La législation fonciére
et
la politique d'aménagement
A. Givaudan
Chef de
service au Ministère de l'Equipement
( 17
mai 1976 )
ORIGINE ET
DESTINATION
Exposé à visée essentiellement pédagogique, dépourvu de
parti pris et de teneur polémique, il était destiné à fournir aux participants
une sorte d’algorithme pour discerner les grands invariants qui caractérisent
toute politique d’aménagement en quelque lieu, à toute époque.
Comme souvent je m’y suis senti contraint, le discours
s’achève par un appel à l’effort et à l’exigence tout aussi morale que
technique de tous ceux qui, à un titre ou à un autre, ont à exercer les
redoutables prérogatives que la loi leur a confiées. C’est pourquoi j’ai
toujours eu tendance à ne pas dissocier le couple agent de l’Etat-élu ou le
binôme Etat-commune, alliance de l’aveugle et du paralytique, issu de deux
légitimités distinctes particulièrement utile pour conjurer les égarements de
l’un ou de l’autre. C’est à cette occasion que j’ai repris certains concepts de
« la question foncière » ( Cf.[1975-03-00---H-LA-QUESTION-FONCIERE]) relatifs à la propriété et que j’en ai introduit d’autres constituant
un ensemble qui les agrégera dans une plus vaste synthèse publiée sous le titre
de « La question communale ». ( Cf.[1978-09-01---H-LA-QUESTION-COMMUNALE]).
Je n’ai pas le sentiment que ces conceptions doctrinales
aient beaucoup influencé les représentations collectives et le cours du destin
de l’espace français auquel elles étaient d’abord destinées. Elles me
paraissent encore aujourd’hui suffisamment convaincantes et intemporelles pour
inspirer les devoirs réciproques et partagés qui échoient à ceux qui ont un
rôle « et des prérogatives dans l’aménagement. Je dois certainement
surestimer la signification et la portée de mes propos. Vanité de tout auteur
trop content de lui-même.
L'exposé
de M. A-H. Mesnard a l'incomparable mérite d'avoir remarquablement présenté la
loi, qui vient d'être votée, ainsi que celle qui le sera. Il m'évitera d'en
parler. Et je l'en remercie doublement.
Je veux
en effet aborder un sujet plus général. Aussi me livrerai-je à quelques
réflexions qui, à défaut d'être parfaitement classées, montreront peut-être les
chemins d'une évolution profonde qui a commencé voici quelques années et qui se
poursuivra sans doute.
Je
dirai d'abord que notre législation foncière permet d'avoir une politique
d'aménagement ; mais les politiques d'aménagement sont loin d'être explicitées
partout, par tous et même par nous‑mêmes.
Autrement
dit, l'écart
entre le droit et l'usage qu'on est capable d'en faire, est encore
important même s'il tend à se réduire.
Il faut
être philosophique et général quelques instants afin d'avoir une conscience
plus nette de l'univers de droits et de pouvoirs dans lequel nous nous mouvons
et pour cela je vais essayer d'esquisser une présentation générale de l'objet –
“ du droit foncier ” -- dont le droit d'urbanisme constitue en quelque
sorte la colonne vertébrale et le sera vraiment le jour où notre société aura
pris résolument parti sur la nécessité d'ordonner
les écheveaux juridiques qui enserrent la propriété. En attendant cet ordre
“ nouveau ” qui donnera aux collectivités publiques des moyens
considérables d'action sur l'aménagement de l'espace, je traiterai trois
points.
Je voudrais d'abord définir rapidement ce qu'est l'aménagement
de l'espace et corollairement, les politiques d'aménagement.
Je voudrais ensuite dire quel est le rôle des
moyens de la puissance publique dans cette politique.
Et enfin, j'aimerais dire aussi quels sont les
effets de la législation de l'aménagement vis-à-vis de son objet c'est-à-dire
la propriété.
1. L'aménagement de l'espace
Agir sur quatre sortes de milieux.
Tout ce
qu'a dit M. Mesnard se rattache à cet aménagement de l'espace, c'est-à-dire à
ce territoire à la fois convoité, jalousé et aimé. Aménager l'espace, c'est en
définitive agir sur quatre sortes de milieux.
D'abord,
sur les milieux
physiques : la terre, le soi, le sous-sol, la mer... Et dans notre
droit, le code minier est sans doute l'un des premiers moyens pour la puissance
publique de contrôler les milieux physiques en vue de les exploiter.
Ensuite,
c'est agir sur les milieux biologiques : c'est une action plus
récente mais tout aussi importante et la loi sur la protection de la nature qui
est en voie d'être votée, révèle une évolution importante qui illustre le souci
de la puissance publique, du gouvernement, de l'Etat, d'agir sur les milieux
biologiques qu'ils soient végétaux ou animaux et d'intervenir dans des domaines
jusqu'ici essentiellement réservés à la providence de la nature, corrigée ou
obérée par l'homme.
Aménager
l'espace, c'est aussi agir sur les milieux économiques ce
sont sans doute ceux que nous connaissons le mieux, nous aménageurs, car ce
sont eux qui causent nos problèmes, qui font l'évolution, qui déforment les
prévisions et remplissent l'espace en l'occupant plus ou moins bien, sans que
ce soit toujours à la satisfaction de ceux qui voient évoluer les villes et se
transformer les campagnes.
On voit naître un droit nouveau dont la trace la plus récente est sans doute la loi d'orientation du commerce et de l'artisanat, et peut-être aussi ‑ bien qu'elle n'apporte pas d'innovations essentielles ‑ la loi qui est en cours de délibération sur les établissements classés. Je ne mentionnerai que pour mémoire, toutes les dispositions infinies du code rural qui permettent d'agir sur les milieux et les activités agricoles. L'Etat et les collectivités agissent donc de plus en plus souvent sur les milieux économiques.
Enfin,
aménager l'espace, et c'est peut-être encore plus délicat et plus présomptueux,
c'est agir sur des milieux humains qui ont leur propres logiques (
psychologique sociologique, juridique ) qui contredisent souvent les forces
économiques et leurs tendances profondes ou conjoncturelles.
Aménager
l'espace, c'est alors tenir compte, dans les actes d'aménagement, de cette
réalité humaine pour laquelle d'ailleurs, l'aménagement est fait.
Voilà, où nous en sommes aujourd'hui, et la prétention de l'aménageur
‑ ce terme n'est peut-être pas très bon ‑ consiste à mettre dans les décisions ces quatre grandes préoccupations.
2. Les quatre rôles fondamentaux de
l'aménageur
Quel
est le rôle des moyens dont dispose la puissance publique, dans cet
aménagement ? Le rôle est multiple, il y en a quatre :
·le premier consiste à arbitrer entre
les affectations de l'espace ;
·le second à arbitrer entre les urgences ;
·le troisième à arbitrer entre catégories sociales ;
·le dernier enfin à arbitrer dans la
durée, c'est-à-dire au-delà du moment de la décision.
Ces
arbitrages vous les connaissez bien, et aménager l'espace c'est essentiellement discriminer
suivant le lieu, suivant le moment, suivant les
groupes sociaux, et imposer durablement
ces discriminations. On peut dire d'ailleurs que l'idéologie
interventionniste de l'Etat depuis plusieurs décennies, a favorisé cette
intervention.
Les
arbitrages dans l'affectation de l'espace consistent essentiellement à affecter
d'un potentiel positif ou négatif, du point de vue de leur transformation éventuelle, les
différents milieux de base que j'ai définis : physiques, biologiques,
économiques et sociaux. Ils consistent à prendre parti en faveur soit de la conservation,
soit de la mutation de l'état actuel des différents milieux, qu'ils soient
terrestres ou maritimes, qu'ils soient urbains ou ruraux. Et ces arbitrages
sont véhiculés par des décisions juridiques et financières prises au nom de
l'Etat ou des collectivités locales. Les décisions juridiques se traduisent par
une affectation de l'espace à des fonctions et confirment la conservation des
fonctions qui existent ou annoncent des fonctions nouvelles pour des espaces
donnés. On retrouve donc derrière ces arbitrages entre les différentes
fonctions que l'on peut accorder ou affecter à l'espace, toute la théorie des
documents d'urbanisme, des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme, des
plans d'occupation des sols, des plans d'aménagements ruraux, des zones
d'environnement protégé et toute une législation qui a pour but d'éviter que
l'espace soit indifféremment occupé par n'importe quelle utilisation.
Les arbitrages entre les urgences. Notre
législation foncière s'en soucie, mais elle a quelque mai à les enserrer et à
les commander. Car ces arbitrages sont beaucoup plus financiers que juridiques,
Le droit change, mais la programmation de son changement n'exerce pas et
n'exercera sans doute jamais la fascination de la programmation des décisions
financières. Aussi les arbitrages que le pouvoir central ou local exerce plus ou
moins bien par le Plan quinquennal ou par d'autres plans locaux ou dans ses
budgets annuels, sont finalement l'essentiel des arbitrages que l'on peut faire
en matière budgétaire. Ces arbitrages sont difficiles et assez peu juridiques.
Leur première
ventilation est géographique ; elle consiste à répartir entre régions, entre
départements, entre communes et même entre quartiers. les ressources publiques
en fonction de différentes capacités contributives et de différents besoins.
La
seconde ventilation est sociale ; elle consiste à distribuer entre différents
milieux les ressources nationales ou locales pour que chaque milieu reçoive sa
part d'aide publique.
Quant à
la troisième ventilation, elle est sectorielle et technique ( secteurs
d'équipement ) et se recoupe avec les deux premières; l'ensemble donne une
immense complexité aux arbitrages financiers.
En tout
cas, notre législation foncière ne prend pas tellement en compte l'arbitrage
des urgences ; c'est toute la difficulté de l'introduction du temps dans les
documents d'urbanisme. C'est toute cette difficulté qu'il y a, non
pas à prévoir des affectations à long terme, mais à essayer de pressentir et
s'assurer le déroulement cohérent et agencé des opérations.
Les
arbitrages entre catégories sociales sont tout aussi importants et fondamentaux
pour l'Etat, pour les collectivités, et les groupes humains. Aménager l'espace,
c'est arbitrer entre propriétaires et occupants, bailleurs ‑
fermiers, agriculteurs et urbains, jeunes et vieux, riches et pauvres, petits
commerces ‑ grandes surfaces, etc.
Aucune
décision d'aménagement de l'espace n'est complètement exempte d'un certain
parti pris social, même si l'arbitrage n'a d'effet quelquefois qu'au terme
d'une succession d'infimes décisions. Or le rôle de la puissance publique dans
ces arbitrages est actuellement important. Le corps social y est très sensible
et demande de plus en plus d'interventions.
Enfin
il faut appliquer ces arbitrages dans le temps pour que les prétentions de
l'aménageur se transmettent dans l'avenir. Au
plan juridique, cette transmission consiste à appliquer la norme juridique
établie à un moment donné à tous les cas particuliers qui se présentent et à
réprimer les déviations, c'est-à-dire les infractions. Au plan financier, cette application consiste à respecter dans les
budgets annuels, les nécessités et les cohérences fondées sur des prévisions.
Dans le domaine juridique, la tâche est difficile car elle implique une discipline rude, le refus des dérogations, le refus des faveurs, le maintien de la règle qui gêne un intérêt particulier. Pour l'assumer, il faut essentiellement de la volonté. L'application dans la durée des conséquences financières de décisions d'aménagement est tout aussi délicate, car les ressources sont sujettes à des fluctuations imprévisibles ou imposées par des circonstances prévues comme les échéances électorales, ou imprévues suivant la conjoncture économique,
Nous avons ainsi dans notre législation des moyens
d'affecter l'espace, des moyens d'empêcher de faire, des moyens de contrôler ce
qui se fait par la voie de nombreuses autorisations, des moyens d'obliger à
faire, des moyens de redistribuer des ressources ou des possibilités, des
moyens de prendre soit par la loi fiscale, soit par la voie de l'expropriation.
Les aménageurs n'ont pas trop à se plaindre dans notre pays, car ils ont la
possibilité de faire beaucoup. Beaucoup plus qu'ils ne peuvent. Sans doute, leur
problème est-il d'utiliser cet arsenal de moyens.
3. Législation de
l'aménagement et propriété foncière
Quels sont les effets de cette pluie d'obligations qui tombe finalement toujours sur le bien foncier qu'il soit possédé par les uns ou par les autres, ou qu'il soit simplement utilisé ou occupé ?
Il faut
prendre conscience d'un fait important : toute cette législation foncière qui
permet d'avoir une politique d'aménagement, tend à briser le statut unitaire de
la propriété privée, tel qu'il apparaît encore dans le code civil. Et on voit
naître d'une façon encore indécise et floue. quatre sortes de propriétés. ( Cf.[1975-03-00---H-LA-QUESTION-FONCIERE])
Les quatre sortes de propriété
On voit
apparaître la propriété
urbaine, actuelle et future ;
on voit aussi apparaître la propriété rurale,
productive et improductive. Et à
chacune de ces propriétés dont le statut est encore flou et dont la consistance
aussi bien dans le droit que dans les esprits n'est pas encore bien nette,
s'accrochent des effets de plus en plus caractérisés, si on prend le soin de
rapprocher toutes les législations foncières de leur propre objet qui est le
sol, avec un regard neuf.
Il y a la propriété urbaine actuelle :
c'est celle qui apparaît dans les plans d'occupation des sols. dans les zones
dites “ urbaines ” ; c'est celle qui
a le privilège considérable d'être constructible, qui est équipée et qui peut
être utilisée avec ses équipements pour la construction ; c'est celle qui
regarde l'économie et qui est convoitée ou conservée parce qu'elle peut se
vendre très cher : c'est celle qui atteint des valeurs astronomiques en
certains endroits privilégiés.
Cette
propriété urbaine actuelle, à la fois heureuse et malheureuse, est de plus en plus réglementée. Elle
l'est par la voie maintenant usuelle des plans d'occupation des sols, et elle
vient de l'être par deux moyens nouveaux qui sont le plafond légal de densité
et la zone d'intervention foncière. La propriété urbaine actuelle est mise en liberté
surveillée puisqu'à la fois son utilisation est surveillée par le
plan d'occupation des sols et le plafond légal de densité, et son changement de
mains est surveillé par les collectivités qui disposent des zones
d'intervention foncière. Cette propriété urbaine actuelle qui a beaucoup d'avantages
est en train d'accumuler des devoirs et des responsabilités.
Et puis
il y a la propriété urbaine future, celle qui n'a pas encore les avantages
d'être urbaine mais ne tardera pas à les avoir, ces avantages étant surtout
économiques. Dans cette propriété, si les droits sont moins grands, les
responsabilités le sont aussi un peu moins. Mais on la voit naître et on sent
qu'elle est la terre d'élection des zones d'aménagement différé, des réserves
foncières et de l'action foncière des collectivités publiques qui veulent
intervenir sur l'évolution urbaine.
On
assiste donc dans l'urbanisation, à la mise en place, sans doute un peu
inconsciente et un peu involontaire, d'un mécanisme auto-correcteur qui fait
qu'à toute décision d'affectation de l'espace qui apporte des avantages,
correspondent des décisions qui aboutissent à reprendre une part de ces
avantages.
Puis, il y a les propriétés rurales. La
propriété rurale productive, c'est celle qui, ayant une fonction économique.
doit être préservée dans son actualité et dans son devenir car la fonction
économique de la terre doit être protégée non seulement au bénéfice de ceux qui
exercent ces fonctions, mais aussi au bénéfice de la nation tout entière. Il y
a l'agriculture d'abord, et d'autres fonctions du soi et du sous-sol ( le
minerai, les matériaux, l'eau ). La propriété rurale productive doit être ‑
et elle l'est déjà de plus en plus ‑protégée dans la mesure où elle est
un capital national qui ne peut être gaspillé par l'urbanisation diffuse ou
brutale, volontaire ou involontaire, rapide ou lente.
On
constate alors que toute la législation foncière permet, si elle est bien
utilisée, de sauvegarder cette richesse nationale et de faire converger vers
ces espaces fragiles ( dans la mesure où lis ne sont pas toujours compétitifs
vis-à-vis de l'économie urbaine ) les aides que l'Etat peut distribuer en
faveur du maintien de ces activités.
Il y a enfin la propriété rurale
improductive ; je dirais presque la propriété écologique, celle qui n'a ni
fondement, ni activité économique et qui pourtant présente un intérêt de plus
en plus grand dans une société urbaine ou en voie d'urbanisation. Ce sont tous
les espaces marginaux mais vastes, indignes d'être exploités, sans utilité
utilitaire, constituant cependant l'espace, et détenteurs de toutes sortes de
richesses bien difficiles à mesurer, sans doute très précieuses pour nous tous.
On constate encore que pour cette propriété rurale improductive. notre droit
commence à sécréter des moyens protecteurs et même des moyens financiers
destinés à garantir sa sauvegarde ( plans d'occupation des sols, réserves
naturelles, parcs nationaux, conservatoires ). On en trouve le long des
littoraux, autour des grandes agglomérations, dans les montagnes, un peu
partout. Finalement, le grand problème
qui se pose à nous tous et aux collectivités, est d'arbitrer pour faire coïncider les vocations profondes de l'espace
avec les aspirations non moins profondes des populations.
CONCLUSION
Voilà
dans quel contexte s'inscrivent les lois qui ont été votées. Je vous demande de
ne pas uniquement penser à la loi portant réforme de la politique foncière; il
y a celles qui se préparent: celle
portant réforme d'urbanisme, celle qui concerne la protection de la nature,
celle qui concerne les établissements classés.
Toutes
ces lois s'inscrivent dans le droit actuel et dans son évolution. Nous devons
essayer d'en peser toute la signification et de dépasser de temps en temps, la
technique juridique à finalité immédiate pour imaginer un peu l'immense réseau
dans lequel l'aménageur ‑ technicien ou élu ‑ doit engager ses
actions.
Je me
suis efforcé d'esquisser l'inscription de tout ce droit dans des finalités
nouvelles. Mais il faut savoir comment ces lois nouvelles vont s'inscrire à
leur tour dans la société réelle, et non pas uniquement dans le corpus
juridique national. Je crois que la pénétration de la législation actuelle et
future sera lente et ne se fera pas sans certaines réactions de rejet, car la législation
foncière avec son champ si vaste contrecarre par définition -- et c'est là son
but ‑ des phénomènes spontanés.
Elle est presque entièrement instituée pou biaiser, détourner ou heurter de front la loi du marché. qui est aussi une loi des rapports entre les hommes.
La grande
question qui nous est donc posée, est celle non pas de la légitimité nationale de ces
législations, mais de leur légitimité locale. La légitimité nationale est
acquise non seulement parce que les lois dans notre pays sont votées par un
Parlement après de longues discussions politiques et techniques, très sérieuses
et très approfondies, mais aussi parce que l'opinion réclame une bonne part des
mesures qui y sont prises et accepte également la part des mesures prises et
qu'elle n'a pas demandées. Le vrai problème de notre société actuelle est d'en [ faire] accepter l'application, effective,
c'est-à-dire sur le terrain, à des individus susceptibles de réagir.
Les résultats sont loin d'être acquis, et
chaque jour nous amène son cortège de protestations et de contestations. Par
conséquent, nous devons vivre avec l'idée qu’avoir une politique d'aménagement
de l'espace, c'est nous heurter à d'innombrables obstacles qu'il faut surmonter
par une
information et par une participation aussi sincère que possible de tous les
intéressés, et en particulier, de tous les citoyens. La définition
des politiques d'aménagement, la volonté d'en avoir et de les appliquer, nous
laissent présager les efforts qui attendent tous ceux qui ont une parcelle de
pouvoir et de responsabilité.
Et le moral, dans ce grand oeuvre, compte peut être
plus que les moyens.
ANTOINE GIVAUDAN