La technique juridique
et
l'aménagement
Antoine Givaudan
( 13-14
DECEMBRE 1977 )
Colloque de Marly sur le thème “ Règlements
d’urbanisme. Conception. Rédaction ”
( Actes du colloque disponibles au Centre de
Documentation de l’Urbanisme )
C’est au cours de ces colloques,
relativement fréquents, que j’essayais de transmettre certaines exigences -- plus
encore verbalement que par écrit, car je ne sais pas lire et mes communications
écrites ne sont là que pour laisser une trace, quand elles sont préparées avant
ou remises après. Je ne sais si celle-ci l’a été ou si c’est une réécriture de
l’exposé prononcé. Cet exposé général et précis présente donc les objectifs à
atteindre et les exigences à respecter pour bien “ édicter ” du droit
local, avec le P.O.S. et l’effort considérable auquel notre administration
s’était astreinte pour accomplir convenablement sa mission. Cet effort
outrepassait sans doute ses moyens et ses capacités mais avec le temps et la
continuité il finirait par se créer un mouvement cumulatif de petites
conquêtes. C’était à la fois un objectif et une espérance mais peut-être
étais-je le seul à avoir ce dessein et cette vision ou tout au moins à y
attacher un part significative de mon énergie.
J’essayais aussi, par quelques
simplifications ou avec des images, d’attirer l’attention sur les progrès qui
nous restaient à accomplir ainsi que sur les multiples aspects à prendre en
considération.
Etait-ce apprécié ? Etait-ce
efficace ? Le évaluations étaient plutôt favorables ? Qu’en
restait-il ?
J’étais un peu frustré par le fait
qu’on me sollicitait pour ne parler que dans le champ de mes attributions ce
qui finalement m’a un peu confiné dans une sorte de spécialité. Néanmoins, j’y
croyais et j’étais en fonction pour “ propager la loi et sa doctrine
d’utilisation ” et non pour satisfaire mon égo.
Sur le fond, qu’y a-t-il, 22 ans plus
tard, d’inactuel dans mes propos ? Qu’y a-t-il de ridicule et de
dépassé ? J’ai très rarement tenu des propos de circonstance -- et encore
mois parler pour parler.
Il n’y a pas un mot à en changer, sinon pour dire que nous
avons défailli ; que nous n’avons pas été à la hauteur de la tâche,
indépendamment même des désordres introduits par la décentralisation du P.O.S.
La part d’énergie et d’attention consacrée par l’encadrement supérieur (
national ou local ) de notre administration à cette dimension du travail administratif
s’est d’autant réduite qu’elle s’est concentrée, obsessionnellement, sur la
légalité, en tant qu’objet autonome et facteur d’enfermement dans des fictions
castratrices au lieu de devenir, selon moi, par une maîtrise acquise par
l’ascèse, un souci naturel, machinal et second, une sorte de réflexe -- et non
pas le quasi unique objet d’intérêt, au détriment de la réelle portée
densito-morphologique, économique et sociale de la règle de droit elle-même.
Il
s’agissait de parvenir à mettre le droit au service la Cause et on pas de faire
du droit une Cause elle-même. Le SIDDA a terrassé en quelques années ( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA]) cette visée pourtant évidente à quiconque a un peu donné
de sa force et de sa foi à l’aménagement urbain !
La technique juridique et l'aménagement: inépuisable
suret, inépuisables problèmes, suret controversé aussi, dans lequel nous ne
ferons qu'entrer au cours de ce colloque. Mais le souhaite qu'il en reste au
moins pour chacun des participants, à défaut de recettes et à défaut de
remèdes, une sensibilité nouvelle au problème des règlements et de la règle
d'urbanisme en général.
A
quelles questions, au cours de mon exposé, dois-je répondre ?
“ La
technique juridique et l'aménagement ” est
un thème sur lequel, beaucoup a été dit et écrit, mais sur lequel sans doute
tout reste encore à dire et à écrire. Ce thème recouvre deux réalités
contradictoires: celle de la fécondité infinie de la règle d'occupation des
sols telle que je vais la définir et celle de ces infinis ou innombrables
défauts dont elle est le siège, et que les tribunaux quelquefois viennent
sanctionner.
A cela, s'ajoutent d'innombrables contre-sens, et je n'en citerai qu'un à titre d'anecdote. Au mois de septembre, je rentre de vacances: il y a toujours à ce moment-là du courrier ; le secrétariat m'ayant réservé les meilleures choses de l'été j'y découvre un compte rendu de mission fait par quelqu'un du service où je lis: “ Ah, si Givaudan, avec ses règlements, ne nous empêchait pas de faire de l’habitat groupé ”. C'était entre guillemets. On m'a d'ailleurs, sur le même thème dans les directions départementales de l'Ouest, pris à parti et accusé au travers des règlements d'occupation des sols, d'empêcher toute la France de faire de l'habitat groupé. Ainsi, voilà ce qui était imputé à quelqu'un qui n'y était pour rien, voilà qui prouvait, de la part de celui qui avait tenu ces propos, une incompréhension aussi absolue de la réalité qu'il avait à surmonter.
[ Ce mal bizarre
sévit plus que jamais sauf qu’on ne peut plus s’en prendre à moi mais aux
instruments « anciens » « qu’ignorantins » et « bien-pensants »
persistent à critiquer faute d’avoir l’honnêteté intellectuelle ou le courage
moral, à moins que ce ne soit de la sottise caractérisée, de reconnaître
l’incapacité des individus à bien s’en servir. Ils attendent le salut de lois
qui pollueront un peu plus le droit. Ils mentent ou se mentent et dans cette
dernière et affligeante hypothèse, il ne reste plus que la pitié…AG. 05-05-2000
]
Je voudrais souligner aussi dans cette
introduction quelle prérogative considérable est conférée aux “ législateurs. locaux ”,
fonctionnaires et élus, quand ils établissent la règle d'occupation des sols.
A ma connaissance, il n'y a pas de domaine dans lequel on confère à des “ législateurs locaux ».. autant de responsabilités et autant de pouvoirs, par l'étendue géographique ( les plans d'occupation des sols couvrent le tiers du territoire et concernent les 4/5 de la population française ), par les effets fondamentaux et considérables que la règle d'occupation des sols peut avoir sur les patrimoines, et par le caractère à la fois durable, voire irréversible, une fois qu’elle a été utilisée, de ses effets.
C'est pourquoi je m'irrite lorsque j'entends
certains parler, d un ton condescendant de “ l'urbanisme réglementaire ”. En édictant en
effet la règle d'occupation des sols. on fait beaucoup plus que d'édicter la
règle de droit.
Mon exposé s'articulera en trois points: je
ferai quelques rappels rapides, de ce qu'est la règle d'occupation du sol; puis
j'essaierai de survoler les conditions qui permettent d'assumer cet art savant:
et pour terminer je décrirai en quoi cet “ art ” est loin d'être parfait.
1.
La nature et l'objet des règles d'occupation des sols
La nature et l'objet de la règle d'occupation du
sol réduite à sa plus simple expression au sens étroit du terme, figurant dans
le POS. Je laisserai volontairement de côté les servitudes d'utilité publique;
je ne traiterai pas non plus des règles générales d'urbanisme ( RNU ) et mien
tiendrai au contenu le plus concret du plan d'occupation des sols.
Comme vous le savez, le plan d'occupation des
sols définit le droit d'occuper le soi en répondant à trois questions, les
trois questions élémentaires que tout le monde se pose dès qu'il possède un
terrain et qu'il veut en user: “ QUOI ? COMMENT ? COMBIEN ” ? .., et il le
fait en quinze articles répartis en trois sections
“ QUOI ?”, qu'est-ce que je peux faire, quel type d'utilisation du
sol est-il possible d'implanter sur le terrain ? “ COMMENT ? ” Quelles
conditions dois-je respecter pour faire ce qui m'a été en quelque sorte permis,
ou ce qui est admis ? Evidemment, si
c'est interdit, je dirai qu'il est inutile d'aller plus loin. Et quand on
connaît ces conditions, il faut encore, dans certains domaines tout au moins,
et en particulier pour la construction, savoir “ COMBIEN ? ”, quelle
quantité on a le droit de réaliser.
Le plan d'occupation répondant à ces trois questions définit la règle d'occupation des sols, et en même temps bien d'autres choses
La réponse à la question “ QUOI
? ”
Il saisit, en répondant à la question « Quoi ? », l'affectation
de l'espace, c'est-à-dire les différentes fonctions qui ont été attribuées à
l'espace, les différentes activités humaines qui peuvent être exercées dans un
espace donné. Ces activités, malheureusement, quand on veut les saisir dans l'univers
juridiques, apparaissent sans contenu vivant dans le fait, sec et désagréable,
de l'autorisation à laquelle elles sont assujetties. On parle alors de
l'activité du bâtiment, de la construction, des activités industrielles, des
installations classées, des carrières, des activités de loisirs et de tourisme,
au travers des campings et des caravanes, des actions de démolir, comme des
activités de déboisement, de défrichement qui sont aussi des façons d'utiliser
du sol de l'exploiter ou d'en interdire l'exploitation. Toutes ces activités
sont soumises à des degrés divers à autorisation.
Le plan d'occupation des sols, en prenant en
compte toutes ces réalités, a donc la possibilité d'attribuer des affectations
à l'espace; il
peut laisser par conséquent, l'impression qu'il ségrège cet espace selon des
critères fonctionnalistes, ce qui n'est pourtant pas le cas. L'objet même de la règle d'urbanisme, de la règle d'occupation du
sol, n'est pas de séparer, sur un espace considéré, les fonctions les unes des
autres; c'est d'en rendre compatible l'exercice simultané, même
si à l'origine elles sont incompatibles. Bien évidemment cette compatibilité
n'est pas toujours possible; il y a des exclusions. Par exemple, si l’on veut
que les zones naturelles conservent leur caractère, il faut bien pour les
maintenir en l'état, exclure certaines formes d'activité humaines qui leur
enlèveraient radicalement et irrémédiablement leur caractère. II peut y avoir
aussi certaines exclusions de la zone urbaine, dans la mesure où certaines
activités, quelles que soient les normes auxquelles on peut les astreindre et
les conditions auxquelles on peut les soumettre ne seront jamais compatibles
avec la vie quotidienne. Ainsi, ne peut-on pas admettre qu'il y ait des
hauts-fourneaux au milieu de la cité. La règle d'occupation du sol, bien comprise,
dans les zones urbaines n'aboutit pas à une ségrégation des fonctions; elle
doit tendre au contraire à un mixage des fonctions. J'aimerais que
lors de l'élaboration de la règle juridique, on n'oublie jamais cette profonde
réalité: le contenu du droit d'occupation des sols n'est pas ségrégatif, il est
essentiellement morphologique.
Néanmoins, il peut être ségrégatif, soit pour
freiner l'évolution, soit pour accentuer une autre évolution. II faut par
conséquent apprendre à s'en servir,
Voilà à
quoi répond la règle d'occupation des sols lorsque l'on pose la première
question: “ Quoi ? ”
[ Près de 25 ans plus tard on entend seriner les mêmes sornettes sur les effets « génétiques » ou intrinsèques du « zonage » ( Cf.#1975-12-03---H#) des POS et pour y mettre fin on tripote la loi et déclare n’importe quoi sur ce banal et évident sujet. Il n’y a donc aucune perspective d’un quelconque amélioration du droit et de l’urbanisme réel quand on fait fausse route à ce point-là. AG. 05-05-2000 ].
La réponse à la question . “ COMMENT ? ”.
A la question: « “ Comment ? ” » doit aussi
répondre la règle d'occupation des sols. Chacun retrouve les treize articles de
la deuxième
section du Règlement de zone, auxquels il faut bien se référer, car
ils sont à mon sens une commodité pour la discussion comme pour la
réglementation.
La règle d'occupation des sols peut porter sur la capacité du terrain à recevoir telle ou telle occupation du sol, c'est-à-dire la nature de sa desserte en réseaux, ses dimensions.
La règle d'occupation des sols va aussi traiter
de la nature de l'objet que l'on met sur le terrain, c'est-à-dire de la
construction et de toutes les autres formes d'occupation; la règle peut réglementer
la position de cet objet sur le terrain, non pas pour le plaisir de
réglementer, mais parce qu'un terrain est toujours le voisin d'un autre terrain
et que la position d'un objet sur le terrain n'est pas indifférente au voisin.
Elle peut en réglementer le volume. la hauteur, l'aspect...
La règle d'occupation des sols va pouvoir aussi
édicter des obligations qui sont attachées à l'acte d'utiliser le sol. Ainsi,
les obligations plus courantes sont celles qui conduisent à la fois à produire
un logement pour les véhicules et à planter, dans la mesure où l'accompagnement
en plantations est un élément de qualité du milieu urbain.
Nous voyons donc, à travers la question “
Comment ? ”.. que la règle d'occupation du sol conditionne la morphologie
de l'espace, morphologie qui va en quelque sorte résulter de la combinaison de
règles juridiques. Cette morphologie d'un espace est à trois dimensions, même
si la règle est écrite sur les deux dimensions de la feuille de papier.
La réponse à la question
“ COMBIEN ? ”
Enfin, il faut répondre à la question, « Combien ? » ,
question déterminante pour la valeur des patrimoines, des propriétés. En
matière de construction, on y répond par le coefficient d'occupation du sol que
vous connaissez: avec l'institution du plafond légal de densité, on a en
quelque sorte décommercialisé et du même coup dépassionné la fixation de
coefficients d'occupation des sols supérieurs à l'unité, puisqu'au delà de 1 (
ou 1,5 à Paris ), le droit de construire n'appartient plus à celui qui possède
le terrain. Donc, source de sérénité, cette loi n'a pas pour autant réglé le
délicat problème de toutes les densités inférieures à 1, donc de toutes les
facultés ou possibilités de construire attachées aux terrains dont la densité
est inférieure à l'unité. Voilà la règle d'occupation des sols.
Comment prétendre — et c'est la question qu'il
faut se poser ‑ aménager l'espace avec ce droit, avec ces seuls
instruments ? Et quelle prétention de croire que ces différentes règles peuvent
suffire ou peuvent permettre d'aménager l'espace ? A ce sujet, on ne cesse
d'entendre dire que le droit ne permet pas de défini, une architecture, ne
permet pas de faire l'aménagement. Je voudrais simplement dire que du point de
vue du contenu, ne pas fixer de règle, c'est néanmoins en fixer une. Et
d'ailleurs. le juge, devant cette carence faute de règle, s'efforce d'en créer.
II existe donc toujours, quoi qu'on dise, une règle juridique.
Autre
critique aussi: Pourquoi veut-on enfermer le
législateur local, la collectivité locale, toute la France en quelque sorte,
dans le carcan rigide d'une structure juridique nationale ? Je répondrai en
évoquant des raisons de commodité. Si l’on veut que la règle juridique ne soit
pas mystérieuse ou inaccessible, il faut savoir où la trouver, dans le plan
d'occupation des sols, sans être un spécialiste. Il faut donc une présentation
unique de ces règles, pour l'ensemble des plans d'occupation des sols. ( Cf. [1980-06-18---E-PATHOLOGIE-DES-POS]et [1980-06-18-1-E-POS-TABLEAU-DES-EXPRESSIONS-JURIDIQUES-PURIFIEES] )
J'accepte le système métrique et je considère
qu'il constitue un progrès. Lorsque je parle d'un mètre avec mes amis d'Alsace,
de Bretagne ou du Midi, chacun comprend. Eh bien, je puis dire que la petite
dose de jacobinisme qui existe dans les règlements d'urbanisme, notamment dans
celui du plan d'occupation des sols, permet en quelque sorte de communiquer
plus aisément, parce que chacun sait que, lorsqu'il s'agit de hauteurs et qu'on
en parle au téléphone, qu'on en parle dans une correspondance ou autrement,
dans une réunion par exemple, il suffit d'aller chercher la règle de hauteur
dans l'article 10 du Règlement de la zone du plan d'occupation des sols
intéressé. Cette recherche n'était pas toujours aussi aisée dans les règlements
anciens. Il y a donc une certaine rigueur, un certain formalisme; mais ce formalisme,
comme nous allons le voir, ne touche en rien la liberté de ceux qui ont à
édicter localement la règle de droit.
2.
L'édiction de la règle de droit: un art savant
L'édiction de la règle de droit est à mon sens un art, un art savant. Pourquoi un art ? Parce que l'artiste est celui qui produit une réalité sensible avec des instruments: un pinceau, un ciseau, un piano ou un autre instrument. Votre instrument à vous, c'est le règlement. Et la réalité produite par ce règlement va conditionner l'aménagement d'un espace donné, dans la mesure où le droit édicté conditionne inévitablement la morphologie de cet espace.
Cet art implique trois propriétés pour atteindre
la qualité. Ces trois propriétés sont: d'abord la légalité, ensuite la
simplicité, enfin la diversité.
Cet art est d'abord fait de légalise. Je serai
bref sur ce point. Je dirai que pour le juriste de l'urbanisme, pour le
législateur local, c'est-à-dire celui qui produit non pas de la loi mais du
règlement qui a force de loi pour tous les usagers, la légalité est une
condition élémentaire, c'est une condition nécessaire; le législateur local
doit en quelque sorte s'y plier, que çà lui plaise ou non. Ce ne peut-être une condition
suffisante pour l'urbaniste, pour l'aménageur. Néanmoins lorsque se posent des
problèmes d'aménagement, la pesanteur de la légalité est tellement considérable
qu'elle occulte généralement les autres propriétés de la règle de droit.
L'obsession de la légalité est telle qu'elle en fait oublier le contenu que
doit avoir la règle de droit pour être véritablement utile. Par conséquent,
s'il faut avoir la légalité dans la tête comme une sorte d'obsession et d'exigence permanente, il faut en être aussi
émancipé et libéré, pour que le seul objectif du rédacteur local de règlement
ne soit pas celui d'être régulier, d'être dans la légalité. Il faut qu'il sache
aller plus loin.
Le malheur est que le règlement étant fait
plutôt par des juristes, la machine risque de tourner en rond et de produire,
certes, de la légalité, en omettant les autres composantes de cet art, qui sont
la simplicité et la diversité.
Un art fait de simplicité
La simplicité est une autre condition nécessaire
de l'art réglementaire pour qu'il soit compris et qu'il soit transmissible. Ce
qui me navre, quand je lis des règlements de plans d'occupation des sols — sachez que pour moi, c'est toujours un
plaisir très fin que de lire un règlement de POS, un plaisir de gourmet... ‑
c'est la difficulté d'en comprendre immédiatement l'économie, le sens ou la
finalité sans l'intervention des médiateurs. C'est aussi cette difficulté d'en
transmettre, verbalement, par téléphone, par lettre, la portée. Il faut donc
que l'écriture formelle, le déroulement d'un alinéa, d'un article, et de ses
subdivisions soient clairement formulés et ordonnés pour qu'on puisse
facilement les saisir ou s'y référer. C'est une première exigence de la
simplicité. II en faut d'autres.
Il faut cette simplicité d'un autre ordre, qui
aboutit à n'édicter que la règle juridique indispensable, c'est-à-dire celle
qui correspond à l'effet voulu. Il faut donc savoir éliminer la règle juridique
machinale, celle qu'on a tendance à réécrire, voire reproduire sans trop se
demander si elle va servir ou inutilement gêner.
Cet art
fait de simplicité, fait appel à une qualité
majeure de l'esprit, à sa faculté de sélectionner le droit qui va répondre aux
objectifs fixés, faculté qui est aussi celle d'éliminer le superflu.
Cette qualité, je crois, dépend d'une culture juridique suffisante. Seule la
culture permet, avec assurance de discerner entre les instruments juridiques à
employer pour atteindre un objectif socialement admis dans un territoire. La
simplicité n'est pas une qualité à la portée de tout le monde, d'autant qu'il
ne suffit pas seulement de faire simple pour le seul plaisir du simplisme et
d'autant que trop simplifier peut aussi compliquer les choses quelquefois...
Diversité parce que la règle juridique locale
doit s'adapter à des réalités diverses. Elle doit, par exemple, s'adapter aux
sites; aux Réalités foncières ( les propriétés, leur découpage ); à des
objectifs locaux d'aménagement définis et à leur agencement dans les milieux.
La règle juridique doit aussi s'adapter au passé. Comme au devenir du
territoire auquel elle s'applique. Quelle dose de conservatisme introduire dans
le droit ? Quelle dose d'anticipation ? de libération ? ou de contradictions
avec ce qui Existe déjà ? En ce qui concerne la seule adaptation au site et à
sa morphologie, sait-on actuellement, vraiment, même pour une seule commune,
différencier suffisamment le droit d'une zone à une autre pour que la
contrainte, ici très poussée parce qu'elle est justifiée, disparaisse un peu
plus loin, à l'autre extrémité de la commune, où elle n'a plus de raison d'être
? Ainsi tout le travail de discernement lié à la diversité physique à laquelle
s'applique la règle de droit, fait partie de l'art réglementaire.
Adaptation aux réalités foncières, invisibles en général, mais combien
présentes et pressantes, soit pour les utiliser, soit pour les dominer et les
domestiquer. La règle juridique ne peut
pas, dans ce domaine, ignorer sur quels types de patrimoines elle va
s'appliquer, comment elle va, en quelque sorte, se servir au mieux de l'énergie,
latente, du potentiel que constitue tout patrimoine foncier.
Adaptation aux objectifs locaux d'aménagement qui dépendant à la fois de la conscience des autorités locales, des collectivités locales, des élus, de leur volonté, qui dépendent aussi des réalités économiques. La règle juridique va, dans le domaine de l'utilisation du sol, refléter des compétitions, et le juriste, celui qui écrit la règle de droit, en est un peu plus que le porte-plume. Pour ma part, il transcrit comme un notaire le résultat du combat social qui a eu lieu, il est aussi bien plus que cela dans la mesure où, détenteur du savoir juridique et de la façon d'utiliser le droit, il est aussi un conseiller, celui qui, grâce à son instrument va permettre de véhiculer certaines volontés sur une réalité qui ne l'accepte pas.
Les trois qualités du
droit et de l'aménagement
En vue de quoi, peut-on se demander, utiliser
ces capacités d'artiste ? ( Cf.[1987-07-00---H-DU-VIRUS-DE-LA-DIRECTIVE-AUX-TOXINES-DES-LOIS-D-AMENAGEMENT])
En vue d'un aménagement de qualité,
naturellement: qualité
physique, qualité sociale et qualité morale.
Car je crois que le droit de l'urbanisme et la règle juridique doivent avoir la
prétention et l'ambition de viser ces trois objectifs de qualité.
qualité physique d'abord: qu'est-ce qu'un aménagement de qualité ? C'est toute la
définition d'un urbanisme de qualité qu'il faut donner. Dans ce domaine, il ne
faut pas, après avoir, au plan local, déterminé un urbanisme de qualité ou un
aménagement protecteur, une protection véritable des espaces naturels par
exemple, que l'écriture juridique vienne trahir ces objectifs.
Pour ce qui est des zones naturelles je crois
qu'il est assez facile de ne pas trahir les objectifs, puisque dans ces zones
l'interdiction prédomine et chacun sait qu'il est assez facile d'exprimer, par
le droit, des interdictions. Par contre, dans les zones urbaines, tout le droit
édicté par la règle juridique locale va engendrer une morphologie urbaine,
définir des enveloppes géométriques, des formes dans lesquelles viendront se
loger les constructions ou les autres utilisations du sol. Le droit va définir
des références par rapport auxquelles vont se situer les objets que l'on peut
implanter sur le sol, et en particulier, les constructions. II est certain que
la traduction juridique de ces objectifs d'aménagement, compte tenu de
l'extrême diversité des tissus urbains qui existent, ou que l'on est capable
d'imaginer, doit fidèlement refléter cette réalité dans ses dimensions
morphologigues et dans ses effets sur l'aménagement urbain. Le dilemme, à ce stade, est entre l'innovation
et la reproduction( Cf.[1991-11-06---H-DE-LA-DISPONIBILITE-D-ESPRIT-DU-DECIDEUR-PUBLIC-DEVANT-L-ESTHETIQUE-URBAINE]). On peut en effet reprocher à la règle juridique ainsi
déterminée d'être un obstacle à la créativité et à l'imagination et d'enfermer
le concepteur futur dans des enveloppes, des gabarits hérités du passé qu'il ne
pourra pas transgresser sans commettre la faute, la dérogation. Inversement, on
peut édicter un droit correspondant à une forme urbaine, nouvelle, qui ne se
pratique pas spontanément et qui gêne les opérations courantes.
Celui qui écrit la règle juridique doit être à
même de savoir faire le dosage nécessaire entre l'intérêt du détail dans le
contenu du droit qu'il édicte ou qu'on lui demande d'édicter et l'ouverture
large permettant une très grande diversité de solutions au sein de la règle du
jeu ainsi déterminée.
La qualité sociale est le
second but de l'aménagement, car la puissance publique
n'intervient pas dans l'aménagement pour créer des problèmes sociaux mais
plutôt pour en résoudre. Le principe est que la règle juridique est
nécessairement stricte et rigide, et par conséquent, un jour ou l'autre, elle
heurtera un désir de liberté exprimé par un citoyen ou une collectivité
publique. Sa légitimité dépendra beaucoup, sinon essentiellement de son
élaboration et de son enracinement local dans la société. Mais sa
légitimité dépendra de toutes les qualités dont on vient de la parer, de
l'utilité réelle de ses effets.
Le juriste, enfin, ne peut pas être étranger à
la légitimité sociale des règles qu'il édicte. II doit être conscient,
lorsqu'il édicte du droit ou lorsqu'il propose un certain droit aux autorises
qui l'approuveront (aux maires, aux préfets, etc.) des possibilités d'appliquer
ce droit. Comme vous le savez, je suis partisan de règles strictes en matière,
en particulier, d'espaces naturels. S'il convient d'interdire, eh bien il ne
faut pas cacher la réalité, et je dirai même qu'il faut plutôt la montrer afin
que chacun, petit à petit s'y habitue, la fasse sienne, et se prépare à la
respecter. A cet égard, le débat public est essentiel.
Enfin, je voudrais parler de la qualité
morale. La règle juridique doit apporter
la sécurité. II
est inutile d'écrire du droit si c'est pour accroître de l'insécurité.
Le dilemme est là, entre l'évolution et la stabilité, le pouvoir
discrétionnaire et la compétence liée. La légalité est une source de sécurité;
la simplicité est aussi une source de sécurité parce qu'on est moins inquiet
quand on comprend le pourquoi et le comment. L'objectivité de la règle
juridique aussi est une source de sécurité. Elle se traduit par une réduction
du pouvoir discrétionnaire d'appréciation, au cas par cas, qui existe dans la
réglementation de l'urbanisme et que le P.O.S est de nature à réduire
sensiblement. La disparition de tous les ” “ peut ”
est une source de sécurité pour l'usager futur qui, devant le droit, sait enfin
ce qu'il peut et ne peut pas faire. C'est en cela qu'il est possible de parler
d'une qualité
morale du droit.
Mais ce sentiment de sécurité n'est ressenti que pour autant
que le droit local n'évolue pas continuellement et que son évolution est
soumise à un certain rituel qui garantisse l'information du public et la
publicité de la nouvelle règle de droit.
En conclusion de cette seconde partie, je dirai
que l'édiction de la règle juridique est une épreuve de vérité: pour le corps
politique local, qui est amené à choisir, à repousser, à éliminer, donc à
déplaire, à enfermer sa propre liberté d'appréciation dans certaines limites;
épreuve de vérité aussi pour l'artiste qui va assister à la confrontation, au
travers d'intermédiaires, du droit à la réalité. Ceux qui édictent des règles
savent combien ceux qui les appliquent leur font de compliments... Une fois que
les règles s'appliquent, on voit bien mieux ce qu’elles signifient sur le
terrain. Epreuve de vérité devant l’erreur technique, devant l'oubli qui
apparaissent très concrètement sur le terrain et devant l'erreur juridique que
dévoilent les tribunaux. La sanction en est soit le malaise, soit l'annulation
ou la nullité de l'acte pris en application d'un règlement illégal.
L'art réglementaire est aussi plus qu'un art de
conception, il est un art de vérification, un art qui, en quelque sorte procède
par récurrences, par va-et-vient, qui consiste à ajuster la règle juridique à
toutes ces réalités sans la dénaturer ni la perdre de vue, c'est-à-dire lui
conservant tout au long de ces va-et-vient l'objectif que la société locale lui
assigne et qu'elle est là pour refléter et transmettre dans le temps.
3.
Un art très imparfait
Enfin — et ce sera ma troisième partie — je dirai
que ce beau discours ne doit pas empêcher de voir que la réalité n'est pas tout
aussi belle et que l'art pratiqué reste très imparfait. Nos artistes sont
encore maladroits. Les imperfections des règlements sont cependant
instructives, car elles témoignent à la fois de l'incapacité du corps politique
et social à se prononcer, et de l'incapacité de l'artiste à écrire l'œuvre
juridique convenablement. L'ennui, c'est que ces deux incapacités se mélangent
et qu'il est souvent difficile de faire la part de ce qui est imputable au
corps politique et à ses insuffisances et de ce qui est imputable à
l'incapacité ou la capacité insuffisante de l'artiste en question.
En tout cas, la pathologie du droit de
l'urbanisme local reste à faire, et j'espère bien qu'un jour mon service la
fera. On ne ferait pas avancer dans ce domaine la science juridique sans
dresser le tableau, sans établir la taxinomie comme j'aime dire quelquefois, de
sa pathologie. La conscience des défauts est le commencement du progrès. Sans
encore prétendre avoir fait le tour de toutes ces maladies, je vais quand même
énumérer quelques-uns des défauts les plus facilement délectables et qu'on
rencontre assez souvent. Je les rangerai sous quatre rubriques, qui correspondent
d'ailleurs aux quatre
qualités que doit avoir le droit: il
y a les maladies de l'illégalité; il y a les maladies de la complexité, il y a
la maladie de l'inadéquation; et enfin, je terminerai en signalant quelques
médiocrités fondamentales qui sont moins une maladie du droit que de la
volonté.
Les illégalités, citons-en quelques-unes car il
est bon de lire un règlement du plan d'occupation des sols en ne cherchant qu'à
détecter les illégalités; on s'aperçoit alors qu'il y en a. Ainsi des
règlements créent des obligations ou des faveurs qu'ils n'ont pas le pouvoir de
créer. C'était l'obligation de verser une participation en contrepartie des
aires de stationnement qu'on ne peut pas réaliser sur le terrain. La loi a
maintenant réglé ce problème. On a trouvé aussi des exemptions de participation
pour dépassement du COS. L'obligation de verser une participation liée à ce
dépassement, résulte de la loi et des décrets et le POS ne peut exempter
quiconque de ce versement dès l'instant où la condition du dépassement est localement
réalisée. Certains règlements qui annoncent des faveurs de cette nature,
attaquées par un contribuable communal, ne résisteraient pas.
Autre illégalité: la redéfinition de la surface
hors œuvre. Certains trouvant que la définition donnée par les décrets n'est
pas satisfaisante, redéfinissent localement la surface hors œuvre. II me semble
normal qu'un texte national définisse la surface hors œuvre en tant qu'unité de
mesure, base fiscale ou censitaire, afin que d'un endroit à l'autre chacun
puisse calculer de la même façon la surface de son projet de construction.
On invente aussi des conditions étranges.
Le plan d'occupation des sols, en mal de
générosité, est l'occasion de faire plaisir aux uns ou aux autres et d'accorder
des privilèges soit aux fils des uns soit aux oncles des autres, comme si la
règle d'occupation des sols pouvait être liée à la parenté. Dans le souci de
bien faire, le droit va parfois un peu plus loin. Il interdit carrément les
accès, oubliant que la réglementation ou l'interdiction des accès ne peut
résulter que de lois qui fixent les cas d'interdiction. Le même souci de bien
faire, peut être atteint en interdisant les constructions— ce que le POS permet
— sans donner le pouvoir d'interdire les accès. Autre façon illégale d'agir: le
plan crée quelquefois des autorisations. Pour empêcher ou surveiller quelque
chose, le législateur local, qui s'imagine plus souverain qu'il n'est, invente
facilement des autorisations; on trouve ainsi des autorisations de couper des
arbres en dehors des espaces boisés classés.
II y a aussi des irrégularités peut-être plus
formelles qu'un tribunal sourcilleux ou malveillant ne manquerait pas de
sanctionner. C'est pourquoi je souhaiterais que la légalité soit toujours un
souci présent même s'il ne doit et ne peut être l'unique objet des réflexions
de ceux qui font les règlements.
Un second défaut tient à la complexité. Il y a
plusieurs sortes de complexités.
II y a celle qui ne concerne que l'enchaînement des articles, et dans
chaque article, l'enchaînement des dispositions qu'il contient, leur
numérotation; les nombreuses maladresses empêchent par ho suite de retrouver le
texte recherché ou de s'y référer commodément. Cette complexité a sa cause,
dans la paresse de l'inattention.
II y a celle qui provient des rédactions
machinales, rééditées d'une zone à l'autre, d'un POS à l'autre,
parce qu'on n'a pas fait l'effort impitoyable de sélection qui s'impose avant
d'admettre la moindre règle de droit dans un règlement. Ce mal touche beaucoup
les règles qui s'expriment par une marge chiffrée. II sévit, dans le domaine de
la superficie minimum du terrain et de l'emprise au sol où il fait des ravages
à l'application. Ces règles, utiles dans certains cas spécifiques, ne doivent
pas être systématiquement édictées; la première est nuisible, sauf rares
exceptions, en zone urbaine. La seconde doit être maniée avec prudence et
utilisée dans des cas précis, faute de quo' elle produit des situations
inextricables et injustifiables.
Il y a la complexité issue des compromis.
En ce domaine, comme dans bien d'autres, un plus zéro égale deux; la règle
simple qui ne plaît pas à tout le monde disparaît pour renaître sous une forme
dédoublée. On donne tout en souhaitant retenir. Elle se manifeste dans les
zonas naturelles, où l'on voudrait interdire tout en n'interdisant pas trop, en
ajoutant des conditions. Elle se manifeste dans les zones urbaines, sur les
hauteurs et les densités
Il y a la complexité issue de l'imagination.
L'imagination juridique est inépuisable en France et les POS illustrent notre
capacité d'invention. Cette faculté s'exerce particulièrement dans l'édiction
de règles alternatives permettant à la fois la stabilité et l'évolution.
Technique utile certes mais qu'il faut maîtriser pour échapper aux paradoxes
imprévus, à l'impression de la faveur sournoise ou à l'incompréhensible
apparent. Complexité liée à la manie d'exprimer la même chose de plusieurs
façons; mal qui frappe sélectivement la règle de hauteur au point qu'au moment
de l'application on se demande quelle règle appliquer.
La différence de hauteur qui en résulte est
sensible et laisse les tribunaux dans la perplexité. J'ai eu à m'en expliquer
une fois et j'étais mal à l'aise. Complexité qui s'exprime aussi dans
l'invention de procédures, d'avis...
Or chacun doit savoir que ce qui est écrit, dans le droit, n'est jamais
innocent et peut être une source de procès...
La troisième source de défauts tient à ce que je
qualifierai l'inadéquation. L'inadéquation par l'uniformité d'abord: c'est le
danger des règlements - types que l'on a établis une fois pour
toutes dans le département et que l'on va débiter à la chaire. par zones, où
qu'elles se trouvent; règlements - types qui aboutissent en quelque sorte à
nier la simplicité des milieux urbains auxquels va s'appliquer la règle de
droit.
Sans aller jusque-là, il y a aussi des règles -
types. L'une d'elle sévit très fréquemment, c'est la règle qui est appliquée à
toute zone, qui dit brutalement nue les constructions se mettront à 3 m ou à 5
m des voles. Etant donné qu'il y en a toutes sortes dans la même zone, il est
certain que la règle uniforme perd son sens, jusqu'à l'absurdité, pour de
nombreuses voles. Elle apparaît absurde et inutile, et appelle du même coup la
dérogation qui la rendra plus intelligente tout en la déconsidérant dans les
cas où il faut strictement l'appliquer.
L'absence de différentiation de la
règle dans l'espace, c'est-à-dire la méconnaissance de la nécessité d'adapter
la règle de droit à une réalité physique,
nuit à l'évolution normale des tissus urbains différenciés.
Quant à l'inadéquation proprement dite, citons
en quelques exemples: L'inadéquation qui résulte du fait que l'enveloppe
définie par les règles d'implantation, par la hauteur, ne permet pas, même sur un terrain bien conformé,
d'absorber la quantité d'occupation des sols définie par le COS, si bien que le
constructeur, l'utilisateur se demande quelle est la règle qui doit prévaloir.
Il sait que c'est la règle d'urbanisme la plus restrictive qui prévaut sur la
règle du COS, mais néanmoins il peut se demander, quand 3 000 m2 de plancher
peuvent être construits. pourquoi les règles d'implantation ne le permettent
pas.
II y a l'inadéquation du fait qu'on ne recourt
pas suffisamment à la notion de secteur qui permet de définir la règle
particulière à une partie de la zone, adaptant ainsi la règle générale à un
endroit particulier.
L'inadéquation par l'oubli est un
autre mal. L'oubli, qui, lorsqu'il est grave, oblige à des compléments qu'il
faut tirer de la règle générale ou d'ailleurs. L'oubli qui interdit ou permet
involontairement. Dans les zones urbaines, l'oubli
concernant la possibilité de dépasser le COS, crée des rigidités
contestables qui conduisent à la critique du POS et, plus grave, à
l'augmentation des COS. Dans les zones naturelles, on peut regretter l'oubli
d'une règle de fond adaptée aux carrières et aux campings.
Enfin, dernière source de pathologie: les médiocrités
fondamentales qui vont toucher à la fois à la qualité physique, à la
qualité sociale et à la qualité morale du règlement. La qualité physique, dans
les zones naturelles, peut ne pas être protégée par le règlement. Le règlement
traduit alors l'incapacité du corps social à dominer l'aménagement des espaces
apparemment vides qui ne doivent pas être urbanisés.
Dans la zone urbaine, c'est l'incapacité de
l'artiste de tout à l'heure à concevoir la règle juridique qui va permettre
d'obtenir une certaine morphologie urbaine correspondant à une réalité locale
digne d'intérêt. Cette incapacité de l'artiste, entité hybride à la fois
architecte et juriste, tient à ce que bien souvent le droit linéaire et écrit a
du mal à véhiculer des éléments à trois dimensions.
Les incapacités d'origine sociale vont
engendrer ce que j'appellerai le cancer des exemptions, c'est-à-dire tous les “ toutefois ” ou les “ sauf pour ” dont on
assortit la règle générale, afin qu’elle puisse permettre ce que, dans un
premier temps, elle interdisait, en tenant compte soit du terrain, soit des
personnes, soit des activités. Alors, autant il est indispensable d'introduire
par le “ toutefois ”
qui n'est pas la dérogation, la souplesse indispensable, autant faut-il que le
“ toutefois ” ne vienne pas dénaturer le principe édicté plus
généralement, que la souplesse ou l'adaptation n'aboutisse pas au chaos, à ce
que finalement l'espace apparemment policé devienne un fourre-tout
Enfin, du point de vue moral, je
dénoncerai la réintroduction du subjectivisme, du “ peut ”.. dans la règle juridique, qui permet au pouvoir de
retrouver un pouvoir discrétionnaire que, par définition, le plan devrait lui
enlever; c'est la réintroduction d'un certain arbitraire et d'une certaine
insécurité qui véhicule en retour l'illégitimité. Cette pratique, dans
l'opinion, s'apparente à la dérogation et donne un alibi au refus de
sanctionner l'infraction car on ne peut pas réprimer une infraction à une règle
de droit subjective et arbitraire et trop sujette à interprétation.
conclusion
Le droit joue dans la société le même rôle que le code
génétique dans la matière vivante.
Le droit de l'occupation des sols est un code
génétique de la morphologie future de l'espace. Toute règle juridique est un gène
qui va produire au cours des ans ses bienfaisants ou pernicieux effets sur
l'espace auquel elle s'applique. Par conséquent, le droit va définir les conditions
d'apparition d'êtres sains ou de monstruosités même s'il n'oblige pas
nécessairement à produire à la fois des êtres sains et des monstruosités, comme le
code génétique des êtres vivants n'entraîne pas nécessairement l'apparition de
toute l'information qu'il contient. Les
monstruosités peuvent être physiques ou juridiques; dans les deux cas elles affaiblissent l'action de la
puissance publique, si difficile, même sans ces accidents.
Mais la pathologie ne touche pas uniquement la
règle juridique. II aurait fallu dire quelques mots des rapports de présentation, qui
comportent aussi leurs propres maladies. ( Cf.[1978-12-18---H-LA-MISERE-DES-RAPPORTS-DE-PRESENTATION]). II aurait fallu parler des documents graphiques des
plans d'occupation des sols, qui portent en eux des défauts spécifiques. II
aurait fallu parler de la terminologie employée où s'inventent localement
des mots ou des concepts nouveaux injustifiés propres à dérouter l'esprit,
quand les rédacteurs ne font pas l'effort de se référer à la terminologie
usitée quitte à l'adapter.
Il faudrait aussi dresser la pathologie des
annexes, qui mériteraient d'être mieux étudiées et qui le sont si
peu, peut être parce qu'elles sont dans le fond du dossier et parce qu'elles
ont un caractère plus technique. Et pourtant, que de richesses dans les annexes
quand on les regarde de près !...
Le droit n'est pas tout seul en cause mais il
est essentiel. En tant que reflet, un peu artificiel, certes, de la vie, son élaboration exige
des qualités de culture chez ceux qui doivent l'établir. Aussi quand
vous lirez les règlements qui sont proposés à votre examen, il faudra essayer
d'en extraire les vertus qu'ils ont certainement et les vices qu'ils ne
manqueront certainement pas d'avoir. Je souhaite cependant que cet exercice ne
vous rende ni sceptiques ni pessimistes, mais au contraire vous permette de
voir quelles sont les étapes lentes et successives des progrès à accomplir.
Chef du
service de l’urbanisme
au
ministère de l'Equipement
direction
de l'aménagement foncier et de l’urbanisme