des codes et nous n'avancerons qu'en l'introduisant un peu plus
fréquemment dans notre droit qui reste très marqué d'un individualisme profond.
La rénovation de la propriété privée repose en second lieu sur une partition qui existe déjà sans qu'on en ait exprimé explicitement l'existence, ni exploité les virtualités fécondes: la propriété urbaine et la propriété rurale.
Enfin, cette rénovation, pour applicable à toute la
République qu'elle soit, ne prendra tout son sens et son utilité que sur une
partie du territoire, celle-là que nous connaissons bien par les pressions
immobilières qui s'y manifestent, celle-là où se font les schémas directeurs et
les plans d'occupation des sols.
Le schéma ci-dessous
permettra de mieux suivre les raisonnements qui suivront.
EFFETS JURIDIQUES
ATTACHÉS A CES FAMILLES DE PROPRIÉTÉS
1. La
propriété urbaine
La propriété urbaine
actuelle ( zone U )
— Les terrains sont équipés ou en cours de l'être :
— Les terrains sont constructibles dans les conditions
fixées par le plan d'occupation des sols.
— Effets nouveaux.
La densité de construction y est plafonnée ( plafond
légal ).
Les transactions immobilières y sont surveillées par la collectivité
locale ( zone d'intervention foncière ).
La propriété urbaine
future ( Zone NA )
Les constructions y sont provisoirement interdites,
La collectivité locale peut préparer l'avenir.
— soit en créant une zone d'aménagement différé (contrôle
des prix et acquisitions progressives),
— soit en constituant des réserves foncières.
LE PASSAGE A
L'URBANISATION.
— Il peut se faire par la voie volontaire: création de zones d'aménagement concerté ( les équipements accompagnent l'urbanisation)
—
Il peut se faire par la voie libérale: modification du plan d'occupation des sols partielle (
les équipements nouveaux devraient précéder l'urbanisation). Dans ce cas, il
faut susciter l'initiative des propriétaires par la taxe urbaine sur les terrains non bâtis
( moyen nouveau ). En outre la transformation de la zone NA en zone U étend de
plein droit la zone d'intervention foncière ( moyen nouveaux ).
2. PROPRIETÉ FONCIERE RURALE
La
propriéte rurale productive ( Zone NC )
— Les terrains ne peuvent accueillir que les
constructions liées à l'exploitation agricole (plan d'occupation des sols). Pas
de perturbations dans le marché des terres agricoles.
— Pas de zone d'aménagement différé (Z.A.D.) mais
intervention des SAFER.
— Concentration des aides économiques, sociales et
foncières aux agriculteurs.
— Sécurité durable du statut du sol.
La
propriété rurale improductive( Zone ND )
— Les terrains n'y sont pas constructibles, faute
d'équipements et il faut qu'ils le restent pour sauvegarder le paysage.
— Néanmoins pour atténuer les effets de la protection un
coefficient d'occupation du sol est fixé (0,005 soit 100 m² de plancher pour
deux hectares ).
— Ces possibilités de construire ne peuvent être
utilisées que dans les secteurs NDa ou NDb etc…par voie de transfert de
coefficient d'occupation des sols ( moyen
nouveau ).
— On évite ainsi le gaspillage de l'espace; on économise sur les équipements nécessaires à la desserte des hameaux ( NDa et NDb… ).
PROPRIÉTÉ URBAINE ET
PROPRIETE RURALE
Paradoxalement cette séparation — cette dichotomie dirait
le chercheur— est une condition de l'unité dans l'aménagement de l'espace. Si on l'exclut,
l'aménagement s'envase dans la confusion des banlieues qui n'en finissent pas,
dans le gaspillage des espaces naturels les plus précieux et les plus
convoités, tant par leur qualité que par leur situation.
La
propriété foncière urbaine.
C'est la propriété qui, par sa localisation bénéficie ou
bénéficiera des investissements publics, payés par les citoyens, les usagers, actuels
ou futurs, et bien moins que proportionnellement par les propriétaires. Ces
investissements sont destinés à satisfaire les besoins des citadins. C'est la
propriété cependant qui collecte les avantages des services publics urbains,
coûteux comme l'on sait, dans leur fonctionnement et payés eux aussi par
l'impôt ou le tarif.
Autant de privilèges emportent responsabilité.
La
propriété foncière rurale.
C'est la propriété qui, par sa localisation, ne bénéficie
pas directement des avantages qui s'attachent à la propriété urbaine et qui n'a
pas besoin d'en bénéficier pour assumer les fonctions qui sont les siennes, en
tant que bien foncier, même s'il est indispensable et juste que les habitants
qui les assurent disposent de services analogues à ceux des citadins.
Par contre, en tant que propriété rurale, elle reçoit et
mérite de recevoir des aides publiques pour assumer convenablement ces
fonctions. Ces aides appellent quelque solidarité tout autant qu'elles
témoignent de son existence.
Toute rénovation de la propriété repose en
définitive sur des définitions et délimitations meilleures de la propriété
urbaine et de la propriété rurale afin qu'à chacune d'elles puissent, bien plus
facilement qu'aujourd'hui, correspondre des obligations proportionnées aux
avantages ainsi que des avantages proportionnés aux fonctions.
Par un raisonnement plus vrai nous rejoignons les idées
de justice et d'équité. Est injuste en effet le système qui avantage trop les uns
même s'il ne nuit pas aux autres, car l'avantage des uns est obtenu au
détriment de la collectivité.
CHAPITRE V
LA RESPONSABILITE DE LA PROPRIETE FONCIERE
URBAINE
L’'idée de responsabilité doit imprégner de plus en plus la
possession d'une propriété urbaine. Cette responsabilité ne peut être
spontanément assumée par les propriétaires; les hommes sont ce qu'ils sont et
on ne peut fonder un aménagement meilleur sur l'espérance qu'ils changeront
d'eux-mêmes ou par l'effet du discours. Les intérêts sont sourds aux bonnes
paroles. II faut par conséquent renforcer ( ou créer) les mécanismes “
responsabilisateurs ” — mauvais mot qui évite une phrase. Ces mécanismes
doivent moins porter sur la nature du droit que sur ses modalités d'exercice et
limiter les conséquences irréparables des caprices fréquents des initiatives
privées.
II est très important de distinguer, dans la
propriété urbaine, deux familles qui posent des problèmes différents: la propriété urbaine actuelle et la
propriété urbaine future.
[ Cette notion de mécanismes
« responsabilisateurs » qui fait ici apparition est une notion qui
m’a toujours intrigué et occupé l’esprit. Elle me paraît essentielle au bon
fonctionnement des institutions pour compenser les faiblesses humaines. Je l’ai
développée plus complètement dans la question communale sous le terme de
mécanismes « autocorrecteurs ». ( Cf.[1978-09-01---H-LA-QUESTION-COMMUNALE]). AG. 05-11-1999. ]
1. LA PROPRIÉTÉ URBAINE
ACTUELLE: LES TERRAINS A BATIR
On trouve d'abord les propriétés situées dans les zones urbaines.
Ce sont des terrains à bâtir. Leur constructibilité est certaine; elle est même
mesurable quand le plan d'occupation des sols est établi: c'est le coefficient
d'occupation du sol ( 1 ) qui la fournit. Cette propriété vaut cher et sa valeur
défie quelquefois la raison: 40 000 F le m2; elle descend rarement au-dessous
de 30 F le m², ce qui est supérieur, dans la quasi-totalité des cas, à la
valeur des terres rurales...
( 1 ). Le
C.O.S. définit la densité par un nombre. Un C.O.S. de 0,4 signifie que sur 1000
m2 on peut édifier 0,4 x 1000 = 400 m2 de plancher.
S'il faut se résigner à ce que les terrains urbains ne
valent pas partout le même prix, il est de moins en moins tolérable que les
écarts de valeur donnent lieu à de profondes mutations que la ville subit,
souvent ignorante, presque toujours impuissante.
Dans les zones urbaines, définies par les plans
d'occupation des sols, la propriété privée doit non seulement respecter les
règles juridiques édictées par le plan mais encore accepter, en raison des
avantages exorbitants qu’elle reçoit, un contrôle constant et une limitation
absolue de sa constructibilité. Ces deux obligations conforteront d'ailleurs
les règles juridiques dont l'existence ne constitue pas nécessairement une
Garantie.
Deux nouvelles mesures s'imposent naturellement.
La zone d'intervention
foncière.
C'est tout simplement la zone urbaine ( 2 )
— définie par les plans d'urbanisme anciens ou par les plans d'occupation des
sols. Dans cette zone particulièrement sensible la collectivité locale doit savoir et pouvoir.
( 2 ). La loi portant réforme de la
politique foncière limite l'application de plein droit des dispositions
attachées aux zones d'intervention foncière dans les communes de plus de 100
000 habitants, car l'intensité des phénomènes fonciers, au centre des villes,
dépend beaucoup de leur taille. Elle laisse aux autres communes la possibilité
d'instituer de pareille zone.
Elle doit savoir et les transactions qui s'y projettent
et les prix qui s'y pratiquent, afin d'être informée des mutations qui se
traduisent toujours par des changements sociaux au détriment des plus faibles —
qu'ils soient de simples habitants ou des gérants d'activités économiques.
Mais elle doit aussi pouvoir éventuellement se substituer
à l'acquéreur pressenti par le vendeur afin que le terrain ou le bâtiment
puisse recevoir une utilisation plus conforme aux finalités collectives qu'elle
lui assigne ( Logements sociaux; équipements publics, espaces verts ). Armée
d'un pouvoir nouveau, la collectivité locale n'a plus à craindre la surprise.
Encore lui faut-il quelques moyens pour acheter.
Le plafond légal de densité. ( Cf.[1987-11-01---H-PETIT-BILAN-D-UNE-FAUSSE-GRANDE-REFORME])
C'est l'un des objectifs de la seconde disposition que de
lui en procurer mais ce n'est pas le seul. Cette disposition plafonne la
densité de construction sur tout le territoire mais ne touchera effectivement
que les zones urbaines et encore qu'une partie d'entre elles, celle où les
phénomènes fonciers sont les plus délirants.
Son économie est assez simple à décrire.
La loi fixe un plafond au-delà duquel, la construction —
ou le droit de construire — ne s'exerce plus gratuitement. Le constructeur doit
verser le prix du terrain qu'il aurait dû avoir pour édifier la superficie de
plancher qui excède le plafond légal ( 3 ) La loi portant réforme de la
politique foncière limite l'application de plein droit des dispositions
attachées aux zones d'intervention foncière dans les communes de plus de 100
000 habitants, car l'intensité des phénomènes fonciers au centre des villes
dépend beaucoup de leur taille. Elle laisse aux autres communes la possibilité
d'instituer de pareille zone.
( 3 ). Un
exemple permet de mieux comprendre.
Si le constructeur dispose de 1000 m2 de terrain et peut
construire 3000 m2 de plancher il doit acquitter
—au plafond de 0,5 le prix de 6000 m2 de terrain.
—au plafond de
1,0 le prix de 3000 m2 de terrain.
—au plafond de 1,5 le prix de 1500 m2 de terrain
A partir de ce principe, les modalités concrètes et
juridiques peuvent sensiblement varier; il appartient au Gouvernement puis au
Parlement d'en décider.
UNE MESURE SELECTIVE.
Mais quel que soit le niveau auquel le législateur
l'arrêtera, ce plafond changera profondément les conditions de la décision
d'aménagement qui fixe, à l'occasion de l'établissement du plan d'occupation
des sols, la densité — le C.O.S. ( coefficient
d'occupation du sol ).
Fixé à 1,5, ce plafond n'aurait concerné en 1973, que 600
hectares de terrain dans tout le pays, 2 600 permis de construire et 6 000 000
de m² de plancher ( 0,9 % des permis de construire) ( 4 ).
Fixé à 1, il aurait concerné 1000 hectares environ, 4 300
permis de construire et 10 millions de m² de plancher (1,6 % des permis).
Fixé à 1/2 (ou 0,5) il aurait concerné 3 400 hectares, 13 000 permis de construire et 20000000 de m² de plancher (5,1 % des permis).
( 4 ).
Chiffres arrondis et justes avec 10 % d'approximation.
Ces chiffres montrent que, pour révolutionnaire et
radicale qu’elle soit, cette mesure est d'une amplitude géographique cantonnée
dans l'essentiel.
Mais c'est un essentiel déterminant pour l'avenir des
zones urbaines — de la ville profonde avec tous les mythes contagieux qu'elle
colporte à l'extérieur.
UNE MESURE SANITAIRE.
Cette limitation claire et résolue de l'enrichissement
indéfini des propriétés urbaines les plus favorisées par leur situation, par
les équipements, est une condition d'un urbanisme dépouillé de tentations
douteuses.
Cette limitation, dont la transgression éventuelle est
permise si le plan d'occupation des sols le permet, apporte à la collectivité
locale une ressource que, pour une fois, elle prend à ceux qui bénéficient de
la plus forte rente de situation tout en les obligeant à ne pas acheter les terrains à
n'importe quel prix.
En disposant ainsi, la loi apporte la clarté et la
moralité dans l'aménagement urbain, réputé pour ses iniquités et ses obscures
pratiques. Elle libère les élus locaux d'une obligation de choisir d'autant
plus délicate à assumer qu'ils manquent bien souvent de critères objectifs pour
le faire. Elle libère les services de l'Etat — et plus particulièrement les
techniciens — d'un rôle de conseiller, plus ou moins pressant, partagé entre la
crainte de laisser se commettre des erreurs et celle de trop s'ingérer dans les
affaires locales. Les exemples sont aussi fréquents que douloureux ( 5
).
( 5 ). On
peut citer le cas du plan d'occupation des sols du front de mer des Sables
d'Olonne: le coefficient d'occupation du sol a été initialement fixé à plus de
4 à la demande pressante du Conseil municipal malgré les réticences nettes et
écrites des Services de l’Etat. Soumis à l'enquête publique ce fut un concert
de réclamations. Pour ces raisons la modification du plan d'occupation fut
ordonnée par le ministre.
Telle est bien cette loi qui libère sans asservir
quiconque car, les terrains urbains auxquels s'applique effectivement une
densité supérieure à l'unité — ou même à la moitié de l'unité — ne sont pas
étendus et conserveront encore une rondelette valeur
I1 faut donc voir, dans ces réformes bien d'autres
finalités que celles qui viennent immédiatement à l'esprit: procurer des
ressources aux collectivités et réduire l'abusus de la propriété privée.
I1 faut y voir plutôt les prémisses d'un ordre urbain
nouveau, débarrassé des miasmes de la passion foncière, plus serein et plus
ferme, et moins sujet aux escalades immobilières bien connues.
La loi restitue les zones urbaines de la ville aux
communes qui pourront faire appel aux services de l'Etat sans craindre que
ceux-ci deviennent des procureurs envahissants.
2. LA PROPRIETE URBAINE FUTURE.
Elle se présente avec une tout autre physionomie. Il faut dire d'abord qu'en l'absence de plan d'occupation des sols on ne sait pas trop où elle se trouve et de ce fait elle est partout et nulle part mais de préférence le long des voies et des tuyaux ce qui n'est pas nécessairement excellent.
Par contre le plan d'occupation des sols en délimitant
les zones d'urbanisation future en les localisant au mieux ( 6 ) —ce qui devrait
être en principe une question technique d'aménagement bien conçu et devient
trop souvent une question politique au mauvais sens du terme — permet de
préparer l'extension, avec l'ampleur voulue pour qu’elle ne déborde pas trop
vite les prévisions.
( 6 ). En
se fondant notamment sur le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme.
Ces terrains, peu ou pas équipés, attendent deux décisions publiques pour prendre une valeur nouvelle.
La première concerne leur
équipement.
La seconde touche au droit qui s'y applique et qui,
correspondant à la situation des sols, empêche temporairement les
constructions.
Le droit nouveau, lorsqu'il est défini parce que les
équipements sont réalisés, confère aux terrains la qualité de terrains à bâtir
et on se trouve ramené à l'hypothèse précédente.
Un cercle vicieux.
La « propriété urbaine
future » devenue propriété urbaine actuelle n'a plus qu'à percevoir
les revenus — qui sont du capital en l’occurrence — de l'investissement public
auquel elle n'a pas contribué.
Et qui plus est, elle peut le faire quand elle le
souhaite, à sa guise, et par conséquent ne rien faire du tout, stérilisant du
même coup des équipements publics ou contraignant la collectivité à recourir à
l'expropriation. Mais dans ce cas, la collectivité paiera le terrain bien plus
cher puisqu'il est à bâtir. Pour éviter ces paradoxes qui font douter de notre
raison, il faut que la collectivité acquière les terrains avant de les avoir
équipés et avant de leur avoir conféré la qualité juridique de terrains à
bâtir.
C'est bien ce qui se pratique, mais, pour des raisons
financières cela ne peut être pratiqué partout et en toute hypothèse il n'est
pas souhaitable ni justifié que tous les terrains urbains appartiennent à la
collectivité
Une politique d'acquisition foncière, de réserve foncière
est nécessaire aux endroits stratégiques; elle est utile aussi pour que la
collectivité locale soit présente sur le marché foncier et pèse sur les
transactions. Elle est indispensable pour répondre aux besoins que ne satisfont
pas les agents économiques privés (équipements collectifs, logements sociaux,
etc...). Elle ne peut cependant être généralisée car elle doit laisser leur
part à ces agents économiques. Encore faut-il qu'ils trouvent des terrains.
Mobiliser les terrains
utiles.
Ils ont quelquefois bien du mal à en trouver car l'offre de
terrain n'est suscitée par aucun mécanisme et le système tout entier conforte
au contraire la thésaurisation des sols — la rétention. Plus ils sont conservés
plus ils prennent généralement de valeur.
Les agents économiques recherchent aussi les terrains les
moins chers et ils sont naturellement tentés d'aller les prendre dans les zones
naturelles non destinées à l'urbanisation et à se démener ensuite, sous les
prétextes les plus variés, pour obtenir la dérogation qui leur permettra de
construire — qu'il s'agisse de permis de construire, de lotissement ou de zones
d'aménagement concerté.
C'est ainsi qu'une législation cohérente,
appliquée avec intelligence se dissout dans la complicité objective de ceux qui
ne veulent pas encore vendre, de ceux qui sont prêts à vendre à n'importe quel
prix — quitte à s'apercevoir plus tard qu'ils se sont fait voler — et de ceux
qui veulent exercer leur métier.
Elle se dissout sous le regard impuissant de la Puissance
publique, dernier complice résigné, coupable d'empêcher sans offrir de
solutions d'échange. I1 faut un cœur de fer à tout le monde pour ne pas
succomber. C'est une qualité que ne confèrent pas les lois.
Elle se dissout, dans le mitage des sites naturels,
dans la perturbation des exploitations agricoles, et dans un coût plus élevé de
l'équipement et du fonctionnement urbains.
Le mécanisme
“ responsabilisateur ”.
Le mal se diagnostique assez facilement. Il est dans la
propriété urbaine irresponsable.
La responsabilité consiste en l'occurrence à user des droits
que confère le plan d'occupation des sols sans attendre l'instant d'une
convenance personnelle indécise. Le terrain constructible est fait pour être
bâti ou vendu à un bâtisseur.
I1 manque donc dans notre droit — ou dans notre fiscalité
— le mécanisme qui déclenche l'une ou l'autre de ces initiatives sans faire
intervenir l'artillerie de l'expropriation.
En droit pénal, ce mécanisme c'est l'astreinte ( 100 F par exemple, par jour de retard dans l'inexécution de la peine infligée par le Tribunal ).
En droit foncier, le mécanisme ne peut être que fiscal. L'idée n'est pas
nouvelle ( 7 ).
( 7 ). Elle a existé; c'était la taxe de régularisation
des valeurs foncières ( loi 63.1241 de décembre 1963 ). Elle n'a pas été
appliquée pour des raisons qu'il serait intéressant de développer et qu'on peut
résumer très simplement: Elle est venue trop tôt; elle ne constituait pas un
volet d'une politique d'ensemble car à l'époque il n'en existait pas; ses
modalités étaient discutables. La graine est tombée sur un terrain stérile. Il
n'en va plus de même à ce jour. Il existe aussi la mise en demeure de
construire mais c'est en quelque sorte une expropriation dissimulée.
Elle peut s'incarner dans un dispositif législatif
rudimentaire où la justesse est sacrifiée à la justice; où le produit fiscal
est sacrifié aux effets sur les comportements.
L'économie d'une taxe urbaine sur les propriétés non
bâties et susceptibles d'être bâties à la suite d'une modification du plan
d'occupation des sols qui transforme une zone d'urbanisation future en zone
urbaine se résume en quelques propositions que quiconque peut comprendre.
Principes d'être taxe urbaine
( Cf. #1630# )
Dès que la modification du plan, qui transforme une zone d'urbanisation future en zone urbaine est approuvée, la taxe s'applique aux nouveaux terrains à bâtir ainsi définis, s'ils ne sont pas encore bâtis, comme c'est généralement le cas.
La valeur de ces terrains doit être forfaitairement fixée
par la loi à 30 F par exemple (avec un tel prix on est à peu près sûr d'être
au-dessous de la vérité et il ne devrait pas y avoir de récrimination sur ce
prix). C'est là qu'on sacrifie la justesse à la justice, car un tel prix n'est
pas exact mais cette inexactitude ne pénalise pas les propriétaires. Toutefois,
il faut admettre que la commune puisse fixer un prix supérieur dans des
conditions qui apportent toute garantie.
Le taux de cette taxe devrait être fixé de plein droit à
1 % par la loi. La commune devrait pouvoir l'augmenter jusqu'à 5 % ( par
exemple ).
Pour éviter des complications avec les quelques terrains
qui supportent une maison, la loi doit fixer que, dans ce cas, la taxe ne
s'applique pas aux 2 000 m2 qui entourent la maison.
Pour éviter que, les terrains une fois construits, les habitants
continuent à payer la taxe, il faut que la taxe cesse d'être perçue lorsque le
terrain est bâti.
Pour éviter que la construction d'une maison ou de
quelque chose d'insignifiant paralyse l'application de la taxe, il faut prévoir
que les constructions nouvelles, dont la densité est inférieure, par exemple à
60 % de celle que permet le plan d'occupation des sols, ne font pas cesser la
perception de la taxe.
Pour éviter que les espaces boisés à conserver dans la
zone ne soient abattus, il faut que la taxe ne s'y applique point, à la
condition que le plan d'occupation des sols les protège.
Pour éviter que les propriétaires ne fassent pas l'objet
d'une razzia, par les investisseurs à la recherche de terrain, la zone
d'intervention foncière, apporte à la collectivité locale le droit de regard
indispensable puisque justement le droit de préemption doit s'appliquer dès que
la zone urbaine est étendue.
Enfin pour éviter que des propriétaires impécunieux — et
il y en a — ne soient contraints de payer une taxe alors qu'ils ne trouvent
aucun acheteur une certaine faculté de délaissement à la collectivité doit
jouer à leur profit. Les modalités ici décrites peuvent faire l'objet de
multiples variantes suivant la force, plus ou moins grande, qu'il est envisagé de
donner au dispositif.
Une telle disposition apporte le complément qui fait
défaut dans les moyens d'action actuels.
Elle aurait des effets apparemment paradoxaux: sa réussite se mesurerait à son absence
de recette, car si le propriétaire applique le plan d'occupation des sols
et construit il ne doit plus rien. Il ne faut donc pas compter sur elle pour
remonter les finances locales et l'erreur collective fut souvent commise qui
fut d'attendre des ressources substantielles d'un tel impôt qui doit rester un
impôt sur le comportement, sur les signes extérieurs de l'irrespect de la
législation urbaine.
Elle aurait un champ d'application géographique limité:
quelques milliers d'hectares par an — compte tenu de la capacité des zones
urbaines actuelles dans lesquelles l'impôt ne devrait pas s'appliquer car il
serait trop compliqué de trier les terrains non bâtis, peu bâtis, etc... Elle
laisse en paix la propriété rurale qu'il n'y a pas lieu de surimposer, bien au
contraire. Et ce fut la seconde erreur collective qui fut aussi commise —
intellectuellement en France, pratiquement au Danemark où une telle taxe essuya
l'échec — que de penser l'appliquer à tout le territoire de la commune couverte
par un plan d'occupation des sols. Erreur technique mais erreur politique
encore plus grave car, étendue à ce point-là, l'impôt n'a plus de légitimité,
alors que dans les zones qui deviennent urbaines et dont les terrains décuplent
en deux ans de faveur, il est une nécessité dont l'absence est perçue comme une
iniquité par ceux qui n'ont pas cette chance inouïe. C'est un dernier point
très important.
A ce stade du raisonnement, on comprend mieux le sens profond de l'idée de responsabilité.
L'idée de
solidarité n'est pas absente pour autant, dans
les trois dispositifs décrits pour la propriété urbaine.
La collectivité publique se substitue à la propriété privée lorsqu'une fin collective doit être assumée par un terrain.
La collectivité prélève les avantages indus qu'apportent
à la propriété les hautes densités quand celles-ci sont nécessaires à
l'aménagement.
La collectivité astreint la propriété à utiliser les
droits que lui confère le plan d'occupation des sols quand la passivité rend
inutiles des investissements publics et conduit au désordre urbain.
La collectivité peut parallèlement engager une politique
d'acquisition foncière sur les points stratégiques de l'agglomération.
C'est une autre façon de définir le droit de propriété
qui respecte son essence et la tradition libérale de notre société.
C'est une autre manière de regarder la terre, ce bien que
nous aimons au point d'oublier qu'il ne vaut rien quand un courant de vie
sociale ne l'irrigue pas.
CHAPITRE VI
LA PROPRIETE FONCIERE RURALE
Pas plus que la propriété urbaine, elle n'est homogène; elle
est tout aussi complexe mais on peut la présenter en deux embranchements
simplistes, suffisants cependant pour établir le droit bien que les critères
n'aient rien de juridique ( 8 ).
Il y a la propriété foncière qui produit des revenus
et celle qui ne produit rien.
( 8 ). C'est ce qui explique assez bien la
myopie de certains juristes, prisonniers d'un horizon limité à l'article 552 du
Code Civil.
1. LA PROPRIETE RURALE PRODUCTIVE.
Cette propriété rurale est le support d'une exploitation
qui tire ses revenus du sol ou du sous-sol. Quand les revenus sont élevés, la
terre est exploitée; quand ils le sont moins, la terre conserve néanmoins un
potentiel productif qui peut renaître, en d'autres mains ou à la suite d'une
meilleure conjoncture économique.
Il ne faut pas trop entrer dans les détails et dire
seulement que l'agriculture représente certainement 86 % de la production de la
terre rurale. Elle se trouve au cœur du sujet et c'est à elle que nous nous en
tiendrons.
L'agriculture présente à notre société — mais à toutes
les sociétés aussi, ne l'oublions jamais — des problèmes multiples qu'il faut
réduire ici à leur plus simple expression. Ils
prennent au moins trois aspects:
—un aspect économique,
—un
aspect social,
—un aspect
foncier.
L'aspect économique des
problèmes agricoles.
Les denrées et les productions animales se vendent sur un
marché local, national, européen, planétaire, à des cours qui défient les
prévisions économiques. L'investissement agricole, lui, coûte un prix certain:
il est très lourd. Quant aux agriculteurs, ils exigent la parité entre leurs
revenus et les revenus des autres branches d'activités
De telles conditions de base appellent nécessairement
l'intervention de l'Etat, dont les modalités se décident aujourd'hui au sein
des institutions européennes.
L'agriculture bénéficie donc d'aides économiques
publiques complexes, dont les formes sont très variées — exonérations fiscales,
soutien des prix, prêts à taux d'intérêt privilégié. etc..
L'agriculture bénéficie d'une certaine solidarité
nationale, voire européenne. Le montant des aides est connu ( 9 )
mais leur principe est bien plus important que leur quantum, à ce stade
du raisonnement. Leur finalité profonde est la sauvegarde d'une capacité de production,
qui contribue à l'indépendance alimentaire de la nation et qui lui rapporte
aussi des devises
Les aides
sociales à l'agriculture.
Le monde agricole est du point de vue humain en mutation
depuis trente ans. L'exode rural, le vieillissement des exploitants, la
difficulté de vivre dans un monde qui parait inférieur, culturellement parlant,
à celui des villes, les contraintes exceptionnelles de certaines activités
agricoles, etc... toutes ces raisons et bien d'autres rendent légitime une aide
de l'Etat qui évite la dégénérescence interne de la profession par l'évasion
des meilleurs de ses actifs.
A cet égard, le monde agricole comme d'autres mondes de
notre Société, bénéficie des transferts sociaux, à savoir de ressources nationales
prélevées sur les activités les plus productives, par l'impôt ou par la
législation sociale, et reversées à certaines catégories sociales moins
favorisées (personnes âgées; enfants, par exemple) par le sort.
Dans ce domaine, la solidarité ( 10 ) se manifeste
encore et elle se produit au plan national et, à un degré moindre que pour
l'économie, européen.
( 10 ). 4,9 milliards en 1965; 9,1
milliards en 1970; 11,5 milliards en 1972. Le montant cité n'a cependant de
signification que par rapport à l'ensemble des transferts sociaux opérés chaque
année.
Les aspects fonciers du
problème agricole.
Ces aspects-là sont bien plus proches de la propriété.
L'exploitation agricole est faite de terres, dont la
structure n'est pas toujours parfaite dont l'équipement est à entretenir ou à
développer, dont le régime juridique ( fermage, métayage, faire valoir direct )
n'est pas sans influence sur les comportements, dont le maintien en culture est
très lié à une sécurité juridique durable, tout problème économique (
rentabilité des cultures ) et social ( vieillissement des hommes ) étant
supposé résolu.
L'AGRICULTURE DOIT CONSERVER SES LOIS ECONOMIQUES.
La politique du remembrement rural apporte une meilleure
rentabilité aux exploitations. Elle est financée par l'Etat. Il faut souligner
l'action stratégique et tactique des Sociétés d'aménagement foncier et
d'établissement rural ( S.A.F.E.R.) qui chaque année achètent, par voie de
préemption des terres agricoles mises en vente ( plus de 78 000 hectares en 1973
) et les restituent progressivement aux exploitants qui veulent s'installer, se
réinstaller ou se développer. Les équipements ruraux ( irrigation,
électrification, bâtiments d'exploitation ) sont aussi aidés par l'Etat ( 11
). Il y a bien d'autres moyens d'action foncière en milieu rural; ils
contribuent, chacun à sa façon, à la rénovation et au renforcement des
structures.
( 11 ). Le
budget de l'équipement agricole et rural était de 2,2 milliards en 1974. En
outre s'ajoutent 2,5 milliards de bonifications d'intérêts, destinés à recuire
le taux des prêts du Crédit Agricole.
Tous ces efforts n'ont pas été vains puisque la taille
moyenne des exploitations a progressé de 3 hectares entre 1963 et 1970 ( 18,8
hectares contre 15,9 ).
Enfin le plan d'occupation des sols, là où il en faut
un et où l'agriculture doit être maintenue —quelquefois malgré le sentiment des
agriculteurs actuels — apporte la garantie que des interventions intempestives,
autant publiques que privées, ne viendront pas ruiner des années d'investissement,
pour ne citer que les aspects économiques de ces intrusions.
Le schéma directeur apporte aussi un engagement solennel de respecter la destination rurale des terres ainsi qu'une limitation sérieuse à la divagation de l'urbanisation et des équipements. ( Cf. [1977-10-01---H-RIGIDITE-OU-LOTERIE-EN-AMENAGEMENT]et #1977-11-23---H# )
C'est cette garantie, parce qu'elle se traduit en
définitive par l'interdiction de construire tout ce qui n'est pas nécessaire à
l'exploitation agricole, qui est l'objet de la contestation.,
Il ne faut pas que l'application aveugle de la
législation urbaine, puissante et brutale par essence, vienne étouffer les
mécanismes plus subtils de la législation rurale.
Or il en est ainsi, si l'établissement d'un plan d'occupation des sols donne lieu à la fixation de possibilités de construire sur des terres agricoles, fût-ce en y prévoyant l'application des transferts de coefficient d'occupation des sols. Pourvue de droits — même fictifs — la propriété surévaluée sera plus difficile à vendre sur le marché des terres agricoles. Les Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (S.A.F.E.R.) auront plus de mal à acheter les terrains par voie de préemption, le remembrement fera l'objet de discussions encore plus âpres et dévoyées par l'attribut magique de la constructibilité
De même, les immenses zones d'aménagement différé (
Z.A.D. ) viennent casser le rythme des échanges et concurrencer les Sociétés
d'aménagement foncier et d'établissement rural (S.A.F.E.R.).
On ne peut à la fois défendre l'agriculture et demander
qu'on applique à l'espace agricole des lois qui viennent en miner les fondements.
Les dispositions du plan d'occupation des sols
applicables aux terres de culture doivent interdire les constructions à
l'exception de celles qui sont indispensables au fonctionnement de l'activité
agricole. S'il en est autrement c'est la mort de notre agriculture sur 20 % du
territoire national, en moins d'une génération.
De même la dimension des zones d'aménagement différé
(Z.A.D.) doit être revue chaque fois que le plan d'occupation des sols apporte
la sécurité en écartant les transactions spéculatives urbaines. ( Cf.#1975-09-29---E#)
Il ne faut pas avoir une vision juridique du monde mais celle d'un monde dans lequel le droit vient au secours des finalités de notre Société au lieu de les trahir, comme certains, sans le vouloir, nous invitent à le faire. ( Cf. [1998-04-03-0-H-STRASBOURG-CINQ-LECONS-DE-DROIT-DE-L-URBANISME]pour ce qui concerne les deux finalités du droit )
Elle doit conserver ses lois
naturelles.
L'économie agraire emporte avec elle des nuisances
incompatibles quelquefois avec le voisinage urbain, la résidence secondaire.
Ces nuisances peuvent être réduites et les agriculteurs seraient les premiers à
en bénéficier mais on ne peut leur demander d'en acquitter le prix pour
satisfaire à l'odorat délicat, ou à l'ouïe sensible d'un citadin, égaré dans
des campagnes, en mal de pureté et de silence.
L'économie agraire, ne doit pas non plus être réorganisée
dans ses superstructures — barrières, clôtures ( 12 ) — parce qu'elle
doit faire face à un repeuplement intempestif et passager. L'économie agraire
ne doit pas subir les conséquences imprévues des pratiques urbaines importées
en son sein qui ne les attend pas. Elle ne peut et ne doit assumer le coût de
cette importation.
( 12 ). 32
% de parcelles non bâties sont clôturées dans le pays.
Les usages locaux ne devraient-ils pas être respectés par
ceux qui viennent s'installer à la campagne ?
Le plan d'occupation des sols — mais s'ils n'existait pas
il faudrait l'inventer, car il serait intolérable que tout l'échafaudage que
nous avons décrit, économique, social et foncier, tout cet ouvrage patient et
si péniblement acquis soit rongé, dilapidé, détruit par la prolifération urbaine! — est
nécessaire.
Il apporte dans les orientations déterminées par le
schéma directeur ou par le plan d'aménagement rural, s'il en existe un, le
concours de ses pouvoirs de police. ( Cf.#1974-04-12---H#)
En effet, la campagne ou l'espace rural ( 13
) ne sont pas un espace vide et son aménagement est une condition du
maintien des populations, de la prospérité économique et bien souvent de la
conservation du paysage. Cet aménagement ne doit pas dépendre des seuls investissements
mais d'une organisation volontaire des activités, des services et des
commodités réclamés par les ruraux, qui fasse échec aux déterminismes naturels
dont on connaît les résultats.
(
13 ). Voir “ L'ESPACE RURAL ” — par le Révérend Père de Farcy. Collection Que
sais-je ? — P.U.F. 1974, n° 1585. Ce petit ouvrage apporte sur l'espace rural
les éléments qu'il faut connaître pour en saisir la richesse, la diversité, les
problèmes et la fonction contemporaine de la ruralité
Dans ce domaine bien difficile, le plan d'aménagement
rural apporte une concertation, un contenu, des orientations et des espérances
susceptibles de mieux faire comprendre et accepter les impératifs de
l'aménagement de l'espace. Il peut, — et il faut souhaiter qu'il y parvienne —
rendre aux campagnes une meilleure compétitivité par rapport aux villes.
Le risque — car il y en a toujours — est dans l'absence
de coordination des politiques d'aménagement. Il est aussi dans les visions simplistes qui
tendent à opposer la ville au milieu rural. Les villes apportent la puissance à
un pays. La campagne lui donne une capacité de résister. Les deux peuvent
s'aider.
Le problème est vaste et ne saurait être réduit à une affaire de droit. Une fois encore la vision juridique et civile des choses déforme la réalité et révèle son incapacité à prendre en considération l'évolution historique et son objet économique et social.
La propriété rurale productive a aussi des devoirs,
contrepartie normale de la solidarité; s'ils sont moins astreignants que ceux
de la propriété urbaine, ils n'en sont pas moins évidents. Son devoir essentiel
est de ne pas brader des décennies d'effort et de ne pas rendre inutiles des
dizaines de milliard d'investissements.
Nous ne sommes plus en 1804, tant dans les villes que
dans les campagnes. Ne touchons pas au Code Civil mais n'allons pas non plus
jusqu'à prétendre que nous portons atteinte à la “ propriété ” en empêchant de
gâcher ce que nous avons mis si longtemps -- et à quel prix — à faire vivre et
dont nous avons tellement besoin.
Sans doute n'est-ce pas toute la surface agricole utile
qui se trouve en question puisque — répétons-le — il ne s'agit que de 25 % du
territoire national. Mais les villes se sont localisées au milieu des
meilleures terres et c'est un capital précieux qui est bien entamé. Mais
faut-il pour le sauvegarder, verser, en plus de tout ce que nous avons énuméré,
sans pouvoir malheureusement le chiffrer par tête d'habitant, une indemnité à
ceux qui ne peuvent pas vendre leur terrain comme terrain à bâtir ? Non, cette
indemnité manque totalement de fondement. On pourrait même dire qu'elle a été
versée depuis longtemps et qu'elle l'est encore. N'en rajoutons pas.
Le juriste qui parcourt la distance séparant le Code Civil de 1804 du plan d'occupation des sols de 1967, sans apercevoir les montagnes économiques et sociales de l'histoire; qui compare deux articles de loi, l'un sur la page gauche et l'autre sur la droite, écrits à 160 ans d'intervalle, qui remarque quelques discordances; qui conclut que la loi récente est moins juste que l'ancienne, ce juriste là ne contribue guère à l'éducation sociale de ses contemporains.
2. LA PROPRIETE RURALE IMPRODUCTIVE.
Rochers,
garrigues, maquis, landes, collines pelées, forêts rachitiques, montagnes
grandioses, golfes marécageux, sables des tombolos, vous ne produisez rien.
Vous ne rapportez rien. Nulle aide ne vient consoler ceux qui vous possèdent et
qui en oublient quelquefois leur bien tant il leur coûte peu d'impôt. C'est
donc un grand malheur, une calamité que d'avoir de pareils immeubles dans son
héritage. Heureux sont ceux qui ne possèdent rien.
Comble de la
fatalité, il se trouve qu'en plus, certains de nos contemporains attachent un
grand prix à la conservation intacte de ces terres maudites. Car elles sont
souvent d'autant plus précieuses qu'elles constituent un merveilleux paysage,
d'autant plus collectives qu'elles sont à l'abandon, d'autant plus
intéressantes qu'on y trouve de petites fleurs et de petites bêtes qui
n'existent plus ailleurs.
Cette propriété rurale improductive nous laisse circonspect.
Est-elle constructible ? Suivant le seul critère des
équipements elle l'est rarement. Peut-elle cependant le devenir ? Dans les
régions les plus touchées par les pressions immobilières, les capitaux privés
ne manquent pas qui sont prêts à payer tous les équipements qu'il faut, quitte
à laisser à la commune la charge inconnue de leur entretien et de leur
fonctionnement ultérieurs.
Mérite-t-elle d'être urbanisée ? Certainement pas, si ce n'est que très partiellement.
Peut-elle être acquise par les collectivités ? Sans aucun
doute sur quatre ou cinq siècles, et à condition qu'on la paie au prix de son
dénuement.
Et voilà bien le point crucial sur lequel sautent, à
pieds joints, ceux qui prétendent que pour socialiser la nature, il faut en
verser le prix aux propriétaires fonciers. Ce prix serait-il dérisoire et
symbolique — 1 F le m² c'est le prix du rocher — qu'il ne pourrait être versé,
ni en indemnité, ni en acquisition puisqu'il s'agit bien de 50 000 km² dans la
plus basse des hypothèses: soit 50 000 000 000 F ou 50 milliards de francs.
(
14 ). Mais il ne faut pas exclure les acquisitions publiques. C’est notamment
l’objectif du conservatoire du littoral dont le statut a été voté en première
lecture par le Sénat en décembre 1974, et adopté en avril 1975 par 1'Assernblée
Nationale.
Il n'est point besoin d'être un membre de la Cour des
Comptes pour savoir que la Caisse qui procéderait aux indemnisations ou aux
compensations n'est qu'une rêverie gratuite.
Puisque cette solution est exclue, que l'urbanisation l'est aussi si l’on veut conserver quelques fenêtres ouvertes sur le paysage, il faut trouver pour cette terre qui ne supporte pas de charge et n'a pas de devoir —sinon celui de rester tranquille — quelques accommodements avec le ciel. On en voit deux:
UNE INCORPORATION LENTE DANS
LES DOMAINES PUBLICS.
Son incorporation progressive dans le domaine public des
collectivités à l'occasion des successions, les héritiers payant en terre les
droits de succession qu'ils doivent à l'Etat, n'est pas à écarter. C'est une
perte de ressource négligeable pour le budget ( 15 ). C'est mettre fin
au délicat problème de trésorerie que rencontrent les héritiers et ça vaut bien
la remise d'un tableau de maître, la terre ne brûle, ni ne se vole. Le futur
conservatoire du littoral pourrait être l'attributaire des biens, dans les
départements côtiers.
(
15 ). Il y a eu 231 000 successions taxées en 1971. Elles ont donné lieu à 1,5
milliard d'impôts. Le paiement en terrains incultes de ces droits coûterait
fort peu à l'Etat. Pour 15 millions de perte de rentrées fiscales il pourrait
incorporer 2 à 3000 hectares chaque année.
LE TRANSFERT DE COEFFICIENT
D'OCCUPATION DU SOL. ( Cf.[1995-11-00---H-ESPACES-NATURELS-ET-DEVELOPPEMENT-URBAIN])
La seconde est le transfert de coefficient d'occupation des sols.
La loi, dans ce domaine, n'apporte que des changements
limités. Au bénéfice des propriétés foncières appelées à demeurer des sites ou des
paysages naturels, elle peut édicter une disposition qui ne manque pas
d'intérêt mais dont l'usage, même le plus adroit, n'en fera jamais une panacée.
On retrouve à
nouveau l'idée de solidarité, mais il s'agit alors de solidarité privée. Les espaces naturels en question sont compatibles en
général avec un voisinage humain mais il faut éviter qu'ils soient remplis,
découpés, tronçonnés, lotis et gaspillés. Il convient d'éviter que les quelques
foyers d'urbanisation légère qu'ils peuvent accueillir sans disparaître en tant
qu'espaces naturels, ne profitent qu'à ceux qui en possèdent l'emprise... Il
faut enfin que les petits villages à créer, ici ou là, soient bien localisés
dans l'environnement et par rapport aux équipements qu'il faudra prolonger ou
renforcer pour les desservir.
La technique dans son principe, reste élémentaire. Si le
site concerné a mille hectares de superficie et s'il est possible d'y admettre
deux hameaux de 250 maisons aux croisements de quelques chemins ruraux, il
suffit de fixer un coefficient d'occupation des sols égal à la superficie de
plancher des 500 maisons ( 50 000 m² ) divisée par la superficie du site ( 1000
hectares ). Le coefficient d'occupation des sols est alors égal à 5/1000. Il
sera utilisable sur les 50 hectares où se feront éventuellement les deux
hameaux futurs. Il est faible mais il est cependant moins innocent qu'il ne
paraît.
Pour s'en persuader il faut consulter le prix des maisons
tranquilles édifiées dans la campagne, devant une nature intacte et susceptible
de le demeurer durablement — la vue imprenable — comme c'est le cas dans cette
hypothèse, puisque les terrains sont vidés, à l'entour du hameau, de toute
constructibilité.
Il faut craindre plutôt qu'on reproche, au nom d'autres valeurs, aux transferts de coefficients d'occupation des sols de créer de force des privilégiés. Les propriétaires présents, à l'idée qu'ils ne pourront pas opérer suivant leur bon plaisir, ne le reconnaîtront guère mais leurs enfants seront certainement d'un autre avis.
L'espace naturel, dans les régions urbaines et
touristiques conservera toujours une immense valeur, en tant que tel; en tant
que tel il en prendra certainement, bien plus que la banlieue qui l'aurait
remplacé sans une application intelligente du plan d'occupation des sols et de
son mécanisme de transfert, quand il existera.
LA SOLIDARITE PRIVEE.
Il s'agit donc bien d'une solidarité privée qui se retrouve en définitive moins perdante qu'on
pourrait le croire. L'obstacle sera moins dans la perte de plus-value que dans
la difficulté pour les uns de s'entendre avec les autres. La puissance publique
définit la règle qu'il revient aux propriétaires d'appliquer, non pas seuls
cette fois, mais au moins deux par deux.
La loi qui dit cela n'est pas une loi inique ni trompeuse. Elle ne promet pas la lune. Elle remplace l'illusion par une perspective. Le choix est donc à faire entre la ruine et le désordre ou le transfert.
[ Il semble qu’on ait plutôt choisi le désordre dans la
confusion juridique, les procès et les décisions d’un douteuse probité, tout en
légiférant à brides abattues ! AG. 06-11-1999 ].
La protection de la nature inculte est à ce prix dans les espaces convoités.
CONCLUSION
UN ESPACE RENDU
A CEUX QUI L'AMENAGENT
Il faut se demander si le droit de propriété ( yy ) n'est pas
un droit tripartite qui appartient à la fois à l'Etat, aux Communes et aux
propriétaires. La part de chacun d'eux reste encore mal définie et ne pourra
sans doute jamais l'être en pourcentage. L'évolution du droit — l'évolution
profonde que reflètent seulement les codes et qu'on peut retrouver en sondant
les effets indirects plus que la lettre des textes — s'est faite dans ce sens
depuis 30 ans.
La nature des choses commande ce partage.
( yy). Il s'agit toujours de propriété foncière
naturellement.
L'Etat, gardien et porteur d'intérêts supérieurs et extérieurs aux
intérêts locaux, interviendra toujours dans l'aménagement de
l'espace, comme il l'a toujours fait, sauf dans les périodes de déclin moral ( LL ). Les
grands équipements d'infrastructures sont de son ressort. Gestionnaire de
grands domaines ( forestiers ou militaires ) responsable de l'intégrité de
certains territoires précieux ( réserves naturelles, sites classés...),
comptable devant le pays et de plus en plus devant l'Europe, d'une production
agricole dont on n'apprécie pas toujours le rôle stratégique, l'Etat jette sur
l'espace un regard nécessairement différent de celui d'un édile et de celui
d'un propriétaire.
II a l'obligation d'intervenir, en ne comptant pas le
temps en années mais en décennies, en ne mesurant pas l'espace en ares mais en kilomètres
carrés; en ne comptant pas seulement les hommes mais les exploitations. Et
cette intervention est légitime.
Les communes, malgré le handicap de leur morcellement
auquel elles ne souhaitent guère apparemment mettre fin en se regroupant en
unités plus vastes et plus puissantes face aux intérêts qu'elles ont à gérer,
ont, au même titre que l'Etat, la responsabilité directe de l'aménagement de
l'espace. Elles ont, devant les populations qui élisent leurs représentants, le
devoir d'organiser la ville, d'en maîtriser le développement géographique et de
fournir aux habitants les conditions d'une vie quotidienne, agréable et
humaine. Devant la propriété rurale, tentée par le démon de l'urbanisation,
elles sont certainement d'autant plus vulnérables qu'elles sont petites et la
présence de l'Etat, à leur côté peut les aider — quand la pression immobilière
devient intolérable à résister
C'est pour ces deux raisons que l'aménagement de l'espace relève conjointement de l'Etat et des communes, et que l'établissement des schémas directeurs et des plan d'occupation des sols, les met ensemble, solidairement, dans l'obligation d'agir et d'édicter pour le sol, les règles qui garantiront des vocations certaines et durables.
Dans ce travail d'Hercule, les deux sources de l'autorité,— celle qui vient d'en haut, celle qui vient d'en bas — ont plus besoin l'une de l'autre que ne laissent entendre certains contempteurs de nos institutions.
Mais il faut libérer l'Etat et les communes de cette
tutelle invisible qu'exerce la propriété privée sur la décision d'aménagement.
Supportable tant que la société n'évolue pas, elle ne l'est plus quant
l'évolution urbaine s'accélère et conduit au perpétuel changement.
L'encadrement de la propriété privée dans les espaces
brûlants relève de la même idée que l'encadrement du crédit, en période
d'inflation. Il peut être obtenu par la mise en place de dispositifs qui
s'appliquent d'autant plus efficacement qu'ils sont automatiques afin d'être,
dans toute la mesure du possible, soustraits aux influences passagères. Ceux
qui ont été présentés appartiennent à cette famille; ils sont en germe dans nos
institutions; il faut les faire vivre et c'est à ce prix que la décision
d'aménagement perdra quelque peu de ses conséquences terribles quand on la vit
de près.
C'est à ce prix que l'aménagement retrouvera un peu de sa
sérénité, que l'association des habitants à sa conception présentera moins de
difficulté, que les communes retrouveront une liberté qu'elles ont perdue,
moins au bénéfice de l'Etat qu'à celui de la propreté, que l'Etat pourra
limiter son intervention dans l'exercice du pouvoir urbain, au rôle de
conseiller technique et de gardien de la légalité. C'est ce qui se passe dans
les communes majeures qui ont appris à faire face à la totalité de leur destin
mais ces communes ne sont pas encore assez nombreuses.
Restituer l'espace urbain aux communes pour qu'elles en
fassent des villes heureuses et restituer l'espace naturel aux ruraux pour
qu'ils en maintiennent la richesse et les valeurs, ce n'est pas distinguer deux
types d'aménagement incompatibles mais confirmer l'unité profonde des actions
publiques sur l'espace.
Si notre Société, faute de discerner les maux qui peuvent
la saper et fascinée par la propriété privée, accepte que la ville puisse
bouleverser l'économie agraire, alors il ne faut rien changer. La pratique
actuelle consommera la catastrophe en trente ou quarante ans. ( MM )
( MM ). Le pense que cette
prédiction s’est réalisée avec une « excellent taux de réussite »
dans presque tous les « espaces brûlants », la décentralisation de
l’urbanisme ayant provoqué une rupture et un coup d’accélérateur très efficaces en faveur d’un relâchement aléatoire du contrôle de
l’évolution spatiale de l’urbanisation, avec un retour indiscutable à « l’urbanisation à l’emporte pièce » et au « mitage ». Une partie de l’opinion l’a constaté et s’en est émue en faisant
légiférer sur les entrées de ville.
Si notre Société urbaine, indifférente au monde qui l'entoure
et qui n'est pas urbain, poursuit la colonisation de la campagne — cet exode
rural à l'envers, spéculatif et saisonnier — sans mettre un peu de discipline
dans l'usage du sol, en trente ou quarante ans nos descendants ne trouveront qu'un paysage de
clôtures. Nous en avons un avant-goût dans certaines régions.
Si l'aménagement rural n'apporte pas dans les campagnes une égalité de services et de conditions de vie et de travail compétitives par rapport à celles des villes, il ne faut pas s'attendre à ce que les ruraux cessent de venir grossir les rangs des citadins et à ce que la ville ne les réexpédie plus dans les campagnes y retrouver une part de leur bonheur perdu.
La politique d'aménagement déborde largement le statut de
la propriété, mais cette politique qui se déploie depuis quinze ans ne peut
modifier rapidement le cours profond des choses. Il faut donc franchir la passe difficile sans trop lâcher sur
l'essentiel qui est aussi le plus définitif, la
physionomie du pays, et qui dépend pour une large part des prérogatives
qu'au fond de nous-mêmes, nous arrogeons à la propriété.
Encore faut-il que les vraies questions soient posées, que le débat sorte
du juridique, perde son caractère abstrait, devienne économique,
géographique, technique, humain, écologique. Encore faut-il qu'on ne réduise pas
l'alternative à un Etat qui opprime le propriétaire, à une propriété
martyrisée, à des communes en tutelle.
[ C’est pourtant bien ce qu’on a fait par ignorance de la nature profonde
des choses et des êtres humains, avec la stupide assurance de ceux qui décident
des institutions en fonction de présupposés politiciens et d’un amour propre
insatisfait. AG. 06-11-1999 ]
La propriété privée est une liberté fondamentale, un
attribut potentiel ou actuel de tout citoyen; elle n'est pas pouvoir
d'urbaniser suivant le bon plaisir de celui qui la détient, quand
l'urbanisation qu'elle produit, fait ce que nous savons.
Cet ouvrage, dans son imperfection, n'a prétendu poser
que des questions qui ne se posent pas habituellement. Il n'ébranlera pas ceux
qui vivent encore en 1804, mais s'il éveillait quelques doutes en ceux qui
pensent au-delà de leurs clôtures, il n'aurait pas servi complètement à rien
Et nous conseillons au lecteur, curieux de mieux
connaître l'histoire de la propriété de relire “ Les caractères originaux de l'histoire
rurale française ” de Marc Bloch ( 18 ). Il y trouvera la
permanence et la coexistence de la propriété individuelle — conquise siècles
après siècles — et de la propriété collective, nécessité non moins
indispensable à la survie de la société. Depuis dix à quinze ans,
l'urbanisation et le développement économique agricole ont profondément
transformé le statut de la propriété. Ils ont exacerbé le sens de la possession
individuelle tout en rendant indispensables de nouvelles formes de solidarités.
C'est cet équilibre savant, propre aux sociétés libérales, qu'il importe de
retrouver. Il
n'est ni dans le droit souverain des propriétaires, ni dans l'omnipuissance de
la collectivité.
Antoine GIVAUDAN.
( 18 ). Les caractères
originaux de la France rurale. March Bloch. Librairie Armand Collin. 1968
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