(
23 JUIN 1978 )
ORIGINE ET DESTINATION
Cette note dans laquelle on y retrouvera plusieurs de ses idées
préfigure, en plus bref, l’encyclique
“ Ut Permaneat Natura ” ( Cf.[1980-06-00---H-UT-PERMANEAT-NATURA]).
Quand on regarde les « écritures » voisines de cette période, on discerne à travers elles
comment le “ PETIT DESSEIN ” avait pris corps peu à peu.
Mon intention était de fédérer le tout, dans un grand texte “ institutionnalisateur ”. On y aurait
retrouvé les finalités, les moyens, les conditions psychologiques à créer, pour
réussir. Rêverie de songe creux ou de Don Quichotte de café.
LA
SAUVEGARDE DES ESPACES NATURELS
A.
GIVAUDAN
Chef
du Service de l’Urbanisme
Quel
immense sujet ! Quel incessant combat !
Mais
qu’est-ce qu’un espace naturel ? Dans le vocabulaire habituel de
l’urbanisme, c’est un espace qui n’est pas urbanisé, qui n’est pas rongé par l’urbanisation
diffuse ou affecté à l'urbanisation tout court. Au sens strict il n’est pas
souvent naturel, c’est à dire sauvage, puisqu’il est très fréquemment exploité
par des agriculteurs. La forêt elle-même est l’objet de culture. L’espace
naturel sauvage existe cependant.
Les
distinctions perdent de l’intérêt devant le phénomène d’urbanisation qui ne
distingue pas les espaces naturels productifs -- les terres cultivables -- de
ceux qui ne le sont pas -- landes, maquis, garrigues, déserts, haute montagne,
marais -- quand elle tend à bourgeonner autour de réseaux qui n’ont pourtant
pas toujours été réalisés à son intention.
La
sauvegarde des espaces naturels, depuis quelques années, est une sorte de
combat de tranchées. Ceux qui l’ont engagé ne manquent pas d’armes; ils
manquent plutôt d’alliés et bien souvent ils seraient tentés de baisser les
bras si la cause ne méritait pas qu’ils laissassent leur tranquillité.
Disons-le
haut et fort, l’enjeu dépasse de très loin l’amour du paysage. Il est vital
pour notre civilisation et cette emphase mérite quelque peu d’être expliquée,
avant d’entrer dans le détail des techniques d’intervention
1. UN ENJEU VITAL
Objectif premier et
première obsession de toute politique d’aménagement, cette sauvegarde n’est pas
un phénomène marginal, et de ce fait, ne doit pas être l’occupation de quelques
nostalgiques des espaces verts ou des paysages.
Le
développement économique et urbain métamorphose la géographie. On dit que la
France est un pays vide, où l’espace ne fait pas défaut et statistique de la
densité de population à l’appui, de se carrer dans la certitude que la terre
peut être consommée à guichet ouvert. Raisonnement sectoriel, amputé de
certaines dimensions essentielles, aveugle à l’évolution.
La
région Ile-de-France, mais c’est la Hollande, superficie, population et
activités réunies, le littoral français, si nous ne faisons rien, est
exposé à l’urbanisation continue. Les plus beaux sites de montagne, après avoir
perdu leurs montagnards, ne seront plus que des milieux de résidences
saisonnières; les banlieues des grandes agglomérations absorbent les espaces
naturels environnants à la cadence de milliers d’hectares par an. La campagne
lointaine elle-même est exposée à l’urbanisation diffuse, qui grignote le
patrimoine agricole, change le paysage, touche les équilibres écologiques,
détraque le marché foncier. La réalisation des grandes infrastructures
nationales de transport ou d’énergie fait tomber des pans entiers d’espaces
naturels, de bonnes terres, ou d’espaces improductifs précieux par leur faune
comme par leur flore. Nous en bénéficions tous, certes, mais les faits sont les
faits.
On
ne peut pas fermer les yeux sur les effets accumulés de cette évolution. Ils
risques d’être catastrophiques à notre Société et nous n’avons pas le droit de
tirer des chèques en blanc sur l’espace nécessaire à nos descendants.
La
terre cultivable est un produit stratégique sur une planète exposée à la faim;
la terre cultivable sous un climat tempéré, c’est pour notre pays l’une des
clefs de son indépendance économique à l’avenir. Il en va de même des forêts,
quelle que soit leur productivité médiocre d’aujourd’hui.
Quant
aux espaces improductifs, ils ne méritent pas, de ce seul fait, d’être livrés
aux tentations immobilières et le jour est prochain où leurs fonctions seront
connues et rappelées.
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1973 |
1974 |
1975 |
1976 |
|
Hectares concernés (1) |
117.000 |
104.000 |
104.000 |
140.000 |
(1) Paris exclu
Ces
statistiques concernent les superficies de terrain concernées par les permis de
construire dont la densité est supérieure à 1/100 (100 m² de plancher par
hectare). Pourquoi ce seuil
bizarre ?
Parce qu’on estime qu’une construction, même si son emprise au sol n’est que d’une centaine de mètres carrés, retire de l’espace naturel du marché foncier rural, de l’exploitation agricole, de l’écosystème ( par les clôtures ) le terrain qui l’entoure.
Mais
quels sont ces 100.000 hectares ? Une partie n’est pas constituée
d’espaces naturels. On construit dans les villes, dans les banlieues urbanisées
mais l’espace ainsi consommé est bien moindre en étendue.
“ La ponction de
l’urbanisation diffuse, appréciée conventionnellement par la surface de terrain
correspondant aux permis de construire dont la densité est comprise en 1/10 et
1/100 ( une maison sur 1000 m² et une maison sur 10.000 m²) représente
environ 70 % ”.
°
°
2. UN TERRAIN DE CONFLITS
Ces
évidences soulignées, qu’est-ce que l’objectif de sauvegarde par rapport aux
politiques et à l’exercice des prérogatives d’aménagement par les
autorités ?
C’est
quelque chose de désagréable puisque c’est une gestion avare, parcimonieuse,
regardante de l’espace, sa livraison à contre cœur à l’urbanisation et aux
équipements, la recherche de solutions moins gaspilleuses, en un mot des
restrictions à la liberté de disposer du bien foncier.
La
sauvegarde des espaces naturels est inséparable des certificats d’urbanisme
négatifs, des refus de permis de construire, de lotissements, de caravanes.
Elle expose l’autorité administrative aux critiques; elle lui donne le visage
d’une bureaucratie sourde et insensible aux lamentations de ceux qui voudraient
bien vendre un peu plus cher leur terrain ou y poser leur maison. Elle est
impopulaire, elle n’attire pas souvent la sympathie des électeurs, sauf s’ils
sont installés dans un site dont ils souhaitent jouir seuls.
Le
droit, la loi, permettent d’édicter ces restrictions, ces interdictions, d’en
contrôler l’application, d’en sanctionner l’irrespect... “ Il n’y a
qu’à... ” puisque le Code de l’urbanisme fournit tous les moyens d’agir.
Le
droit, la loi la fiscalité, les budgets permettent de procéder à des
acquisitions d’espaces naturels, mais il est impensable que la puissance
publique fonde la protection de la nature sur la seule acquisition. Elle n’en a
pas les moyens, ni d’acquérir, ni de gérer et même si elle les avait ce ne
serait pas la solution. L’appropriation publique des sols n’est pas une
garantie absolue de sauvegarde devant les nécessités et les pressions.
La
sauvegarde des espaces naturels qui implique une rigueur se heurte ainsi à des
difficultés. Son affirmation ne suffit pas. Les lois non plus. Il faut que l’objectif
entre dans une stratégie.
C’est
elle que nous esquisserons en situation, en temps réel ses développements.
°
°
3. LA
STRATEGIE
Le but est clair.
Réduire au minimum
indispensable et inévitable la consommation d’espaces naturels, productifs ou
improductifs, par les activités urbaines, économiques ou touristiques et leurs
dérivés en amont ( carrières ) ou en aval ( déchets ).
Comment
l’atteindre ?
Un
peu d’histoire
Cet
objectif n’est pas nouveau. Il est présent dans la législation de l’urbanisme
antérieure à 1967; il était présent dans l’esprit des urbanistes et dans les
plans d’urbanisme; il existait aussi chez les fonctionnaires; enfin, il y a eu
toujours des milieux d’élite pour se préoccuper de la sauvegarde des paysages
et des milieux agricoles pour protester contre certaines opérations amputant le
capital cultivable.
Jusqu'à
1968, cet objectif n’est pas explicité en tant que tel.
En
1968-69, un objectif inverse est affirmé; la construction doit pouvoir
bénéficier de la nature. Les terrains doivent être constructibles.
En
1971, s’amorce un retournement et l’objectif deviendra le principal objet de
discorde entre les collectivités locales et les directions de l’Equipement,
dans l’élaboration des P.O.S.
Parallèlement
la Société se réveille. Les milieux agricoles sont de plus en plus actifs et
agressifs et font de la sauvegarde de leur outil de travail une constante
revendication. Les milieux “ écologiques ” se font entendre aussi.
Le
Président de la République y fait largement écho ( Lettre au Premier Ministre du 29 juin 1976).
Des
mesures nouvelles législatives ou réglementaires sont édictées ( loi du 31 décembre 1976 portant réforme de
l’urbanisme; décrets du 6 juillet 1977 ).
L’ordre
est confirmé aux préfets et aux directeurs départementaux de l’Equipement par
la circulaire du 16 mars 1977, de
sauvegarder les espaces naturels dans les P.O.S. et ailleurs.
La
machine administrative s’est ébranlée -- elle l’a fait quelquefois bien avant
-- et l’objectif, émergeant de sa clandestinité, va donner lieu à des
affrontements locaux très durs.
L’enjeu
est clair; le problème est simple; les solutions sont difficiles à faire
accepter.
Les
conditions pour agir.
L’historique
à lui seul illustre une certaine stratégie inconsciente. Aujourd’hui une
stratégie consciente et déterminée s’impose si l’on veut éviter l’échec et le
recul.
Si
les engagements pris au niveau le plus élevé de l’Etat empêchent d’imaginer une
retraite ouverte -- un reniement -- la détermination locale est loin d’être
partout la règle. Nous sommes par conséquent au début d’un combat qui n’aura
pas de fin. Dans tout combat il faut avoir la supériorité morale, des alliés,
des munitions et savoir en jouer.
A. La supériorité morale ou l’art d’avoir raison
Il
y a trois handicaps à surmonter.
1er
handicap.
Est-ce à l’Etat de fixer un pareil objectif ? N’est-il pas du ressort des
collectivités locales de gérer leurs affaires; leurs représentants élus savent
mieux que des bureaucrates quels sont les besoins des populations ? Au
surplus le Gouvernement envisage des réformes tendant à un renforcement des
pouvoirs des collectivités. N’est-il pas contradictoire en même temps de
poursuivre cet objectif ?
2ème
handicap. Est-il normal de brimer à ce point les
propriétaires, qui n’ont souvent pas beaucoup d’argent tout en disposant d’un
terrain, qui sont souvent âgés et améliorent leur niveau de vie en vendant plus
cher un morceau de terrain constructible ? ( qu’ils ne vendraient pas s’il
est inconstructible ).
3ème
handicap.
Est-il normal d’entraver l’économie du bâtiment, l’initiative des constructeurs
qui cherchent des terrains pour construire, à un moment où l’économie est en
crise, où le chômage est important ?
La poursuite de
l’objectif implique de braver ces objections.
a) C’est
un objectif qui intéresse l’Etat
Le
patrimoine économique de l’agriculture intéresse toute la nation; le patrimoine
écologique aussi. Les collectivités locales en sont dépositaires avec l’Etat;
elles ne sont pas souveraines pour en déterminer irréversiblement
l’affectation.
b) La propriété est un droit limité
Si la propriété reste un droit absolu devant l’expropriation, elle n’est pas du point de vue de l’usage qui peut être fait livrée au libre arbitre du propriétaire. Telle est la loi française. La collectivité publique ne doit pas hésiter à sauvegarder un patrimoine indispensable à tous, même s’il est inutile à son détenteur. L’opération immobilière ne peut pas être une façon de résoudre les problèmes sociaux ou pécuniaires au détriment de la sauvegarde de l’espace. Et s’il appartient aux collectivités publiques de rechercher des solutions charitables aux cas les difficiles, elles ne doivent pas le faire au détriment de l’espace.
c) La crise du bâtiment a d’autres
origines
Sans
doute tout permis de construire refusé est-il préjudiciable aux entreprises qui
devaient réaliser l’opération, mais la crise du bâtiment n’a pas son origine
dans la sauvegarde des espaces naturels et elle ne trouvera pas les remèdes en
les saccageant ici ou là. En revanche, il convient de rechercher des solutions
en agissant sur l’offre des terrains constructibles qui sont généralement
abondants.
B. La
recherche des alliés ( 1 ).
Encore
ne suffit-il pas que ces affirmations ne soient partagées que par celui qui les
écrit; il faut qu’elles soient reconnues à l’extérieur, du plus grand
nombre de milieux, et mises en face des raisons profondes qui impliquent la
sauvegarde dont on ne peut ouvertement contester la légitimité.
La
supériorité morale est essentielle. Sans elle aucune action n’est possible sur
une Société qui va chercher les faux fuyants et pour légitimer ses intérêts
particuliers va faire appel aux schémas éculés mais efficaces, de la
bureaucratie tatillonne et prompte à refuser sans discernement.
Mais
il est vain d'avoir raison tout seul. L’administration se passe d’héroïsme, sa
raison d’être n’est pas dans les barouds d’honneur. Il lui faut donc trouver
ses alliés.
Les
alliés se manifestent plus lentement que les adversaires. En France, l’opinion
n’aime pas défendre l’administration. Il faut compter avec ces contingences
avant d’engager le combat quand l’ordre de tirer est donné.
Il
est donc bon d’avoir recensé auparavant ses alliés afin de les alerter et
qu’ils se manifestent au bon moment.
( 1 ). [Cette stratégie est à rapprocher de celle décrite par M. Chabasson
au moment de la décentralisation de l’urbanisme (#1983-12-13---E#) qui s’appuie quasi-exclusivement sur les associations,
transformées en clientèle à exploiter contre les élus en écartant implicitement
l’Etat arbitre. Si l’Etat peut
avoir un rôle légitime ce n’est pas en prenant parti en faveur d’une catégorie
sectorielle de population mais en fonction d’un intérêt objectif et concret qui
peut plaire ou déplaire à certaines catégories vis-à-vis desquelles il n’est
pas lié. A.G. 02/12/98 ]
Il
est bon aussi d’étaler le pouvoir de refus sur plusieurs fronts, afin que
l’enfoncement de l’un soit compensé par la résistance de l’autre, compte tenu
des capacités de tenir, variables des différents fronts, aux diverses formes
d’agression.
Il
y a des alliés à trouver :
·
dans les autres administrations Agriculture (D.D.A.) ;
Représentants
du ministre de l’Environnement (sites) ;
Direction
de l’action sanitaire et sociale (eaux) ;
·
dans les Commissions ( d’urbanisme, des sites
) ;
·
dans les milieux professionnels de l’agriculture
( Chambre d’agriculture, syndicats agricoles, jeunes agriculteurs ) ;
·
dans les milieux écologistes ( Associations de
défense des sites ou des milieux biologiques ) ;
·
dans les milieux de l’information qui reproduisent
les propos les plus spectaculaires ;
·
dans les élus locaux, qui ne sont pas tous,
tant s’en faut, insensibles au problème, et qui le sont : d’autant moins
qu’ils se prononcent dans une instance moins directement exposée à l’usager
individuel ( grandes communes, conseil général ) ou qu’ils payent ensuite
l’addition des équipements.
Il
faut que les alliés recensés aient compris l’objectif; il faut donc le leur
expliquer; c’est quelquefois délicat car ils ont souvent rencontré la direction
départementale de l’Equipement, comme adversaire, sur leur chemin; que la
méfiance peut marquer les rapports, que la récupération est déplaisante, etc...
Il
faut enfin que les alliés se manifestent spontanément car on ne peut les
obliger.
Mais
rien n’empêche d’organiser des manifestations en saisissant les occasions ou en
les provoquant. Elles ne manquent pas. Cette stratégie fait donc appel à des
capacités que l’administrateur habituel a quelque hésitation à déployer. Il le
doit. C’est affaire pour lui d’échec ou de succès.
Le combat n’ayant aucune
fin ( contrairement à celui qui
peut se produire à l’occasion d’une expropriation ), le but n’est point de vaincre, mais de
transformer la vision qu’on a localement des espaces naturels. Le
but est l’intériorisation
collective de l’objectif de sauvegarde, l’apparition d’un sentiment
de culpabilité devant le gaspillage de l’espace, l’adhésion à l’idée que la
propriété n’est pas le droit de faire ce qu’on veut n’importe où. Compte tenu
de l’état de l’opinion générale sur ce problème, n’importe quel débat public,
où alliés et détracteurs s’opposent, est de nature à enrichir la culture des
citoyens.
Au
plan national, une stratégie analogue s’impose, plus feutrée, plus abstraite,
plus conceptuelle, dont l’objectif est aussi de gagner des alliés qui
s’exprimeront dans les moyens d’information ou dans les colloques, les
conversations, et ne laisseront pas indifférents les milieux les moins bien
informés.
C. Les
munitions
Elles
sont dans le droit, les budgets et dans l’information.
Le
droit et les budgets
Le
Code de l’urbanisme offre une panoplie complète et efficace à qui veut s’en
servir.
Le
plan d’occupation des sols permet d’attaquer le problème de front, dans la
commune ou le groupe de communes.
La
délimitation des zones agricoles protégées ( dites NC ) où ne doivent être
admis que les bâtiments liés et nécessaires à l’exploitation agricole, permet
de garantir la sécurité des agriculteurs, de rentabiliser leurs
investissements, d’opérer les restructurations foncières indispensables, de
stabiliser les prix fonciers... Avec de bonnes zones NC, comme on dit,
un premier objectif est atteint : l’espace productif est isolé de la
contagion.
La
délimitation de zones caractérisées par leur intérêt écologique ou paysager (
dites ND ) complète la protection; qui peut aller jusqu'à l’interdiction totale
des constructions. Toutefois, dans ces zones le transfert de C.O.S. peut
atténuer la rigueur de ces interdictions.
Les
espaces boisés, classés par le P.O.S., sont préservés des défrichements et des
coupes intempestives si aucun régime issu du Code forestier ne permet de les
contrôler.
NC. ND. Espaces boisés classés, sont les trois termes clefs de la sauvegarde des
espaces naturels dans les P.O.S. Il en va de même dans les zones
d’environnement protégé.
Le
permis de construire et d’autres autorisations, la surveillance des
infractions, permettent d’assurer le respect de ces dispositions.
Mais
les P.O.S. ne concernent que le tiers du territoire; il ne faut pas que la
rigueur ici se retourne contre ses auteurs et aboutisse à transférer ailleurs
le laisser-faire. Le Règlement National d’Urbanisme, renforcé en 1977,
permet d’agir; ( articles R.111.13, R.111.14, R.111.14.2, R.111.21 ). Le droit
national actuel fournit les moyens de sauvegarder l’intégrité des espaces
naturels, qu’ils soient productifs ou non; l’application rigoureuse du R.N.U.
conduit assez naturellement la commune et l’administration à arrêter ensemble
une façon de décider ( ici on admettra les constructions; ailleurs elles seront
refusées ).
Sur
le littoral et en montagne, respectivement, la circulaire du Premier ministre
du 4 août 1976, et la directive national d’aménagement du 22 novembre
1977 commandent d’utiliser avec rigueur tous ces moyens.
Les
périmètres sensibles viennent compléter l’attirail, en autorisant le
département à prélever une taxe -la taxe départementale d’espace vert- affectée
à des acquisitions d’espaces naturels et à délimiter des zones de préemption
dans lesquelles il peut surveiller les transactions et se porter acquéreur. La
politique foncière départementale peut ainsi venir renforcer la protection
juridique qui reste du ressort des communes et de l’Etat. Mais il faut ajouter
la politique foncière du Conservatoire du Littoral et rivages lacustres.
L’acquisition publique des espaces improductifs est donc en bonne voie si la
protection juridique la précède et en réduit les coûts exorbitants.
Le
Code de l’urbanisme à lui seul permet de définir une politique.
Quand
on ajoute les moyens issus du Code rural ( action des SAFER, remembrement ), du
Code forestier ( contrôle des défrichements, régime forestier, plans simples de
gestion, forêt de protection...) la loi de 1930 protégeant les sites, et
d’autres moyens financiers ( de l’Etat ou de certaines régions ), quiconque
conviendra qu’on ne manque pas de pouvoirs pour maintenir dans un état décent,
la campagne française; son potentiel économique comme son patrimoine écologique
ou paysager, avec un peu de foi et de conscience, peuvent être mis à l’abri de
la dégradation.
D.
L’information
L’expression
vulgarisée, vivante, convaincante, adaptée aux sociétés locales et à leur
diversité, de l’objectif de sauvegarde et des moyens de l’obtenir est la
seconde condition.
Des
documents largement diffusés, auprès de ceux qui s’intéressent aux problèmes
comme auprès des indifférents, des alliés comme des adversaires, des élus et
des habitants; des montages audiovisuels, des exposés et des expositions, des
discussions, sont les vecteurs indispensables de l’idée et des lois.
Ces
documents existent aujourd’hui; d’origine diverse, faits par des collectivités,
par des associations, par les chambres d’agriculture, par les
administrations... Les uns sont nationaux; d’autres sont locaux; leur
efficacité peut être accrue d’une utilisation associée; il en va des
informations comme des vaccins, leur association renforce l’immunité. ( Cf.[1981-04-02---H-DEPLIANTS-PLAQUETTES-ET-AVANT-PROPOS])
La
sauvegarde des espaces naturels, compte tenu des obstacles que soulève
l’application des lois, implique une propagande - n’ayons pas peur des mots -
active de tous ceux qui croient à sa nécessité. Et pour les autorités locales
du préfet jusqu'au cantonnier, en passant par les maires, il s’agit d’un
dessein national.
A
cette condition, la rigueur qu’elle implique, sera débarrassée de la gangue
bureaucratique qu’elle ne manque pas d’avoir tant qu’elle reste un monopole
involontaire de ceux qui ont le privilège douloureux d’appliquer les lois tout
autant utiles qu’illégitimes faute d’être connues et comprises dans leur
finalité.
Conclusion :
Il ne suffit pas de
gagner -- encore faut-il tenir, durer, et résister aux tentations de l’abandon !.
Cette
capacité dépendra pour beaucoup de l’ancrage local des objectifs de protection, de
leur utilité. Les efforts soutenus de très nombreuses chambres d’agriculture y
ont déjà considérablement contribué. Le P.O.S. doit apporter la sécurité nécessaire
et éviter les troubles liés aux errances de l’urbanisation et des équipements.
Il faudra cependant que les collectivités publiques tiennent durablement leurs
engagements. Elles seront attendues à ce tournant. Plus inquiétant est l’avenir
des espaces improductifs qui manquent un peu de défenseurs directs.
Si
l’opinion, les associations, les collectivités locales ne prennent pas le
relais, il faut s’attendre à de continuelles remises en question. Le P.O.S. est la
première barrière immunologique. La sauvegarde des espaces naturels exige
aussi la santé.