SERVICE DE L’URBANISME
USAGERS AUTORISATIONS ADMINISTRATION
NOVEMBRE 1977
ORIGINE ET
DESTINATION
Ce
« rapport » abondamment diffusé dans les services et à l’extérieur
découle directement de initiatives engagées deux ans plus tôt ( Cf.#1975-10-27---H#, #1977-03-28---H#, [1977-05-13---H-UA-QUO-SEN] et [1977-09-29---H-USAGERS-AUTORISATIONS-ADMINISTRATION] qui le présentait sous forme d’annexe à une circulaire[1977-10-04---H-LE-RAPPROCHEMENT-CULTUREL]) mais
différées par l’élaboration des lois de 1975 et 1976.
La direction
traversait une passe mauvaise. Le ministre avait changé pendant l’été. Il
s’agissait de M Fernand ICART qui, sans en
faire une question de principe, n’avait pas spontanément en lui-même, les
exigences de l’aménagement et percevait douloureusement les refus de permis de
construire. Je l’avais rencontré en septembre sur ce sujet et il m’avait dit
sur un ton contrit et malheureux : « C’est insoutenable ! ». (
Cf. #1000# ). Aussi l’intention antérieure de faire porter les
efforts en faveur de l’amélioration des relations de nos services avec les
usagers n’était-elle pas inopportune d’autant qu’on n’avait pas traité ce thème
depuis longtemps. Il y avait une sorte de coïncidence objective entre nos
projets et la « ligne » du ministre.
Mon texte, qui
n’en était pas une en effet, ne fut pas retranscrit en circulaire, dans un
style administratif mais on m’autorisa à le diffuser. J’aurais aimé le
travailler, l’enrichir et en faire un beau document dans sa présentation ainsi
qu’une sorte de référence officielle de déontologie administrative pour son
contenu. Bref un manuel pratique de « catéchèse » ou pour parler plus pompeusement, une
« encyclique ». Je n’ai pas mené à son terme ce volet du « Petit
Dessein ». Je le regrette. Il faut dire que ça ne
semblait pas intéresser grand monde. Les « nouveaux
conformistes » attendaient plutôt de la
décentralisation du permis de construire la solution finale de ces difficultés.
A ce que j’ai
pu constater de moi-même, je ne suis pas sûr que les usagers
aient beaucoup gagné au change. ( Cf.[1994-02-10---H-DECENTRALISATION-DU-PERMIS-DE-CONSTRUIRE-COLLOQUE-DE-SAINT-BRIEUC]). En
revanche notre administration locale a pu enfin ravaler au rang de tâche
subalterne cette fonction éminemment impopulaire si on juge par le grade des
agents qui, majoritairement, la remplissent dans les postes les plus élevés.
L’effort en
faveur de la qualité de ce qui se fait,
qui engendre sujétions, rigueurs et interdits inhérents à toute politique
de sauvegarde des espaces naturels composaient, avec un renversement profond
des comportements bureaucratiques, un triptyque à mes yeux indissociable.
C’était d’une évidence telle que le nom modeste de « PETIT DESSEIN » que
je lui ai plus tard donné n’est pas inapproprié. Eh ! tout petit qu’il
soit, ce dessein n’a pas survécu aux « avancées
démocratiques ». Le hasard est redevenu le
grand maître !
Le Thème 15 (
Cf. #1500# ) est
consacré à l’objet toujours problématique des relations entre les gens et ceux
qui administrent.
CE RAPPORT EST DEDIE :
·
Aux agents de bureau,
·
Aux secrétaires,
·
Aux assistants techniques,
·
Aux attachés administratifs
des services extérieurs,
·
Aux ingénieurs des travaux
publics de l’Etat,
·
Aux chefs de service
administratif,
·
Aux urbanistes de l’Etat,
·
Aux ingénieurs des Ponts et
Chaussées,
·
Aux directeurs
départementaux de l’Equipement.
Il l’est aussi
à tous les usagers auxquels nous pensons beaucoup plus qu’ils n’oseraient
seulement s’en douter.
[ Pour des raisons de clarté la numérotation
initiale disparate a été unifiée en chiffres arabes. A.G. 12.09.99 ]
AVANT PROPOS
Ce document ( 1 ) est un bilan inquiet et optimiste qui procède de l’observation de notre administration de l’Equipement, de ses activités, de son évolution tout comme de l’évolution de notre Société et de nos concitoyens, plus exigeants vis à vis des services publics.
Il ne recommande ni n’ordonne ; il suggère et souhaite ; les suggestions proviennent de constatations, de ce qui se dit ici et là, de ce qui commence à se faire, de ce qui voudrait se faire, de ce qui ne se fait malheureusement pas.
Ces
documents proviennent d’habitude de groupes de travail d’experts, de sages, de
gens extérieurs qui sont censés savoir ce qui se passe à l’intérieur ;
pour une fois le document provient de l’intérieur, de gens qui ne sont pas
censés savoir ce qui se passe à l’extérieur.
Et pour quelles raisons un Service particulièrement qualifié en raison des législations qu’il gère, des réclamations qu’il reçoit, ne dirait-il pas, tout haut, ce qu’il connaît et laisserait à d’autres le soin de dire, ce qui ne va pas bien et ce qu’il faut faire, comme si l’administration était congénitalement inapte à se regarder et à évoluer ?.
C’est un petit rapport de l’administration sur elle-même, le rapport d’un Service qui entend dire, qui voit faire, qui connaît la compétence, le dévouement, la lassitude aussi, de tous les fonctionnaires de base chargés, au nom de l’Etat, d’appliquer des lois difficiles, à des citoyens qui ne les connaissent pas souvent.
De
fonctionnaires qu’on appelle volontiers bureaucrates ou technocrates, qu’on
n’aime guère, dont on n’entend dire aucun bien, peut être parce qu’ils
accomplissent à peu près leur devoir.
Ce petit rapport n’engage naturellement que la responsabilité du Service de l’urbanisme qui doit avoir le droit de s’exprimer sur ce sujet
( 1 ). Le
style et l’expression de ce texte, établi par A. GIVAUDAN, Chef du Service de
l’Urbanisme ne sont pas habituels dans un document administratif. Avec quelques
adoucissements de forme, l’Administration le prend à son compte tant sont
justes les sentiments et les analyses qu’il exprime.
SERVICE DE L’URBANISME
USAGERS AUTORISATIONS ADMINISTRATION
INTRODUCTION
PREMIERE
PARTIE. 1. L’ENJEU
DEUXIEME
PARTIE. 2. LES CHEMINS DU RAPPROCHEMENT
21.
QUELQUES NECESSITES A RAPPELER
211.
UNE INFORMATION VRAIE
A. Une
information vraie sur les politiques d’aménagement
B. Une
information vraie sur la rigueur inévitable qui va découler des objectifs
C.
Une information vraie sur les contrôles
que vont impliquer les politiques d’aménagement
214.
Les modalités de l’information
L’information par le Service Central
L’information par les directions départementales
L’information par les collectivités locales
22. LE
SOUCI DE L’USAGER
221. L’usager, ses droits et ses devoirs,
222. Le souci quotidien de l’usager
TROISIEME PARTIE. 3. QUELQUES SUGGESTIONS
31.
SUGGESTIONS CONCERNANT LES ADMINISTRATIONS LOCALES
311. DANS
L’EDICTION ET LA REDACTION DE LA REGLE DE DROIT (REGLEMENT DE P.O.S. ET
DOCUMENTS ASSIMILES)
312.
DANS L’APPLICATION DE LA REGLE DE DROIT
313.
RECOMMANDATIONS CONCRETES
A. Information et accueil du public ordinaire ( usager
qui vient s’informer ),
B. Information et accueil du pétitionnaire ( usager qui
dépose une demande ),
C. Information et Accueil de l’usager au cours de
l’instruction,
D. Information au stade de la décision,
E. Conditions matérielles de l’accueil,
F. Connaissance des besoins de l’usager,
G. Epidémiologie des problèmes,
H. Rôle particulier du directeur*
I. Initiatives locales,
J. 4BRéorganisation
32.
.INITIATIVES ET MESURES CENTRALES
INTRODUCTION
La diversité et la complexité
des lois qui régissent l’occupation et l’utilisation du sol, l’intérêt
croissant des citoyens pour tout ce qui touche à leur cadre de vie, les
exigences accrues qui en découlent tant pour les collectivités locales et les
administrations de l’Etat que pour les usagers, conduisent à s’interroger sur
la façon d’appliquer les réglementations.
Les réformes récentes ont
introduit dans le droit de très nombreuses innovations qui touchent très directement à la vie
quotidienne de tous ceux qui désirent construire ou qui disposent d’un terrain.
Elles nous invitent plus que jamais à cette réflexion.
Nul ne conteste des décalages importants :
·
entre les objectifs des lois et les conséquences finales, concrètes,
quotidiennes de leur application,
·
entre les spécialistes de l’administration centrale et les
praticiens des services locaux de l’Etat,
·
entre ces praticiens et les élus locaux, qui ont aussi, en tant
qu’autorité, à les faire appliquer,
·
entre la puissance publique en général, et les citoyens et les
usagers.
Ces décalages, inévitables et naturels, se résorbent progressivement
avec le temps à mesure que la connaissance des obligations nouvelles se répand
dans la Société et qu’une fraction de plus en plus grande du corps social fait
siennes les orientations prises. Ils restent acceptables tant que les enjeux
qu’ils comportent ne sont pas trop conflictuels et que chacun s’accommode d’une application
approximative des textes. Ils sont sans importance lorsqu’ils ne
concernent qu’une minorité de cas.
Il n’en
est pas malheureusement ainsi dans le domaine de l’urbanisme et de
l’aménagement. Le nombre d’usagers
est considérable et dépasse le million chaque année, lorsqu’on pense au
permis de construire, au certificat d’urbanisme, au lotissement, au camping,
aux caravanes, aux coupes et aux abattages et à d’autres autorisations encore,
au travers desquelles la puissance publique -- les collectivités locales et
l’Etat -- surveille l’occupation et l’usage du sol.
La
vigilance croissante des citoyens quant au respect des textes, le nombre de
recours devant les tribunaux, l’exigence d’une meilleure information, ne
permettent pas non plus d’affirmer que l’administration de ces affaires se fait
partout dans la sérénité, que les enjeux sont secondaires et que les solutions
viendront avec le temps. D’ailleurs nombre de ces exigences se traduisent par
un appel à de nouvelles réglementations.
Or l’usager est double ; il est
d’abord celui qui demande une autorisation et qui se plaint des délais, des
incertitudes sur la réponse, de la complexité des conditions qu’il doit
remplir. Il est aussi celui dont le voisinage est troublé par une opération qui
vient irréversiblement changer son paysage familier, auquel il est
effectivement attaché et celui-là exige des garanties plus fortes afin que ne
se fasse pas n’importe quoi, n’importe où.
Devant
ces revendications, toutes aussi
légitimes les unes que les autres, le risque est grand pour les autorités
locales ou centrales, d’avoir des attitudes évolutives et fluctuantes et de
passer de la rigueur à la compréhension et puis de la compréhension à la
rigueur suivant les courants dominants qui mobilisent l’opinion.
La presse à cet égard est un très bon
reflet de la difficulté. Elle fustige à la fois la bureaucratie et la coupable
tolérance et telle opération, flétrie par l’un parce qu’on l’a
autorisée, l’aurait été de même par un autre, si on l’avait refusée.
L’administration
de l’Equipement est au centre de la discussion. Le Code de l’urbanisme, cette
loi qu’il lui faut faire appliquer, l’est aussi.
Avec
les collectivités locales, responsables comme elle, de cette application, avec
les usagers innombrables qui vont avoir à la subir -- ou à en bénéficier -- il
lui faut s’interroger sur le meilleur moyen d’y parvenir.
Mais elle doit d’abord se regarder elle-même.
Certes,
il est toujours possible de publier une instruction généreuse, ordonnant à la
fois d’accélérer les procédures, d’améliorer la concertation, de mieux rédiger
et expliquer les décisions... il est aussi possible d’annoncer l’étude de
mesures simplificatrices et de rassurer ; il est possible encore d’espérer
des moyens renforcés pour mieux gérer le quotidien.
Il ne faut pas mentir.
Oui, la
législation s’est compliquée récemment et il serait inconséquent d’attendre
maintenant qu’elle change d’autant que des simplifications hâtives risquent de
la compliquer encore plus.
Oui,
les moyens resteront à peu près ce qu’ils étaient avant.
Oui, un
effort particulier attend notre administration.
Elle
doit trouver les voies qui mènent à de meilleurs rapports entre les usagers et
l’administration à l’occasion des autorisations qu’elle instruit, délivre ou
refuse.
Elle
doit essayer de réduire les décalages, l’écart considérable qui sépare la loi de son application.
Elle doit rechercher un rapprochement entre deux mondes qui ne sont pas
toujours en communication, celui de l’exigence collective d’aménagement,
d’environnement, de qualité de vie, et l’exigence de l’individu, de l’agent
économique qui ne comprend pas que ce qui lui est imposé est le produit d’une culture nouvelle qui se fait
jour, celle de l’environnement. Ce
rapprochement doit se faire au stade des autorisations, moment exceptionnel où
la loi sort des codes et atteint le citoyen.
Ce
rapprochement des deux mondes qui se méconnaissent est difficile car le trait
d’union est un ensemble de législations complexes, qui traînent des scories,
qui se prêtent à l’erreur... Il ne faut pas attendre par ailleurs des
efforts de clarification et de simplification accomplie récemment qu’ils
compensent l’effet des obligations nouvelles dans la mesure où ils n’ont supprimé
que des anomalies, et encore, pas toutes
les anomalies...
Aussi,
plutôt que d’ordonner -- par instructions -- et de décrire un résultat à
obtenir, a-t-il paru plus authentique et plus sincère, d’engager une méditation
sur les chemins possibles à parcourir.
PREMIERE PARTIE
1. L’ENJEU
Certificats d’urbanisme, permis
de construire, lotissements, coupes et abattages d’arbres, installations de
caravanes, de camping, démolitions, installations diverses, clôtures, certificats
de conformité... dans chacun de ces domaines la procédure d’autorisation permet
de veiller à ce que l’occupation du sol envisagée par un usager quelconque, se
conforme à ce qu’il est possible et souhaitable d’admettre sur le terrain.
Ces
procédures peuvent déboucher sur un refus, plus rarement sur un sursis à statuer ( Revenez dans deux ans ), le plus
souvent sur une autorisation assortie ou non de prescriptions particulières.
Leur
instruction peut durer de quelques semaines à quelques mois et amène chaque
année près d’un million d’usagers à remplir des formulaires complexes, en deux
ou trois exemplaires, à passer par les guichets des mairies et des directions
de l’Equipement, à attendre que le Sphinx administratif se prononce.
Ces
procédures impliquent des professions nombreuses, notaires, géomètres,
promoteurs, architectes, agents immobiliers, financiers, bureaux d’études
techniques, entrepreneurs de
construction, agriculteurs...
L’intervention
des autorités publiques touche directement aux désirs les plus profonds des
individus à leurs aspirations, à leur droit de vivre et d’avoir des
initiatives, alors qu’ils ne connaissent pas toujours -- sinon souvent -- ni le
pourquoi, ni le comment de ce qui leur est demandé.
L’intervention
des autorités touche directement aussi à la vie économique des individus comme
des entreprises qui ont mobilisé des moyens, qui ont à assurer des emplois.
L’intervention
des autorités, si mal perçue, si mal subie, est pourtant destinée à obtenir un
aménagement de qualité meilleure, un désordre
moins grand dans l’utilisation de l’espace, dans les cités et les milieux
naturels, à parvenir à ce qu’ils soient moins irréversiblement marqués par
l’accumulation désordonnée de toutes sortes de travaux.
L’ENJEU et PEUT-ETRE LE DEFI, C’EST D’OBTENIR QUE LA
RIGUEUR SOUVENT INDISPENSABLE NE S’ACCOMPAGNE PAS D’INADMISSIBLES INCOMMODITES.
Comment
y parvenir ?
Comment
y parvenir en effet, à un moment où l’administration est facilement prise pour
cible par de nombreux groupes de la Société.
A un
moment où on la charge, au nom de l’environnement, de la qualité
architecturale, de la vie quotidienne, de multiplier ses interventions, avant, pendant et après les décisions.
A un
moment où chaque problème, réforme foncière, réforme du
logement, loi sur l’architecture, environnement, urbanisme,
loisirs, travail
noir, handicapés, économie d’énergie, aménagement
du temps, protection des occupants, lutte contre le bruit, contre
la violence, etc... fait naître presque nécessairement de nouvelles sujétions
pratiques pour les pétitionnaires.
Sujétions
ponctuelles, sectorielles, mais universelles en ce qu’elles s’appliquent
partout, engendrent un droit nouveau, des contrôles plus fins, des exigences à
peine évidentes pour l’usager qui les subit ou qui les subira bientôt.
Qui
peut faire le bilan de ces accumulations successives d’obligation, sinon ceux
qui sont à
l’embouchure du processus d’application du droit, où se retrouve
pêle-mêle l’ensemble des obligations à imposer à l’usager ? A un stade où
il faudrait
·
ou appliquer les lois et montrer le visage exigeant de la
bureaucratie
·
ou tricher avec elles.
Une telle alternative serait
intolérable, pour l’administration comme pour l’administré, car ce serait la
négation de l’état
de droit, et le commencement de l’arbitraire.
L’administration de base, celle
qui vit quotidiennement cela et qui se tait, accepte mal que de bons esprits
viennent lui faire la leçon, viennent lui chercher des “ poux dans la
tête ” quand elle croule sous les recours, les réclamations, les
interventions qui peuvent l’amener à
négliger ceux qui croient encore en elle et suivent fidèlement le chemin
ordinaire.
Il serait vain de fermer les
yeux sur les difficultés. La tournée générale de la base, réalisée à l’occasion
des journées d’information dans les Centres Inter-régionaux de Formation
Professionnelle, a confirmé ces sentiments.
Notre administration a des
agents sérieux, compétents, qui aiment leur travail, qui s’intéressent à le
faire un peu mieux, qui savent discerner l’utile et l’inutile, qui ne reculent
pas à réapprendre leur métier... Elle a aussi des
agents déçus et quelque peu désabusés devant l’indifférence à ses difficultés
en laquelle peut paraître la tenir toute la Société et les exigences accrues
qu’on la requiert de satisfaire.
Parler d’INFORMATION VRAIE, c’est
dire tout cela, sans se cacher, sans gémir, sans faire d’objection aux
nécessités nouvelles de la Société, sans non plus hésiter à mettre en évidence
le danger qu’il y a à trop tirer sur la ficelle.
Tels sont les enjeux.
DEUXIEME PARTIE
2. LES CHEMINS DE RAPPROCHEMENT
On ne parvient pas, dans une
Société complexe, à un rapprochement réel entre “ gouvernants et gouvernés ” suivant la terminologie traditionnelle, entre “ administrations
et administrés ”, entre “ autorités et usagers ” entre le citoyen et les services publics -- et c’est ainsi
qu’il faut appeler les parties en présence -- sans un effort mutuel de
compréhension. Aux services publics de faire le premier et le plus grand pas.
Aux citoyens aussi d’en faire un tout petit.
Il faut donc commencer par
rappeler quelques nécessités avant de rechercher des suggestions.
21. QUELQUES NECESSITES A RAPPELER
211. UNE INFORMATION VRAIE
Les actions de la puissance
publique sont trop nombreuses et trop diverses pour ne pas faire l’objet d’une information vraie. Mais qu’est-ce qu’une information
vraie ? C’est d’abord une information qui explicite clairement pour le
public les objectifs. C’est ensuite une information qui ne dissimule pas la
rigueur de certaines dispositions qui pèsent ou pèseront sur l’usager ;
c’est enfin une information qui porte aussi sur les cheminements, hélas complexes, de la décision.
A. UNE INFORMATION VRAIE sur les politiques d’aménagement.
Il s’agit d’exprimer les
raisons réelles et diverses qui impliquent une intervention de la puissance
publique. Pourquoi soumet-on à autorisation des opérations souvent
élémentaires ? Quel est le but en vue ? Quel en est le motif ?
S’il n’est que d’appliquer la loi, il est insuffisant. On ne peut pas répondre
à l’usager surpris d’avoir à demander des permissions pour toutes sortes de
travaux qu’il en est ainsi parce que c’est la loi.
La puissance publique doit
exposer ses buts, sa stratégie, restituer l’obligation de l’autorisation dans
son contexte général qui est d’éviter la détérioration du cadre de vie. La
surveillance des activités des citoyens n’est pas un but en soi ; elle n’a
point d’intérêt ; elle est contre nature dans un pays de liberté. Il faut
par conséquent justifier la surveillance pour la légitimer. La base légale de l’autorisation n’y suffit
pas.
L’information vraie, en ce
domaine, est celle qui ne méconnaît pas le but en vue duquel est exigée
l’autorisation, et le résultat qu’il est raisonnable d’en attendre.
B. UNE INFORMATION VRAIE sur la rigueur
inévitable qui va découler des objectifs
Une autorisation quelle qu’elle
soit ne répond aux raisons qui ont conduit à son institution que si elle est
refusée lorsqu’elle est incompatible avec les objectifs locaux d’aménagement.
Dans le cas contraire, son octroi peut être éventuellement accompagné de
prescriptions à respecter par le bénéficiaire.
La puissance publique a le devoir de ne pas compliquer la
vie des usagers en édictant des règles inutiles qu’elle est astreinte, par la
suite, à faire respecter. La bonne réglementation est celle qu’on est capable
d’expliquer et dont on n’a pas honte d’exiger l’application. Le contenu des
règles applicables à l’espace rejoint alors leur forme, leur expression
concrète, dans un règlement. Ce principe doit conduire, à l’occasion de
l’établissement des règles locales d’occupation du sol ( dans un P.O.S., une
Z.E.P....) à s’interroger sur l’utilité effective de toute règle, sur les
effets qui en sont attendus, sur la clarté de sa rédaction, sur la capacité
réelle des autorités à la faire appliquer. Et son application sera d’autant
moins difficile que les raisons qui ont conduit à l’édicter ont été clairement
définies.
C’est à ce prix que la règle,
quelle que soit par ailleurs sa rigueur vis à vis de celui qui souhaiterait la
transgresser, pourra être appliquée, que ses avantages liés aux garanties
qu’elle apporte à l’ensemble des usagers, apparaîtront avec le temps.
Aucune information vraie n’est
possible sur des réglementations trop complexes pour répondre à des objectifs
définis, obscurs, inexplicables à ceux qui ont à les subir.
C. Une INFORMATION VRAIE sur les
contrôles que vont impliquer les politiques d’aménagement
Il ne suffit pas d’exprimer des
intentions d’aménagement, il ne suffit pas de transformer ces intentions en
politiques en mettant notamment en place le corps de règles juridiques qui y
correspondra dans le domaine de l’occupation du sol ; il faut aussi, par
les autorisations préalables ou des contrôles a posteriori, veiller à ce que
les opérations engagées, au jour le jour, respectent les objectifs et
contribuent au résultat recherché.
Les autorisations que doivent
obtenir les usagers avant d’engager leurs travaux méritent donc aussi de faire
l’objet d’une information vraie. Ils
doivent d’abord en connaître l’existence. Ils doivent ensuite être informés,
s’ils le demandent, sur les modalités d’instruction et d’octroi de
l’autorisation. Ils doivent enfin avoir accès aux raisons particulières et
concrètes qui expliquent les décisions de refus ou les prescriptions
particulières qui leur sont imposées.
Il s’agit là d’une question de moralité publique. Toute
décision comporte un double fondement. Elle a, en premier lieu un fondement juridique -- et légal -- dont
dépend sa régularité ; ce caractère formel, malgré son importance, n’est pas le
seul. Elle a, en second lieu, un fondement réel,
matériel, qui lui donne sa légitimité. C’est ce second caractère qui
doit être plus souvent porté à la connaissance de l’usager. C’est la seule
façon de le considérer comme un être majeur.
Les procédures d’autorisation
-- et d’autant plus qu’elles débouchent sur des décisions rigoureuses --
doivent être commodes
et brèves.
LA RIGUEUR
APPELLE LA COMMODITE.
A cet égard, de grands progrès
restent à accomplir et une information
vraie ne doit pas dissimuler les incommodités qui jalonnent souvent de
très nombreuses procédures d’autorisation. On n’éliminera ces incommodités
qu’en les mettant en évidence.
Il ne faut donc pas hésiter à
expliquer les sources de complications et à les critiquer quand elles manquent
de raison.
212. LES MODALITES DE L’INFORMATION
Le devoir d’informer incombe
tout autant au Service Central qu’aux directions départementales et aux
mairies.
A. L’INFORMATION PAR LE SERVICE CENTRAL
Il revient au Service Central,
passée la phase d’établissement des lois et des décrets, de produire une information générale de trois
ordres.
Il doit d’abord
fournir le commentaire général des textes afin que tout intéressé puisse
s’y référer, à l’occasion d’une difficulté. Ce commentaire général prendra la
forme de volumes ordonnés par autorisation d’utilisation du sol.
Il doit ensuite
établir et diffuser des documents généraux plus ou moins détaillés, de
vulgarisation, à l’usage du public.
Il doit enfin
contribuer par la présence active de ses agents, à la vulgarisation générale auprès des publics nationaux
ou locaux qui font appel à lui.
B.
L’INFORMATION PAR LES DIRECTIONS
DEPARTEMENTALES
Elle est au minimum de faire
connaître aux publics locaux l’information générale produite par le Service
Central, mais elle peut aller beaucoup plus loin. Les politiques d’aménagement
sont des politiques locales et seules les autorités locales peuvent en formuler
les buts et les modalités même s’il appartient au gouvernement et au ministre
de désigner des objectifs.
De même, les directions
départementales ont toute latitude pour apprécier la façon de toucher les
multiples publics, et notamment les collectivités locales, concernés par les
autorisations.
C.
L’INFORMATION
PAR LES COLLECTIVITES LOCALES
Chaque commune est
libre d’apprécier la meilleure façon de traiter du problème des autorisations
avec ses usagers. Elle peut obtenir le concours des directions
départementales de l’Equipement pour toutes les affaires qui de son point de
vue le requièrent. Il convient seulement de souligner que les maires agissent
au nom de l’Etat quand ils décident d’accorder ou de refuser une autorisation.
Ils ont par conséquent le devoir de contribuer au développement d’une information vraie dans ces domaines
délicats.
Ils ne faut cependant pas
oublier que les communes sont autant de petites républiques qui ont à faire
face à toutes sortes de problèmes, que leurs problèmes ne se cantonnent pas à
ceux de l’urbanisme ; que leur gouvernement ( le maire ) reçoit ainsi de
plein fouet, l’avalanche de lois, de décrets, d’instructions en provenance de
toutes les administrations. Et comment informer quand on est submergé
d’information ? comment hiérarchiser l’essentiel, comment ne pas
manquer l’indispensable ?...
En comparaison, l’administration
de l’Etat, professionnelle, est en situation privilégiée.
22. LE SOUCI DE L’USAGER
Deux idées majeures doivent
être à la base de toute action.
L’usager est un citoyen majeur et ignorant.
L’administration, au
sens le plus large du terme, est quasi incapable de
satisfaire spontanément les aspirations de l’usager.
221. L’USAGER EST UN CITOYEN MAJEUR ET IGNORANT.
L’usager, ses droits et ses
devoirs.
La législation impose des
obligations aux usagers tout autant qu’elle leur garantit des droits. Si les
devoirs de l’usager se bornent à respecter la loi, ses « droits », en
revanche méritent d’être rappelés. Il a droit :
· à un accueil amical et rassurant,
· à l’information vraie,
· à des explications quand il ne comprend
pas ou quand il n’est pas, à tort ou à raison, satisfait.
Les autorisations -- et le
permis de construire en particulier -- sont naturellement impopulaires. Pour
l’usager courant, elles sont une affaire essentielle, quelquefois vitale, du
point de vue de son patrimoine, de son habitat, de sa vie familiale ou
professionnelle, elles sont souvent l’aboutissement d’une longue maturation
intime, d’efforts et d’économie. L’administration ne peut pas méconnaître la
tension psychologique qui sous tend la demande d’autorisation.
La compréhension de ces
réalités particulièrement sensibles aux “ pétitionnaires ” est un
devoir pour l’administration.
Mais l’usager n’est pas sans
quelque obligation. Le petit pas qu’on lui demande est
de bien poser sa question, et de bien présenter son dossier. Il gagnera
du temps. Il évitera à l’administration de lui demander des pièces ou des
renseignements complémentaires, de lui renvoyer sa demande incomplète et
impropre à l’instruction. L’usager ne comprend pas très bien cette forme
d’inquisition qui le conduit à préciser tant de détails sur le terrain, sur son
projet... Il croit que ces exigences résultent de la toute puissance tatillonne
de l’administration alors que les formulaires ne comportent que les prescriptions exigées
par la loi.
222. LE SOUCI
QUOTIDIEN DE L’USAGER
Le souci quotidien de l’usager
n’existe pas encore. Les logiques variées -- juridiques, techniques,
administratives -- qui déterminent les processus administratifs, ne font
qu’une place résiduelle à l’usager. Les procédures d’autorisation ne sont
pas conçues pour sa commodité. Cette
commodité de l’usager est négligée ; elle s’incline devant le souci de
la légalité, devant les exigences propres à chaque administration, devant les
exigences des collectivités, devant les exigences d’information des autres
usagers... La
commodité n’est le plus souvent qu’un produit résiduel assez aléatoire.
Elle doit
devenir un impératif majeur, au moins égal aux autres préoccupations.
L’ADMINISTRATION CENTRALE COMME LES ADMINISTRATIONS
LOCALES ET LES MAIRIES ONT DE CE FAIT DE GRANDS EFFORTS A ACCOMPLIR, POUR QUE
L’APPLICATION DES LOIS DONT LA RIGUEUR EST NECESSAIRE AUX POLITIQUES
D’AMENAGEMENT NE SOIT PAS UNE SOURCE DE TENSIONS ET D’INCOMPREHENSIONS NEFASTES
A L’OBTENTION DES OBJECTIFS QU’ELLES ONT EDICTES.
C’est en mettant
l’usager au centre de leur réflexion, mais aussi de leurs textes, de leurs
procédures, qu’elles verront les choses sous un autre jour. Et pour qu’elles y
parviennent, il faut qu’elles s’habituent à parcourir les processus de décision
à rebours, dans le sens du parcours de l’usager, qu’elles s’imaginent à
l’extérieur, qu’elles reconstituent le trajet des démarches tel qu’il est vécu
par l’usager pour accéder à l’information et pour essayer de satisfaire aux
exigences multiformes des autorités...
Il faut qu’elles
pratiquent le raisonnement par récurrence (1).
C’est d’abord un état
d’esprit à acquérir.
C’est aussi un culture
élargie des agents qui s’imposent.
Car, comment raisonner
par récurrence, si on ignore si on méconnaît, si on n’a pas même conscience de
l’existence de certains mécanismes économiques de certaines exigences sociales,
de certaines pratiques propres aux professionnels, interlocuteurs de
l’administration.
Cette culture ne
s’acquiert vraiment que par fréquentation. Les stages de formation sont utiles,
mais rien ne remplace une expérience vécue.. Mais quel danger de trop
fréquenter l’interlocuteur dépendant de l’autorisation ; quel risque,
quelle accusation de collusion ou de favoritisme. Tout se sait dans un
département. Et à trop fréquenter les uns, on risque de déplaire aux autres...
Aussi faut-il chercher ouvertement le contact, mais n’en privilégier aucun.
C’est aussi l’occasion
d’expliquer aux autres l’administration.
L’ensemble exige des
hommes de qualité.
TROISIEME PARTIE
3. QUELQUES SUGGESTIONS
Il faut suggérer plus
qu’ordonner. Il faut réfléchir et regarder le fonctionnement de la machine
administrative. Il faut que chacun se demande s’il ne peut faire mieux, ou
moins péniblement pour l’usager. Il n’y a point de normes à définir. En
revanche, il faut que ce comportement devienne un réflexe conditionné.
L’impératif de commodité concerne à la fois l’édictions
de la règle de fond ( celle qui détermine l’occupation du sol ) et
l’organisation des procédures d’autorisation qui permettent d’en assurer le
respect.
Cet impératif est généralement
perdu de vue quand on élabore la règle et quand on conçoit ou applique la
procédure.
Il faut aussi compenser ces
déficiences par un effort dans le domaine des relations entre usagers et administration.
Les mesures éventuelles doivent
permettre :
· d’améliorer
la connaissance de l’épidémiologie des problèmes,
· de
réduire les tensions et les incompréhensions.
31. SUGGESTIONS CONCERNANT LES ADMINISTRATIONS LOCALES
311.
DANS L’EDICTION ET LA REDACTION DE LA REGLE DE DROIT (
REGLEMENT DE P.O.S. ET DOCUMENTS ASSIMILES ).
RECHERCHER :
·
la règle la plus simple dans son expression,
·
la règle la plus utile et réduire ou supprimer celles qui
font double emploi avec elle, ou qui ne peuvent avoir qu’un usage exceptionnel,
·
cette recherche n’exclut pas l’édiction de règles
rigoureuses.
Le principe semble le suivant :
« La rédaction de la règle
de droit doit être telle que l’usager moyen puisse la comprendre ”.
312.
DANS L’APPLICATION DE LA REGLE DE DROIT
L’application de la règle de
droit est exposée à deux séries de difficultés qui se combinent.
PREMIERE SERIE : l’interprétation de la règle de droit.
* Les unes sont dans les contradictions ou
incompatibilités entre le projet et la règle de droit. Leur résorption exige une interprétation intelligente
de la règle et éventuellement des adaptations mineures.
L’interprétation intelligente consiste à rechercher la solution plutôt que
l’objection.
L’interprétation
intelligente expose le fonctionnaire au reproche de “ complaisance à l’égard du
pétitionnaire ”, reproche qui pourra lui être opposé si la décision
prise, sur la base d’une interprétation intelligente, est attaquée par des
tiers mécontents de la décision.
Toute “ interprétation intelligente ” ne débouche pas
nécessairement sur une adaptation mineure. Pour éviter le reproche de
complaisance il convient de donner toujours la même interprétation.
Si l’interprétation intelligente implique, ou semble impliquer, une
adaptation, il est toujours possible de consulter une commission ( C.D.U. -
C.P.P.C.) afin que cette interprétation soit collectivement examinée et
devienne un usage connu. Le rôle des Commissions est ainsi de créer une
coutume, un usage qui enlève l’arbitraire aux interprétations.
En d’autres termes,
l’interprétation intelligente implique des agents sûrs d’eux mêmes, compétents,
capables de dominer la règle de droit, d’en apprécier la portée, la rigidité ou
la flexibilité, en fonction de critères qui ne sont pas toujours très
accessibles ( par exemple la jurisprudence ). Cette interprétation exige
des hommes de qualité qui disposent de temps. Et par définition, les personnels
très compétents n’en ont pas trop puisqu’ils sont très sollicités.
DEUXIEME SERIE : Les difficultés liées aux soubresauts de
la procédure.
La procédure d’autorisation est
exposée à des soubresauts liés, soit à des faits juridiques (consultations
supplémentaires ; pièces manquantes ;etc...), soit à des
interventions extérieures qui viennent en ralentir l’instruction ou la
troubler.
L’usager supporte les
conséquences de ces deux séries de difficultés dont il ignore jusqu’à
l’existence.
Avoir le souci de l’usager
c’est éviter que ces difficultés ne soient perçues par lui comme le fait d’un
caprice administratif….
C’est aussi s’efforcer de ne
pas lui en faire subir les conséquences ( par un allongement des délais
d’instruction ) ou tout au moins de lui dire pourquoi les choses ne vont pas de
soi.
313.
RECOMMANDATIONS CONCRETES
a) Information et accueil du public ordinaire (
Usager qui vient s’informer ).
Etre en mesure de lui répondre
et de lui montrer des documents, voire de lui en fournir.
Les seuls documents
généralement disponibles sont les imprimés et les dépliants ou brochures.
L’administration doit expliquer
les formulaires ; ils sont complexes car ils envisagent la totalité des
cas, mais tout n’est généralement pas à remplir par le demandeur ; il
semble bon de le rassurer sur ce qui ne le concerne pas.
Un archivage bien étudié des
documents, un accès rapide aux archives, l’usage de la microscopie, sont de
nature à la fois à réduire la pénibilité du travail des agents de
l’administration et à permettre une réponse rapide et complète à l’usager qui
se présente.
La Direction départementale de l’Equipement
doit examiner, en fonction des demandes de renseignement les plus fréquentes,
quels sont les documents d’information dont elle doit, à tout prix, disposer.
Le matériel d’information est
produit, sur la base d’intuition, par l’administration, dans le sens
descendant. Il faut qu’elle réexamine le matériel en fonction des besoins exprimés.
b) Information et accueil du pétitionnaire
(usager qui dépose une demande).
Les demandes d’autorisation
parviennent à la Direction Départementale de l’Equipement soit par la poste,
soit par le bureau d’accueil ( remise contre décharge ).
Examiner les problèmes à ce
stade ( attentes, difficultés d’examiner si le dossier est complet ou non...).
A ce stade les difficultés ne
sont pas encore importantes. Mais les délais commencent à courir pour l’usager,
s’ils ne courent pas encore pour l’administration.
c)
Information
et accueil de l’usager au cours de l’instruction
A ce stade :
* soit
l’usager est appelé par l’administration pour obtenir des compléments de pièces
ou d’explications ;
* soit
l’usager demande où en est son affaire.
Le service doit parvenir à ce
que les deux opérations se fassent avec un minimum de pénibilité. On peut avoir
recours à divers procédés :
* renvoi
du dossier,
* lettre
de rappel au pétitionnaire (pièces manquantes),
* communications
téléphoniques (à développer),
*
rendez-vous (lieu, heure, personne).
Le choix entre ces diverses
solutions va dépendre du problème qui se présente et de la disponibilité du
personnel.
Il ne présente pas trop de
difficultés avec les usages professionnels qui savent de quoi il s’agit. En
revanche, il est difficile et sans doute mal résolu avec les usagers courants peu informés. Il est souhaitable donc de
juger sans complaisance le système de relations avec ces usagers courants, et
de le remettre en question.
Ces usagers ne devraient pas
venir au chef-lieu du département pour avoir une réponse à leur question. Le
maire ou la subdivision devraient répondre dans la plupart des cas. Aussi,
la subdivision doit elle avoir elle aussi des informations de base ( les
formulaires, le Code de l’urbanisme, les recueils de circulaire, les plans
d’occupation des sols des communes de la subdivision, les servitudes d’utilité
publique, l’annuaire des services départementaux ) et être à même d’élucider le
problème, de l’identifier, de le résoudre ou d’aiguiller l’usager vers
le service compétent...).
Elever le niveau d’information
des maires et des subdivisions, décentraliser l’information, éviter que la
source d’information soit détenue par un seul agent, c’est améliorer le service
rendu aux usagers (même en l’absence de tout transfert d’attribution ou de
pouvoir).
Quelques principes
Quand un usager se présente,
examiner la totalité des questions qu’il pose ; ne pas s’arrêter à la première
réponse négative qui se présente, au premier obstacle, car un obstacle en cache
d’autres et quand il reviendra en croyant remplir les conditions, il
rencontrera d’autres difficultés. L’examen complet évite les démarches
successives, le cumul des délais et des déplacements, notamment si l’affaire
ressortit de plusieurs administrations.
Exprimer clairement, non
seulement l’exigence, mais son motif, afin d’être mieux compris et de rassurer.
Répondre à l’avance à la question de l’usager
“ Mais bon Dieu, pourquoi veulent-ils encore ça maintenant ? ”.
En effet, l’exigence a toute chance de surgir du tréfonds d’un texte que
l’usager ignore ou d’un souci de l’administration qu’il ne connaît pas.
Mais il ne faut pas non plus
prétendre traiter au fond ex abrupto toute affaire, il en est qui paraissent
simples et ne le sont pas. Il faut savoir sentir la difficulté et ne pas la
cacher. Dire la vérité, c’est peut être inquiéter ; mais c’est aussi ne
pas décevoir.
d) Information au stade de la décision
Cette information prend d’abord
la forme de la notification de la décision. Cette notification est faite par le
maire ( permis de construire signé du Maire ) ou par la direction
départementale de l’Equipement.
Si la décision est une autorisation ; le souci de
l’usager doit transparaître dans la rédaction des prescriptions -- s’il y en a
-- accompagnant la décision. Ces prescriptions doivent être concrètes et “ immédiatement ” applicables
c’est à dire sans le recours à des consultations de spécialistes pour en
mesurer la portée.
Si la décision est un refus (ou un sursis à statuer), le
souci de l’usager doit apparaître dans la motivation de la décision de refus.
Cette motivation doit être défendable,
non seulement du point de vue juridique, mais encore du point de vue concret,
être compréhensible et bien fondée.
Un grand principe : une décision de refus doit
être prise rapidement. Il est malsain et incorrect d’attendre plusieurs mois
pour dire “ non ”.
Un deuxième principe : on ne doit pas avoir à
refuser deux fois la même demande d’autorisation en ayant recours à des motifs
différents, quand l’usager s’est efforcé de pallier dans sa seconde demande de
répondre aux exigences de l’administration.
L’usager doit avoir le droit de
recevoir des explications verbales ou écrites s’il en fait la demande et il
doit le savoir.
e) Conditions matérielles d’accueil
Elles doivent être réexaminées
sous l’angle des usagers. Confort matériel et confort psychologique.
Signalisation. Eviter les queues ( ce qui implique un renfort de personnel d’accueil
aux heures de pointe ).
f) Connaissance des besoins de l’usager
* Sondage ;
questions ; observations...
* L’administration
doit ouvrir ses oreilles aux réflexions libres de l’usager... et connaître ce
qui ne va pas. L’usager doit devenir un client ; il doit pouvoir exprimer
ses suggestions à l’administration ( Boîte à idées ).
g) Epidémiologie des problèmes
L’administration doit non
seulement traiter les affaires les unes après les autres dans les meilleurs
délais ; il faut aussi qu’elle sache ce qui fait problème, autrement
qu’intuitivement. C’est le contrôle de la qualité et des défauts. Cet objectif
implique un traitement particulier du courrier reçu au cours du mois, durant
l’année, qui met en évidence les problèmes qui se répètent et qui peuvent
recevoir une solution générale.
Un rapport annuel succinct doit
être établi par le chef d’U.O.C. permettant d’apprécier l’évolution globale et
analysant les difficultés :
* délai -
retard
* fréquence
des causes de refus
* lieux
difficiles...
* causes
d’intervention
susceptibles de réorienter
l’action des autres services ( explications, réforme..., intervention,
redressement ).
C’est aussi la seule façon de
quantifier l’invisible.
On peut juger l’activité des
directions départementales de l’Equipement sur le nombre de décisions qu’elle
traite. Cette seule apparence méconnaît les innombrables démarches qui les
accompagnent, le temps considérable qu’elles peuvent requérir pour des
résultats apparemment évidents.
Le Budget - temps, s’il était
établi, montrerait le coût effectif de la décision. Or l’U.O.C. gère surtout du
temps et des délais.
Il faut donc rechercher la
vérité du temps passé par l’administration pour mieux servir l’usager ; et
si possible la chiffrer et la faire savoir.
h. Rôle particulier du directeur
Il faut que le directeur et le
responsable du Service U.O.C. ou du droit des sols soient proches l’un de
l’autre ; qu’il y ait soutien mutuel et large délégation de
responsabilité. Le patron doit savoir pour soutenir, corriger éventuellement,
arbitrer mais chacun doit être responsable de ce qu’il fait. On n’apprendra pas
grand chose en disant cela.
Des réunions, avec tous les
agents des services et des subdivisions sont utiles, afin que chaque agent
connaisse les orientations, les objectifs, la “ ligne ”, le “ pourquoi ”
général de ce qui est à faire et ait le sentiment de participer réellement à
une action, au lieu d‘être un rouage sans finalité, qui
accomplit machinalement des tâches sans raison.
L’affectation prioritaire du personnel
-- aux domaines qui mettent en contact l’administration avec l’usager -- est de
nature évidemment à remonter le moral, à réduire l’accablement de ceux qui
traitent cinq dossiers et en reçoivent dix, dans le même temps. Elle prouve
aussi que l’activité en question a retenu l’attention, mais chaque secteur,
chaque réforme peut donner lieu au même raisonnement.
C’est alors qu’on retrouve
l’utilité de la connaissance épidémiologique pour apprécier à sa juste
importance, le volume des tâches et en déduire l’affectation des renforts.
i.
Initiatives
locales
Il faut, dans le département,
parler ouvertement avec tous ceux qui
se plaignent :
*
avec les milieux professionnels,
*
avec les associations d’usagers s’il y en a,
*
avec les maires -- et plus particulièrement les
mécontents.
L’administration doit entendre,
expliquer, et s’il le faut se défendre.
Mais pour cela, elle doit reconnaître ses défauts, ses erreurs ;
loin de s’affaiblir elle en sera plus estimée car nul n’attend qu’elle soit
infaillible. Elle doit aussi remettre à leur place ceux qui racontent n’importe
quoi à son sujet. Or elle n’a aucune de ces deux habitudes. Elle pratique le
silence. Elle doit apprendre à parler.
Elle doit diffuser des
informations départementales générales ( vers la presse et vers les élus ) sur
sa structure, ses attributions, son activité.
Sans en abuser, elle doit faire
connaître les progrès, les améliorations, ses problèmes, ses difficultés.
Toutes ces pratiques peuvent
permettre de faire comprendre l’attitude de l’administration, de faire savoir
qu’elle n’est pas inaccessible, de lui faire connaître ce que le public attend
d’elle et qui, quelquefois peut être satisfait, sans grand effort.
J. Réorganisation
Il n’y a pas d’organisation idéale.
Toute réorganisation doit être
plus l’aboutissement d’une évolution qu’un changement brutal.
Le sens de toute réorganisation
doit rapprocher l’administration de l’usager et des élus. Le rôle de la
subdivision doit être à cet égard reconsidéré.
Mais cette réorganisation se
fait mieux avec quelques agents de plus...
32.
INITIATIVES ET MESURES CENTRALES
Le mieux consiste à ne rien
dire ou en dire peu et à essayer de faire des choses qui ne viennent pas
compliquer un peu plus la situation.
Il faut éviter aussi d’imposer
des mesures générales de nature à s’imposer sans discrimination partout, car la simplification, utile ici,
inopportune ailleurs, conduit à des régimes différenciés encore plus
compliqués.
Le service central doit
donc :
* améliorer
sa connaissance
“ épidémiologique ” des problèmes locaux, afin de mieux adapter
sa doctrine et ses initiatives aux réalités ;
* rechercher,
recenser, mettre en réserve, toutes les
sources mineures mais absurdes de complications, qui se logent dans les textes
nationaux ( lois et décrets ),
* produire
des documents d’information commodes et
utiles,
* appuyer les initiatives locales, les
faire connaître et les mettre en valeur,
* mettre
sur pied un groupe informel de “ consultants
intelligents ”, c’est à dire de personnes dont on a remarqué l’intérêt
pour ce type de problème ainsi que la compétence,
* observer l’organisation locale des
services afin de susciter des évolutions ou d‘être en état de donner des
conseils,
* proposer
le moment venu, quelques petites retouches simplificatrices
ou classificatrices ( susceptibles d’éliminer les soubresauts de procédures
),
* susciter
des cycles de formation,
* information les milieux parisiens de la réalité qui
mesurent assez mal l’énorme accumulation d’exigences ; ces exigences
convergeant toutes en définitive, sur un usager.
Dans ce domaine, il faut être
prudent. Ne pas créer d’illusion et ne pas ouvrir de trop grandes espérances.
Il ne faut pavoiser qu’après. Et encore. Rien n’est jamais acquis.
Enfin le Service Central doit
être en mesure de plaider des moyens supplémentaires.
LES MOYENS QU’EST-CE QUE C’EST ? Quel voeu former à ce
sujet ?
Le voeu c’est 1.500 agents de
plus dans les deux ans qui viennent ; de formations diverses mais de bon
niveau, à même d’apporter, là où l’accablement commence à dépasser les bornes,
l’espoir que la situation devrait se redresser ; à même de donner un élan
aux idées qui n’ont rien de sorcier, mais qui appellent quelque changement dans
les comportements; à même de remplir des tâches actuelles et ces tâches
spéciales qui font la qualité des relations avec les usagers.
1500 agents permettraient de
casser le processus de dégradation avancée que ressentent certains
départements; ailleurs ils permettraient d’ajuster les discours, les intentions
aux réalités.
Il faut aussi rechercher
d’autres manières de développer l’aide administrative à l’usager en recourant à
des consultants.
Les réformes sont à appliquer,
donc à faire comprendre. Leur entrée en vigueur ne dépend pas du journal
officiel, mais de tous ceux qui ont à les apprendre.