LES
VOIES TORTUEUSES DE LA CLARIFICATION
DU DROIT DE L'URBANISME
par A. GIVAUDAN
Chef du Service de l’urbanisme
au Ministère de l’Equipement
Revue Administrative ( N° 170. Mars- Avril 1976
)
Au début de l’année 1976, devait
reprendre le débat sur le projet de loi portant réforme de l’urbanisme ( loi du
31 décembre 1976 ) à laquelle j’accordais grand intérêt car, à défaut de
mesures spectaculaires, cette loi “ purifiait ” le code de
l’urbanisme, comme on ne l’avait jamais fait depuis la L.O.F. de 1967. C’est
donc pour expliquer et mettre en évidence certains des objectifs de cette loi,
dans laquelle on n’aurait pu voir ou trouver qu’une longue suite de mesures
disparates, que j’écrivis cet article, un peu plus général sur les obstacles à
surmonter pour clarifier le droit.
Aucune des onze sources
de complication n’a aujourd’hui disparu tandis que la douzième, annoncée
avec prudence, dans la conclusion, a provoqué une gerbe fournie de
complications nouvelles qui n’ont pas fini de se propager. Il s’agit de
la décentralisation. ( Cf. #1240# , #1700# , #1800# et notamment[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA])
Le programme annoncé dans le § II.A,
en ce qui concerne mes attributions de l’époque, a été réalisé à 95 %. Il
restait un vaste programme ( à peine esquissé à la fin du § II.B )
abandonné à la providence après mon départ de l’administration centrale en octobre
1980).
En 1976, c’était encore le temps des
espérances, mais ce n’a jamais été celui des illusions et des
incantations ; aucune rêverie idéaliste ne transpire des propos de cet
article. Néanmoins j’avais à l’époque encore quelques foi dans l’aspiration des
gens à un droit plus intelligible ; je crains, aujourd’hui que cette
aspiration ait été étouffée par un système propice aux guéguerres juridiques.
La satisfaction des “ pulsions
nidificatrices ” que le pouvoir se plaît,
périodiquement et par faiblesse, à caresser en est l’une des principales explications. Les imbéciles et les cyniques ne manqueront
pas de voir un progrès de « l’état de droit » dans cette régression.
D'où vient alors que la critique se concentre aujourd'hui
de plus en plus souvent sur ce secteur du droit ? Sans doute, le droit de
l'urbanisme est-il quotidiennement utilisé par plus ce 20 000 fonctionnaires,
36 000 maires. et des centaines de milliers de professionnels ou. d'usagers.
Ceux-là se plaignent naturellement des complications mais la cause est
ailleurs.
De plus en plus de citoyens veulent comprendre le
pourquoi et le comment des décisions qui modifient l'occupation du sol, le
paysage urbain ou naturel. Ils se sentent aussi concernés, même s'ils ne demandent
rien. parce qu'ils sont propriétaires. Ils se résignent mal, en simple citadin,
à voir changer ce qu'ils ont toujours vu. Ils ont conscience que leur voix a
quelque droit a être entendue. L'obscurité des explications — qu'elles soient
d'ordre technique ou juridique — suscite donc le mécontentement car
l'impression demeure que les raisons profondes sont dissimulées sous un voile
savant de références rassurantes.
Deux autres raisons peuvent
être avancées pour expliquer la soif de simplification.
L'urbanisme ou l'aménagement de l'espace est peut être le
seul domaine gui mêle autant les intérêts particuliers et les intérêts
collectifs. La fiscalité est complexe, pour prendre un autre exemple, mais il
est assez indifférent de ne pas comprendre le régime fiscal exact d'une
catégorie de contribuable à laquelle on n'appartient pas. C est d'ailleurs peut
être un tort mais c'est un fait. Il importe avant tout de comprendre ce qu'on
doit payer. La justice, la police, les relations juridiques entre employeurs et
salariés, etc... tous ces domaines complexes ne concernent généralement que les
catégories directement impliquées dans une situation. Le besoin de clarté dans
les systèmes juridiques qui les régentent est certain; il est nettement affirmé
mais il ne prend pas la forme qu'il tend à prendre dans le domaine urbain.
Le citoyen a de plus en plus conscience d'être impliqué à
de multiples titres par l'évolution urbaine, c'est à dire:
— par ce qui se fait et qui généralement se voit,
— par ce qui va se faire
— par ce qui ne se fait pas.
— parce qu'il est quelquefois acteur actif (pétitionnaire
),
— parce qu'il est quelquefois acteur passif (voisin;
expropriés,..)
— parce qu'il est potentiellement concerné (propriétaire
..)
— parce qu'il est culturellement concerné et qu'il ne
peut rester indifférent à ce qu'il voit dans la mesure où un patrimoine
collectif est remis en question.
Intérêts égoïstes, intérêts généraux,
intérêts économiques, intérêts culturels sont
concernés par toute décision d'urbanisme: chacun s'arroge donc le droit d'en
parler et ce n'est pas un mal.
La seconde raison est la curiosité. La décision
d'urbanisme couvre, malgré elle, tant de valeur économique, tant d'argent.
qu'elle est vite entachée de soupçons.
Toutes ces raisons convergent. De plus en plus de gens
veulent savoir afin d'agir éventuellement, pour se défendre ou pour attaquer;
pour ne pas perdre autant que pour gagner.
Le désir de connaissance juridique est certainement plus
fort que le désir de connaissance technique. La connaissance juridique apporte.
par. la voie des recours contentieux, la possibilité d'obtenir des victoires
individuelles sur la puissance publique, alors que la connaissance technique —
beaucoup plus coûteuse à réunir car elle exige des études — ne peut nourrir
qu'une contestation générale dont l'issue dépend essentiellement du mouvement
d’opinion qu'elle aura pu créer et de l'accumulation d’arguments auxquels les
techniciens publics peuvent généralement répondre par d'autres arguments tout
aussi convaincants. La connaissance juridique permet l'action isolée. La
connaissance technique n'est vraiment utile qu'à des actions collectives.
Voici pourquoi, semble-t-il, les citoyens, réclament
aujourd’hui un droit plus clair qui leur permette de mieux juger et de faire
juger mieux. ( 1 )
Peut-on ré pondre à cette aspiration ?
Je voudrais essayer de montrer les obstacles qui
jalonnent le sinueux chemin de toute clarification du droit et signaler les
quelques sentiers qui paraissent accessibles aux courageux promeneurs.
( 1 ) [ J’avais encore quelques sincères illusions sur nos capacités de “purifier” peu à peu les textes et ma confiance dans le juge administratif était
surfaite. La conjugaison des dégradations sur les deux fronts a ouvert toute
grandes les vannes à la pollution juridique. Cf. [1997-09-23---H-PHENOMENOLOGIE-DE-LA-POLLUTION]et#1998-04-03-5-C#. AG.19-06-1999]
1. LES SOURCES DE LA COMPLEXITE
Un droit n'est pas complexe par hasard. Les causes étant
connues. la solution peut-elle consister dans leur suppression ? Telle est la
question. Il faut examiner les causes et deux catégories de sources de
complexité viennent immédiatement à l'esprit:
·Les sources institutionnelles.
·Les sources accidentelles.
Les premières sont
permanentes, bien identifiées, on peut les
attaquer. Elles sont multiples: on en décompte au moins sept.
Les secondes, comme leur nom l'indique, tendent leur embuscade, à
toutes occasions. Moins nombreuses, elles ne doivent pas être cependant
négligées.
Passons-les en revue
.
A. LES SOURCES INSTITUTIONNELLES DE COMPLICATION
Les sources suivantes peuvent être invoquées:
n la stratification historique des textes,
n la hiérarchie des actes,
n le pluralisme administratif
n la classification
et l'archivage des textes,
n l'application désordonnée du droit dans l'espace
n l'application du
droit dans le temps
n le conservatisme juridique.
Ce ne sont peut être pas les seules mais celles-ci
produisent des ravages certains. Voyons-les, chacune à son tour, avec lucidité.
1. LA
STRATIFICATION HISTORIQUE DES TEXTES.
Tout droit se
forme dans le temps, par une succession de lois de décrets, d'arrêtés, voire de
décisions de jurisprudence qui constituent un corps juridique plus ou moins
cohérent.
Cette accumulation répond à des besoins successifs,
nouveaux, polymorphes, et chaque texte prend par conséquent un aspect
spécifique qui le différencie des précédents. La différence n'est pas toujours
radicale, la nouveauté non plus. Il en résulte des concepts voisins, communs
sur certains points distincts sur d'autres, en ce qui concerne l'objet, le
champ d'application (dans l'espace et le temps) les procédures et les effets.
Il en est ainsi des zones à urbaniser en priorat et des
zones d'aménagement concerté Voisines par leur objet: des zones à urbaniser en
priorité et des zones d'aménagement différé qui n'ont qu'un point commun le
droit de préemption. mais des finalités et des objets radicalement distincts, des
différentes sortes d'associations de propriétaires — c'est le fourmillement —
des différents sursis à statuer, — il y en a plusieurs sortes — des plans
d'occupation des sols. des plans d'aménagement de zones, des plans permanents
de sauvegarde et de mise en valeur qui différent sans véritable raison.
Ce ne sont là que des exemples courants; il y en a bien
d’autres, tout aussi ‑ sinon plus -- ahurissants. Produits en 54, 57, 58,
62, 67, 71, les textes s'enchevêtrent, se réfèrent les uns aux autres, se mirent
les uns dans les autres, interfèrent ou font double emploi, etc.
Une seule méthode peut en venir à bout.
Cette méthode fait appel à l'unification des concepts, à
la réduction de leur nombre, à la normalisation de leur effet, objet, procédure,
etc et à l'abrogation.
Il faut éliminer les concepts secondaires en les fondant
dans les principaux; il faut délimiter correctement les exceptions. C'est un problème juridique et de
classement.
2.
LA HIERARCHIE DES ACTES.
Les textes s'ordonnent suivant une hiérarchie à peu près
établie: — la Constitution — la loi — le décret en Conseil des Ministres — le
règlement d'administration publique —le décret en Conseil d’Etat, — le décret
simple.
Ne raffinons pas plus.
Le partage entre la loi et le règlement évolue. Une
matière passe dans la loi à la suite de l'évolution générale des conceptions
juridiques. Le Conseil d'État et le Conseil Constitutionnel ont un rôle premier
dans cette évolution. Une autre, réglementaire, est introduite, par la loi au moment
de son vote. La loi, renvoie, sans beaucoup de discernement à des décrets en
Conseil d'État ou à des règlements d'administration publique. Quelquefois un
décret est pris en Conseil des Ministres. Les signataires varient.
Les conséquences de ce protocole juridique apparaissent
au moment d'unifier et de normaliser les dispositions incluses dans des textes
de hiérarchie différente malgré leur contenu voisin. Les régies de préséance
font obstacle à la fusion démocratique. Le maintien de la distinction entre
règlement d'administration publique et décret en Conseil d'État qui résulte de
la jurisprudence ( Conseil d'État 7 mai 1971 – Rivière ) présente plus
d'inconvénients que d'avantages. Ce maintien est d'ailleurs une illustration de
la 7éme source de complication. ( 1 )
( 1 ) [ Le concept de RAP a été
supprimé par une loi du 7 juillet 1980
mais l’administration de l’urbanisme qui vit loin des réalités n’en a tiré
aucune conséquence. C’est pourquoi il y a toujours dans les textes
réglementaires des articles à deux astérisques. Elle aurait dû faire le ménage.
A.G. 01-10-1998]
En outre l'usage veut qu'on ne répète pas, dans un texte
d'application, les dispositions de la loi qui sont pourtant bien nécessaires à
sa compréhension. Cet usage a ses raisons mais ne contribue pas à la clarté des
décrets.
Ainsi la volonté ardente qui se manifeste pour surmonter
le premier obstacle — la stratification — qui n'est qu'un problème juridique se
heurte à un principe juridique plus général, extérieur nu problème en question
3.
LE PLURALISME ADMINISTRATIF.
Ce pluralisme est fait de particularismes vigilants.
L'aménagement de
l'espace pourrait relever d'une ou deux autorités. Il relève en fait de 7 ou 8
et leur nombre s'accroît très régulièrement.
Il s'agit:
·du ministère de l'intérieur,
·du ministère de l'Equipement,
·du ministère de l'Agriculture,
·du ministère de la Qualité de la Vie,
·du secrétariat d'État à la Culture,
·de la délégation à
l'aménagement du territoire et à l'action régionale.
·du ministère des Finances.
---etc.
On peut mettre les ministères de l'intérieur et des
Finances à part, car leur compétence générale et bien délimitée à la fois,
n'entraîne pas de complications anormales.
On peut aussi mettre à part les ministères de
l'Agriculture et de l'Equipement car leurs traditions et leurs habitudes
juridiques sont assez bien établies. Les conflits, pour des raisons de corps,
ne sont pas toujours sans incidence sur le droit. Il rejaillissent alors sur
l'économie des codes. Certains ont produit leur complication en leur temps. On
peut espérer une période de paix et avec quelque bonne volonté de part et
d'autre, éviter de nouvelles subtilités. On ne résorbera pas cependant celles
qui existent. .
[ Le ministère de l’agriculture allait saboter les zones d’environnement
protégé (Z.E.P.) quelques semaines plus tard comme il avait tenté de saboter
les S.D.A.U. et les P.O.S en1967 pour des raisons strictement corporatives.
(.Cf.#1976-05-00---E# ). Cet article avait été ” écrit peu avant le sabotage en
question. A.G. 01.10.98.]
Les départements de la Culture et de la Qualité de la Vie
( Environnement ) font davantage de problèmes: la Culture par son attachement
affectif à des particularismes qui ne sont pas tous justifiés et la Qualité de
la Vie et l’Environnement, par le désir de créer son propre droit sans se
soucier suffisamment de celui qui existe et qui, dans bien des cas, répond
assez exactement aux finalités de ce ministère.
La D.A.T.A.R. n'intervient pas souvent directement dans
le domaine juridique mais ses interventions suscitent des pratiques qui tendent
à entrer, par la petite ou grande porte. dans le droit pour prendre vie dans
les institutions; elle constitue donc une source de plus de la règle de droit.
L'ensemble contribue à deux types de complications.
La complication du
contenu des normes juridiques, dont les sources, l'expression et les
finalités sont différentes mais voisines : plan d'occupation des sols,
plans permanent de sauvegarde et de mise en valeur, règlement national
d’urbanisme, parc naturel, réserves naturelles, sites classés, etc... est la
première.
La complication
dans l'articulation des procédures, dans l élaboration du droit et son
application, à l occasion de l'instruction des décisions individuelles, est la
seconde.
L'articulation de toutes les législations devient une
science en soi. Une science encyclopédique.
La clarification passe par le sacrifice des
particularismes administratifs et par la réduction du nombre des autorités
ministérielles compétentes sur un même. objet. C'est un problème de
Gouvernement.
4. LA CLASSIFICATION ET
L'ARCHIVAGE DES TEXTES.
Administrer c'est à bien des égards, empiler des papiers.
C'est un progrès lorsqu'on les classe et les met en ordre. Dans le domaine
juridique, le classement s'appelle codification.
La codification s'impose lorsque les sources du droit sont trop diverses — et
de ce fait très difficile à retrouver, à utiliser et à conserver en mémoire.
Le droit de l'urbanisme a été
codifié en 1973 et c'est un grand progrès.
Nous n'avons pas entendu cependant un soupir de satisfaction parmi les
contempteurs de la complexité.
Mais une codification doit survivre à l'évolution, à la
promulgation des lois nouvelles, ~ la publication de nouveaux décrets. La
solution parait évidente; il suffit d'introduire à la place qu'il convient les
nouveaux textes dans le Code: l'opération ne va pas tellement de soi car un
code impose une discipline qui enlève au texte nouveau sa simplicité apparente.
Le texte nouveau ne se compose plus d'un article 1, d'un
article 2, ... 3. etc., il se compose d'articles 1, 2, 3 qui contiennent
eux-mêmes les articles du code, ajoutés, complétés, modifies ou supprimes.
Au surplus, tout article du Code se compose d'au moins
une lettre et quatre chiffres:
L.313.1. ou R.111.11.
Cette façon de faire donne un caractère technique au
texte de la loi ou du décret et en affaiblit la majesté et la simplicité. Pour
des raisons d'opportunité, le Gouvernement peut être tenté de recourir a
l'articulation classique, ( articles 1, 2. 3... ) et du même coup entamer un
processus de décodification. ( 1 )
( 1 ) [ Ce processus est resté très marginal en sorte que le code rassemble
toujours l’essentiel des textes mais de nombreux textes concurrents s’y sont
superposés Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA]. SIDDA. AG. 04-07-1999]
La présentation, plus simple d'une loi, prépare des complications ultérieures. Il faut s'en défier.
Mais la codification doit aller plus loin, descendre dans
les arrêtés. les circulaires, voire la jurisprudence. On ne peut vraiment s'y
retrouver que si toutes les sources du droit sont bien répertoriées, classées,
éditées dans des ensembles, certes lourds, mais complets, à jour, et largement
diffusés.
C est une tâche
d'administration: une affaire de volonté, une
œuvre qui exige discipline, obstination, souci de l'ordre et qui se heurte à la
tendance permanente de produire des textes détachés, indépendants, en la forme,
des textes existants.
Ainsi ne connaît-on même pas l'ensemble des circulaires
en vigueur dans une matière. Certaines sont implicitement abrogées, d'autres
sont en désuétude; les plus récentes modifient les anciennes sans le préciser.
C est bien souvent un Capharnaüm quand un effort n’est pas systématiquement
fait en faveur de la conservation des textes.
5. L'APPLICATION DESORDONNEE DU
DROIT DANS L'ESPACE.
Il ne suffit pas de classer, clarifier et éditer les
règles générales ( lois et décrets ) il faut encore que le même esprit de
discipline imprègne les responsables de la règle locale, édictée en application
de la régie générale.
Le droit de l'urbanisme est sans doute le seul exemple où
la règle locale ait une importance aussi considérable, puisse autant se
différencier et se développer a partir de ses fondements législatifs et
réglementaires. Un P.O.S., même s'il
n'est approuvé que par un arrêté préfectoral. est une petite loi locale,
complexe et diversifiée.
Pour l'usager, peu importe quelle est la source de la
loi. Il est donc confronté à un droit de source variée. Si la source locale
produit un droit compliqué, l'effort de clarification engagé dans le domaine de
la loi. des décrets et des circulaires est réduit à néant.
Il faut donc astreindre, au prix d une vigilance
constante, d’une discipline dure. et d un savoir-faire bien compris des
rédacteurs locaux de règlement, toute la chaîne administrative à appliquer un
droit unique et normalisé.
Ce modèle, n'est qu'un cadre qui ne préjuge en aucune
manière des normes locales proprement dites dont la fixation doit dépendre de
considérations locales. Il faut prendre un exemple ou deux. pour mieux
comprendre. Dans tout plan d'occupation des sols on fixe généralement des
normes de hauteur et de densité pour les constructions.
La normalisation du cadre aboutit:
·à ce que ces normes soient toujours placées au même
endroit, dans le même article du règlement
·à ce que la rédaction juridique soit identique partout.
Mais la normalisation n'empêche pas que les hauteurs et
les densités varient considérablement d'une zone à une autre dans une même
commune dans un même P.O.S., et d'un P.O.S. à un autre. Elle n'entrave pas la
liberté.
Tel est donc l'objectif. Il se heurte à l'imagination
juridique et à une qualification insuffisante des agents.
L’imagination juridique conduit le rédacteur à introduire
dans les rédactions des fantaisies, soit de son propre chef, soit pour répondre
à la demande d'un élu habitué à d'autres conventions ou soucieux d'atteindre un
certain but.
L'insuffisante qualification empêche le rédacteur de
réduire toute idée de norme, exprimée par n'importe qui. à une rédaction
rigoureuse et simple.
Elle empêche aussi d avoir conscience des innombrables
cas de contradiction potentielle que peut contenir un règlement aux normes
variées.
La complication du droit, par prolifération et
formalisation insuffisante, est un mal continuellement en voie de renaissance
car les autorités locales ne comprennent pas toujours l’importance d'un droit
normalisé et inclinent à croire que la normalisation est une marotte de l'État
centralisateur alors qu'elle apporte transparence et intelligibilité à la règle
de droit.
La normalisation a l'effet du système métrique dans le
domaine juridique et nul ne peut nier que ce système a été un progrès par
rapport aux unités de mesure de l'ancien régime.
Mais l'application ordonnée du droit dans l'espace
implique une seconde condition: les différents systèmes juridiques ne doivent
pas se cumuler. Les P.O.S. ont apporté
un grand progrès par rapport aux plans d'urbanisme dans la mesure où ils
excluent les superpositions de plans: plan directeur; plans communaux;
plans de détail, dont l'articulation juridique correcte est pratiquement
impossible.
Mais le péril n'est pas pour autant écarté.
Beaucoup d'administrations ont tendance à créer des dispositifs nouveaux qui se cumulent avec le P.O.S. Certains sont légitimes et leur mise en œuvre doit exclure l'établissement d'un P.O.S. sur le territoire qu'ils concernent. C est le cas des Parcs nationaux et des réserves naturelles dont la spécificité est parfaitement claire.
D autres le sont beaucoup moins. C'est la tentation
d’accompagner les classements de sites naturels ou urbains de prescriptions relatives
à l’occupation du sol.* Le danger est
alors considérable dans la mesure où il est indispensable de classer de
nombreux sites. dont la diversité est d autant plus grande que le site est
vaste. Cette technique aboutirait à établir des règles analogues par leur
contenu à celles d'un P.O.S. mais différentes par leur procédure
d'établissement. leur source, leur formalisation, leur gestion, leur archivage.
Ce serait introduire pour l’usager des contraintes et des difficultés nouvelles
et pourtant cette tentation est forte dans bien des esprits. C'est une
conséquence du pluralisme administratif.
* [ On a fait le contraire depuis
la décentralisation et à cause d’elle. Ainsi s’est-on hâté d’inventer des
machins du type ZPPAU ]
Estimons-nous heureux
si de nouveaux statuts fonciers ne voient pas le jour ces prochaines
années. Il en existe déjà six ou sept alors que trois devraient suffire:
·les législations du type Parc national ( et les réserves
naturelles devraient en être un sous-ensemble partiel ),
·les législations du type P.O.S.
·les législations du type Zone de protection de paysage
avec l'interdiction de pouvoir les cumuler. ( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA].Le SIDDA )
6.
L'APPLICATION DU DROIT DANS LE TEMPS.
On entre dans l'un des problèmes les plus difficiles et
les moins solubles. Les conséquences compliquées de droits multiples peuvent
trouver leur solution par des nettoyages progressifs. mais un changement de
règle juridique n’a pas d'effet rétroactif ni toujours immédiat. Il faut donc
prévoir des dispositions transitoires.
Toute loi nouvelle doit pratiquement en prévoir.
Les résultats sons souvent diaboliques pendant in période
— qui peut durer longtemps — où les deux législations coexistent. Ainsi le
passage des plans d'urbanisme aux plans d'occupation des sols, a soulevé bien
des difficultés subtiles, faute pour le législateur d'avoir prévu de transition
brutale.
On en trouve bien d'autres, dans le domaine de la taxe
locale d'équipement, de la redevance départementale d'espaces verts, des zones
d'aménagement concerté, du permis de construire.
Les difficultés sont quelquefois purement théoriques.
Riais le recours intenté contre une décision, plus ou moins bien fondée, prise
en application de ces législations transitoires fait alors apparaître au grand
jour l'illégalité de pratiques qui s'étaient développées en toute bonne foi.
Toute une vase juridique remonte à la surface. Les juridictions, par leur
décision, ne contribuent pas toujours à clarifier la situation. Si l'affaire
est importante; son retentissement la complique encore car l'administration
doit en tirer les conséquences immédiatement en modifiant tout un ensemble
d'usages, illégaux peut être mais bien installés dans l'esprit de ses agents
comme dans celui des usagers.
La complication peut être combattue en prenant plus de
soin dans la rédaction des dispositions transitoires et en évitant les
transitions trop longues car certains textes ne finissent pas de mourir mais on
ne peut, en toute hypothèse, faire rétroagir la loi.. **
** [ Toutefois dans cette branche du droit on s’est ingénié à organiser la rétroactivité de certaines lois d’aménagement pour contrecarrer les effets des mauvaises décisions prises après la décentralisation.. AG.04-07-1999 ]
Les plans d'urbanisme, les lotissements, et la fiscalité
sont pleins de chausse-trappes liées à ces couches juridiques mouvantes qu'il a
fallu prévoir pour adapter la loi à la réalité.
7. LE CONSERVATISME
JURIDIQUE.( CF. CHAPITRE #1800# )
C'est le dernier obstacle institutionnel recensé, ancré
dans la psychologie des praticiens du droit. Toute réforme touche
nécessairement au droit existant. Il est assez rare qu'elle mette en place un
droit entièrement nouveau. Toute réforme modifie des concepts, des procédures
auxquels le juriste est naturellement attaché, auxquels il donne une
signification quelquefois extraordinairement précise, consacrée bien souvent,
par des décisions de tribunaux.
L'usager moyen ne sait pas tout cela; il voudrait un
langage direct, moins de subtilités. Clarifier le droit c'est risquer de mettre
à terre, avec la candeur de l'ignorance, des édifices savants, des exégèses
brûlantes, des jurisprudences constantes. C'est aussi, chose plus grave, donner
un sens et une portée inattendues à des concepts plus simples que l'on croyait
innocents.
Simplifier, clarifier, c'est très paradoxalement
compliquer le travail des juristes, naturellement à l'aise dans la complexité
puisque c'est leur métier; c'est obliger les juristes à changer de terrain. En
d'autres termes, les grandes réformes sont plus faciles que des réformes
limitées qui touchent au langage et au formalisme juridique. Le juriste est
sans doute moins conservateur qu’on ne le dit mais il l'est sûrement quand on
s’attaque à la morphologie de son instrument.
Et des juristes. il y en a partout, ils sont beaucoup
plus nombreux qu'on ne l’imagine et toute politique de clarification implique
de la vigilance soutenue de tous côtés.
En caricaturant on pourrait presque affirmer que le
politique habille quelquefois ce neuf des vieilles choses tandis que le juriste
habille immanquablement de vieux, les plus neuves idées.
Le conservatisme juridique a ses avantages mais il ne
favorise pas les réformes clarificatrices. Comme ces réformes ne se prêtent pas
aux grandes envolées malgré leur portée pratique, celles dont l’issue dépend de
la mise à terre de quelques tabous tenant à cette septième cause, n'ont pas
beaucoup de chance de triompher.
Chassez le naturel, il revient au galop. Les juristes qui
écrivent le règlement des P.O.S. ont conservé leur manie qu'ils déversent dans
un cadre différent. Ils ne sont pas les seuls à réagir ainsi devant la
nouveauté.
B. Les sources
accidentelles:
Elles sont moins nombreuses que les sources
institutionnelles mais elles sont tout aussi redoutables. On en dénombre
quatre:
n La prise en
compte d'intérêts spécifiques
n Les
interprétations jurisprudentielles
n Les
simplifications apparentes.
n Les idées passagères.
1. LA PRISE EN COMPTE D INTERETS
SPECIFIQUES
En matière d aménagement de l’espace, ces intérêts sont
liés à la géographie. aux professions, aux activités, etc. etc. Ces intérêts ne
sont pas illégitimes; ils sont souvent particuliers mais certains procèdent de
l'intérêt général.
Souvent, les administrations demandent pour elles-mêmes
des régimes exceptionnels. Certaines professions exigent des systèmes à part.
Les commerçants et leurs problèmes ont suscité une législation propre qui
s'entrelace avec celle de l'urbanisme et mérite des efforts certains pour être
bien comprise. Les agriculteurs sont friands de particularités, d'exemptions,
d'exception, d'exonération.
Certains agents économiques font valoir combien leur
problème quotidien serait simplifié si l'on adaptait tel concept ou telle
procédure à leur convenance. L'assiette des taxes en subit généralement le
contrecoup au détriment de la simplicité.
En définitive, le droit devient complexe — et se
maintient ainsi---, parce que sa fabrication et son application sont une suite
ininterrompue de luttes d'intérêts. La règle est soumise à l'érosion mais
contrairement au caillou, elle se hérisse des piquants des exceptions qui sont
autant de victoire de la réalité sur l'abstraction.
L'abstraction peut rester simple; la réalité ne l'est
jamais.
2. LES INTERPRETATIONS
JURISPRUDENTIELLES.
La jurisprudence
est une source très importante du droit de l'aménagement. Elle est mal connue
car les recueils, jusqu'à ces dernières années, n'existaient pratiquement pas.
Dans de nombreux domaines les solutions ne peuvent être que jurisprudentielles
et comme il va de soi dans un état de droit **. L'administration agit en se conformant au droit
prétorien.
** [ Le terme,
en vogue aujourd’hui, a toujours été l’un de mes premiers soucis dans ce
domaine où j’avais quelques responsabilités en essayant d’éviter de provoquer
la névrose juridique. Aujourd’hui l’état de droit a régressé mais la névrose juridique s’apprête à franchir le pas de la psychose.
AG.04-07-1999. ]
Hélas, il arrive que la jurisprudence ait des
retournements. Ce qui paraissait assis ne l'est plus. L'administration est
entraînée dans des contorsions qu'elle impose aux usagers auxquels elle en fait
subir les conséquences.
Ces retournements d'habitude créent l'insécurité. Ils
sont imprévisibles car seul un recours donne à un tribunal l’occasion de se
prononcer. Certaines matières juridiques, peu propice au recours, par le passé,
sont ainsi comprises d'une certaine façon par l’administration, jusqu’au jour
où l'arrêt fatal intervient. Ce qui était simple et connu devient un fait
complexe et nouveau.
Ainsi la loi qui change fait changer la jurisprudence
inchangée et la jurisprudence qui change fait changer le sens connu de la loi.
La dialectique rie la complexité est bien au point.
3. LES SIMPLIFICATIONS
APPARENTES.
Il reste un dernier cas, anecdotique mais non moins
nocif. La simplification brutale. Il faut s’en méfier car le corps social réagit
à sa façon, en fabriquant des ersatz; en marge quelquefois de la légalité.
La simplification du dossier de permis de construire,
demandée par les uns est critiquée par les autres qui veulent lui ajouter des
pièces.
La création d'un régime de déclaration, à la place du
permis de construire, conduit le constructeur à se poser une question de plus:
Que dois-je faire ? demander un permis ou déclarer et à connaître deux régimes
juridiques au lieu d’un pour un bénéfice apparent très léger.
On trouvera d'autres exemples de simplification ou de
clarification stérilisés par le fait qu'il est presque impossible d’être simple
quand les exigences sociales, en faveur de contrôles collectifs plus étroits
sont très fortes malgré les réclamations de ceux quai les subissent. Toute
amputation crée une fonction de remplacement.
4. LES IDEES PASSAGERES.
Une dernière source accidentelle de complication est dans
l'intrusion d'une idée dans les textes en cours de préparation. La préparation
d'un texte est un processus au cours duquel l'idée ( ou les idées maîtresses
d'origine ) subit dans ses modalités et dans son expression une série de
mutations. Les unes l'appauvrissent, les autres l’enrichissent, certaines le
compliquent, d'autres le simplifient. Pendant la phase purement administrative.
le texte est relativement à l'abri des intrusions car les interlocuteurs en
présence sont sur un pied relatif d'égalité, et aucun d'entre eux ne peut
imposer sa fantaisie. A cet égard, l'élaboration administrative tend plutôt à
éliminer les innovations.
Quand le texte accède au débat politique il est beaucoup
plus exposé aux greffons. La phase gouvernementale laisse souvent quelques
petites traces de détail inattendues. La phase parlementaire est bien plus
riche d'imprévus. Le bicamérisme et les navettes permettent heureusement
d'éliminer ou de limer les intrusions improvisées, votées par une chambre
séduite par l'idée — l'amendement—. La réflexion accomplit son œuvre mais il en
reste toujours quelque chose d'autant que le texte est long et que l'intrusion
fait l'objet d'un attachement obstiné de son auteur.
En d'autres termes, il arrive que le Parlement complique
ce que le Gouvernement veut simplifier ou qu'il élimine un perfectionnement,
secondaire en apparence, mais ultérieurement essentiel dans les rouages de
l'administration.
CONCLUSION.
Pour tarir ces sources de complications il faut une
éthique et beaucoup de patience. Il faut être sur de soi pour agir dans un
domaine qui ne rapporte pas beaucoup d'honneur, pour surmonter autant d'obstacles
sans être sur du succès car le risque est toujours présent de susciter des
complications nouvelles au lieu d'obtenir des simplifications.
Les soutiens sont rares car les véritables
simplifications ou clarifications n'apparaissent pas au public et ne le
mobilisent pas.
La résistance à la simplification qui est une forme du
changement est plus importante qu'on ne le soupçonne chez les usagers même les
moins contents; toute mesure nouvelle pouvant être pire que l'ancienne.
L'obscurité réglementaire a par ailleurs ses avantages
que chacun sait exploiter et faire valoir. La clarification enlève certaines
latitudes. Les clarifications ne sont donc pas très bien ressenties et ne
rapportent pas un bénéfice proportionné à l’effort.
Elles sont longues et tortueuses. Elles n'apparaissent
donc pas clairement d'autant qu'un projet de loi qui prétend clarifier un droit
obscur doit rechercher les points concernés, dispersés dans le Code de
l'urbanisme. La clarification n'apparaîtra qu'à la réédition du Code. Le projet
de loi, en lui-même. reste inévitablement difficile à comprendre, les mesures
d’ordre voisinant au surplus avec des propositions de reformes. mais comment
faire autrement ?
La clarification.
Répétons-le n'enlèvera rien de sa complexité au droit. si elle en supprimera
des subtilités inutiles. La mise en ordre d'un catalogue de pièces détachées
conduit à éliminer quelques pièces désuètes, elle permet de mieux s'y
retrouver, elle ne supprime ni les stocks, ni la nécessité de leur gestion.
La clarification du droit de l'urbanisme prendra
plusieurs voies qu'il suffira de signaler :
·La codification générale.
·La mise en ordre de concepts.
·.La normalisation des pratiques.
A. LA CODIFICATION GENERALE.
L'idéal serait d'abord de regrouper en plusieurs tomes le droit, son explication
et son interprétation. **
** [ Cet objectif avait été atteint en 1980 pour les P.O.S , le permis de
construire et pour d’autres domaines. Il n’était donc pas utopique.]
Le droit. c'est la loi. les décrets et les arrêtés. La
codification des arrêtés reste à faire. Elle est plate et n'attend que d'être
engagée. Il faut la combiner avec les dispositions nouvelles issues des projets
de loi en cours de discussion. Tout retard dans l'examen de ces lois retentit
donc sur l'achèvement de la codification.
L'explication se trouve dans les circulaires et les
réponses aux questions écrites des parlementaires.
Certains domaines du droit de l’urbanisme font l’objet de
recueil de circulaires et de notes techniques. Il faut parachever la
constitution des recueils. Il faudrait faire aussi un recueil des réponses aux
questions écrites qui valent explication du droit, ce qui n'a jamais été fait.
La difficulté est dans la tenue à jour. L'expérience
montre cependant qu'un recueil vaut plusieurs années car il sert de tronc de
références aux circulaires nouvelles qu'il est assez facile de replacer
empiriquement dans le recueil, en attendant une réédition
L'interprétation
jurisprudentielle est aussi très importante pour le praticien. Un recueil de
jurisprudence a été établi à la demande de l'administration par Mme
Latournerie, Maître des Requêtes au Conseil d'État. De même il existe un
recueil établi par M.M Gilly et Charles, professeurs de droit. Depuis deux ans,
par conséquent l'accès à la jurisprudence de l'urbanisme n'est plus réservé aux
seuls initiés. La mise à jour pose des problèmes identiques car il y a bien
chaque année, une vingtaine d'arrêts qui méritent d'être connus et retenus.
On peut donc espérer, avec quelque persévérance et
quelque obstination, parvenir à un corpus complet du droit. Alors peu de
domaines juridiques auront été à ce point mis à la portée des utilisateurs.
B. UNE REMISE EN ORDRE DANS LES CONCEPTS.
Bien des complications et des subtilités peuvent être
évitées en rapprochant et unifiant les concepts, en supprimant des procédures
superflues, en raccrochant plusieurs effets à une même procédure en faisant
produire les mêmes effets à plusieurs procédures voisines; en éliminant des
nuances Inutiles entre deux régimes juridiques voisins etc. A tous ces égards
le Code de l'urbanisme se prête à de nombreuses améliorations. Le problème est
moins de les détecter que d'en faire comprendre et admettre le bien fondé et de
surmonter, pour les réaliser, les obstacles décrits dans la première partie
ci-dessus.
Dans cette voie le projet de loi portant réforme de
l'urbanisme en apporte un certain nombre. Il permettra de définir par décret la
frontière jurisprudentielle savante entre les règles du plan d'occupation des
sols et les règles générales. Il rapproche le régime des plans d'aménagement de
zone des zones d'aménagement concerté de celui des plans d'occupation des sols.
Il aurait d'ailleurs pu unifier complètement les deux notions. Il rapproche
aussi le régime du Plan permanent de sauvegarde et de mise en valeur, qui en
est resté au stade du plan d'urbanisme de celui du plan d'occupation des sols.
Ainsi trois procédures se résorbent presque en une seule qui commence à être
bien connue: le plan d'occupation des sols.
La modification des plans d'occupation des sols est enfin
remise sur ses pieds car dans les textes actuels elle est inadaptée à la
manière avec laquelle il conviendra de gérer un plan d'occupation des sols. Le
projet propose d'en supprimer les lourdeurs inutiles génératrices d'arbitraire
et de renforcer les garanties dont elle doit être entourée.
De même les différents régimes de délaissement et de
sursis à statuer sont unifiés et étendus afin d'éviter que des administrés
placés en situations voisines ne bénéficient ni des mêmes garanties, ni du même
traitement.
Le permis de construire est réinstallé dans son rôle de
procédure unique de contrôle des constructions, ce qui élimine du Code le
régime de la déclaration préalable. plus encombrant que nécessaire. A
l'occasion, le permis de construire, en tant que procédure, rassemblant les
avis de tous les services et autorités concernés. est renforcé.
De même le permis de démolir, autorisation nouvelle,
permet de mettre fin à une pluralité d'autorisations de démolir régies par des
textes différents et difficilement accessibles.
Les servitudes d’utilité publique pourront être plus
facilement extraites des services administratifs qui les gèrent. par une
disposition qui oblige à les annexer aux plans d'occupation des sols approuvés.
Ainsi peu à peu, émerge l'idée d’un droit des sols rassemblé dans le plan
d'occupation des sols, ce document qui doit être à la portée des citoyens dans
les mairies.
La redevance départementale d'espaces verts est alignée
sur la taxe locale d'équipement, ce qui en simplifiera l'assiette et la
gestion, tant pour l'administration que pour l'usager.
Au plan réglementaire et administratif ces orientations
seront poursuivies jusqu’à leur terme afin que, peu a peu, disparaissent les
finesses qui rendent la compréhension du droit si difficile à l'utilisateur
courant.
Bien des domaine:; restent encore à normaliser
Il y a celui des lotissements; il y a celui des
procédures administratives et financières applicables aux centres et quartiers
anciens: il y a la notion de terrains à bâtir, il y a la pratique du certificat
d'urbanisme, etc. etc.
Chacun pourrait citer des exemples et la tâche de
clarification est loin d'être achevée mais l'essentiel est bien qu'elle soit en
cours et qu'elle produise déjà d'intéressants résultats.
CONCLUSION.
Toute entreprise de ce genre
est une toile de Pénélope.
L'administration n'est pas entièrement maîtresse de tous les
fils. Les uns défont ce qu'elle fait. Des circonstances extérieures la font
traîner en longueur. La volonté qui marque certains ministres ou certains
fonctionnaires, peut faire défaut à leurs successeurs. Elle est à la merci des
urgences car l'urgence de la simplification n'existe pas en raison des
difficultés qu'elle implique de vaincre.
Enfin elle est menacée par
un dernier danger à peine avouable disons-le, car il provient de là
décentralisation.
L'Etat, le Parlement, le Gouvernement et l'administration,
ont la responsabilité de la définition de la règle de droit, en matière
d'urbanisme. Tant qu'elle ne sera pas confiée à 22 parlements locaux le système
actuel demeurera ce qu'il est. En revanche une pareille décentralisation, que
d'aucuns appellent de leurs vœux, multiplierait certainement par 22 le code que
nous connaissons. Mais avant même cette extrémité, des formes plus modestes de
décentralisation sont possibles. Elles sont nécessairement partielles, en sorte
que la frontière entre ce qui est décentralisé et ce qui ne l'est pas est
dentelée et son application l'est aussi
**.
** [ Reconnaissons humblement que nous n’avons pas envisagé ou osé envisager
une autre décentralisation mais celle qui a été réalisée a provoqué un désordre
général dans ce domaine alors qu’il fallait encore très sérieusement le
purifier. Le politique est imperméable à l’idée de commodité et de clarté tout
autant que l’administration.]
La déconcentration pratiquée depuis 1970 permet d'avoir
un avant-goût de la situation. Le ministère de l'Equipement, grâce à son
implantation locale — systématique et suffisamment solide pour recevoir des
attributions renforcées — s'est engagé dans une déconcentration massive des
pouvoirs sur les préfets et les directeurs départementaux de l'Equipement.
Cette déconcentration est quasi totale en matière d urbanisme courant (
S.D.A.U. ‑ P.O.S.-- Z.A.C.‑ permis de construire, lotissements,
certificats d'urbanisme, Z.A.D.). L'administration centrale surveille mais ne
gère et ne décide plus. Or que constatons-nous ? De nombreuses affaires
entièrement déconcentrées se retrouvent dans les administrations centrales
d'autres ministères qui n'ont pas voulu déconcentrer leur pouvoir de la même
façon. Le phénomène est quotidien et produit des circuits administratifs
coutumiers inextricables car la centralisation officieuse suit des chemins
quelconques et ne laisse pas beaucoup de trace. Cette dualité de régime
perpétue l’impression que Paris s'occupe de tout même si l'administration
normalement responsable délègue ses attributions. Cette tendance à la « recentralisation » est
d'autant plus forte que telle ou telle administration ne peut avoir entière
confiance clans son armature départementale. Ainsi à un système centralisé.
lourd mais logique. succède une nébuleuse de pratiques incertaines. *
La politique administrative de l'État, et tout
particulièrement dans les affaires d'aménagement qui sont nécessairement
localisées quelque part sur le territoire, est certainement à revoir. Les
organes qui en sont chargés, chaque jour plus nombreux et très divers, vivent
dans une certaine confusion. Les experts s'y retrouvent à peine; le praticien
provincial s'égare. L'élu local n'y comprend plus rien.
Il ne faut pas croire que cette forme très spéciale de la
pathologie administrative n'a pas d'influence sur le droit et son utilisation.
Dans un problème concret tout se tient. et l’avantage obtenu par une
normalisation péniblement acquise des textes, est perdu pour l'utilisateur
quand il est aspiré dans le circuit interministériel avec ses incompréhensibles
aléas.
Il faut aussi
compter sur des recentralisations brutales du type de celles qui ont été
introduites par la loi d'orientation du commerce du 27 décembre 1973 qui prend
de flanc toute une politique de déconcentration en raison des compétences
reconnues à la Commission nationale d'urbanisme commercial.
Il faut enfin compter avec les exigences croissantes des
usagers qui veulent certes des pratiques plus simples mais aussi des garanties
plus fortes. Les deux impératifs ne sont pas toujours compatibles et ce qui
simplifie enlève quelquefois des droits de regard et des garanties. De même la
règle générale peut très bien rester simple mais elle est alors sujette à
interprétations variées et chacun appelle des précisions qui viennent l'assurer
contre des interprétations qui ne lui plaisent pas. La règle générale dépend en
définitive, pour son application concrète, des tribunaux auxquels il ne revient
pas encore, semble-t-il, de décider de la politique urbaine . **. Tout appelle donc une règle simple, précise et
diversifiée, adaptée aux situations particulières, protectrice des droits de la
collectivité et des citoyens. Cette règle idéale n'existe pas encore. Les
contempteurs de la complexité et de ses ravages auront encore l'occasion de
s'élever contre une réalité qui échappe à tout le monde.
Qu'ils le fassent du moins
en pensant à ces onze sources de complications, sans oublier que ce qui est
simple n'est pas juste et que ce qui est juste refuse la simplicité.
A.GIVAUDAN.
Mars-avril
1976
. * [ Le phénomène était annoncé et dénoncé en 1966 ( Cf.#1966-09-26---H#.)
mais les hautes autorités administratives s’en sont souciées comme d’une
guigne. A.G. 01.10.98 ]
. **[ Avec la décentralisation on en est pourtant arrivé à ce point étonnant où
le droit est d’un usage bien moins commode et libre qu’auparavant. A.G. 07 98]