AMENAGER L ESPACE
ANTOINE GIVAUDAN
( 11 MAI
1976 )
REVUE PCM N°6 JUIN 1976:
ORIGINE ET DESTINATION
Je n'ai jamais refusé une occasion de
lancer un appel à l'effort et à la persévérance tout en mettant l'accent sur
quelques exigences connues des lecteurs potentiels avec l'espoir qu'ils y
retrouveraient une part d'eux-mêmes.
Ces propos sont à rapprocher de ceux
de Pierre Mayet, directeur à l'époque, annonciateur de la volonté supérieure de
décentraliser l'urbanisme pour qu'il soit "plus proche" et "plus démocratique" préoccupation dominante des "nouveaux conformistes", indifférents aux difficultés jalonnant la maîtrise des événements urbains dans un pays dépourvu de culture
historique de l'aménagement. Plus proche et plus démocratique sans doute mais
en quoi progressant dans la maîtrise de ces événements? Question à ne surtout
pas poser.
C'est cette perspective peu
rassurante qui me fit écrire
le pieux mensonge de tenir cinq ans comme si ce délai historiquement dérisoire était suffisant pour instiller
une culture de l'urbanisme dans un pays qui en était encore au néolithique de l'aménagement.
Evidemment on peut toujours abaisser
la barre pour que 80% d'une classe d'âge réussisse au bac et démontrer ainsi
les progrès décisifs accomplis par l'éducation nationale. Les hommes se
partagent en deux catégories: ceux qui croient aux histoires qu'ils se
racontent pour se faire plaisir et ceux qui, sans être des historiens,
connaissent un peu l'histoire et s'en méfient.
Vingt cinq ans plus tard l'histoire a
rendu son verdict et ce n'est pas fini.
Pour l'anecdote, le titre utilise ma
dénomination préférée pour notre activité et a donné son nom au « PREMIER DOMAINE » de l’anthologie.
Pour l'opinion, le ministère de l'Equipement, avec son nom
qui n'est pas équivoque, est avant tout le ministère des infrastructures qui se
remarquent. Cette fonction, essentielle au pays, occulte un peu le rôle qu'il
remplit dans l'aménagement de l'espace français.
Ce rôle couvre l'urbanisme, autre terme dont l'étymologie
tend à rétrécir la signification. Aménager l'espace c'est pourtant avoir
recours à la panoplie d'instruments, offerts par l'urbanisme, qui évitent que
l'urbanisation n'impose sa logique aveugle aux villes et à l'espace rural. Au
surplus, ces instruments permettent non seulement d'agir sur l'urbanisation,
mais encore sur la plupart des modes d'utilisation des sols, en sorte que
l'aménagement de l'espace est largement déterminé par la doctrine que notre
Ministère peut avoir de leur usage.
Aménager l'espace, c'est au-delà des pratiques juridiques
et techniques, engager toute notre Société dans la nécessité d'avoir, vis-à-vis
de l'espace au sein duquel elle est installée, un regard neuf qui soit conscient
du patrimoine exceptionnel que la géographie comme l'histoire ont bien voulu
nous léguer.
De cet engagement, notre administration n'en a aucunement
l'exclusive responsabilité. D'autres administrations sont naturellement
concernées et avec elles, les collectivités locales le sont tout autant, sinon
plus, puisqu'elles répondent de ce domaine important de leur activité devant
les populations. Toutefois, puisque le hasard des attributions administratives
nous a confié le Code de l'urbanisme, il nous appartient de parler de cet
aménagement et des politiques complexes et diversifiées dont il commence à
faire sérieusement l'objet.
UN ABREGE D'HISTOIRE QUI PEUT EN DIRE LONG
Notre Société est urbaine depuis peu, même si les villes sont anciennes dans notre pays. Entre 1945 et 1970 l'aménagement est marqué par la reconstruction, puis la construction de logements et la réalisation d'un réseau moderne d'infrastructures urbaines, régionales ou nationales.
Les actions de tous les pouvoirs — nationaux ou locaux —
sont animées d'un vouloir réalisateur exceptionnel, quand on les voit avec le
recul du passé.
La place qu'occupent l'organisation et l'affectation de
l'espace, dans le droit, les budgets et les esprits, est dérisoire. C'est l'ère
de la ville expansionniste et l'expansion confère des droits.
C'est l'ère d'une production urbaine quantitative, par
nécessité, par goût et presque par orgueil. C'est aussi l'ère de l'unidimensionnel:
la dimension urbaine, les valeurs urbaines obèrent les autres valeurs. C'est
enfin l'ère du déclin du plan d'urbanisme, inapte à encadrer et moins encore à
prévoir l'explosion urbaine et ravalé de ce fait au rang d'urbanisme
réglementaire et d'urbanisme d'interdiction.
Il fallait ces rappels pour situer les politiques
actuelles et marquer, au delà des apparences, ce qui les différencie
radicalement du passé.
UN AMENAGEMENT PLURIDIMENSIONNEL
On pourrait sous-titrer ce paragraphe plus justement en
une longue phrase: “ Une tentative d'organiser l'espace en tenant compte du plus
grand nombre de facteurs dignes d'être pris en considération ".
Ces ambitions nouvelles naissent avec la loi
d'orientation foncière de 1967, piétinent quelques années, puis commencent à
s'enraciner dans les sociétés locales, non sans difficultés, non sans échec, non
sans succès non plus.
C'est l'ère des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme, des plans
d'occupation des sols, qu'accompagnent ou accompagneront les programmes d'action foncière, les actions en faveur des
quartiers existants, de la qualité architecturale, de l'information vraie des usagers et des citoyens.
C'est le commencement d'un apprentissage difficile pour les élus locaux comme pour les administrations car il faut que les uns comme les autres apprennent à voir et à penser au delà du quotidien, de l'immédiat, de l'urgent, de l'utilitaire et de leurs préoccupations propres et quelquefois égoïstes.
C'est l'intrusion dans l'action d'aménager des facteurs,
nouveaux ou anciens, en tout cas souvent négligés par le passé: le temps; le
patrimoine historique; la qualité des terres et des productions et des
exploitations agricoles; la protection de la nature, l'écologie, les paysages,
les richesses du sous-sol, la sécurité juridique des usagers, la clarté du
droit, etc...
C'est, de plus en plus, la subordination de
l'urbanisation au respect de règles préétablies, la fin de “ l'existentialisme urbanistique ”
qui caractérisait la période précédente.
Ce n'est point — comme pourraient le croire certains
esprits — le retour en force de l'urbanisme réglementaire, terme qui n'a d'ailleurs
aucune signification si ce n'est celle de discréditer l'idée de plan, mais au
contraire le droit de l'urbanisme mis au service des finalités complexes,
concurrentes, conflictuelles de l'aménagement.
C'est un effort sans précédent
— malgré son insuffisance — dans les budgets; c'est une mobilisation
exceptionnelle des responsables locaux, administratifs ou élus; c'est un débat
nouveau, dans lequel la ville n'a plus tous les droits mais de plus en plus de
devoirs, vis à vis d'elle-même et de l'espace qui l'entoure.
C'est un effort
soutenu — et peut-être une présomption — pour endiguer, canaliser, domestiquer
les forces, qu'elles soient publiques ou qu'elles soient privées, qui tendent à
utiliser l'espace comme elles l'entendent au lieu de se plier aux impératifs
définis par la collectivité.
Constructions naturellement mais aussi carrières,
déboisements, campings, lotissements, établissements industriels, équipements
publics — d'infrastructures ou de superstructures — doivent en quelque sorte
apprendre à obéir aux prescriptions nouvelles qui leur sont édictées et cela,
dans la ville, dans la banlieue, dans la campagne et même sur la mer.
Et c'est aussi les transactions foncières qui sont
surveillées et les démolitions qui seront contrôlées; c'est un pouvoir
considérable de la puissance publique sur l'affectation et l'usage de l'espace
qui commence à s'exercer pleinement.
TENIR ENCORE CINQ ANS
On ne passe pas sans douleur, et sans anicroche d'un régime
où l'utilisation du sol est en quelque sorte laissée au plus offrant à un
régime organisant l'affectation de l'espace en fonction des besoins collectifs
et durables, que ces besoins soient publics ou
privés.
On n'y passera pas partout en même temps. Et dans
certaines villes sans doute, n'y passera-t-on jamais, tant la médication paraît
amère. Et cependant il nous faut réussir.
Le ralentissement de la croissance des populations urbaines
est favorable à la domestication du développement des agglomérations, à la
condition toutefois de ne pas oublier que, même sans surplus démographique, les
villes continueront à s'étaler pendant longtemps.
Des habitudes nouvelles doivent prendre vie. Le respect
des documents d'aménagement en sera le critère. La sensibilité plus grande de
l'opinion publique à l'environnement, à la sauvegarde de la nature constitue un
atout. L'intérêt vigilant des milieux agricoles en constitue un autre.
II faut tenir cinq ans; il faut au moins cinq ans encore pour valider l'effort
accompli, là où il a été accompli. Mais le succès reste subordonné à la
capacité de mettre en œuvre, par des mesures incitatives et positives les
prescriptions des documents. Les dividendes seront alors perçus. En attendant,
chacun doit traverser les moments difficiles en ne comptant que sur sa volonté.
Aménager, c'est
apprendre à survivre.
ANTOINE
GIVAUDAN
URBANISME ET VIE QUOTIDIENNE
PAR PIERRE MAYET
DIRECTEUR DE L’AMENAGEMENT FONCIER ET DE
L’URBANISME
Un nouvel urbanisme est en train de naître.
Il prend trois principaux chemins: celui des habitants,
celui de l'environnement et celui de la décentralisation. Ce sont trois
directions convergentes qui conduisent à un urbanisme de la vie quotidienne.
L'urbanisme doit être conçu et mis en œuvre pour les habitants. C'est une évidence qu'il n'est pas inutile de garder en
permanence à l'esprit pour les traduire en acte. Nos schémas de pensée sont
parfois encore trop théoriques. Notre façon d'agir trop technicienne. L'usager
se perd dans le dédale de la réglementation. Dans ses démarches, il arrive
qu'il trouve porte close. II nous faut prendre le temps de simplifier,
d'expliquer, d'informer.
L'urbanisme doit être au service de l'environnement.
L'époque du
gigantisme, de la ségrégation, de la trop grande spécialisation est révolue. Dans l'aménagement des quartiers anciens comme dans
celui des quartiers nouveaux, il nous faut trouver l'équilibre, la mesure et la
variété. Urbanisme et écologie peuvent, doivent faire bon ménage. II nous faut
réconcilier la ville et la nature et. réciproquement. Urbanisme et architecture
sont complémentaires. Il nous faut trouver les voies d'une meilleure
coopération
L'urbanisme doit être décentralisé. Il est
nécessaire que l'administration centrale de l'Etat conserve un rôle
d’impulsion, d'arbitrage et de réglementation. Mais il lui faut alléger sa tutelle **. Il lui faut
passer le relais à l'administration locale et aux élus locaux. C'est la
condition d'un urbanisme qui soit à la fois proche des besoins des habitants et élaboré de façon
démocratique.
Réforme
foncière, réforme de l'urbanisme, Fonds d'aménagement urbain, décrets, arrêtés,
directives, circulaires: les textes législatifs et réglementaires ne manquent
pas depuis quelques mois. Ils reflètent l'évolution de la nouvelle politique de
l'urbanisme. Ils sont nécessaires, mais non suffisants. L'urbanisme sera de
plus en plus, et au-delà des textes, une pratique, un savoir-faire. L'exemple
des villes nouvelles. des villes moyennes ou de l'actuelle mise au point des
documents d'urbanisme ( schéma directeur d'aménagement et d'Urbanisme et plans
d'occupation des sols ) sont autant d'illustrations concrètes.
La tâche à laquelle nous convie le nouvel
urbanisme est considérable, difficile, passionnante. Elle requiert à la fois
ambition et détermination pour l'aborder, humilité et patience pour la mener à
bien
** [ Le terme « tutelle » était impropre sinon faux en urbanisme mais la complaisance fait
dire n'importe quoi aux "nouveaux conformistes".
L’urbanisme, depuis 1943, était une compétence de l’Etat. Le terme
« tutelle » n’est donc pas innocent puisqu’il suppose le contraire et
conduit naturellement à l’allégement d’un contrôle illégitime et superflu. AG ]