LA Z . E . P
QUELQUE CHOSE SIMPLE POUR L’ESPACE RURAL
ANTOINE GIVAUDAN
( 11 SEPTEMBRE 1977 )
publié dans la « Revue française de droit rural »( en 1978
)
ORIGINE ET
DESTINATION
A l’automne 77, les choses étaient jouées. La ZEP, sous
l’influence délétère de l’administration de l’agriculture qui espérait s’en
emparer, était intérieurement stérilisée ( Cf. #1976-05-00---E# ). Je n’ai néanmoins pas voulu complètement l’abandonner à son
sort stérile. J’ai donc écrit à son sujet ce modeste article de référence qui
exprimait un point de vue doctrinal, officiel en raison de ma qualité, sur son
utilisation éventuelle ou prochaine. Mon service essayait de promouvoir les
instructions communes, mais ce fut peine perdue…
La ZEP disparaîtra avec la décentralisation en 1983.
En
proposant, dans le projet de loi portant réforme de l'urbanisme, la création de
ce qui allait devenir, en définitive les zones d’environnement protégé, le
ministère de l'Equipement pensait atteindre deux objectifs :
‑
édicter pour
des territoires intercommunaux., intéressants du point de vue de
leurs activités agricoles et de leurs sites, des règles d'utilisation du sol
plus précises et plus complètes celles .qui résultent du seul Règlement
National d'Urbanisme, sans pour autant entrer dans le détail de celles du plan
d’occupation des sols ( P.O.S.)
‑ mettre sur pied,
une procédure d'élaboration de ces règles, avec
les communes d'une bien plus grande simplicité que la procédure d'élaboration
des P.O.S.
Ces objectifs permettaient d'avoir quelque chose de simple et d'adapté pour l'espace rural, intermédiaire entre le P.O.S. et la réglementation générale et de prendre ainsi en considération, pour des communes rurales, peu marquées par un développement intense de l'urbanisation, mais néanmoins exposées à des évolutions diverses ( constructions diffuses et dispersées, caravanes, campings, coupes d’arbres...) les nécessités complémentaires d'un développement de leurs activités et de la sauvegarde de leurs richesses notamment agricoles.
La loi votée, le décret publié,
répondent-ils à ces deux objectifs.
Sur la
procédure d'élaboration qui met en piste la commission du plan d'aménagement
rural, la Commission de
réorganisation foncière et de remembrement, qui attribue l'élaboration
conjointe
nos et à l'Etat, et dans l’Etat,
conjointement au directeur départemental de l’Equipement et au directeur
à chacun de juger des résultats.
Sur le contenu, qui ne s’écarte pas
beaucoup des intentions premières, il peut être intéressant d'exprimer un point
de vue. La zone d'environnement protégé est un document nouveau qu'il importe
de ne pas rater, et à cet égard quelques principes de bon sens devraient être
appliqués. Nous allons essayer de les faire émerger des textes et de la
réflexion.
1. LE ZONAGE
Inévitablement,
la zone d’environnement protégé comporte un zonage. Ce terme ne doit pas avoir
un caractère péjoratif. Dès l'instant où chacun admet qu'il n'est pas possible
d'admettre n'importe quoi à n’importe quel endroit, il faut bien localiser les
lieux ‑ les espaces, les zones ‑ où certaines occupations ou
utilisations du sol sont interdites ou admises, assorties ou non de conditions.
Il convient donc de délimiter des zones. Mais quelles zones et en fonction de
quoi ?
A. LE FONDEMENT D’UN ZONAGE DE L'ESPACE RURAL.
L'espace
rural peut apparaître aux yeux des citadins, relativement homogène, en cela
qu'il est la "campagne", l’espace souvent verdoyant, et plus ou moins
boisé, "naturel", autant de caractères compatibles entre eux ; en
réalité cet espace est tout autant ‑sinon plus‑ divers et
différencié dans ses fonctions et ses affectations que l’espace urbain ; les
contrastes y sont profonds mais plus dissimulés car les activités rurales, plus
respectueuses en général de l'espace que les activités urbaines. laissent moins
dévoiler leur extrême variété. Le fondement d'un zonage est ainsi plus subtil.
L'étude de la zone d'environnement protégé mettra en évidence ces subtilités et
ses nuances et ce sera un bien. Le but est en effet de ne pas traiter cet
espace, avec “ de gros
sabots ” sous le prétexte qu'il est apparemment peu occupé, au sens
que prend ce terme du point de vue de l'occupation du sol, à savoir peu
encombré. Toutefois cette subtilité de la matière ne doit pas faire de la zone
d’environnement protégé un document complexe, savant, réservé à des
spécialistes. Il doit avoir une signification concrète pour ses utilisateurs et
ses usagers. Son zonage ‑finement étudié, peut certainement reposer‑
à l’issue des études‑ sur quelques principes évidents, accessibles à tous
et plus particulièrement aux milieux ruraux.
d’occupation
des sols elit, , des
Est-ce
être trop simpliste que de penser que la zone d’environnement protégé,
comprendra de petits espaces urbains ( bourgs, villages, hameaux, avec leurs
extensions raisonnables ;), de grands espaces, correspondant à la richesse
agricole de base, la terre, la terre cultivable ou cultivée, la terre outil,
actuel ou potentiel des agriculteurs, de grands espaces forestiers ‑ dans
les pays boisés‑ correspondant à cette autre forme de culture ; la
sylviculture, de grands espaces, apparemment vacants, non cultivables, mal ou
non boisés, apparemment dépourvus d'intérêts dominants, néanmoins utiles voire
indispensables du point de vue écologique, du point de vue des paysages, du point
de vue cynégétique, etc... et aussi du point de vue agricole dans certaines
régions ‑ pacage....
Sans
doute l'espace ne se partage-t-il pas en zones si nettement distinctes. Ces
différents caractères peuvent se chevaucher, constituer des damiers ; ici, la
tradition est l'habitat groupé, ailleurs il est plus dispersé.; ici la culture
est intensive et de petites exploitations voisines avec des espaces impossibles
à cultiver. Ailleurs la forêt domine. En d'autres endroits la grande culture ‑
céréales, les vignoble ‑ impose sans discussion un caractère très
déterminé.
La zone
d'environnement protégé ( Z.E.P.) aura à prendre en considération cette
diversité.
Elle
exprimera une volonté d'aménagement pour les espaces économiquement productifs
comme pour les espaces
économiquement improductifs ‑ ou peu productifs.
Le
zonage peut ainsi, sans méconnaître la diversité, rester simple et se résoudre
en espace urbain, en espaces économiquement productifs ( terres cultivables, pâturages,
sylviculture), en espaces économiquement improductifs ( landes, maquis,
désert.. garrigues... ).
Cette
répartition, commode pour l'explication, permet en outre d'aborder
méthodiquement d'autres problèmes qui vont immédiatement se présenter.
B. L’ARBITRAGE DANS L’USAGE DU SOL.
L'établissement
et les objectifs d'une Z.E.P. ne consistent pas seulement à constater la
réalité actuelle. Ses dispositions seront sous-tendues par des soucis
d'aménagement, au sens large du terme ; leur élaboration doit aboutir à ce que
les communes prennent part à cet aménagement en tenant compte d'impératifs
divers : développement économique de l'espace rural, maintien ou accroissement
de la population ; satisfaction de besoins de populations ou d'activités
extérieurs à la zone.... prise en compte de la préoccupation
d'environnement.... Il ne faut pas essayer d'être complet.
Si la
Z.E.P. consistait à constater l’état actuel il suffirait donc souvent de
localiser les trois sortes d'espaces précédemment définis et de les confirmer
dans leur état. Mais ce sera rarement le cas. Il faudra se poser des questions
sur les activités touristiques ( résidences secondaires, campings, caravanes )
sur les richesses du sous-sol ( carrières, ressources en eau ) pour ne prendre
que deux exemples.
Ces
problèmes se présentent sous des formes variées, ici immédiates et intenses,
ailleurs, potentielles et futures ; ici conflictuelles, ailleurs
complémentaires; les habitants, le site, les traditions, imprimeront aussi
leurs propres déterminismes. Quoi qu’il en soit il faudra arbitrer.
Ces arbitrages
aboutissent alors au schéma suivant de solutions:
‑
dimension des espaces urbains ( urbanisés : bourgs, et urbanisables :
extensions ). Ce premier arbitrage est inévitable et se fait entre urbanisation
et espaces ruraux économiquement productifs ou non.
‑
localisations éventuelles dans les espaces économiquement productifs d'autres
activités, et pour reprendre les deux exemples ci-dessus localisation de
secteurs où les activités touristiques ou l’exploitation du sous-sol seront
admises, au sein d'un espace économiquement productif. L'arbitrage sera à faire
‑ et dans sa localisation et dans sa dimension‑ entre activité
agricole ou sylvicole et ces deux autres sortes d'activité à
‑
localisations éventuelles dans les espaces économiquement improductifs d'autres
activités, les arbitrages se présenteront comme précédemment.
Dans
son zonage, la Z.E.P. est ainsi appelée à délimiter de petits espaces urbains
et des espaces économiquement productifs ou improductifs protégés comportant
éventuellement des enclaves dans lesquelles il est admis que l'affectation et
l'occupation actuelle du sol puissent être assez fondamentalement modifiées.
Elle mérite alors son nom puisqu'elle protège l'environnement sans le momifier,
en permettant en revanche d'apprécier l'impact ‑ dans sa localisation et
son étendue ‑ des changements sensibles admis dans l’environnement.
Sans
doute ne s'agit-il que de quelques principes évidents. Il ne faut pas en effet laisser penser qu’on
découvrira des droits inédits. Le problème est d'ailleurs moins
d'inventer ‑ ou de faire semblant d’inventer ‑ que de réaliser des
études sérieuses et claires pour ceux qui auront à décider.
2. LES REGLES JURIDIQUES APPLICABLES AU ZONAGE
Le
zonage ‑à savoir ce qui se trouve sur les documents graphiques ‑
n'existe et n’a d'effet que par les règles juridiques qui s’y appliquent et qui
doivent naturellement varier d'une zone à l'autre, faute de quoi., il n'y
aurait aucune raison d'établir un zonage.
Aussi
faut-il le dire très ouvertement, afin de couper court, à tout malentendu, tout
zonage comporte inévitablement des contraintes. S'il n'en comportait point, il
n'aurait pas d'utilité. Il convient d’être clair. La Z.E.P., par définition,
empêchera de vouloir quelque chose et son contraire et limitera le pouvoir
d'apprécier discrétionnairement: le sens à donner aux décisions particulières (
permis de construire; camping; lotissements ; caravanes; carrières... )
A. LE CONTENU DES REGLES JURIDIQUES.
Dans chacune
des zones et dans chacun des secteurs qu'elles comporteront – éventuellement
‑ le contenu des règles juridiques concernera les principales occupations
du sol.
-
construction
-
lotissement
-
installations
classées
-
carrières
-
camping
-
caravanes
-
clôtures et
installations et travaux divers
-
défrichement et
coupes et abattages d'arbres
-
éventuellement
démolition .
Le
règlement de la Z.E.P. aura à répondre à la question:
“ FAUT-IL ADMETTRE OU NON TOUT OU PARTIE DES OCCUPATIONS DU
SOL ?
SI OUI, DANS TELS OU TELS SECTEURS, A QUELLE CONDITION ?
Aussi
le contenu des règles applicables à la Z.E.P. est d'abord de dire :
‑
soit non ‑ à telle utilisation du sol
‑
soit oui
‑
soit oui, assorti de conditions en précisant ces conditions.
S'il
n'en était pas ainsi, on ne comprendrait pas la valeur ajoutée apportée par la
Z.E.P. dans la façon de gouverner l’aménagement de l'espace. Et quoi qu'on
dise, ‑ vis à vis de l'utilisation du sol, la Z.E.P.., document opposable
à toute personne publique ou privé apporte des contraintes.
Sans
doute seront-elles moins précises que dans un P.O.S. ; ainsi les
constructions ne seront pas soumises à la règle de densité ( le coefficient
d’occupation du sol ) mais il faudra bien se prononcer sur leur hauteur, sur
leur aspect extérieur ; dans les espaces urbains, il faudra régler la question
de leur implantation si l'on ne veut pas leur appliquer, avec l'inadéquation
qu'elles peuvent avoir dans les villages notamment, les dispositions du
règlement national d'urbanisme ( H = L
).
Pour
les autres occupations ou utilisations du sol, il faudra peut être fixer
quelques dispositions ( obligation de planter ; respecter, quelques distances
par rapport aux voisins ).
Il faut
donc s'attendre à de petits règlements que l’imagination risque de compliquer.
Leur ordonnancement est donc très important, si l'on ne veut pas rendre trou
difficile leur utilisation par l’usager.
B. L'ORDONNANCEMENT DES REGLES JURIDIQUES
Il s’agit
d'un problème apparemment trivial auquel on peut répondre de deux façons ;
laisser chacun organiser cet ordonnancement à sa manière ou déterminer un
modèle d'ordonnancement. Vieille question. La
réponse doit être dictée par la commodité.
La commodité de qui ? de ceux qui font la Z.E.P. ? alors la première solution
est la meilleure. De ceux qui l'utiliseront une fois en vigueur, et ils seront
des centaines de milliers ? il faut alors prendre la seconde .
En
effet “ l’usager ”
de la Z.E.P., c'est à la fois le public qui demande des autorisations et les
communes et les administrations qui instruisent leur demande. Cette instruction
consiste à confronter un projet avec le droit applicable au terrain et il est bien
meilleur que l'ordonnancement de ce droit se présente partout de la façon.
La
communication en est facilitée; les confusions sont moindres, l'effort d
apprentissage est moins grand.
Cet
ordonnancement juridique doit donc se rapprocher d'un ordonnancement déjà
connu. Celui des plans d'occupation des sols ( P.O.S. ) peut convenir, d'autant
qu'il servira par ailleurs à reclasser les nombreux articles du règlement national
d'urbanisme afin d'en rendre ainsi l'usage plus aisé. ( Cf.[1969-09-30-5-H-ANNEXE-N-5-DU-TESTAMENT-PROPOSITIONS-POUR-UNE-NOUVELLE-REDACTION-DU-RNU])
Il faut
ainsi songer à adopter les règles habituelles du P.O.S. réparties en trois
groupes :
Le premier groupe ( deux
articles ) définit en quelque sorte l'affectation en précisant ce qui est
interdit et ce qui est admis sous condition.
Le second groupe ( onze articles) fixe
des conditions propres au terrain et à l'occupation du sol considérée. Dans les
espaces urbains de la Z.E.P., le règlement ressemblera à celui du P.O.S., au
maximum simplifié ; dans les espaces naturels le règlement devrait être souvent
très dépouillé, sauf dans les secteurs où des utilisations du sol multiples
sont admises.
Le troisième groupe fixe
la, densité. La Z.E.P. n'en fixant pas, elle ne devrait pas en comporter.
On en arrive ainsi, avec une économie maximum de
moyens juridiques, à définir un statut de l’occupation et de l’utilisation du
sol adapté, différencié, de nature à répondre, aux objectifs que les autorités
se sont assignés pour protéger l'environnement de la zone, en évitant un
formalisme juridique nouveau, sans autre justification que d’être différent
pour mieux marquer qu'une Z.E.P. se distingue d'un P.O.S.
On peut
attendre alors de la Z.E.P. qu'elle soit un document simple et très clair,
facile à comprendre et à appliquer si elle réunit toutes ces conditions. Et si
sa procédure d'élaboration n'aura pas eu peut être la légèreté qu'elle aurait
pu avoir, qu'au moins le résultat n’entraîne pas de sophistications nouvelles
dans la définition du droit foncier.
"Sur
des pensers nouveaux, faisons des vers antiques"
et nous aurons évité l'écueil de la complication.
A. GIVAUDAN