Les réformes du permis de construire :
le point sur leur application
Antoine Givaudan ( 1 )
( 6
juin 1978 )
Publié dans
les actes du colloque du Centre de Recherche de l’Urbanisme ( C.R.U )
ORIGINE
ET DESTINATION
C’est le type même de ces exposés
“ pédagogiques ” ou explicatifs, sans originalité. Il n’y en a pas
grand chose à dire sinon que je me suis efforcé de toujours rester lucide et de
mettre l’accent sur les efforts qui étaient encore à accomplir. Ni langue de
bois, ni incantations, ni flagornerie facile à l’égard des uns ou des autres.
Il est vrai que l’être humain est souvent content de
lui-même et souhaite que les autres lui ressemblent. C’est pourquoi j’aurais
aimé, en auditeur, entendre parler de cette façon, quand je fus amené à subir,
après 1982, en tant que fonctionnaire départemental, les discours incantatoires ridicules des organes centraux.
( 1 ). Chef du service de
l'urbanisme, direction de l’aménagement foncier et de l'urbanisme, ministère de
l'Environnement et du Cadre de Vie.
Faire
le point sur les réformes du permis de construire et leur application, est
chose difficile car la vue d'ensemble que nous en avons aujourd'hui ne permet pas
de tirer des conclusions. Nous savons que les réformes tournant autour du
permis de construire suscitent quelques échauffements ici ou là et qu'elles
exigent de tous, aussi bien de la part des administrations et des élus que des usagers,
des efforts accrus de compréhension. Ces réformes ne sont pas toujours perçues
dans ce qu'elles ont de meilleur, mais dans ce qu'elles peuvent avoir de moins
bon; elles mettent en première ligne les personnes qui font partie de
l'administration, alors que ces dernières n'ont pas nécessairement été
suffisamment préparées pour appliquer certaines de ces réformes. Enfin, ces
réformes se combinent avec des exigences accrues concernant l'environnement, et
se sont de plus combinées ces deux dernières années avec les élections.
Autrement dit, nous avons aujourd'hui un sujet riche de méditation sur le passé
comme sur les années à venir.
Je
voudrais d'abord résumer les réformes, ne serait-ce que pour bien centrer leur
contenu et leur origine, et ensuite parler de leur application, du rôle de
l'Administration ainsi que de celui des collectivités locales.
Les réformes récentes : un résumé
Parmi
les réformes du permis de construire, on peut distinguer les réformes voulues
et les réformes votées. Les réformes voulues
sont vite énumérées. Il y a d'abord la suppression de la déclaration préalable
à la construction, datant de 1969, par la loi portant réforme de l'urbanisme.
Cette suppression est passée inaperçue, ce qui signifie qu'elle répondait bien
à son objectif ou à sa cause, qui était la désuétude de cette procédure.
Il y a eu ensuite ‑
et cela a provoqué quelques réactions ‑ la définition de la surface hors oeuvre des
constructions. Autrefois, il y avait une surface hors oeuvre pour la
densité, une pour la taxe d'équipement, une pour la taxe départementale
d'espaces verts, etc... Nous avons pensé qu'il était préférable de déterminer
une définition unique pour plus de facilité.
Mais
faire de telles retouches crée évidemment des changements d'habitudes et soulève
quelques objections. Si bien qu'en 1976, lorsqu'a été choisie une définition
qui avait le mérite d'être simple parce que forfaitaire, il y a eu des
protestations, sans doute parce qu'elle était trop simpliste et pouvait influer
sur la qualité architecturale des constructions. Alors, en 1976, nous avons
fait modifier le texte du fondement législatif, qui a permis en 1977 de
proposer une nouvelle définition qui aurait dû plaire à tout le monde, puisque
c'était le résultat d'un référendum quasi national; mais en 1977, cette
définition s'est combinée avec d'autres réformes touchant l'architecture. Malgré tout,
l'unification des surfaces hors oeuvre a été réalisée, causant des changements
dans les habitudes des services instructeurs et des usagers.
La troisième réforme a
proposé une
définition clarifiée du champ du permis, de l'objet du permis, en
étendant le champ du permis aux créations de niveaux supplémentaires, aux travaux changeant
la destination des locaux et aux modifications de l'aspect extérieur.
Les changements de destination des locaux sont assez compliqués à définir et à
faire respecter, mais ils répondent au souci de faire respecter les
dispositions des plans d'occupation des sols qui prévoient des dispositions de
densités différenciées en fonction de la destination des locaux, des bureaux,
des logements, etc..
La quatrième réforme
consiste en une définition plus stricte et plus intelligente des exemptions. En
matière d'exemptions de permis de construire, le paradoxe était le suivant :
les services publics bénéficiaient d'exemptions exagérées alors que les
constructions ou les ouvrages privés, sous l'effet de la jurisprudence des
tribunaux, de la Cour de cassation comme du Conseil d'État, se trouvaient de
plus en plus étroitement soumis au permis de construire, même s'ils étaient peu
importants.
Nous
avions l'intention, par la loi, de revoir le régime des travaux exemptés de
permis, et ensuite de rectifier ce que pouvait avoir d’excessif le champ
théorique, d'après la jurisprudence, des travaux soumis au permis. Ceci était
parfaitement légitime et devait être assez facile à réaliser puisque la loi
portant réforme de l'urbanisme l'avait voté.
Et
enfin, la cinquième
source de réformes est l'articulation du permis de construire avec
les autres autorisations, articulation qui n'est pas toujours évidente et est
une source de tracasseries, aussi bien pour l'Administration que pour l'usager.
Il s'agissait donc de mettre noir sur blanc les réponses à donner dans les cas
où la même opération pouvait être soumise à plusieurs autorisations.
Les objectifs de toutes ces réformes
peuvent se résumer en trois mots : CLARTE, RIGUEUR ET COMMODITE.
En ce qui concerne les réformes
votées, je citerai la loi sur l'architecture, qui a créé
l'obligation de recourir à un architecte au-delà d'un certain seuil. Cette loi
a déclenché une série de difficultés d'application dès le lendemain de sa
promulgation car les seuils n'ont été définis que trois mois après, par un
décret du 3 mars, se référant à la surface hors oeuvre qui, dans les décrets de
l'époque, s'appelait totale, mais qui en juillet est devenue, pour
plus de clarté,
brute ou nette. Autrement dit, pendant toute l’année dernière et
parfois encore actuellement ‑ même si l'agitation et l'irritation se sont
résorbées ‑ les Directions départementales ont été prises entre deux
feux : elles avaient la possibilité soit de fermer les yeux, donc de ne pas
vérifier la présence d'un architecte ou de ne pas faire attention au tampon, et
nous étions accusés de sabotage; soit de se montrer attentives et de renvoyer
les dossiers, ce qui était une autre façon de saboter la réforme, en mettant en
évidence ce qu'elle pouvait avoir d'inattendue et d'irritante.
Un second point dans
cette loi compliquait également les choses, et les complique encore : il s'agit
du régime des
exemptions qui a été pratiquement détruit par la modification des textes sur
les possibilités d'exempter certains travaux par décret, par le fait
que le permis de construire est ainsi devenu quasi universel, et qu'il faut
maintenant presque un permis de construire pour poser une pierre sur une autre.
Nous n'avons
donc pas pu par décret, redéfinir un champ du permis avec une définition plus
intelligente des exemptions.
Une autre réforme votée
s'ajoute, mais ses incidences immédiates, quotidiennes et statistiques ne sont
pas aussi nettes, ni fréquentes: c'est la loi sur la protection de la nature qui rend nécessaire
une étude d'impact pour un certain nombre de permis concernant des
communes sans POS, pour des travaux de plus de 3 000 M2 de surface hors oeuvre
nette. Nous avons là un ensemble de textes dont les objectifs sont clairs, même
si les modalités quelquefois le sont moins. Nous avons traversé des années
sombres car les lois sont entrées successivement en vigueur: la loi sur
l'architecture, le 1er juillet ( quoique
le décret soit sorti le 6 ), la loi sur la protection de la nature le 1er
janvier 1978. Autrement
dit, il ne se passait pas six mois sans un nouveau changement dans la configuration
du permis de construire, puisque chaque fois on lui ajoutait quelque chose ou
on en changeait un peu ses modalités.
La publication des décrets qui a eu lieu le 3 mars pour les seuils, et le 6 juillet pour le permis de construire lui-même, a exigé de nous un travail de conception et d'assimilation et a obligé tous ceux qui utilisent les textes à un effort d'assimilation important, bien que ces textes comportent des mesures simplificatrices ( même si elles ne sont pas perçues ).
Je peux
signaler que ces textes ont supprimé la consultation obligatoire des
commissions départementales 1d'urbanisme dans les périmètres sensibles. Dans
certains départements entièrement compris dans un périmètre sensible, tous les
permis devaient passer en commission départementale d'urbanisme. Il fallait
donc donner simplement la faculté de consulter la commission, et non pas la
rendre obligatoire.
On peut
signaler aussi que le pouvoir de décision qui depuis 1973 n'appartenait
plus aux maires, dans les sites inscrits, leur a été restitué.
Il faut
aussi noter que pour
plus de clarté nous avons fait une liste des cas où le permis tacite n'est plus
accordé, ce qui est moins hypocrite que de ne pas le dire dans
certains cas.
Et
enfin, la réalité juridique concernant l'articulation des procédures a été
mieux définie, c'est-à-dire que le Code s'est enrichi de tous les cas où le permis peut
tenir lieu d'une autre autorisation.
Nous
avions aussi une autre mission : c'était d'affiner les instructions
d'application, c'est-à-dire le commentaire, la documentation à ce sujet, mais
nous n'étions pas en état de le faire. C'est pour cela qu'à la fin de l'année
dernière, nous sommes passés à une formule plus empirique, nous avons établi
des questionnaires, fait des tournées d'information dans les centres régionaux
de formation professionnelle, distribué les réponses aux questions et nous les
avons discutées. Nous avons été, il faut bien le reconnaître, un peu dépassés par certains
phénomènes et par certaines complications.
Tout
n'est cependant pas terminé puisque tous ces textes qui modifient les lois et
les décrets se traduisent par la mise en service progressive de nouveaux
imprimés dans les divers départements, tenant compte de l'inadaptation des
anciens qui ne fonctionnaient plus très bien par rapport aux nouvelles
définitions qui peuvent exister dans les lois et qui exigent donc des contrôles
ou des surveillances particulières. On reprochera naturellement à ces nouveaux imprimés leur
lourdeur et leur complication, ils sont
pourtant plus clairs.
Ces
nouvelles lois vont bien évidemment nécessiter un travail d'adaptation et de
rééducation de la part de ceux qui les utilisent
L'application des lois
Je
voudrais expliquer ce que nous attendons de ces nouvelles lois. Le but n'est
pas d'appliquer la loi parce qu'elle existe et pour le seul plaisir de la faire
respecter mais pour obtenir des résultats concrets, satisfaisants pour
l'aménagement de l'espace et pour la société en les appliquant.
Pour
obtenir des résultats concrets et satisfaisants pour l'aménagement par le biais
de la législation concernant le permis de construire, il y a essentiellement
deux objectifs à atteindre, et ce n'est pas toujours facile.
IL Y A CELUI DE LA QUALITE DE
L'URBANISME ORDINAIRE, c'est-à-dire de l'urbanisme que l'on fait chaque jour en
délivrant les permis de construire, indépendamment de toute opération, de
l'addition machinale de constructions les unes aux autres qui font que le tout,
au bout de quelques années, constitue un quartier ou ne constitue qu'une accumulation
de constructions. Quelles que soient les règles de l'urbanisme, la qualité des
plans d'occupation des sols, donc des dispositions applicables aux terrains, il
est certain que l'agencement des constructions sur un parcellaire qui est
parfois d'ailleurs aberrant, dépend inévitablement non seulement du génie de
l'auteur du projet mais aussi de l'intervention de la puissance publique qui
peut modifier l'emplacement du projet, conseiller, voire prescrire quelques
éléments pour une meilleure insertion du projet dans le voisinage. Par
conséquent, le permis de construire est bien le vecteur d'un souci de qualité.
Ce premier objectif ne peut pas être atteint par la seule administration, mais
aussi grâce à une concertation plus ou moins douce et persuasive avec l'usager,
notamment en usent de tous lu moyens que nous avons, de l’information générale
jusqu’aux conseils donnés par les architectes - consultants.
LE SECOND OBJECTIF EST LA SAUVEGARDE
DES ESPACES NATURELS. La règle de fond permet d'interdire
une construction mais encore faut-il qu'elle soit appliquée, et le permis,
refusé cette fois, permet de veiller à la sauvegarde des terres agricoles, des
milieux naturels, des forêts, ce qui rend sa législation impopulaire.
Les résultats
concrets, satisfaisants pour l’aménagement se traduisent par des milieux
urbains mieux et des espaces naturels dignes de ce nom. Mais il faut aussi
obtenir les mêmes résultats concrets pour la société et les élus. Pour ces
derniers ils se traduisent par l'absence de réclamations; pour les usagers, par
le fait d'obtenir satisfaction dans les meilleurs délais. Mais les exigences
des citoyens sont parfois contradictoires et variées. Un usager peut désirer
que. le permis soit rapidement délivré à son ami et qu'il ne le soit. pas à son
ennemi. Par conséquent, l'administration, c'est-à-dire la bureaucratie, et
aussi bien celle de l'État que celle des collectivités locales, doit opérer
dans des conditions qui ne sont pas parfaitement définies et qui sont porteuses
de contradictions. Nous nous trouvons en face d'une triple réalité.
La
réalité de l'environnement : le terrain dans son environnement est-il apte à la
construction ? Est-il équipé pour la construction ? Cette seconde réalité est
plus terre à terre, car elle dépend souvent de raisons budgétaires. La
troisième réalité à considérer est : quelle est la morphologie de la
construction ? Voilà la triple réalité que véhicule le permis, dont il faut
tenir compte et dont les gens ont en général peu conscience. On peut évidemment
penser différemment et croire que l'on peut faire n’importe, quoi n'importe où,
mais il se trouve que ce stade a été quand même dépassé.
Le rôle de l’Administration et des élus
Alors,
quels sont, dans. ces conditions, les rôles de l'Administration et des élus ?
Ils sont au centre de l'opération elle-même. Quel esprit doit les animer ? On a
trop souvent tendance à les opposer. Pourtant, les élus, tout autant que
l’Administration, sont tenus par la loi. Mais l'une ‑ l'Administration ‑
connaît trop la loi tandis que les autres ‑ les élus ‑ souvent pas
assez. Il peut y avoir une différence de niveau de connaissance. Pour pallier
ce défaut, nous avons diffusé une brochure intitulée le petit livre du Maire,
pour porter à domicile aux maires un certain nombre de textes et de conseils,
alors que s’ils devaient les chercher dans les codes et dans les circulaires,
cela les conduirait à une véritable aventure administrative.
Mais on peut
opposer ( et c'est là qu'il faut bien faire la distinction ), certaines exigences
de l'État et de ses services locaux à des exigences de la commune. Il n'y a pas
de raison que la commune et l’État soient toujours d'accord et doivent toujours
l'être : il faut bien admettre que dans certains cas il peut y avoir des
contradictions et cala n'a rien d'anormal.
Dans de telles conditions de différence à la fois de perception et d'attitude devant les réalités, les administrations comme les élus doivent évoluer en tenant compte de trois préoccupations. Je voudrais résumer ainsi ces trois soucis :
Le souci de légalité. Je ne voudrais pas passer pour un obsédé de la légalité.
La légalité n'est absurde qu'avant l'annulation. Une fois que l'affaire est
annulée ‑ ce qui quelquefois coûte des millions ‑ on s'aperçoit
alors du coût
et de l'intérêt de la sécurité juridique; tant pour la réputation de
l'Administration que pour la sécurité de l'usager. Il y a des régions où il n'y
a pas de recours, où la légalité est un mot abstrait, régions heureuses ou
maudites, je ne sais, et des régions où il y a beaucoup de recours, et dans ce
cas, la légalité se monnaie et peut même faire l'objet d'un chantage de la part
de ceux qui font des recours auprès de ceux qui en sont l'objet, mettant en
question tant la réputation de l'Administration, que l'honnêteté de notre vie
publique. La légalité exige, pour être dominée, de la culture et de
l'attention. La culture est indispensable pour resituer un problème dans son
environnement de légalité ‑ il faut savoir si les difficultés, les vices,
les absences, les petites bavures sont de nature illégale ou pas. Pour
apprécier cela, il faut une certaine culture juridique mais aussi de
l'attention pour détecter les choses qui peuvent faire des problèmes et qui ne
sont pas toujours apparentes.
Il y a ensuite le souci de qualité. La
qualité n'est chère que lorsqu'on l'a perdue, c'est-à-dire lorsque le permis a
été délivré, que le bâtiment est construit et que tout le monde le critique. La
qualité exige de la sensibilité et des explications. Sans sensibilité on ne
peut apprécier la qualité; c'est une propriété intellectuelle qui ne se
transmet pas facilement. Quant aux explications, elles sont indispensables
puisque la qualité étant subjective, si celui qui est en face de vous trouve
que ce qu'il propose est plein de qualité et que vous lui dites le contraire,
il faut pouvoir lui expliquer pourquoi cette qualité n'est pas aussi grande
qu'il le croit.
Et le troisième souci, c'est un souci
de commodité. La
commodité est indispensable à la rigueur. Pour être rigoureux, il faut pouvoir
prescrire des conditions ou refuser un permis rapidement. La commodité exige
des réflexes, une capacité de voir les problèmes là où ils sont et de ne pas
faire de gros problèmes quand il n'y en a pas. Cela exige toute une
organisation. Cette organisation est un peu le sujet de ce colloque. Nous
allons revoir la façon de procéder, la manière d'empiler les dossiers, ce
qu'ils deviennent, comment interviennent les subdivisions qui sont plus proches
du terrain et qui peuvent évidemment avoir un point de vue moins éloigné et
plus concret.
Ces
très honorables préoccupations impliquent naturellement des mutations. Les
réformes récentes ont accentué la nécessité d'examiner ces problèmes peut-être
en changeant un peu les réglementations.
En ce qui concerne ces mutations, je
serai bref.
La première, c'est une conscience accrue de l'environnement, non pas
parce que maintenant nous sommes au sein du ministère de l'Environnement et du
Cadre de Vie ‑ nous n'avons pas attendu que notre ministère change de nom pour
tenir de tels discours. Mais les soucis de légalité, de qualité, de
commodité sont des soucis profondément contradictoires et ils ne peuvent pas
être assumés localement dans la société, par les administrations comme par les
usagers ou les élus, si on ne rattache pas ces préoccupations qui souvent
aboutissent à des tracasseries, à une conscience plus
aiguë de l'environnement qui fait que chacun est prêt à verser son petit tribut au nom de l'environnement. Sans cette conscience de
l'environnement, le permis de construire ne serait qu'une formalité utile pour
percevoir des taxes et des participations. Or, on ne peut pas réduire le permis
de construire à ce rôle financier.
Pour
que le permis de construire soit le vecteur de la qualité de l'urbanisme et le
gardien des espaces naturels, il faut vraiment que tout le monde ait une
conscience plus accrue de l'environnement. Il faut également entretenir avec
les usagers des rapports plus vivants, leur réserver un meilleur accueil, et
apporter plus de soins dans les discussions qu'on peut avoir avec eux, dans les
rapports écrits, les explications, les motivations des décisions. Dans la
mesure où la décision est souvent porteuse de mauvaises nouvelles ou
d'obligations, il faut que l'administration s'adapte à ces circonstances et
qu'elle ne se contente pas de tamponner les demandes d'autorisation.
Evidemment
ceci implique des mutations, car pour mieux accueillir les usagers, il ne faut
pas que les bureaux soient à 50 km ou 100 km, il faut pouvoir être capable
d'atteindre plus facilement les usagers, l'organisation va elle-même devoir
s'adapter à ces nouvelles exigences tout en respectant le souci de légalité, ce
qui n'est pas toujours facile.
Au cours de ce colloque, nous n'aborderons pas
seulement le problème de la qualité, nous axerons plutôt nos débats sur la commodité et la légalité.
Nous devons, au-delà de l'exégèse de ces textes complexes, voir comment satisfaire à ces deux soucis, quotidiennement, intelligemment; comment acquérir des réflexes et revoir notre organisation; comment éviter l'écueil de la bureaucratie, de la facilité.
Je vous remercie pour votre attention.
ANTOINE GIVAUDAN