RIGIDITE OU LOTERIE
EVOLUTION DE LA NOTION DE PLANIFICATION
DANS L'AMENAGEMENT
antoine givaudan.
(
Octobre 1977 )
Revue du Ministère de l’Equipement du Logement et des Transports.
Janvier 1978
Origine
et destination
C’était une note interne que je publiai un peu plus tard dans la
revue du Ministère.
Elle présentait une contradiction qui commençait à prendre
corps, implicite et sournoise, entre deux conceptions opposées de l’Aménagement, l’“ essentialiste ” et l’“ existentialiste ” sans que les termes soient
encore utilisés. La première est issue du code de l’urbanisme et la
seconde est sous entendue derrière “ l’idéologie de
l’étude d’impact ” ( loi du 12 juillet 1976 ).
Mes alarmes solitaires de l’époque étaient loin d’être
vaines ou imaginaires. L’avenir a montré le déclin de la première conception
tout en donnant lieu à une prolifération juridique anarchique et pathogène aux
côtés de la seconde qui a pris un essor non moins désordonné dans un enchevêtrement de procédures, symptôme objectif
d’un dérèglement du bon sens le plus élémentaire. L’écriture destinée à mon
entourage familier est devenue un article publié sans modification.
L’inintelligibilité chaotique des processus de décision
n’avait rien d’imprévisible. On la voyait très bien venir. En
quinze à vingt ans, “ nouveaux conformistes ” et “ démocratolâtres ”, toujours à l’affût de ce qui peut nuire au bien public,
ont réussi à faire de l’état de droit et de l’aménagement,
un ignoble champ de mines. Chacun le pense tout bas mais nul
n’ose braver le terrorisme intellectuel imposé par d’infimes minorités hostiles à tout ce qui peut
bouger. C’est l’objet du thème #1200# . L’article ci-dessous est donc bien rageur, prémonitoire, doctrinal
et actuel. Classé RPDA pour ces
4 caractères. Je me suis rarement trompé dans mes
pronostics mais sur ce terrain pourri, j’ai vraiment mis dans le mille au
premier coup.
RIGIDITE OU LOTERIE
La France,
depuis des dizaines d'années, pratique l'aménagement de l'espace, avec une
efficacité dont on peut discuter. La notion de plan d'aménagement, au sens large du terme, est ancienne et
n'a jamais été remise fondamentalement en question. La législation en atteste
et la pratique locale aussi. Le plan a eu des moments de grande notoriété
( reconstruction ), il a connu des moments de déclin ( 1954-1965 ). Il est
redevenu une idée force avec la loi d'orientation foncière et depuis dix ans la
notion de plan s'est profondément incrustée dans les mœurs et le grand public.( 1 )
.( 1 ). [ Il faut
dire que quelques-uns, dont je fais partie, ont essayé d’y faire croire car ils
croyaient sincèrement à l’utilité de la démarche. Ils n’ont guère reçu le
renfort des milieux économiques et intellectuels. Ces derniers, tout au
contraire, se sont plutôt ingéniés à déconsidérer l’action administrative. En
revanche, je renouvèle ici ma reconnaissance aux milieux agricoles et notamment
aux chambres d’agriculture qui furent des partenaires fidèles, efficaces et
sérieux. AG. 19-01-1999 ]
L'effet
concret du plan dépend à la fois de la légitimité des autorités qui
l'élaborent, de la légitimité socio-politique des dispositions qu'il comporte, des commodités
qu'il apporte aux autorités comme aux usagers dans leur vie de tous les
jours.
Le plan, de par sa nature même, a des
avantages et des inconvénients. Sa rigidité, sa prétention à
enfermer la vie dans un cadre préétabli a pour contrepartie les certitudes et
la sécurité qu'il entraîne, tant pour les utilisateurs publics que privés de
l'espace.
Cette
conception de l'aménagement se pratique aujourd'hui dans des conditions que
nous pourrions juger de plus en plus satisfaisantes, quant à la qualité et au
champ des études, ( étendue, approfondissement, nombre de préoccupations prises
en considération ) et quant aux modalités administratives et politiques
d'élaboration ( concertation, publicité, information, rôle des élus...).
Ces progrès, qui ne doivent pas conduire à
l'autosatisfaction, sont sensibles sur la longue période. En
dix ans, en quinze ans, nul ne peut les contester et quelles que soient les
critiques et les imperfections, il y a un fait social indiscutable. En
revanche, les progrès sont bien moindres dans les résultats apparents, les
techniques de production imprimant plus leur marque à l'aménagement que les
techniques de planification. Les bienfaits de la planification qui ont localisé
urbanisation ou grands ouvrages, n’apparaissent plus quand urbanisation ou
grands ouvrages sortent du sol; les opérations restent essentiellement
déterminées par des processus techniques; les troubles locaux
qu'elles entraînent ne sont pas moindres même s'ils ont été annoncés à
l'avance; les méthodes aptes à réduire ces troubles n'ont pas fait de grands
progrès alors que la sensibilité de l'opinion, elle, a progressé; enfin. l'apparence et la morphologie d'ensemble des opérations ont peu
évolué en trente ans en sorte que les critiques appliquées aux opérations
passées sont aussi applicables aux opérations actuelles, même si ces opérations
sont fondamentalement différentes.
La
Société réagit avec un temps de retard et sa réaction, amplifiée
par le phénomène habituel qui conduit à mettre en évidence ce qui ne va pas
bien plus que ce qui va, conduit à envisager des remèdes nouveaux. Les études d’impact
entrent dans cette catégorie; la pratique des audiences publiques aussi. En
elles-mêmes ces techniques nouvelles sont bonnes et propres à améliorer la
décision finale. En effet on ne peut discuter l'intérêt d’une étude qui permet
de mieux connaître les effets de l’opération sur l'environnement, ni une
procédure qui permet de mieux expliquer l'opération au public et d'en
recueillir les réactions, que la traditionnelle enquête publique.
Notre crainte est ailleurs. Elle est
dans deux constatations.
La première est d'ordre pratique. Ceux
qui contestent les opérations en attaquent plus l'opportunité que les
modalités. L'opportunité de la faire, d'abord, de la localiser ici plutôt
qu'ailleurs; en effet, seule une opposition à l'opération est de nature à
motiver la mobilisation. La discussion des modalités n'a pas cette vertu,
d'autant que la discussion des modalités repose sur des éléments techniques
difficiles à mesurer, connaître, apprécier et qu'on n'en mesure tous les
aspects qu'une fois l'opération réalisée. Toutes les procédures nouvelles ou
envisageables auront donc un effet certain: celle de rendre plus difficile la réalisation
d'opération. Le jeu des forces en présence n'est pas une garantie
d’aboutissement aux meilleures modalités.
( Cf. #2000-03-30---E#)
La seconde est d'ordre psychologique et
présente des aspects redoutables. Rien ne sert d’ouvrir un débat publie si ce
n'est pour discuter de l'opportunité. Un débat démocratique, par définition.
doit comporter une issue incertaine, la voix de la majorité qui se manifestera
devant être entendue .Cette pratique démocratique est bonne et légitime; il n'y a pas
d'argument à lui opposer, si ce n'est qu'elle est radicalement incompatible
avec l'esprit et la réalité de la planification de l'aménagement qui ont été
initialement définis et suivant lesquels l'opération prévue et localisée ne
doit plus être en principe remise en question dans son opportunité; seuls le
moment et les modalités sont susceptibles d’être discutés.
Ces nuances sont trop subtiles pour être accessibles au grand public et en
particulier à ceux qui subissent les opérations et qui seront, en toute
hypothèse, éliminés de l'espace qu'ils occupent ou perturbés par le voisinage
de l’opération quelles que soient ses soigneuses modalités.
L’évolution du droit et de la Société risque donc de réserver des
surprises, de compromettre profondément l’enracinement de la planification de
l'aménagement et d’en réduire voire d’en supprimer les bienfaits
En
effet quelle certitude, quelle garantie, quelle sécurité apporte cette
planification si
les grandes options qu'elle inscrit dans l'espace sont, au moment de passer à
l'exécution, discutées dans leur opportunité et soumises au suffrage incertain
des plus motivés, à savoir de ceux qui auront à en subir très directement les effets ?
Le premier résultat sera sans doute d'en reconnaître
éventuellement l'utilité à condition que les opérations se localisent ailleurs.
Le second sera dans la difficulté de les réaliser
conformément aux options arrêtées.
Le troisième sera de créer des perturbations là où il n'en
était pas prévu, si les autorités cèdent aux premières oppositions
Le quatrième sera de ne pas réaliser finalement l'opération **, ou de
la transporter sur les lieux de moindre résistance sociologique au détriment
d'un minimum de cohérence, que la planification, non sans mal, s'efforce de
garantir.
** [ Objectif avoué
par un agent du ministère de l'environnement dans le texte cité. Voir l'image
in fine #2000-03-30---E# ]
Tels
sont les germes destructeurs qui risquent de contaminer la planification et
l'aménagement. Venus des pays anglo-saxons, comme les Etats-Unis, où la planification
n'existe pas, ils ont une physionomie moderniste et progressiste; ils flattent le public; ils rassurent; ils font recette
quand on les décrit devant les “ victimes ”
des opérations.
Ceux
qui les proposent, chez nous. ne connaissent généralement pas bien nos
techniques de planification; ils en ignorent et le caractère contraignant pour
la puissance publique et le caractère protecteur pour les usagers; ils ignorent
aussi l’évolution de la jurisprudence sur
la notion “ compatibilité ” dont l’avenir est grand et bénéfique
si cette évolution se poursuit ( 1 ).
Ils en restent aux apparences: les opérations sont douloureuses — ce qui est
vrai — [ mais ] et elles s'exécutent dans des
conditions démocratiques — ce qui est non moins vrai. Ces deux apparences
exactes ne doivent pas dissimuler une réalité non moins fondamentale: l'opération compatible avec des options arrêtées par des
documents de planification ne doit pas être remise en question dans sa
localisation et dans son opportunité.
A LA CROISEE DES CHEMINS
Cette
évolution reste confuse et incertaine .Elle peut déboucher sur deux chemins divergents.
Le premier sera un renforcement de la planification et de
l’aménagement à deux conditions, d’abord que son élaboration soit plus
démocratique afin
que débat s’ouvre au moment de la définition des options, moment où
l’opportunité et la localisation peuvent être discutées — à froid;
ensuite, que les tribunaux administratifs et le Conseil d'État, accordent tout
son sens à la
notion de compatibilité, quitte à en restreindre la signification
encore vague, sanctionnent les projets incompatibles et confirment la légalité
de ceux qui le sont et, en même temps, leur opportunité.
L’autre chemin. c'est
celui d'une autre planification caractérisée par l’absence de planification, toute
opération nouvelle étant soumise à la loterie du débat démocratique, quelle que
soit sa localisation. ( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA])
C’est
ce vers quoi notre Société s'orientera si elle renonce de plus en plus souvent
à maintenir les opérations prévues, accepte de les déplacer quitte à recréer
ailleurs de nouvelles oppositions, si les tribunaux se mettent à user à tout
propos de la “ théorie du bilan ” ( 2 ) et à annuler des opérations
parfaitement prévues et compatibles avec les documents de planification sous
prétexte que leurs inconvénients ne semblent pas être inférieurs aux avantages
de l'opération.
Si
cette évolution se confirmait, soit parce qu’il paraît moderne de revoir les processus de
décision, soit parce que quelques
décisions juridictionnelles venaient ruiner la force et l'intérêt des documents
de planification alors il faudrait en tirer toutes les conséquences. Elles ne sont pas difficiles à entrevoir;
il suffirait de jeter à la corbeille et les schémas directeurs d'aménagement et
d'urbanisme et les plans d'occupation des sols et de s'en remettre pour la
décision, aux seuls résultats de la discussion.
Mais
une chose est sûre; il est vain et trompeur de cumuler les deux façons de faire.
A quoi bon s'ingénier à établir des schémas directeurs d'aménagement et
d’urbanisme et des plans d'occupation des sols, à mobiliser des centaines de
milliers d'élus, à dépenser des crédits publics — de l'État et des communes —
considérables — plus de 100 millions par an depuis cinq ans — à laisser croire
à de très nombreux publics que ces documents leur apporteront, une fois arrêtés
les sacrifices, la sécurité et la stabilité nécessaires à leurs activités —
nous pensons en particulier aux exploitations agricoles et forestières
périurbaines — à étudier, souvent dans le détail de multiples variantes, si au
moment de passer aux actes, le compteur est remis à zéro et l’opportunité de ce
qui est prévu , remise en question comme si de rien n'était.
Notre Société est à la croisée des
chemins. Les quelques années qui viennent seront déterminantes et suivant les
choix qu'elle fera, il n'est pas sûr qu'il en résulte un supplément de progrès.
Antoine
Givaudan
( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA])
(1) La notion de comptabilité. Un
équipement public, une déclaration d'utilité publique une zone d’aménagement concerté
doivent être compatibles avec les dispositions d'un schéma directeur. La
compatibilité se distingue de la conformité. Elle laisse une marge manoeuvre
aux autorités pour déplacer légèrement par exemple la localisation de
l'opération Le Conseil d Etat sera amené, au fur et à mesure des recours à
préciser par sa jurisprudence l'étendue de la marge de manoeuvre et
vraisemblablement la restreindre. L'arrêt Adam du 22 février 1974 a été le
premier cas de jurisprudence de compatibilité entre une déclaration d’utilité
publique ( D.U.P.) pour autoroute et un schéma directeur. En appréciant
restrictivement la notion de compatibilité, le juge oblige l'administration à
respecter ses propres décisions.
(2).La théorie du bilan. C’est
le raisonnement au terme duquel le juge, après avoir pesé les avantages de
l’opération et les inconvénients, sociaux notamment, qu'elle implique, apprécie
l’utilité publique d'une opération déclarée d'utilité publique — ou de toute
décision administrative. Ce raisonnement a été notamment appliqué dans l’arrêt
“ Ville Nouvelle de Lille-Est ” du 28 mai 1971. L’application de ce
raisonnement permet au juge d’apprécier l’opportunité d’une opération.