USAGERS. AUTORISATIONS. ADMINISTRATION
NOTE DE PRESENTATION
(U.A.A.)
ANTOINE GIVAUDAN
( 29 SEPTEMRE 1977 )
Cette
note, parmi tant d’autres, était destinée à circuler librement.
Le
style était libre et franc. L’exigence est élevée, mais la lucidité exerce
continuellement ses rappels à l’ordre.
Il
fallait être compris et montrer qu’on comprenait aussi les autres.
J’ai
toujours eu une allergie aiguë contre la langue de bois, les paroles
rassurantes, l’auto-satisfacation facile comme on en trouve partout, avec ses
clichés, dans la phraséologie administrative.
C’est
pourquoi j’ai adopté, dans ce domaine comme dans d’autres, la technique
consistant à penser publiquement, quitte à déranger quelquefois, et à le faire
sous la forme d’une instruction “ fictive ” qui circulerait dans les
services centraux ou locaux, conscient que le contenu et le style ne convenait
pas à une instruction officiellement signée. Hélas ! En tout cas la pensée
du service et sa “ ligne ” étaient ainsi
connues. On retrouve les mêmes thèmes dans des exposés publics dont le ton,
verbal dans ce cas, était encore moins équivoque.( Cf.[1978-04-25---H-L-ADMINISTRATION-DE-L-URBANISME-DEVANT-SES-USAGERS]).
Si
j’ignore les effets de mes épîtres et de mes discours, je suis sûr que les gens
de bonne volonté, en tirèrent quelque chose, car je ne mentais pas.
La
diversité et l'ampleur des réformes, les contrôles plus stricts auxquels sont
assujettis des usagers de plus en plus nombreux conduisent à s'interroger sur
la meilleure façon d’améliorer ‑ ou d'éviter une dégradation de -- la
situation dans le domaine très particulier des relations de l’administration
avec le public.
La
tâche des services est difficile. Il n'y a pas de recette ni de remède rapide
et spectaculaire. Comment opérer ?
Par
circulaires ! Elles créent des tâches sans apporter de moyens. En
s'interrogeant d'abord.
Et ce document, en forme d'instruction, est d'abord une
interrogation.
MINISTÈRE
DE L'ÉQUIPEMENT ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
AVENUE
DU PARC DE PASSY PARIS (16eme
)
CODE
POSTAL 75775 PARIS CEDEX 16
TÉLÉPHONE
524. 52.34
DIRECTION
DE L'AMENAGEMENT FONCIER ET DE L'URBANISME
AFU/U PARIS,
LE
OBJET
: Usagers. Autorisations. Administration
L'aménagement
de l'espace national, les initiatives publiques en faveur d'un urbanisme de
qualité, les exigences des citoyens vis à vis des façons de faire des autorités
aboutissent inéluctablement à des procédures plus longues ou plus complexes, à
une instruction des projets plus tatillonne, à des décisions de refus plus
nombreuses. Cette réalité risque d'avoir des conséquences graves en ce que
l'usager n'est pas bien informé des obligations nouvelles auxquelles il doit se
conformer. Par ailleurs, il ne faut pas attendre
des efforts de simplification et de clarification accomplis récemment qu'ils
compensent l'effet de ces obligations dans la mesure où ils ne font que
supprimer des anomalies.
Ce
problème concerne, au premier chef, les maires et les directions de
l’Equipement qui sont les interlocuteurs habituels des usagers dans les
domaines très divers des autorisations relatives à l'occupation du sol (
certificats d'urbanisme, permis de construire, petits lotissements., coupes et
abattages d'arbres, installations de caravanes., démolition, installations
diverses et clôtures ). Dans chacun de ces domaines, des procédures
d'autorisation permettent de veiller à ce que l'occupation du sol envisagée par
un usager quelconque se conforme à ce qu'il est possible d’admettre sur le
terrain. La procédure peut déboucher soit sur une décision de refus, soit sur
la délivrance d’une autorisation, assortie ou non de prescriptions
particulières. L’instruction peut durer de quelques semaines à plusieurs mois. Chaque année près d'un million d'usagers passent ainsi par
les guichets des mairies et des directions de l’Equipement.
L’enjeu est donc
considérable; il est déterminant pour le climat des relations entre l’administration
et les usagers. L'application convenable des lois en dépendra mais cette
application n'est pas un objectif en soi ; l'objectif est d’obtenir un
aménagement de qualité, un désordre moins grand dans l'utilisation de l’espace,
des cités et des espaces naturels moins marqués par l'accumulation désordonnée
de toutes sortes de travaux.
Il faut être conscient qu'en ces domaines, l'intervention des
autorités touche directement aux désirs et aux initiatives de citoyens qui
ne connaissent généralement, ni le pourquoi., ni le comment de ce qui leur est
demandé. Jusqu'à ce jour, aucune action spécifique en profondeur n'a été
engagée même si dans de nombreux départements la préoccupation de l'usager a
donné lieu à. des initiatives intéressantes. Dans les années qui viennent, il
convient de changer les pratiques et d'avoir le souci constant de l'usager afin de
reformer profondément de l'intérieur tout ce qui est un obstacle à des
relations commodes entre l'usager et l'administration.
Il
s'agit d'un programme ambitieux qui trouvera sa légitimité dans l'empirisme des
méthodes et qui devrait porter ses fruits d'autant plus rapidement qu'il
associera très concrètement., l'administration, les élus, des personnalités
qualifiées et des usagers quelconques.
La
présente note d'orientation annonce la doctrine et présente des suggestions sur
les modalités des actions à venir.
1. UNE INFORMATION VRAIE
Les
actions de la puissance publique sont trop nombreuses et trop diverses pour ne
pas faire l'objet d'une information vraie. Mais qu’est-ce qu’une information
vraie ? C’est d’abord une information qui explicite clairement pour le
public les objectifs. C’est ensuite une information qui ne dissimule pas la
rigueur de certaines des dispositions qui pèsent ou pèseront sur l'usager ;
c'est enfin une information qui porte aussi sur les cheminements, hélas
complexes, de la décision.
11. Une information vraie sur les politiques d'aménagement.
Il
s'agit d'exprimer les raisons, réelles et diverses., qui impliquent une
intervention de la puissance publique. Pourquoi soumet-on à autorisation des
opérations souvent élémentaires ? Quel est le but en vue ? Quel en est le motif
? S'il n'est que d'appliquer la loi, il est insuffisant. On ne peut pas
répondre à l’usager surpris d'avoir à demander des permissions pour toutes
sortes de travaux: qu'il en est ainsi parce que c'est la loi.
La
puissance publique doit exposer ses buts., sa stratégie, resituer l'obligation
de l'autorisation dans son contexte général qui est d'éviter la détérioration
du site. La surveillance des activités des citoyens n'est pas un but en soi ;
elle n'a point d'intérêt, ; elle est contre nature dans un pays de liberté. Il
faut par conséquent justifier la surveillance pour la légitimer. La base légale
de l'autorisation n'y suffit pas.
L'information vraie, en ce domaine, est celle qui ne méconnaît pas le but en vue duquel
est exigée l'autorisation et le résultat qu'il est raisonnable d'en attendre.
12. Une information vraie sur la
rigueur inévitable qui va découler DES, objectifs.
Une
autorisation, quelle qu'elle soit, ne répond aux raisons qui ont conduit à son
institution que si elle est refusée lorsqu'elle est incompatible avec les
objectifs locaux d’aménagement. Dans le cas contraire son octroi peut être
éventuellement accompagné de prescriptions à respecter par le bénéficiaire.
La
puissance publique a le devoir de ne pas compliquer la vie des usagers en
édictant des règles inutiles qu’elle est astreinte., par la suite, à faire
respecter. La bonne réglementation est celle qu'on est capable d’expliquer et
dont on n'a pas honte d’exiger l'application. Le contenu des règles applicables
à l’espace rejoint alors leur forme, leur expression concrète, dans un
règlement. Ce principe doit conduire, à l'occasion de l’établissement des règles
d'occupation du sol ( dans un P.O.S., une Z.E.P....) à s’interroger sur
l'utilité effective de toute règle, sur les effets qui en sont attendus, sur la
clarté de sa rédaction., sur la capacité réelle des autorités à la faire
appliquer. Et son application sera d'autant moins difficile que les raisons qui
ont conduit à l'édicter ont été clairement définies.
C’est
à ce prix que la règle, quelle que soit par ailleurs sa rigueur vis à vis de
celui qui souhaite la transgresser, pourra être appliquée, que ses avantages
liés aux garanties qu'elle apporte à l’ensemble des usagers, apparaîtront avec
le temps.
Aucune
information vraie n'est possible sur des
réglementations trop complexes pour répondre à des objectifs définis,
obscures., inexplicables à ceux qui ont à les subir.
13. Une information vraie sur les
contrôles que vont impliquer les politiques d'aménagement.
Il
ne suffit pas d’exprimer des intentions d'aménagement, il ne suffit pas de
transformer ces intentions en politiques en mettant notamment en place le corps
de règles juridiques qui y correspondra dans le domaine de l'occupation du sol
; il faut aussi, par les autorisations préalables ou des contrôles a
posteriori., veiller a ce que les opérations engagées, au jour le jour,
respectent les objectifs et contribuent au résultat recherché.
Les
autorisations que doivent obtenir les usagers avant d'engager leurs travaux
méritent donc aussi de faire l'objet d'une information vraie. Ils doivent d'abord
en connaître l’existence. Ils doivent ensuite être informés., s'ils le
demandent., sur les modalités d'instruction et d'octroi de l'autorisation. Ils
doivent enfin avoir accès aux raisons particulières et concrètes qui expliquent
les décisions de refus ‑ ou les prescriptions particulières qui leur sont
imposées.
Il
s'agit là d’une question de moralité publique. Toute décision comporte un
double fondement. Elle a, en premier lieu un fondement juridique ‑ et
légal ‑ dont dépend sa régularité ; ce caractère formel., malgré son
importance, n'est pas le seul. Elle a, en second lieu., un fondement réel,
matériel, qui lui donne sa légitimité. C'est ce second caractère qui doit être
plus souvent porté à la connaissance de l'usager. C'est la seule façon de le
considérer comme un être majeur.
Les
procédures d'autorisation et d'autant plus qu'elles débouchent sur des
décisions rigoureuses ‑ doivent être commodes et brèves. La rigueur appelle la commodité. A cet égard
de grands progrès restent à accomplir et une information
vraie ne doit pas dissimuler les incommodités qui jalonnent souvent
de très nombreuses procédures d'autorisation. On n’éliminera ces incommodités
qu'en les mettant en évidence ( 1 ).
( 1 ). [ “ Ma stratégie ” était de mettre en évidence
les absurdités, procédurales notamment, pour préparer les esprits à leur
élimination. A.G 04/02/99 ]
14. Les modalités de l’information
Le devoir d'informer
incombe tout autant au Service Central qu’aux directions départementales et aux
mairies.
A. L'information par le Service Central.
Il revient au Service
Central, passée la phase d'établissement des lois et des décrets de produire une information
générale de trois ordres.( Cf.#1540# )
Il doit d’abord fournir le commentaire général des textes afin que tout intéressé puisse s’y référer à l'occasion d'une difficulté. Ce commentaire général prendra la forme de volumes ordonnés par autorisation d'utilisation du sol.
Il doit ensuite
établir et diffuser des documents généraux plus ou moins détaillés, de
vulgarisation, à l'usage du public.
Il doit enfin contribuer à la vulgarisation générale auprès des publics nationaux ou locaux qui font appel à lui.
B. L'information par les directions départementales.
Elle est au minimum
de faire connaître aux publics locaux l'information générale produite par le
Service Central mais elle peut aller beaucoup plus loin. Les politiques
d'aménagement sont des politiques locales et seules les autorités locales
peuvent en formuler les buts et les modalités même s'il appartient au
gouvernement et au ministre de désigner des objectifs.
De même, les
directions départementales ont toute latitude pour apprécier la façon de
toucher les multiples publics et notamment les collectivités locales concernées
par les autorisations.
C. L’information par les collectivités locales.
Chaque commune est
libre d'apprécier le meilleur moyen de traiter du problème des autorisations
avec ses usagers. Elle peut obtenir le concours des directions départementales
de l'Equipement pour toutes les affaires qui de, son point de vue, le
requièrent. Il convient seulement de souligner que les maires agissent au nom
de l’Etat quand ils décident d'accorder ou de refuser une autorisation. Ils ont
par conséquent le devoir de contribuer au développement d’une information
vraie dans ces domaines délicats.
II. LE SOUCI DE L’USAger
Deux idées majeures
doivent être à la base de toute action.
L'usager
est un citoyen majeur et ignorant.
L’administration, au sens
le plus large du terme, est quasi incapable de satisfaire spontanément les
aspirations de l’usager.
21.
L’usager, ses droits et ses devoirs.
La législation impose
des obligations aux usagers tout autant qu'elle leur garantit des droits. Si
les devoirs de l'usager se bornent à respecter la loi., ses droits., en
revanche méritent d’être rappelés.
Il a droit :
·à un accueil amical et rassurant,
·à l'information vraie,
·à des explications quand il ne
comprend pas ou quand il n’est pas, à tort ou à raison, satisfait
Les autorisations ‑
et le permis de construire en particulier -- sont naturellement impopulaires.
Pour l'usager courant, elles sont une affaire essentielle, quelquefois vitale,
du point de vue de son patrimoine, de son habitat, de sa vie familiale ou
professionnelle. Elles sont souvent l'aboutissement d'une longue maturation
intime, d’efforts et d’économie. L'administration ne peut pas méconnaître la
tension psychologique qui sous tend la demande d'autorisation.
La compréhension de
ces réalités particulièrement sensibles aux "pétitionnaires" est un
devoir pour l'administration.
22. Le
souci quotidien de l'usager
Le souci quotidien de
l'usager n'existe pas encore. Les logiques variées ‑ juridiques.,
techniques., administratives ‑ qui déterminent les processus
administratifs, ne font qu'une place résiduelle à l'usager. Les procédures
d'autorisation ne sont pas conçues pour sa commodité. Cette commodité de
l’usager est négligée ; elle s'incline devant le souci de la légalité, devant
les exigences propres à chaque administration, devant les exigences des
collectivités, devant les exigences d’information des autres usagers... La
commodité n'est qu'un produit résiduel aléatoire. Elle doit devenir un
impératif majeur., égal aux autres préoccupations.
L'administration
centrale comme les services locaux et les mairies ont de ce fait de grands
efforts à accomplir., pour que l’application des lois ‑ dont la rigueur
est nécessaires aux politiques d'aménagement ‑ ne soit pas une source de
tensions et d'incompréhensions néfastes à l'obtention des objectifs qu'elles
ont édictés.
L'impératif de
commodité concerne à la fois l'édiction de règles de fond ( celles qui
déterminent l'occupation du sol ) et l'organisation des procédures
d’autorisation qui permettent d’en assurer le respect.
Cet impératif est
généralement perdu de vue quand on élabore la règle et quand on conçoit la
procédure.
Il faut aussi
compenser ces déficiences par un effort dans le domaine des relations entre
usagers et administration.
Les mesures
éventuelles doivent permettre :
‑ d'améliorer
la connaissance de l’épidémiologie des problèmes,
‑ et de réduire
les tensions et les incompréhensions.
31.
Mesures
Rechercher : A. Dans
l’édiction et la règle et la rédaction de la règle de droit ( règlement de
P.O.S. et documents assimilés ).
* la règle la plus
simple dans son expression.
* la règle la plus
utile et réduire ou supprimer celles qui font double emploi avec elle, ou qui
ne peuvent avoir qu'un usage exceptionnel.
Cette recherche n'exclut pas l'édiction de règles
rigoureuses
La rédaction de la
règle de droit doit être telle que l’usager moyen puisse la comprendre.
B. Dans l'application de la règle de droit.
L'application de la
règle de droit est exposée à deux séries de difficultés qui se combinent..
Première série. L’interprétation de la règle de droit.
Les unes sont dans
les contradictions ou incompatibilités entre le projet et la règle de droit.
Leur résorption exige une interprétation intelligente de la règle et
éventuellement des adaptations mineures.
L'interprétation
intelligente consiste a rechercher la solution plutôt que l'objection.
L'interprétation intelligente expose
le fonctionnaire au reproche de
complaisance à l'égard du pétitionnaire, reproche qui pourra lui être opposé si
la décision prise sur la base d'une interprétation intelligente, est attaquée
par des tiers mécontents de la décision.
Toute interprétation
intelligente ne débouche pas nécessairement sur une adaptation mineure. Pour
éviter le reproche de complaisance il convient de donner toujours la même
interprétation.
Si l’interprétation intelligente implique, ou semble impliquer
une adaptation, il est toujours possible de consulter une commission ( C.D.U. -
C.P.P.C.) afin que cette interprétation soit collectivement examinée et
devienne un usage connu.
Deuxième
série : les
difficultés liées aux soubresauts de la procédure.
La procédure d’autorisation est
exposée à des soubresauts liés, soit à des faits juridiques ( consultations
supplémentaires ; pièces manquantes ; etc...) soit à des
interventions extérieures qui viennent ralentir l’instruction ou la troubler.
L’usager supporte les
conséquences de ces deux séries de difficultés dont il ignore jusqu'à l’existence.
Avoir le souci de l’usager c’est
éviter que ces difficultés ne soient perçues par lui comme le fait du caprice
administratif.
1. Information
et accueil du public ordinaire ( Usager qui vient s’informer)
Etre en mesure de lui répondre et de lui montrer des documents voire de lui en fournir.
Les seuls documents généralement
disponibles sont les imprimés et les dépliants ou brochures.
La Direction Départementale de
l’Equipement doit examiner, en fonction des demandes de renseignement les plus
fréquentes, quels sont les documents d’information dont elle doit, à tout prix,
disposer.
Le matériel d’information est
produit, sur la base d’intuition, par l’administration, dans le sens
descendant. Il faut qu’elle réexamine le matériel en fonction des besoins
exprimés.
2. Information
et accueil du pétitionnaire ( usager qui dépose une demande).
Les demandes d’autorisation
parviennent à la direction départementale de l’Equipement, soit par la poste,
soit par le bureau d’accueil ( remise contre décharge ).
Examiner les problèmes à ce stade
( attentes, difficultés d’examiner si le dossier est complet ou non...).
A ce stade, les difficultés ne
sont pas encore importantes.
3. Information
et accueil de l’usager au cours de l’instruction
A ce stade :
·
soit
l’usager est appelé par l’administration pour obtenir des compléments de pièces
ou d’explications ;
·
soit
l’usager demande où en est son affaire.
Le service doit parvenir à ce que
les deux opérations se fassent avec un minimum de pénibilité. On peut avoir
recours à divers procédés :
·
renvoi
du dossier,
·
lettre
de rappel au pétitionnaire ( pièces manquantes),
·
communications
téléphoniques ( à développer),
·
rendez-vous
( lieu, heure, personne).
Le choix entre ces diverses solutions
dépend du problème qui se présente.
Il ne présente pas de difficultés
avec les usagers professionnels. En revanche il est difficile et sans doute mal
résolu avec les usagers courants ( les petits et les faibles, les ignorants).
Il donc est souhaitable de juger sans complaisance le système de relations avec
les usagers courants.
·
Rôle
éventuel de la subdivision,
·
Rôle
du maire,
·
Peut-on
les mettre dans le circuit ; comment est-ce opportun et efficace ?
·
Grouper
les exigences afin de ne pas avoir à renouveler les questions et les
démarches ; en particulier si ces exigences relèvent d’autres
administrations ;
·
Exprimer
clairement, non seulement l’exigence, mais son motif, afin d’être mieux compris
et de rassurer. Répondre à l’avance à la question de l’usager “ Mais bon
dieu, pourquoi veulent-ils encore ça maintenant ? ”. En effet,
l’exigence a toute chance de surgir du tréfonds d’un texte que l’usager ignore,
ou d’un souci de l’administration qu’il ne connaît pas.
4. Information
au stade de la décision.
Cette information prend d’abord
la forme de la notification de la décision. Cette notification est faite par le
maire ou par la Direction Départementale de l’Equipement.
Si la décision est une
autorisation, le souci de l’usager doit transparaître dans la rédaction des
prescriptions - s’il y en a - accompagnant la décision. Ces prescriptions
doivent être concrètes et “ immédiatement ” applicables, c’est à dire
sans le recours à des consultations de spécialistes pour en mesurer la portée.
Si la décision est un refus ( ou
un sursis à statuer), le souci de l’usager doit apparaître dans la motivation
de la décision de refus. Cette motivation est défendable, non seulement du
point de vue juridique, mais encore du point de vue concret.
L’usager doit avoir le droit de
recevoir des explications verbales s’il en fait la demande ; il doit
le savoir. Une lettre d’explication peut accompagner les cas les plus
inexplicables.
5. Conditions
matérielles d’accueil
Elles doivent être réexaminées
sous l’angle des usagers. Confort matériel et confort psychologique.
Signalisation.
6. Connaissance
des besoins de l’usager
·
Sondage ;
questions ; observations...
·
L’administration
doit ouvrir ses oreilles aux réflexions libres de l’usager... et connaître ce
qui ne va pas. Notion de client.
7.
Epidémologie des problèmes
L’administration doit non
seulement traiter les affaires les unes après les autres dans les meilleurs
délais ; il faut aussi qu’elle sache ce qui fait problème, autrement
qu’intuitivement. C’est le contrôle de la qualité et des défauts.
Un rapport annuel succinct doit
être établi par le chef d’U.O.C.
permettant d’apprécier l’évolution globale et analysant les
difficultés :
·
délai
- retard,
·
fréquence
des causes de refus,
·
lieux
difficiles,
·
causes
d’intervention susceptibles de réorienter l’action des autres services (
explications, réforme..., intervention, redressement).
8.
Rôle particulier du directeur
*
Rapprochement
maximal D.D.E. - responsable du droit des sols ( locaux et contacts),
*
Priorité
d’affectation du personnel nouveau,
*
Réunion
avec tous les agents de la base.
9. Initiatives
locales diverses
*
Rencontre
avec les milieux professionnels qui se plaignent ;
*
Rencontre
avec les associations d’usagers ;
*
Rencontre
avec les maires ( mécontents) ;
*
Diffusion
des informations départementales disponibles ( vers la presse et vers les
élus) ;
*
Sans
en abuser, faire connaître les progrès, les améliorations, faire connaître
aussi les problèmes et les difficultés...
*
L’ensemble
devant aboutir à donner une image de l’administration consciente des problèmes,
soucieuse de faire mieux, ouverte, compréhensive mais rigoureuse ( ferme sans
être arbitraire).
10. Initiatives et mesures centrales
Le mieux consiste à ne rien dire
et à essayer de faire des choses qui ne viennent pas compliquer un peu plus la
situation.
Les grandes directives sont à
exclure. Les promesses de simplification aussi. Chacun sait que tout s’est
beaucoup compliqué.
Le service central
doit :
*
améliorer
sa connaissance “ épidémiologique ” des
problèmes locaux,
*
rechercher,
recenser, mettre en réserve, toutes les sources mineures mais absurdes de
complications, qui se logent dans les textes nationaux ( lois et décrets ),
*
produire
des documents d’information commodes et utiles,
*
appuyer
les initiatives locales, les faire connaître et les mettre en valeur,
*
mettre
sur pied un groupe informel de “ consultants intelligents ”, c’est à
dire de personnes dont on a remarqué l’intérêt pour ce type de problème ainsi
que la compétence,
*
observer
l’organisation locale des services afin de susciter des évolutions ou d’être en
état de donner des conseils,
*
proposer,
le moment venu, quelques petites retouches simplificatrices ou
classificatrices,
*
susciter
des cycles de formation,
*
informer
les milieux parisiens de la réalité.
Dans ce domaine, il faut être
prudent. Ne pas créer d’illusion et ne pas ouvrir de trop grandes espérances.
Il ne faut pavoiser qu’après. Et encore. Rien n’est
jamais acquis.