LA LOI PORTANT REFORME DE L'URBANISME
LES PERSPECTIVES OUVERTES PAR SON ADOPTION
EXPOSE DE M. Antoine GIVAUDAN
Chef du Service de l'Urbanisme
(D.A.F.U.)
( 9
DECEMBRE 1976 )
10ième journée d’information du CNEIL
9 & 10 Decembre 1976
ORIGINE ET
DESTINATION
C’est un exposé assez neutre. A signaler que les trois parties
évoquées dans le plan, répondent aux mots d’ordre UA-QUO-SEN ( Cf.[1977-05-13---H-UA-QUO-SEN]) que je n’ai pas évoqués ouvertement car il était prématuré d’en
parler).
Il est à noter également, dans la conclusion modeste, le rappel de
la nécessité d’apprendre à bien se servir des instruments. Rappel qui resterait
d’actualité si on ne préférait pas falsifier la réalité en prétendant qu’en
changeant les instruments tout changera…, car ces malheureux instruments ont,
paraît-il, un peu vieilli puisqu’ils datent des « trente glorieuses ».
C’est toute la différence entre un discours sérieux et des propos
de bateleurs d’estrade.
Il va
me falloir aller très vite car cette loi est fort longue et complexe; je m'en
tiendrai à des généralités et je centrerai mes propos sur certaines incidences ou
orientations qui vont en découler et sur les possibilités de leur application.
En
effet, certaines de ces dispositions s'appliqueront dès que la loi sera
promulguée, et certaines quand les décrets seront publiés. D'autres enfin ne
sont qu'instrumentales et susceptibles d'être utilisées par la puissance
publique, les agents économiques ou les citoyens.
J'aborderai seulement trois points,
et ceci très rapidement :
1. LA LOI ET LE MILIEU URBAIN
2. LA LOI ET LES ESPACES RURAUX ET
NATURELS
3. LA LOI ET LES CITOYENS
puis je conclurai par quelques réflexions
générales.
1. LA LOI ET LE MILIEU URBAIN. UNE LOI DE FINESSE ET DE RIGUEUR
En ce
domaine, trois types de dispositions vont intéresser tous les professionnels de
l'immobilier :
‑celles qui touchent les plans d'occupation des
sols
‑celles qui touchent le permis de démolir ;
‑enfin celles qui touchent les permis de
construire, et un peu aussi les Z.A.C. et les lotissements ( mais je laisserai
à M. ROBERT le soin d'en parler).
En ce domaine,
cette loi est une loi de finesse et de
rigueur ... finesse en ce qu'elle permettra aux collectivités locales et
aussi aux administrations, de travailler avec un bistouri plus fin plutôt
qu'avec un gros couteau, par les possibilités qu'elle offre :
‑ subordonner par exemple la construction à certaines
démolitions pour protéger des îlots en milieu urbain, dans certains secteurs
désignés par le P.O.S. ;
‑ quand on établit un P.O.S., instaurer un secteur où l'on peut
permettre des démolitions sans les procédures très lourdes du secteur
sauvegardé;
‑ appliquer au C.O.S. le bénéfice des droits acquis qui
n'existe qu'au-delà du plafond légal de densité, et par conséquent d'atténuer
ou de faciliter certaines opérations qui, avec un C.O.S. relativement bas empêcheraient
la restructuration des immeubles existants;
-- maintenir des espaces libres, des terrains cultivés
dans les zones urbaines
‑ remplacer l'obligation de réaliser des aires de
stationnement, en application de la norme fixée par le P.O.S., par une
participation qui permettra à la commune de réaliser des stationnements publics
( disposition introduite par le Parlement ) ;
‑enfin, c'est la procédure de modification abrégée, qui évite
de recommencer tout le long cursus d'élaboration du plan, mais qui maintient
malgré tout les garanties juridiques fondamentales de l'enquête publique et de
la délibération de la collectivité locale.
Cette
loi permettra donc de faire évoluer en souplesse, avec plus de rapidité, compte
tenu des besoins, les zones urbaines, les P.O.S. ainsi que les zones
d'aménagement futur.
D'autre
part, il y a en matière de permis de construire, un peu plus de rigueur à attendre
:
‑ obligation de permis pour certains changements
d'affectation,
-
renforcement des stationnements lorsqu'il y a réhabilitation
sauvage (ces stationnements
qui ne sont pas définitivement votés seront examinés par le Sénat très
prochainement),( kkk )
-
( kkk ). Incompréhensible. Il doit s’agir de la disposition concernant la possibilité de faire payer une contribution à la place de la réalisation des places de stationnement.
‑ extension de la procédure du permis de construire à presque
tous les services publics,
‑ servitude de cours communes, que nous avons fait passer du
décret dans la loi, sans lui faire subir d'adaptation.
Toutes
ces dispositions ne vont pas créer un bouleversement dans les P.O.S en cours
d'élaboration mais elles permettront, une fois des P.O.S. établis, d'adapter la
règle à des objectifs qui peuvent n'apparaître que par la suite.
C'est
donc une loi surtout instrumentale en milieu urbain, d'application progressive;
et cette application sera étroitement déterminée, là où l'on veut agir, avec
les réformes du type " fonds d'aménagement urbain ", qui constitue
des procédures opérationnelles impliquant une certaine adaptation de la règle
juridique fixée par le P.O.S. à un moment donné (celle-ci pouvant se révéler
pas nécessairement adaptée à l'objectif ultérieur).
A ce
titre également, je rappelle la disposition qui réduit les dérogations à des
adaptations mineures.
Donc, une loi de finesse et de
rigueur dans la ville.
2. UNE LOI DE PROTECTION POUR LES ESPACES
RURAUX ET NATURELS
On
découvre aussi un certain nombre de dispositifs qui plairont peut-être moins à
tous ceux qui pensent à construire, puisque dans les espaces naturels les
espaces ruraux,
l'objectif majeur est d'éviter la dissémination, l'étalement indifférencié des
constructions.
C'est
la zone d’environnement protégé, manière de fixer des règles juridiques plus
précises que le règlement d'urbanisme dans toutes les communes où
l'établissement d'un P.O.S. apparaîtrait comme une procédure bien lourde.
Le
décret viendra compléter la loi. Je l'indique au passage, une réforme règlement
d'urbanisme est en perspective dont l'objet est l'alignement de l'ordre des dispositions
nationales figurant dans ce règlement sur celui de plus en plus commun, des
règles du P.O.S. ( Cf.[1969-09-30-5-H-ANNEXE-N-5-DU-TESTAMENT-PROPOSITIONS-POUR-UNE-NOUVELLE-REDACTION-DU-RNU]) Je
crois que cela permettra de s'y retrouver plus facilement dans les dispositions
juridiques applicables aux terrains. Il y a aura peut-être quelques renforcements,
à l'occasion de l'application des règlements d’urbanisme.
La loi
comporte :
‑ des dispositions sur les périmètres
sensibles (où l'on applique une taxe pour espaces verts), qui devraient
permettre de donner aux départements certaines possibilités de mener une
politique foncière des espaces naturels ;
‑ la possibilité dans les mêmes périmètres sensibles,
d'instaurer des dispositions anticipant sur le P.O.S. dans des conditions de procédure qui, en quelque sorte,
suppriment l'élaboration conjointe, donc ces nombreuses discussions au terme
des quelles on a parfois du mal à le sortir. Ces dispositions sont bien entendu
d'application progressive, puisqu'on ne les utilisera que dans les cas où il
est pratiquement impossible d'élaborer le plan ;
‑ des dispositions aussi concernant la nature, mais moins pour
la protéger que pour l'ouvrir, ou bien réellement, ou bien visuellement : c'est
la disposition sur les sentiers littoraux, introduite par le Parlement; celles
aussi qui réintroduisent un contrôle, dans certains territoires, sur
l'édification des clôtures. (cela peut aller jusqu'à l'interdiction de ces
clôtures lorsqu'elles portent atteinte à des usages immémoriaux de passage);
‑ des dispositions
enfin relatives aux facteurs du C.O.S., qui seront aussi d'application
progressive. Le but est ici d'établir un peu de solidarité entre propriétaires
là où elle ne joue pas naturellement; il est aussi de protéger un peu mieux les
espaces naturels en concentrant les constructions susceptibles d'être admises sur
un vaste espace naturel peu équipé.
3. LA LOI ET LES CITOYENS. UN URBANISME PLUS SURVEILLE
PAR LES CITOYENS
On
pourrait qualifier ce point par la formule d’un urbanisme plus surveillé par
les citoyens.
Le Parlement
a souhaité introduire les associations d'usagers agréées dans l'élaboration des
P.O.S. De même le Gouvernement avait proposé la possibilité pour les
associations d'ouvrir l'action publique.
Ces
deux dispositions ne nous feront pas sombrer dans une
anglo-saxomanie qui aboutirait à ce que toute décision soit soumise à un vaste
débat au terme duquel le résultat s'apparente quelquefois plus à une loterie
qu'à une véritable décision, et dont l'arbitre suprême est un juge.
Néanmoins, la France s'oriente vers une discussion très ouverte des
propositions et des décisions d'urbanisme.
En
conclusion, je ferai deux observations :
1.
D'abord, il ne faut pas séparer cette loi de deux autres
‑ la loi sur la protection de la nature qui a été
votée,
‑ la loi sur l'architecture.
a) La
loi sur la protection de la nature invente les études d'impact., oblige à tenir
compte de la préoccupation d'environnement et crée un agrément d'association.
Il est certain que les études d'impact vont introduire dans notre
Code de l’urbanisme, dans nos procédures ( permis de construire, Z.A.C., etc
... ) la préoccupation de l'environnement dans pas mal de cas. Le Code de
l'Urbanisme se trouve donc touché par cette loi.
b) La
loi sur l'architecture touche aussi le Code de l'Urbanisme, au stade du permis
de construire essentiellement, puisque ce permis serait préparé par un
architecte dans la plupart des cas, et que le Parlement envisage de généraliser
l'obligation de consulter le Conseil d'architecture et d'urbanisme dans les
autres cas ( ce qui n'était prévu qu'à titre facultatif dans la loi ).
Par
conséquent, la
loi portant réforme de l'urbanisme est aussi un peu infléchie par cette loi.
2. Le
second point que je voudrais aborder est celui-ci : quel sera l'effet de notre
réforme sur les politiques urbaines qui prennent actuellement leur essor, et
notamment l'établissement des documents d'urbanisme ?
Ces
effets seront
relativement neutres, car c'est une loi qui, très souvent, est
instrumentale, une loi qui permettra de mieux travailler; nous donnerons
évidemment toutes instructions et ferons l'information nécessaire pour qu'on
l'utilise.
Mais il reste un problème qui vous inquiète beaucoup et que j'entends souvent évoquer: celui de la mobilisation des terrains.
Le bruit court (mais je ne sais si c'est vrai) que l'on trouve de moins en moins de terrains à bâtir : dans les centres des villes, la raréfaction viendrait du P.L.D., à l'extérieur des P.O.S. ou d'autres mesures restrictives que l'on continue à prendre.
Mais,
d'après tout ce que je peux savoir, ce n'est pas tellement le terrain qui
manque, la difficulté provient de ce que les terrains urbains constructibles ne
sont pas mobiles.
Il
manque quelque chose dans notre appareil : c'est l'instrument mobilisateur qui permettrait de faire venir
sur le marché ces quantités considérables de terrains à bâtir qui sont dans les
zones urbaines ainsi que ceux qui seront dans les zones d'aménagement futur
(actuellement ces zones ouvertes à l'urbanisation risquent de ne pas être mises
sur le marché, sauf si la collectivité utilise des procédures autoritaires du
type Z.A.C.).
Il
faudra regarder d'un oeil très intéressé les propositions faites dans le
rapport de M. GUICHARD : l'impôt sur les terrains non bâtis et bâtis dans les
zones urbaines. On aurait là une disposition qui permettrait de rendre les
terrains un peu plus fluides, et de mieux faire admettre les restrictions
pesant en matière de constructibilité sur les espaces naturels.
Il faut aussi, en dehors de toute loi, que nous
apprenions à utiliser, pour l'ouverture à l'urbanisation, les possibilités
offertes par les P.O.S. Il s'agit, en quelque sorte, d'essayer d'introduire a
l'intérieur du P.O.S. et des « zones
d'urbanisation future » qu'il délimite, quelques indices de
programmation.
Certaines de ces zones, en effet, méritent d'être
urbanisées tout de suite, et d'autres ne devraient l'être que plus tard. Il
faudrait que les collectivités locales pensent (et certaines ont déjà eu l'idée
de le faire) à mettre un ordre de priorité, et pensent en quelque sorte à
indiquer les endroits, à l'intérieur de ces zones, où elles comptent concentrer
leur vouloir ou leurs possibilités d'investissement.
En conclusion générale, je ne crois pas qu'il
faille attendre une révolution de l'application de la loi portant réforme de
l'urbanisme; mais au fur et à mesure que les autorités
locales, administratives ou élues, commenceront à faire leur politique
d'urbanisme et à vouloir utiliser les instruments à leur disposition pour faire
mieux, elles se rendront mieux compte des moyens nouveaux que cette loi leur
aura apportés.
ANTOINE GIVAUDAN