DEVANT SES USAGERS ( 1 )
ANTOINE
GIVAUDAN
( LE 25 AVRIL 1978 )
ORIGINE ET DESTINATION
Cet exposé est la première expression publique franche de
l’action engagée en faveur de meilleures relations de notre administration avec
les gens.
Je crois que son ton et ses arguments changeaient un peu
des "gnan-gnan" habituels sur ce thème banal qui allait devenir
chronique dans les discours officiels, comme si ces relations se dégradaient de
plus en plus à mesure que la "“ démocratie ” avançait.
Pour en rester à notre étroit domaine, il est évident et
sûr que les progrès envisagés, dépendant à la fois du haut et du bas ( Cf.#1995-10-17---H#), ne sont plus à la portée de
quiconque. Il faut s’y résigner.
En tout cas, dans les années 70, il y avait une vraie
doctrine à ce sujet ( Cf. #1500# ) qui n’est pas restée dans les papiers. Plus tard, je l’ai mise en
pratique dans les Yvelines et même si elle requérait beaucoup d’attention, elle
était à la portée de notre administration. L’informatique aurait pu, par la
suite changer les choses, mais on n’a jamais su s’en servir.
( 1 ). Exposé prononcé devant la
promotion 1978 de l'E.N.A. ainsi qu'à l'occasion d'un colloque organisé par
l'ARAP à LYON le 20 avril 1978 ( ARAP : association pour l'amélioration
des rapports entre l'administration et le public )
L'urbanisme est un objet
d'administration particulier ;
· par la multiplicité et la
diversité des intérêts et des enjeux qui grouillent sur un même territoire,
toute décision d'urbanisme prend très vite un tour conflictuel ;
· le service à rendre n'est
pas défini a
priori, et ne peut pas l'être une fois pour toutes. Faire ou ne pas faire,
est souvent la question. C'est une affaire d'un autre ordre que de délivrer des
cartes grises ou des cartes bleues rapidement ;
· toutes les décisions
impliquent à la
fois les Services de l'Etat et les collectivités ; elles sont toutes
sous le régime du pouvoir partagé, ce qui n'est pas sans
incidence sur la façon d'administrer.
Il fallait faire ces
remarques préliminaires avant de commencer, pour baliser les pistes qui mènent
l'usager vers l'administration.
Deux points essentiels seront examinés :
· l'aménagement, ses moyens et ses objectifs.
· quelle politique de l'usager définir dans ces conditions ?
I. L'AMENAGEMENT SES MOYENS ET SES OBJECTIFS.
Pour comprendre la nature et
les modalités d'une politique de l'usager, dans l'urbanisme, dans
l'aménagement, il faut nécessairement définir les moyens habituels de
l'aménagement et les objectifs au Service desquels ils sont placés.
Le terme d'usager sera pris
dans un sens restreint, celui de pétitionnaire plus que de citoyen, puisque ne
seront pas examinées les questions des relations des pouvoirs et des citoyens
dans l'élaboration des politiques locales d'aménagement ( participation ) ; de
même ne seront pas traités les problèmes spécifiques des expropriés. Néanmoins
le sujet reste vaste et ne manque pas de difficultés à surmonter.
A. Les moyens
Il faut les réduire aux quelques Grands
Pouvoirs essentiels.
le pouvoir d'édicter, d'édicter des règles d'occupation du sol qui
permettent ou empêchent, gui discriminent suivant les lieux, les sites, le
moment, donc qui inquiètent, dérangent, obligent à décider, à se décider, à
arbitrer entre des intérêts concurrents. Le plan d'occupation des sols illustre
ce pouvoir ;
le pouvoir de contrôler, de contrôler l'occupation physique du sol, ce qui
s’y fait, comme de surveiller, ici ou là, les mutations ;immobilières porteuses
de spéculations pouvoir de police, de surveillance, qui peut paraître
tracassier, tatillons que le permis de construire illustre surabondamment avec
les droits de préemption ;
là pouvoir de prelever, de prélever des taxes ‑ ou des participations
-- l'occasion des opérations de constructions, taxe locale d'équipement, la
plus répandue, taxe départementale d'espace vert, contribution liée au
dépassement de densité, cession gratuite de terrain, pouvoir qui ne se fait
jamais aimer,
le pouvoir de faire, de réaliser directement des équipements ou des
opérations d'urbanisme, en usant de l'expropriation ou de la zone d'aménagement
concerté, interventions qui dorassent les propriétaires touchés comme leurs riverains,
pour ne pas dire plus.
Ces pouvoirs sont dans les
Codes de l'urbanisme et de l'expropriation. Ils sont aussi dans les budgets.
En vue de quelles fins, de tels pouvoirs exorbitants sont-ils conférés aux collectivités publiques. En vue d'un aménagement dont il faut maintenant résumer succinctement les objectifs.
B. Les objectifs
Une abstraction poussée permet de les réduire à deux: la sauvegarde des espaces naturels et la
qualité de l'urbanisme,
l'ordinaire ou l'opérationnel,
objectifs qui ne sont pas d'ailleurs sans lien entre eux.
La sauvegarde des espaces naturels.
Vaste problème dans un pays
comme le nôtre où les paysages sont si beaux, la terre agricole si riche et la
propriété si profondément ancrée dans nos mentalités. Le développement sous
toutes ses formes, mange les espaces naturels. Cette consommation est massive,
Elle concerne chaque année des dizaines de milliers d’hectares, d'espaces
productifs ou improductifs.
Organiser ce développement,
endiguer, contenir le flot des constructions et des opérations, l'éclatement
des villes, la gangrène des champs, coûteux en équipement, ruineux pour
l'économie agricole, irréversiblement ravageur pour les milieux naturels, pour
l'écologie de ces milieux, instituer un peu de disciplines c'est heurter le
sentiment de liberté et de propriété, c'est créer des difficultés aux français.
Et pourtant, le littoral, la
montagnes la périphérie des villes et des villages témoignent de la nécessité
d'ordonner l’expansion continue, massive ou sournoise, de l'urbanisation.
La qualité de l'urbanisme.
Autre sujet de réflexion que
nous offrent les développements urbains récents. Mieux agencer ce qui se fait
chaque jour, affaire après affaire, usager après usager, au coup par coup ou au
sein des opérations d'urbanisme ( zone d'aménagement concerté ou lotissement )
en quartier neuf ou sur les quartiers existants, préparer ces opérations par une politique foncière, faite
d'acquisition, d'expropriation, de préemption, apporter en temps utile les
équipements, faire
en sorte que le milieu urbain soit un peu moins le produit de la technologie,
des intérêts et du hasard, c'est inévitablement, à un moment ou à un autre
tracasser l'usager.
L'alternative est bien d'intervenir
ou de ne pas intervenir au cours du processus de production de ce milieu.( Cf. #1000# ). Intervenir, c'est user du conseil, c'est discuter, c'est
expliquer mais c'est aussi exiger, à savoir, quelquefois refuser, souvent
prescrire. On peut aussi choisir de ne pas s'intéresser à ces
questions, en remisant les moyens qui permettent d'agir ...
Depuis quelques années on a
choisi la première solution.
Il serait alors
déraisonnable de penser que les actions menées dans ces deux sens iront
d'elles-mêmes, que les habitants comprendront .... la politique de l'usager tire ses origines de
la nécessité, cruciale de rendre acceptables les objectifs de l'urbanisme et de
l'aménagement dont la légitimité, admise en général, pique du nez devant les
cas particuliers.
II. LA POLITIQUE DE L'USAGER.
Ces raisons expliquent
qu'elle n'est pas une mode, qu'elle découle très directement des efforts
entrepris par les collectivités locales et les Services de l'Etat depuis
quelques années, efforts qui se traduisent malheureusement pas des tracasseries pour
l'usager.
A ces actions s'ajoutent une
série de réformes, politique foncière, urbanisme, logement, architecture,
protection de la nature, ... qui ont apporté des changements et des effets. Les
années 75, 76, 77, furent celles des réformes. L'année 1978 est celle de
l'usager, tout au moins pour notre administration.
L'ensemble, actions
entreprises et en cours et réformes qui engendrent d'autres actions, nous
obligent à élever au rang d'un objectif autonome, spécifique et identifié, le souci de l'usager si l'on ne veut pas voir sombrer, sous la
critique, la grogne et l'indocilité, les deux objectifs celui de Sauvegarde et
celui de Qualité.
Mais on ne manipule pas
l’administration de l'urbanisme et tout ce qui tourne autour sans quelques
précautions, sans quelques ménagements. Dix mille agents de l’administration,
trente six mille maires, des milliers de fonctionnaires des Services
municipaux, sont concernés.
Il faut donc déclencher des
mouvements en profondeur à l'intérieur de toute l'administration ( mouvements
qui, d'ailleurs, se déclenchent d'eux-mêmes ) en évitant de donner l'impression qu’une mode
nouvelle est arrivée, qu'un souci passager a frappé quelques esprits, qu'il
s'agit d'un "gadget", permettez-moi ce mot franglais pour une
fois en évitant aussi de donner l'impression qu'on va brûler tout ce qu’on
adorait hier.
Il faut naviguer entre
divers écueils.
L’enjeu
Il concerne à peu près 1
million d'usagers chaque années qui représente:, bien trois millions de
personnes, dans la mesure ou toute opération qui amène une personne devant les
guichets de l’administration a une famil1e ou une entreprise derrière elle.
Dans le premier cas elle s'engage dans une aventure unique dans sa vie, donc
très chargée d'affectivité ; dans
le second l'affaire est répétitive mais indispensable à la vie normale
de l'entreprise. Elle est donc aussi vécue avec sensibilité.
L'enjeu est aussi entre deux attitudes, pour les pouvoirs publics.
Ou bien, ils parlent
d'environnement, de nature, d'urbanisme, de qualité de la vie, font semblant
d'appliquer les lois, d'utiliser les quatre pouvoirs, et les choses vont leur
train-train habituel ; ce sera pareil qu’avant sous des mots différents.
Ou bien ils commencent à
mettre en oeuvre leur propos, mettent fin à l'ambiguïté des actes et des mots,
et le contrecoup ne tarde pas. Dans un premier temps, là où le fer est engagé,
les mécontents s'expriment. Ceux qui sont satisfaits, hélas ne le font pas
savoir. Il y a donc toujours une mauvaise passe à franchir. Il faut s'y
préparer, ou tout au moins avoir quelques idées.
1. Leurs conditions
Nous voyons au moins deux conditions de base, inévitables, à
respecter.
L’information vraie.
Il faut dépouiller les
politiques d'aménagements de la gangue technique, administrative, juridique,
même politique qui les emprisonne, il faut les faire connaître, les expliquer ;
leurs buts, leur "pourquoi", doivent apparaître au grand jour dans leur
simplicité ; leurs conséquences faites de rigueur, de changement ou de
stabilité, doivent être montrées aux cotés des avantages, apparents ou réels;
les contrôles qu'elles impliquent ne doivent pas être masquée. En un mot il
faut dire la vérité.
C'est une tâche qui
appartient à tous, aux Services centraux, aux Services locaux, aux Directions
départementales de l'Equipement, mais aussi aux collectivités. Je crois que le
secret recule, que la crainte de parler s'atténue; le risque de dire est moins grand
que celui de cacher mais on s’en aperçoit souvent après.
Cette information vraie
s'adresse à tous ; elle ne touche qu'indirectement l'usager. Il faut donc lui
réserver un soin particulier.
Le souci de l’usager.
L'usager est un citoyen majeur et ignorant. Cette expression deviendra
un précepte. ( Cf.[1984-10-00---H-TOUJOURS-MOINS]. Précepte N° 22 ) Majeur il a des droits et des devoirs qu'il doit
connaître. Ignorant ‑ ce mot n’est pas péjoratif quand: je l'emploie --
il l'est car nul ne peut prétendre connaître toutes les lois et tous les
règlements. Considérer que l’usager ne sait rien, c'est s'astreindre à un
effort constant à son: égard, dans la façon de lui parler, de lui écrire, de
lui expliquer.
Le souci de l'usager, c'est
aussi rechercher tout ce oui peut accroître la commodité. Les occasions ne
marquent pas ‑ sans pourtant abandonner aucun des objectifs
d'aménagement, qui peuvent être rigoureux, car la rigueur commande la commodité. ( Précepte
N° 21 )
2. LEURS MODALITES
Elles concernent à la fois
la manière de concevoir l'information, la manière de traiter les procédures, la
manière d'organiser les services.
L’information,
I] y a l'information avant les
démarches d’autorisation, l'information pendant l'instruction dossiers et l’information après les décisions.
Avant, il faut tout faire
pour que l'usager :n'ait pas le sentiments qu'on le torture en le renvoyant
d’un bureau à un autre, en lui réclamant les pièces les pièces les une après
les autres, en lui retournant le dossier incomplet .... L'usager a un souci
global : réaliser une opération ; il doit savoir commodément, rapidement, les
conditions diverses et les démarches diverses à remplir, les
contraintes qu'il doit respecter comme les avantages dont il peut bénéficier.
Cette information préalable, à elle seule, exige des gens nombreux, dégourdis
et compétents.
Il y a l'information pendant
l’instruction, qui révèle des pièges, des surprises et qui soulève de
délicates questions de principe pour l’administration. Dire ou ne pas dire
avant la décision ?
Il y a l’information après la
décision, celle qui refuse ou ordonne des prescriptions qui
déplaisent ou étonnent, ou coûtent, celle qui permet et déplaît aux voisins...
Il y a les réponses aux recours gracieux, etc. Les taches sorte immenses. Elles
ne sont pas ignorées. Elles font partie du travail de l'administration; le fait
nouveau est dans leur identification, et dans le souci de veiller à une manière
spécifique de les traiter.
L’organisation
des circuits d’instruction.
Les directions
départementales de l'Equipement font leur possible pour que les décisions
soient prises rapidement, les deux tiers
des permis de construire sort délivrés es: moins de 3 mois ; 47 % des
certificats d'urbanisme, le sont en moins ce deux: mois. Ce n'est pas si mal
mais on peut améliorer les résultats en essayant d'organiser deux ou trois
circuits d'instruction afin que toutes les affaires n’empruntent pas la file unique
et ne prennent pas rang derrières des affaires qui seront longues à traiter.
C'est une pratique à généraliser.
L'organisation
des Services.
Toutes ces mesures apporte:
inévitablement des retouches à l’organisation des Services. Parmi celles-ci, il
en est une qu’il faut susciter et développer, c'est l'intervention de la
subdivision, cet élément avancé de la direction départementale de l'Equipement,
hors du chef lieu. Ce faisant on rapproche l administration.: des maires et des
administrés.
Le rôle de la subdivision peut
être varié, aller d'un recueil d'information, de faits, à la production d'un
avis, jusqu'à la préparation de la décision, qui implique des pouvoirs de
signer des documents au cours de l'instruction.
Ce transfert n'est pas la
panacée g il peut avoir des inconvénients techniques et psychologiques ;
il doit être bien préparé et surveillé afin dans son fonctionnement afin que
les erreurs éventuelles ne le déconsidère pas, surtout dans ses débuts.
3. Leurs coNSEQUéNCES.
Ces bonnes idées, issues
pour la plupart de nos services locaux, de ceux: qui se sont lancés dans des
expériences, avec le souci de mieux aménager l'espace et de mieux servir
l'usager, ne vont pas sans problèmes nouveau à résoudre.
I1 faut obtenir le
consentement des agents à ces changements d'habitudes à des charges de travail,
accrues, au moins dans un premier temps ; on n’opère pas d'autorité.
Il faut accroître la
compétence du personnel, organiser sa formation,
Il peut y avoir des changements
de résidence ,.on peut jouer sur les mutations, les départs et les arrivées ;
il faut avoir une autre façon de gérer le personnel, pour faire face aux
périodes de congés, dans une organisation plus éclatée ou de petites équipes
ont remplacé le compagnie groupée au chef-lieu ,.. i1 faut penser à une foule
d'éléments subalternes dont l'addition conduit à la réussite ou à l’insuccès.
Il faut penser au transfert
de la documentation écrite, très importante dans le domaine de l’urbanisme, avec ses plans, ses
dossiers....
Il faut donc un peu plus de gens pour déclencher le
mouvement, soutenir le moral et dominer les tensions et nous avons chiffré ce
supplément à 1500 agents C'est beaucoup diront les uns. C’est une dérision face
aux enjeux ce l’aménagement et aux services nouveaux c'est à dire aux
tracasseries supprimées.
CONCLUSION
Ces propositions entrent peu
à peu dans la réalité.
Depuis deux ou trois ans,
les initiatives locales ont déblayé le terrain en mettant bien est évidence les
conditions à remplir et les écueils à éviter.
La phase
d’institutionnalisation est arrivée. Elle doit tenir compte de diversités
innombrables. Un département rural ne ressemble pas à un département très
urbain. Certaines directions départementales de l'Equipement sont mieux
pourvues ou mieux, armées que d’autres. La façon de travailler des hommes
varie. Une
organisation type obligatoire ne
s'impose pas. La bonne organisation est celle qui répond le mieux à la double
nécessité des objectifs de l’aménagement et du souci de l’usager; il
n'y a donc pas de secret mais il ne faut pas triompher ni laisser croire que
demain, il n'y aura plus de refus ni de délais.