La simplification des procedures
ou
Le supplice de Tentale
ANTOINE GIVAUDAN
Chef du Service de l'Urbanisme
( JUILLET 1978 )
Revue de l’association P.C.M Juillet Août 1978
ORIGINE ET
DESTINATION
Je n’ai jamais refusé d’écrire un article sur mon métier.
La Revue PCM me donnait peut-être l’occasion, devant la corporation des
ingénieurs, de faire comprendre le chemin hérissé d’obstacles et de pièges de
la simplification. ( Allusion à ce qui deviendra: #1978-11-28---H#)
Le propos n’est ni convenu, ni complaisant et n’arrange
pas la réalité, comme c’est souvent le cas, sous la plume des fonctionnaires
qui disent volontiers à leur façon “ grâce à ce qu’on
prépare, demain on rasera gratis ”.
A cette époque là, l’action usagers - administrations ( UA
) était amorcée et on y retrouve certains de mes slogans ( Cf. #1500# ). C’était une manière de les
divulguer.
Depuis quinze ans le thème n’est plus à la mode. le r$ole de l’administration, du gouvernement, du juge et du législateur est de compliquer le droit, au nom d’obsessions imposées par des minorités et d’une méfiance croissante vis à vis des collectivités locales qui de bonne ou mauvaise foi font souvent n’importe quoi avec lui. Les “démocratolâtres” ont la réponse, il faut approfondir la décentralisation, comme s’il fallait creuser plus profonde la tombe dans laquelle on a enfoui l’état de droit.
“Pauvre France” me dis-je souvent!
La simplification
des procédures administratives est un sujet à tout le moins délicat. D'abord,
on ne sait pas trop par quel bout l'aborder. Ensuite, il faut veiller à ne pas
dire n'importe quoi: la réalité rattrape toujours les improvisations. Enfin,
chacun sait bien qu'on ne dispose pas d'une totale liberté pour revoir le droit
conformément au souci de simplification.
L'administration
centrale est bien placée pour savoir que les procédures n'ont pas la fluidité
et la simplicité qu'elles pourraient avoir. Les services locaux comme les
usagers le sont encore mieux, qui subissent les complications. Il nous faut
donc rechercher les moyens de mieux faire et de nombreuses mesures peuvent être
envisagées, souvent modestes mais d'une incontestable utilité. Notre énergie
doit y être affectée, ainsi que notre conviction. La preuve de la sincérité
sera cynique : il ne faut pas rechercher des simplifications pour la seule
raison que l'ordre en a été donné; il le faut aussi pour des motifs plus
profonds: les
politiques d'aménagement comportent tellement de contraintes qu'elles risquent
de s'enliser dans l'inefficacité. Leur
rigueur appelle la commodité. Telle doit être
l'ultime raison.
Il ne
faut pas, dans un article, avoir la prétention de présenter un programme de
simplifications, quelles que soient les possibilités. Les mesures seront
arrêtées par le Ministre le moment venu. En revanche, il peut être utile à
tous, et à l'auteur en premier, de méditer sur les mille et une façons d'éviter
les complications et de les résorber. Cette méditation, en elle-même, peut en
apprendre long.
I. La résistance à la complication
Le premier souci du simplificateur est
de bien résister à la complication. Aveuglément, et sans discernement.
C'est chose moins facile qu'on ne l'imagine. Dans le domaine des autorisations
( certificats d'urbanisme, permis de construire, lotissement, permis de
démolir, autorisation d'installations et de travaux divers, coupe et abattage
d'arbres... ) qui concerne au premier chef les relations entre l'administration
et l'usager, cette résistance est mise à rude épreuve.
Il ne se passe pas de mois sans que
quelqu'un suggère une complication, sans qu'un rapport, une loi, une
suggestion, viennent en quelque sorte rechercher la solution au problème dans
l'autorisation. L'assurance construction l'adaptation des constructions aux
handicapés, la violence ou la sécurité, les économies d'énergie, une meilleure
information des tiers, l'évolution du tourisme, le travail manuel, les travailleurs
migrants, l'aménagement du temps et bien d'autres domaines
sans rapports apparents immédiats et directs avec la procédure d'autorisation,
peuvent du jour au lendemain, enrichir les textes du permis de construire, et
avec la meilleure intention en compliquer l'objet, la procédure, la délivrance,
les prescriptions, les contrôles a posteriori et les sanctions. ( Cf. #1978-11-28---H#)
Les
exemples ci-dessus, ne sont pas issus de l'imagination ; ils ont fait l'objet,
au cours des derniers mois, de demandes et de suggestions précises que
l'administration a, sans hésitation, rejetées. L'attitude bureaucratique, sans
compréhension peut aussi se retourner contre la bureaucratie. Mais
résistera-t-on ? Les intérêts sont légitimes. Les raisons ne sont pas sans
raison. Et comment résister si la complication émane d'un rapport pris en
compte par une autre administration ?
Le mal
tient à ce que chaque suggestion, en soit très légitime, s'ajoute à l'existant
et se combine avec pour constituer un tissu de plus en plus opaque à la
gestion.
II. Le risque des simplifications : 1 + 0 = 2
Bon
nombre de complications, dans les procédures notamment, tiennent au fait qu'au
cours du temps le droit s'est empilé sur le droit sans qu'on ait eu le souci de
le codifier, de le peigner et de n'en conserver que l'essence indispensable à
l'action.
Le grenier juridique est semblable à tout grenier; il mérite souvent le balai. Hélas on ne sait pas faire le nettoyage sans encourir le risque d'encombrer le grenier, après plus qu’avant.
En
effet, si simplifier c'est supprimer, toute suppression retire une occasion
d'intervenir.
Le processus de l'élaboration du droit, discussion administrative, consultation du Conseil d'Etat, débat parlementaire ( s'il s'agit de lois... ) met en évidence des objections. La suppression totale est rarement justifiée; la suppression partielle parait plus nuancée; il eh résulte généralement que la condition, unique au départ, objet d'abrogation, est remplacée par deux situations, la première qui conserve la condition et la seconde qui la supprime. Au lieu d'un seul régime qu'on se proposait de supprimer, on se retrouve avec deux, dont la distinction peut dépendre de plusieurs critères.
La règle 1 + 0
= 2 exprime l'extrême résistance à l'abrogation. Celui qui
veut conserver ( 1 ) et celui qui veut supprimer ( 0 ) ont ainsi satisfaction. Sans
ce déterminisme profond, les procédures administratives ne seraient pas ce
qu'elles sont. Le permis de construire est truffé de cette sorte de complication,
dans son objet, sa procédure, sa décision, le contrôle de sa conformité.
Mais en
réalité 2 = 3,
car le droit s'applique dans le temps, et il faut distinguer l'après et l'avant
du changement ; le régime antérieur subsistant souvent quelque temps, les deux
régimes nouveaux s'appliquant après, trois situations juridiques peuvent
caractériser une même situation.
Et 3 = 4, si
des critères géographiques d'application viennent se superposer aux critères
chronologiques, il y aura les territoires où le nouveau régime s'applique et
ceux où il ne s'applique pas.
Et 4 = 5, car
ces territoires eux-mêmes peuvent évoluer dans le temps, changeant ainsi
insensiblement le régime juridique des actes d'autorisation.
Toute
réforme présente de tels risques. Ils sont généralement acceptés; ils sont
moins acceptables quand on prétend simplifier; plus que tout autre, une réforme
de simplification implique volonté de fer et surdité.. Il a fallu 4 ans pour parvenir à unifier les
définitions des superficies de plancher servant de base au calcul de la densité
et aux calculs des fiscalités. On critiquait auparavant la diversité
des définitions, on critique aujourd'hui la définition compliquée, comme demain
on critique rait la définition simple à cause des effets de la simplicité. Ce
qui fut d'ailleurs le cas avant d'en arriver au texte actuel.
III. La quantité constante de
complication
Dans un
processus administratif donné applicable à un objet donné il y a une quantité
constante de complication. On peut la répartir plus ou moins équitablement
entre l'administration et l'administré.
Le
permis de construire illustre bien cette situation.
On
demande à l'usager de déclarer non seulement la superficie de plancher de son
projet, mais encore la superficie de chaque niveau et d'éclater cette superficie
en différentes catégories correspondant aux déductions dont il peut bénéficier.
L'imprimé impose de la sorte une triple opération de sa part :
·mesures
de superficies de chaque niveau
·mesures
des déductions dans chaque niveau
·totalisation.
C'est horriblement
compliqué dira-t-on, si on ne lui demandait rien, le même travail serait à
faire par l'administration, qui d'ailleurs est tenue à son tour d'en vérifier
l'exactitude. au cours de l'instruction .
On
pourrait dispenser l'usager des calculs. Or, il les fait déjà, avec bien
d'autres, plus complexes, pour réaliser son projet. Le devis descriptif d'une
simple maison est vingt fois plus complexe que la demande de permis.
En
outre, le fait de consigner lui-même le détail des superficies, lui permet de contrôler
le résultat des opérations accomplies par l'administration, au lieu d'être
livré à sa savante alchimie, sans en connaître la méthode.
En
revanche, l'avantage est certain pour l'administration qui peut limiter ses
investigations à quelques vérifications bien choisies. épargner bien du temps,
épargne qui bénéficie en dernière analyse, au demandeur lui-même.
La
solution inverse a été choisie, dans l'instruction du permis, quand le projet
doit être soumis à plusieurs autorisations émanant d'autorités différentes. On
aurait pu laisser au demandeur le soin de recueillir ces autorisations avant de
déposer le permis. On a préféré confier cette tâche à l'administration qui
instruit le permis ; dans ce cas, la charge de complication repose tout entière
sur l'administration. Mais l'usager ne perçoit plus la simplification.
C'EST UNE GRANDE LOI: la
simplification réalisée n'apparaît plus. Seules subsistent les complications.
Il faut souvent choisir sur qui les reporter. Il n'y a pas d'unique solution. Il
serait amusant ‑ on ne l'a jamais fait ‑ de mettre en même temps
plusieurs systèmes qui répartissent différemment la charge de complication
entre usagers et administrations et de retenir celui qui apporte le maximum de
satisfaction. Ces trois exemples ne sont pris que pour montrer certains aspects
de la tératogénèse
en action. Voici deux ans, nous avions recensé 7 sources
structurelles de complications du droit et 4 sources de complications
accidentelles. ( Cf.[1976-03-00---H-LES-VOIES-TORTUEUSES-DE-LA-CLARIFICATION-DU-DROIT-DE-L-URBANISME]). Le
processus prend naturellement un caractère exponentiel. Comment simplifier ?
IV. Comment simplifier ?
Il faut
d'abord choisir entre deux voies. Améliorer ou abandonner.
La voie de l'amélioration est la
plus efficace et la moins spectaculaire. Elle consiste à prendre un par un les
problèmes et à en démonter les ressorts profonds, puis à les remonter après en
avoir éliminé les éléments parasitaires. C'est une manière de curetage fin. Il faut du temps,
de l'opiniâtreté et une mentalité d'horloger.
Il faut
y procéder tranquillement.
Le
permis de construire et plus encore les autres autorisations, soumis à ce
traitement délicat, perdraient quelques-unes de leurs complexités. L'inconvénient est
dans le fait que les mesures nécessaires sont aussi inintelligibles qu'une
collection de pièces détachées indispensables à une réparation et que le
résultat réel n'est pas apparent.
La voie de l'abandon
consiste à se demander si l'utilité du contrôle vaut bien le prix des
complications qu'il implique et si elle ne le vaut pas, autant l'abandonner.
Prenons
le cas des clôtures qui font l'objet dans certains cas d'une autorisation
instituée par la voie d'un amendement parlementaire auquel le Gouvernement n'a
consenti qu'après des réticences. Faut-il ou non abandonner cette autorisation ?
Inversement,
prenons le cas des
dépôts d'épaves de voitures, que l'administration n'a pas voulu, au
nom de la simplification, maintenir sous un régime d'autorisation. On nous demande
aujourd'hui comment lutter contre les dépôts d'épaves.
Prenons le cas des plantations.
Il nous a été demandé, voici longtemps déjà, en vu d'obtenir un meilleur
respect des plantations de faire figurer dans la demande de permis, les arbres
existant sur le terrain. On les y a donc mis lors de la refonte de l'imprimé de
demande de permis. Faut-il les supprimer ?
D'innombrables
exemples pourraient être donnés.
On n'a pas trouvé mieux, pour
s'assurer que l'architecte a bien établi le projet de permis, quand le recours
à l'architecte est obligatoire, que d'en confier le contrôle à l'administration,
source considérable de complications dans la procédure comme dans la demande de
permis. On peut simplifier en édictant une sanction pénale sévère à l'égard de
ceux qui ne respecteraient pas l'obligation.
L'administration n'aurait plus à contrôler, c'est-à-dire à renvoyer des
dossiers. L'usager serait seul responsable devant les tribunaux de son
infraction. La
voie de l'abandon de tel ou tel contrôle n'est pas à écarter. Elle
est sans doute plus spectaculaire. Mais peut-être sommes-nous à côté de la
vraie question ?.
La vraie question
Nous
recevons chaque jour un abondant courrier. Sa lecture est un enseignement
continuel. Toute déclaration publique sur la simplification suscite des échos
qui se retrouvent dans les lettres qui nous sont envoyées.
On peut
chercher dans ce courrier, quelle est la perception que se fait le public, de
l'idée de simplification. Elle s'exprime en substance dans une phrase clef.
“On parle sans arrêt de simplification
et le permis m'est refusé”.
Le
public assimile assez souvent l'idée de simplification à celle de liberté de faire
ce qu'il lui plaît.
L'urbanisme,
sans doute, donne lieu à quelques procédures compliquées. Le public en
accepterait mieux l'idée, si les décisions de refus n'existaient pas. Mais
elles sont bien là et la simplicité ne les supprime pas.
Le
paradoxe est difficile à surmonter
“ Pourquoi me demander de constituer un
dossier compliqué, coûteux, signé d'un homme de l'art compétent, si c'est pour
n'obtenir qu'un refus, fut-il motivé ? ”
Qui peut prétendre avoir une
réponse à la question ?
Le
développement de la pratique du certificat d'urbanisme est une voie bien
souvent engorgée. Or, on ne peut pas tout faire mieux à la fois.
.Et si
la simplification passait par une administration locale, plus disponible, plus
libre, mieux armée pour donner les explications, pour sélectionner avec,
discernement, ce qui peut aller vite, pour éviter de demander ce qui est
peut-être prévu mais en l'occurrence inutile, pour se déplacer sur le terrain,
pour mieux comprendre... Une administration locale adaptée aux nouvelles tâches
de l'urbanisme est à créer, dans l'administration comme dans les collectivités.
Une telle administration ne dépend pas que des textes pour exister.
Les
textes simplificateurs, pour utiles qu'ils soient et nous pouvons en proposer,
ne doivent pas tromper. Ils ne seront jamais suffisants pour l'usager car ils ne
peuvent remplacer un accueil loyal, sympathique et rassurant chaque fois que
l'usager a le malheur d'avoir besoin de l'administration.
ANTOINE GIVAUDAN