LA COORDINATION DES POLITIQUES FONCIERES URBAINES ET RURALES
CIRCULAIRE COMMUNE A L’EQUIPEMENT ET A L’ORGANISATION
VOIR LA CIRCULAIRE #1975-09-29---E#
ET EN FIN DE NOTE
ORIGINE ET DESTINATION
Ce texte est doublement intéressant par son origine et son objet.
Les fonctionnaires de l’administration de l’agriculture n’ont
jamais apprécié ceux de l’équipement. Le phénomène reste marginal, mais dans
toute tribu verticale, il y a toujours des agents qui se plaisent à dire du mal
des autres et de ce qu’ils font. Tant que ces propos restent internes, il n’y a
pas lieu de réagir.
En revanche, quand dans des publications et des colloques, pendant
des années, on lit ou entend toutes sortes de
mensonges sur la politique conduite par la Direction de l’Améagement Foncier et
de l’Urbanisme de l’époque et sur ses instruments régulièrement qualifiés
d’inadaptés au monde rural, sur la psychologie de notre administration
inapte à comprendre ce milieu, il y a lieu de réagir autrement.
C’est pourquoi le Ministre de l’Equipement écrivit à son collègue de l’Agriculture pour les motifs présentés dans la note du 29 juillet 1975 (annexe 1), la lettre (annexe 2).
Il en résulta la circulaire du 29 septembre
1975 signée des deux directeurs de cabinet qui montrait bien
que leurs administrations avaient des objectifs communs et qu’il n’y avait
aucune ambiguïté sur l’utilisation du code de l’urbanisme pour contribuer aux politiques
foncières agricoles.
L’objectif était d’autant plus évident que les organisations
professionnelles agricoles (chambre d’agriculture et syndicats) étaient
parfaitement satisfaites de notre doctrine et, entretenaient avec nous des
rapports de travail --- au plan local et national --- très constructifs et
confiants depuis 1972.
Cette harmonie profonde avec la profession -- qui suscitait
certainement de l’irritation dans l’administration de l’agriculture -- est peut
être à l’origine du sabotage des ZEP, quelques mois plus tard ( Cf #1976-05-00---E# ).
MINISTÈRE
DE L'ÉQUIPEMENT
AVENUE
DU PARC DE PASSY PARIS. (16IEME
)
DIRECTION
DE L'AMÉNAGEMENT FONCIER ET DE L'URBANISME
AF/U N° 00484
PARIS, LE 29 JUILLET 1975
NOTE A
L’ATTENTION
DE
MONSIEUR LE MINISTRE
OBJET:
Construction dans les zones rurales
Je me
dois d'attirer votre attention sur le développement continu des thèses suivant
lesquelles il est nécessaire d'indemniser les propriétaires auxquels le droit
de construire est refusé.
Ces thèses
sont soutenues par les milieux agricoles et il n'y a rien d'étonnant à ce qu'il
en soit ainsi. En effet, au nom de l'équité et de l'égalité, les milieux
agricoles mettent en branle une double revendication: celle de la sécurité
juridique de leur instrument de travail, souvent perturbé par l'urbanisation et
les équipements ; elle est légitime ; celle du droit de construire ou plus
exactement du droit de vendre du terrain constructible ‑ qui l'est
beaucoup moins ‑ et à défaut d'avoir ce droit, de recevoir une
compensation.
On ne
peut empêcher cette seconde revendication d'apparaître dans les cahiers de
réclamation des organismes professionnels et syndicaux de l'agriculture mais il est
beaucoup moins normal que l'administration de I’agriculture entretienne l'idée
et se présente en quelque sorte comme le chef de file intellectuel de cette
seconde revendication.
Dans ce
domaine délicat, l'Etat à travers ses fonctionnaires ne peut paraître trop
divisé devant l'opinion. Or de plus en plus souvent à l'occasion de réunions
publiques, les fonctionnaires de l'agriculture mettent
radicalement en question les techniques juridiques que nous utilisons au nom de
leur iniquité pour les propriétaires ruraux et laissent entendre que des
solutions plus justes sont possibles, que des compensations ou des péréquations
s'imposent en faveur des propriétaires ruraux touchés par les interdictions de
bâtir.
Cette
attitude ne peut plus durer car elle accroît les obstacles, auxquels se heurte
l'établissement des plans d'occupation des sols.
J'ajoute
que ce problème est extrêmement sérieux car l'indemnisation des propriétaires
de terrains inconstructibles ne doit et ne peut être envisagée.
Financièrement, la solution serait
ruineuse.
Socialement, il n'y a pas lieu de
favoriser les propriétaires, car notre société à bien d'autres problèmes
coûteux à résorber.
Techniquement, on ne voit pas de
raison sérieuse à indemniser des terrains inconstructibles faute d'équipement,
Bien
d’autres arguments peuvent être en face de cette revendication alimentée par le
sentiment d’égalité,
Il
importe donc que le Gouvernement se prononce sur cette affaire et mette un
terme aux démarches de l’administration de l'agriculture. S’il n’en était pas
ainsi l’Etat courrait le risque dé la division entre les tenants des
péréquations et les tenants de la non-indemnisation des terrains
inconstructibles, à un moment où les Préfets et services départementaux doivent
avoir une attitude ferme.
Je vous
propose donc dans un premier temps d’adresser la lettre ci-jointe au Ministre
de l’agriculture et d’en communiquer copie au Premier Ministre. ( Cabinet M
David )
Pour le
Directeur de l'Aménagement Foncier et de l’urbanisme
L’administrateur
civil
Chef du
Service de l'Urbanisme
A.GIVAUDAN
LE
MINISTRE DE L EQUIPEMENT
Monsieur le Ministre et Cher Collègue,
Mon administration locale est engagée, comme vous le savez, dans
l'établissement des Plans d'Occupation des Sols. Les communes ont une
responsabilité importante dans cette tâche ; vos services locaux y participent
et vous n'ignorez pas les difficultés qu'elle représente. Parmi celles-ci, il
en est une à laquelle j'attache beaucoup d'importance il s'agit de la sauvegarde des
zones naturelles ‑ qu'elles soient ou non cultivées. Ces zones
sont dépourvues d'équipement, si l'on excepte quelques réseaux d'eau ou de
chemin qui les desservent très partiellement. Il est donc légitime qu'elles ne
soient pas constructibles mais bien d'autres motifs justifient qu'il en soit
ainsi. Du point de vue agricole l'octroi de toute constructibilité contribue à
la hausse du prix des terrains, au démembrement des propriétés, à l'intrusion
d'une urbanisation diffuse dans la campagne qui compromettent le marché foncier
rural et la poursuite des activités agricoles. Du point de vue des paysages et de la
protection des espaces naturels, les dangers ne sont pas moins grands.
Toute interdiction de construire est assez mal accueillie., tant par
les propriétaires que par les élus locaux. Sans doute rencontre-t-on des
exceptions, de la part des jeunes agriculteurs notamment, mais le fait est
assez général pour que se développe dans l'opinion l’idée qu'il convient
d'accorder des compensations à ceux dont les terrains sont l'objet
d'interdiction de construire. L'idée est généreuse, suscite des espérances mais
ne peut aller très loin, car toute compensation implique des ressources. La
puissance publique ne peut en dégager à cette fin quand on connaît les besoins
impérieux qu'elle doit satisfaire dans d'innombrables domaines.
Il n'est pas surprenant que cette idée soit soutenue par les milieux ruraux. Mais l'Etat, devant cette question, se doit de ne pas paraître divisé, de laisser croire qu'une solution est financièrement possible et ceux qui le représentent, dans votre administration comme dans la mienne, doivent veiller à ce qu'il en soit ainsi.
Il ne s'agit pas
d'un objet de débat intellectuel mais d'un enjeu national. Il
faut que nous parvenions à maîtriser
l'extension chaotique des villes avec les moyens dont nous disposons et que je m'attache
d'ailleurs à renforcer ; il importe que la légitimité de ces moyens ne soit
pas mise en doute par les administrations qui ont à les utiliser. Je ne suis
pas hostile à des recherches susceptibles d'atténuer le sentiment de
discrimination qu'entraîne l'établissement des plans d'occupation des sols et
c'est ainsi que le projet de loi portant réforme de l'urbanisme et de la
politique foncière prévoit le transfert des C.O.S. dans des cas bien justifiés.
Mais je
souhaite qu'il ne soit, en aucun cas, soutenu qu'il est possible et opportun
d'indemniser les propriétaires dont les terrains ne sont pas constructibles. Ce
serait engager l'Etat et les collectivités locales sur une voie catastrophique.
Nos services, aux échelons les plus élevés pourraient arrêter une doctrine commune
qui clarifierait complètement cette question difficile sur tous les points qui
sont encore l'objet d’ambiguïtés. Ils peuvent d'autant plus le faire
que nous sommes absolument d'accord pour sauvegarder les terres agricoles et pour apporter la
sécurité qu'attendent les agriculteurs de l'établissement des documents
d'urbanisme dont l'élaboration et la portée dépendent aussi de manière décisive
de la contribution et de l'engagement de votre administration.
je vous prie de croire, Monsieur le Ministre et Cher collègue, à
l'assurance de mes sentiments les plus distingués.
Monsieur le Ministre de l'Agriculture78, Rue de
Varenne
75007 PARIS
ROBERT GALLEY
coordination des politiques foncières
MINISTERE
DE L'EQUIPEMENT
ET
SECRETARIAT D'ETAT AUX TRANSPORTS
TEXTES OFFICIELS
LETTRE-CIRCULAIRE DU 29 SEPTEMBRE 1975
relative à la
Le
ministre de l'équipement,
Le
ministre de l'agriculture,
à
Messieurs
les préfets,
Messieurs les chefs de services régionaux de l'équipement
et Messieurs les ingénieurs généraux du génie rural, des eaux et des
forêts, chargés de régions ( pour information),
Messieurs
les directeurs départementaux de l'équipement et Messieurs les directeurs
départementaux de l'agriculture (pour exécution)
Depuis
quelques années, les moyens d'action de l'Etat et des collectivités publiques
dans le domaine des politiques foncières urbaines et rurales se sont
considérablement diversifiés. Les possibilités offertes par les zones
d'aménagement différé, l'intervention des sociétés d'aménagement foncier et
d'établissement rural ( S.A.F.E.R.) sur le marché foncier rural, les mesures de
protection offertes par les plans d'occupation des sols ( P.O.S.), les réserves
foncières, lesquelles peuvent être constituées et localisées par le remembrement rural, chacun de ces
dispositifs a été utilisé au mieux, sans toutefois être toujours au service
d'une politique d'ensemble qui garantisse, notamment, au voisinage des grandes
agglomérations urbaines et dans les territoires à fort développement
touristique, une parfaite maîtrise des difficultés.
Il
manquait bien souvent, au plan local, l'affirmation claire et publique
d'objectifs d'aménagement indiscutablement admis par toutes les autorités
intéressées. Faute de tels objectifs, la mise en oeuvre des moyens ne pouvait
être parfaitement ordonnée. Or, les grandes agglomérations disposent
progressivement de schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme qui
permettent de connaître les zones préférentielles d'urbanisation et la localisation
des grands équipements. Ces schémas définissent aussi les territoires où il
convient de maintenir les activités agricoles et rurales et de mieux protéger
la nature d'une urbanisation envahissante. Dans ces territoires, il importe que
l'ensemble des mesures prises garantisse à la fois la sécurité des exploitants
pour une longue durée, permette aux S.A.F.E.R. d'intervenir sur le marché
foncier, accompagne l'action propre des plans d'occupation des sols.
1.
CHAMP D'APPLICATION
Les
mesures à prendre concernent par priorité les territoires couverts par les
schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme approuvés ou suffisamment
avancés dans leur établissement pour justifier le réexamen des politiques
foncières.
Elles
visent aussi, dans les secteurs couverts par un schéma directeur mais en
évolution rapide, les communes concernées par un plan d'occupation des sols et le cas échéant englobées dans un
plan d'aménagement rural.
2. Z.A.D. ET RESERVES FONCIERES
Cette
politique s'affirme essentiellement par l'institution de périmètres provisoires
et de Z.A.D. ainsi qu'à un degré moindre par la constitution de réserves
foncières soit par l'Etat, soit par les collectivités locales.
Vous
vous attacherez à ce que la localisation des Z.A.D. ainsi que celle des
réserves foncières se concentre, conformément d'ailleurs aux articles L. 212.1
et L. 221.1 du code de l'urbanisme, dans les zones que le schéma prédestine à
l'urbanisation ou à un changement probable d'affectation de l'usage du sol à
moyen ou à long terme.
Les
mesures d'action foncière de ce type doivent en effet servir les objectifs d
aménagement urbain arrêtés par le schéma, et vous veillerez à les y ajuster.
3. PROTECTION DES EXPLOITATIONS AGRICOLES
Les
territoires à vocation rurale, les zones agricoles
riches qui voisinent souvent les agglomérations ne doivent pas être
Perturbés par l'évolution urbaine. Les exploitants attendent de la puissance
publique qu'elle leur garantisse la sécurité et la stabilité indispensable au
devenir normal de leur entreprise, qui exige souvent de lourds investissements.
Le schéma directeur leur apporte une première certitude par l'engagement
solennel qu'il représente pour les collectivités publiques, vis-à-vis de leurs
actions à moyen et long terme.
Cet
engagement doit être confirmé par des mesures à la fois complémentaires et
concomitantes.
A. Etablissement des P.O.S.
Le plan
d'occupation des sois doit confirmer la vocation agricole des terres concernées
et prescrire, sur le plan juridique, des dispositions efficaces, de nature à
éviter l'intrusion de l'urbanisation diffuse ainsi que toute autre sorte d'occupation
et d'utilisation du sol susceptibles de compromettre la pérennité des
exploitations. Il sera veillé à l'application de la circulaire interministérielle
du 20 septembre 1974 relative à la coordination des études du P.O.S. avec le
remembrement rural, ainsi qu'aux possibilités de créer et de localiser les réserves foncières par ce moyen.
B. Actions de la S.A.F.E.R.
Une
fois ces mesures juridiques prises, il faut aussi restituer aux agriculteurs la
liberté de transaction qu'ils ont souvent perdue lorsqu'une zone d'aménagement
différé a été instituée sur ces territoires et permettre à la S.A.F.E.R.
d'exercer son activité en vue de maintenir, en les renforçant les exploitations
agricoles dont les propriétaires actuels ne veulent ou ne peuvent plus
conserver la gestion.
Vous
êtes donc conduits à réexaminer la délimitation des zones d'aménagement différé
créées à ce jour, à mesure que se mettent en place les schémas directeurs
d'aménagement et d'urbanisme et les plans d'occupation des sois et à conjuguer
les efforts et les moyens d'action de toutes les collectivités publiques.
Dans la
mesure, toutefois, où les Z.A.D. comprendraient encore des terrains demeurant
affectés à l'agriculture, et pour lesquels les conditions locales ne se
prêteraient pas à une révision de leur périmètre, il y aurait lieu d'envisager
d'accorder aux S.A.F.E.R. l'exercice du droit de préemption, pour le cas où le
préempteur désigné ne l'exercerait pas lui-même, par le moyen d'un décret pris
par le ministre de l'agriculture sur votre avis.
C. Zones d'aménagement concerté
Les
Z.A.C. doivent, en application de l'article L.122.1 ( 4e alinéa) et R. 122.20
du code de l’urbanisme, être compatibles avec les dispositions des schémas
directeurs ; elles doivent également se conformer quant à leur localisation aux
dispositions générales du P.O.S. A ce titre, toute Z.A.C. susceptible d'être
située dans une “ zone naturelle ”
du P.O.S. doit nécessairement être localisée dans la partie “ N.A. ” de cette
zone naturelle, qui est spécifiquement destinée à l'urbanisation ( Circulaire
Equipement N° 73.94 du 16 mai 1973 et N° 74.22 du 6 février 1974 ).
C'est à
ces conditions que le caractère agricole de tous les secteurs dont le maintien
à l'agriculture aura été jugé souhaitable lors de l'élaboration des documents
d'urbanisme sera durablement respecté.
D. Equipements et investissements
compte
tenu de l'effet direct des équipements de desserte ( voirie, eau,
assainissement, électricité, téléphone ) sur l'urbanisation, il y a lieu d'en
examiner les programmes en cohérence avec les documents d'urbanisme, aux fins
d'adapter leur localisation et leurs caractéristiques aux affectations que ces
documents établissent.
De
même, l'attribution des aides financières aux investissements productifs doit
tenir compte des dispositions des schémas et des P.O.S.
4. CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE
La mise
en oeuvre de la présente circulaire concerne des collectivités publiques, des
administrations et des organisations professionnelles multiples. Elle doit par
conséquent faire l'objet d'une information soutenue et recueillir un
consentement général. Il faut que les politiques foncières parviennent à réduire
les oppositions que suscite souvent le développement rapide des villes.
Nous
vous demandons par conséquent de saisir de la présente directive les
commissions locales d'aménagement et d'urbanisme, chargées de l'élaboration
conjointe des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme, de leur demander
d'en étudier les modalités d'application et de se prononcer sur les
propositions présentées par les administrations intéressées ( D.D.E., D.D.A.)
ainsi que par leurs interlocuteurs habituels (agences d'urbanisme, chambres
d'agriculture, notamment). Dans les agglomérations les plus importantes, vous
vous efforcerez de susciter leur intégration dans un programme d'action
foncière global.
Les
administrations compétentes informeront les groupes de travail chargés de
l'élaboration des plans d'occupation des sols de la présente circulaire afin
que leurs travaux, qui peuvent en être d'ailleurs facilités, en tiennent compte
et viennent le cas échéant, alimenter les délibérations de la commission du
schéma directeur.
MM..
les préfets tiendront informés de l'application de la présente circulaire et de
ses résultats les préfets de région ainsi que les chefs des services régionaux
de l'équipement et les ingénieurs généraux du génie rural, des eaux et des
forêts chargés de régions afin que, le moment venu nous tirions ensemble les
conclusions de cette expérience, avant d'entreprendre de nouvelles actions
communes.
Nous
soulignons la très grande importance des principes que nous venons d'énoncer ;
la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme du ministère de
l'équipement, la direction de l'aménagement rural et des structures du
ministère de l'agriculture sont à votre disposition pour vous aider dans leur
application ; il convient de les saisir chaque fois que vous le jugerez utile.
Pour le ministre et par délégation
Le directeur du cabinet,
Jean SRIBER
Pour le ministre et par délégation
Le directeur du cabinet,
GABRIEL VUGHT.