La question communale
ANTOINE GIVAUDAN
( 1ER
SEPTEMBRE 1978 )
Editions de la R.P.P.
Revue Politique et Parlementaire
17, Avenue Gourgaud 75017 Paris
[1978-09-01---H-LA-QUESTION-COMMUNALE]-$Z-PDA-W0FC$-LA-QUESTION-COMMUNALE
ECRIT EN 1976-77
ORIGINE ET DESTINATION
A l’époque, les « nouveaux
conformistes » sous la pression des « démocratolâtres », avaient trouvé, dans la
décentralisation un nouvel « alpha et oméga ». Ils avaient questionné les maires sur ce thème et avaient
demandé à M. Olivier GUICHARD, ancien Ministre de l’Equipement et, plus ancien
encore délégué à l’aménagement du territoire, d’établir un rapport et de faire
des propositions.
Il ne fallait pas être prophète pour savoir que, malgré
beaucoup de reticences intellectuelles, l’idée de décentraliser de l’urbanisme
sur les collectivités locales ferait son bonhomme de chemin.
Quand on laisse traîner du pouvoir, il se trouve toujours
quelqu’un pour le ramasser, que ce soit dans le sang ou la merde la plus
infecte. Comment le refuser quand il vient de la loi ?
Mon hostilité à décentraliser massivement ce domaine d’attribution
était ouverte sans être absolue, bien que je ne sois pas spécialement « centralisateur ». Mon opinion, si elle avait
compté, m’aurait cependant valu ce qualificatif « réprobateur ».
J’avais donc écrit des papiers spontanés en 1977 pour la
Commission Guichard qui ne franchirent pas la porte de la Direction. Un peu
plus tard, j’ai repris mes papiers et j’en ai fait un petit livre où j’expose
ma conception, mes raisons et mes réseves.
Je n’avais pas la moindre illusion, mais « j’avais dit » mon point de vue.
L’ouvrage ne reçut pas le moindre écho car on a tort d’avoir raison tout seul.
L’expérience et la réalité n’infirment pas, 20 ans plus
tard, mon analyse et mes prédictions. L’ordre physique, après quinze années
décentralisées a plus régressé que progressé. Quant à la simplicité et à la
probité, elles ont fait un grand plongeon.
Malheureusement, dans notre pays qui affectionne le “changement”, on ne recule pas devant des réformes
qui coûtent cher et confirment les individus et les institutions dans leurs
plus mauvais penchants.
PAGE DE GARDE DE L’EDITION PHOTOCOPIEE DE NOVEMBRE
1977
LA
QUESTION COMMUNALE
« J'aime trop la géographie de mon
pays
pour la confier à son
histoire... ».
A.G
INTRODUCTION
Une réforme
profonde des collectivités locales est décidée. Nul n'ose vraiment prétendre
qu'il est inutile de réformer l'organisation communale. L'objectif fait à peu
près l'unanimité. Les modalités, en revanche, se prêtent et se prêteront à
d'interminables discussions mais en toute hypothèse, son objet concerne
l'aménagement de l'espace.
Dans le
débat, la parole est donnée à tous ceux qui ont le devoir de parler. Les
partis, les organisations, les institutions ont pris ou prendront position et
c'est normal. Dans ce débat, qui concerne au premier chef de nombreuses
administrations, les fonctionnaires, parions-le, ne diront d peu près rien à
haute voix. Or ils auront la charge d'étudier les modalités de la réforme, d'en
suivre la genèse politique, de l'appliquer ensuite et pour certains de la
subir.
Une
réforme notable des collectivités locales est, en vérité, pour la fonction
publique, une révolution.
Beaucoup
redoutent le moment de l'abandon du pouvoir. D'autres s'en réjouissent non sans
malice et attendent les élus au tournant. L'opinion parcourue par des courants
démagogiques continus hostiles à l'administration attend avec plaisir ce grand
soir qui dépossédera les technocrates, ‑ les scribes, les mandarins, les
clercs de notre Société ‑ de beaucoup de leurs prérogatives. Il y a dans
le pays un parfum de curée quand il s'agit de dépouiller l'administration de
ses pouvoirs; ce thème est d'or. Il fait la joie du politique, du privé et du
citoyen, qui voient dans l'administration tentaculaire, un linceul pour leurs
aspirations.
La
difficulté de la réforme est grande cependant. L'administration tient tellement
de ficelles qu'on ne sait pas où donner du ciseau. Les uns, désespérant de
peigner l'écheveau et de couper les fils surabondants, croyant certainement la
tache hors de portée, sont tentés de tailler à blanc etoc. D'autres, moins
radicaux, donnent beaucoup en retenant un peu, en se fondant sur des analyses
essentiellement intuitives et institutionnelles.
La
réflexion qui suit n'est pas originale. Seul, son point de départ est moins
habituel. En effet, toute réflexion réformatrice tend à partir des
mécontentements et à rechercher des réponses qui les fassent cesser. Cette
façon de prendre les problèmes n'est pas inopérante mais risque de fausser les
solutions. Nous avons préféré une autre voie en nous posant, nous semble-t-il,
une question plus vraie: POURQUOI EST-IL SI DIFFICILE D'AMENAGER
L'ESPACE ?.
La
question de nos institutions locales et de leur organisation nouvelle est alors
vue du dedans. Il faut une réforme qui rende plus facile cet aménagement alors
que ses difficultés n'auront en rien changé sous prétexte que les collectivités
feront seules ce qu'elles faisaient avant avec l'Etat. Car les difficultés sont
objectives. Elles tiennent à la géographie et à l'économie de notre pays, à la
psychologie et à la morale des Français. Ces difficultés ne s’évanouissent pas
du seul fait d'un changement d'institutions.
II faut
donc comprendre la réflexion qui suit comme un effort sincère et maladroit d'un
fonctionnaire moyen qui a le privilège de voir, chaque jour devant lui le
spectacle de l'Etat, des collectivités locales et des citoyens s'avançant dans
les marécages de l'aménagement.
C'est
un témoignage abstrait. Le fonctionnaire n'a pas le droit d'illustrer son
propos comme un journaliste. Les dossiers ne sont pas destinés à la chronique.
Leur accumulation apporte cependant quelques enseignements et les propositions
sont le résultat d'une expérience engrangée depuis plus de douze ans. Si cette
expérience ne vaut pas celle d'un élu, elle devrait valoir cependant par le
fait qu’elle est en quelque sorte celle d'un suspect.
TABLE DES MATIERES
Introduction
CHAPITRE PREMIER. L'ORDRE ET LE DESORDRE
L’état de moindre désordre physique
L’état de moindre désordre social
La dialectique de l'ordre et du désordre
CHAPITRE SECOND. LES DILEMMES DU GOUVERNEMENT LOCAL
Les prérogatives de l'institution et des citoyens
Présentation générale des prérogatives publiques
Le
pouvoir fiscal
Le pouvoir
de redistribution
Le
pouvoir d'aménager
L'attribution
d'affectations à l'espace
La
surveillance et le contrôle
La
réalisation d'opérations
Les
prérogatives des citoyens
L'alternative politique
Sauvegarde
de l’ordre physique
La
recherche de l'ordre social
Le cycle dialectique
CHAPITRE TROISIEME. LA PORTE ETROITE
DU PROGRES
L'ordre physique: de sa nécessité à sa légitimité
Un
cycle aux issues incertaines
Les
bienfaits trop discrets de l'ordre physique
Le
bienfait écologique
Les
bienfaits économiques
Le
bienfait moral
Les solutions classiques
La
centralisation
Le
bâton centralisateur
La
carotte financière
La
décentralisation
Le
risque accru de désordre physique
Le
règne du réflexe d'exclusion
Ankylose
et tyrannie locales
Une significative
omission
CHAPITRE QUATRIEME LES MECANISMES AUTOCORRECTEURS
Définitions et exemples
Les
mécanismes naturels
Les
mécanismes institutionnels
L'élection
en tant que mécanisme autocorrecteur
Les mécanismes autocorrecteurs et l'aménagement
CHAPITRE CINQUIEME. LES
OBJETS INNOMBRABLES DE L'AMENAGEMENT DE L'ESPACE
Les milieux concernes
Les
milieux physiques
Les
milieux biologiques
Les
milieux économiques
Les
milieux humains
L'action sur les milieux
Les
arbitrages entre les différentes affectations à donner à l'espace
Les
arbitrages entre les urgences
Les
arbitrages entre catégories sociales
L'application
et le respect durables de ces arbitrages
L’aménagement, le citoyen et le pouvoir
L'évolution
de la propriété
La
propriété foncière
La
propriété immobilière
La
restriction aux libertés individuelles
L'évolution
vers la rigueur
La
réaction sociale
Les
conditions d'exercice du Pouvoir de contrôle
CHAPITRE SIXIEME. LES
CONDITIONS D'UNE REFORME DES COLLECTlVITES LOCALES
La dimension et l'organisation de la collectivité nouvelle
La
dimension
Capacité
d'embrasser le maximum d'objets
La
sensibilité au réflexe d'exclusion
La
capacité de survivre au désordre social
L'organisation
du pouvoir dans l'institution
Le
statut des organes
Le
statut des élus
Le
statut des agents
L'autocorrection
des prérogatives
Les
prérogatives fiscales
Les
fiscalités de l'urbanisme
Les
fiscalités traditionnelles
Les
prérogatives d'aménagement
Les prérogatives
permettant d'attribuer des affectations à l'espace
Les
prérogatives permettant de contrôler le respect des affectations
Les
prérogatives de la réalisation des opérations
Les
prérogatives de redistribution
L’intériorisation collective de la nécessite de [tordre physique
CHAPITRE SEPTIEME. POUR
UN NOUVEAU PARTAGE DES RESPONSABILITES ET DES POUVOIRS
Les techniques de répartition du pouvoir et des responsabilités . .
Le
pouvoir partage
Le
pouvoir surveille (ou conseillé)
Le
pouvoir sépare
Une nouvelle répartition des pouvoirs
La
décentralisation des prérogatives fiscales
La
décentralisation des prérogatives d'aménagement
Les
prérogatives permettant d'attribuer des affectations à l'espace .
Un statu quo satisfaisant
Les trois missions inaliénables de ['Etat
Le pouvoir de penser
Les
prérogatives de contrôle des affectations
Les
prérogatives de réaliser des opérations
L'expropriation
L’émancipation financière
L'émancipation technique
La zone d'aménagement concerté
Les prérogatives
de redistribution
CHAPITRE HUITIEME. UNE ORGANISATION REMEMBREE DE L'ETAT
L’état pathologique de l'Etat
Le
patchwork administratif
L’état
démembré
Des
pratiques étranges
La
course à l'inintelligibilité
L'émiettement
budgétaire
Le remembrement de l'Etat
CONCLUSION
ANNEXE
CHAPITRE PREMIER
L'ORDRE ET LE DESORDRE
Aménager
l'espace, c'est agir sur lui pour qu'il réponde mieux aux vocations qui sont
les siennes ainsi qu'aux besoins des habitants qui l'occupent. Ces vocations et
ces besoins sont multiples et contradictoires. Les utilisateurs actuels ne sont
pas nécessairement d'accord entre eux sur la manière de le répartir, pas plus
qu'ils ne sont d'accord sur les vocations futures éventuelles de l'espace dont
ils détiennent ‑ ou souhaitent détenir ‑ aujourd'hui, plus ou moins
complètement la maîtrise au travers de la propriété notamment.
Ces
utilisateurs disposent de pouvoirs concurrents: prérogatives de puissance
publique pour les collectivités publiques, propriété et capacité financières
pour les agents économiques; droits individuels, nombre, influence sur
l'opinion pour les individus qui peuvent agir seuls ou se grouper.
Les
interactions sont infinies.
Si l'on
compare chaque agent, ( public ou privé ), à une particule en mouvement,
porteuse d'une énergie propre, au sein d'un ensemble de particules, on est
alors tenté d'appliquer à cet ensemble l'un des principes de la physique.
« L'ETAT D'UN ENSEMBLE DE PARTICULES A TOUJOURS TENDANCE,
EN FONCTION DU TEMPS, A EVOLUER VERS L'ETAT DE DISTRIBUTION LE PLUS PROBABLE,
QUI EST AUSSI L'ETAT LE PLUS DESORDONNE ET QUI CONSTITUE L'ETAT D'EQUILIBRE DE
LA DISTRIBUTION » ( 1 )
Si nous
abandonnons la prétention d'être, parce que nous sommes des créatures
conscientes, autre chose que des particules plus ou moins chargées d'énergie et
si nous observons la Société avec le regard d'un thermodynamicien classique la
comparaison prend un sens plus certain.
( 1 ). Alfred KASTLER. Cette
étrange matière. ( Stock ) 1976. ( Cf.#2000-03-28---C# )
Et si
nous limitons l'observation de cette Société à ce qu'elle est capable de faire ou
de ne pas faire de l'espace dans lequel elle s'est installée, ( et plus
particulièrement l'espace urbain et péri-urbain ) il semble bien que le
principe fondamental qui régit les particules s'applique aussi aux oeuvres
humaines. Un regard sur les banlieues ou le littoral suffira pour convaincre le
plus sceptique.
Le
désordre caractérise l'évolution et le développement des villes. Il est
d'autant plus grand qu'ils sont rapides.
Le
recours à ces notions d'ordre et de désordre pour nommer les états dans lequel
se trouve la matière inerte ne présente aucun danger de malentendu idéologique.
Lorsque
le physicien affirme que la matière, à l'état cristallisé, correspond à un
ordre rigoureux des atomes, il ne suscite aucune inquiétude.
Lorsque
l'administrateur ( 2 ) prononce
les termes d'ordre et de désordre, et se prononce, au surplus sur la nécessité
de l'ordre, le propos paraît plus « engagé ».
( 2 ). Ce
terme est employé dans son sens le plus large; personne investie de la
responsabilité et des pouvoirs d'administrer: maires, préfets, ministres
De quel
ordre s'agit-il ? Au profit de qui ? Etabli par qui ? etc. C'est un sujet
délicat et être partisan de l'ordre c'est politiquement se situer.
Il
faut, pour aborder avec sérénité le problème de l'ordre et du désordre dans le
domaine de l'aménagement, abandonner les idées reçues.
Aménager
l'espace, au sens que nous lui donnons, c'est introduire un ordre meilleur, une
harmonie plus grande, dans un espace donné, livré aux forces qui le composent
et qui le conduisent vers « l'état de distribution le plus probable »
d'autant plus rapidement que ces forces sont nombreuses et importantes.
Aménager
l'espace, c'est connaître tous les facteurs de désordre et prendre en compte
tous les facteurs qui peuvent concourir à une harmonie supérieure ou à un
désordre moins grand. C'est par conséquent procéder à d'innombrables arbitrages
qui vont réduire la liberté d'action des détenteurs actuels de l'espace. C'est
intervenir sur le libre mouvement spontané des différentes particules sociales.
Pour
imposer un état ordonné à la matière, il faut de l'énergie. L'instauration de
l'ordre produit de la chaleur, cette forme dégradée de l'énergie qu'il faut
évacuer pour maintenir durablement l'état ordonné établi.
La
physique de l'aménagement ne doit pas être bien différente de la physique tout
court. En tout cas cet essai est tout entier fondé sur cette analogie, qui
n'est qu'une hypothèse de travail.
On en
vient alors naturellement aux concepts d'ordre et de désordre qui seront au
centre de la réflexion.
Cet
ordre ‑ ou ce désordre ‑ est celui d'un ESPACE GEOGRAPHIQUE ET
SOCIAL DONNE;
Espace géographique
d'abord, caractérisé par des villes, par des espaces naturels, par une
géographie physique.
Espace social aussi,
caractérisé par une population, des agents économiques, une mentalité, etc.
L'espace géographique et social peut
être le pays, une région, une agglomération. Nous raisonnerons sur l'espace qui
fait habituellement l'objet de politiques d'aménagement dans notre pays: l'agglomération
humaine. L'agglomération humaine est un ensemble uni par des
solidarités. Elle occupe un espace urbanisé, qui prend la forme d'agglomération
urbaine dont la taille varie de quelques centaines d'habitants à des centaines
de milliers, voire des millions dans l'Ile de France. Elle occupe aussi un
espace qui n'est pas urbanisé, qu'elle utilise ou n'utilise pas. Cet espace, en
tout cas, est soumis à son influence. Ces agglomérations humaines
peuvent être en voie de développement démographique ou de dépeuplement. Dans la
première hypothèse, l'espace est le siège de transformations rapides au
détriment premier des espaces non urbanisés, les milieux urbains en subissant
aussi des contrecoups violents. Dans la seconde, les mutations plus lentes
conduisent à un abandon,
plus ou moins tempéré, suivant les régions par la recolonisation particulière
du tourisme qui ajoute ses propres déformations physiques et sociales aux
milieux originels.
Cette agglomération humaine se calque plus ou
moins sur la géographique politique. L'espace géographique et social dont il sera
question tout au long de ce propos est vaste. Il arrive qu'il soit couvert par
une institution politique propre: communauté urbaine, syndicat de communes à
vocation multiple... Le plus souvent il se compose d'un ensemble de communes
indépendantes.
A cette
échelle, les moyens d'action actuels sont considérables et il peut être
intéressant de réfléchir sur les conditions théoriques dans lesquelles ils
peuvent s'exercer avec succès. Tel est l'objet de cette réflexion.
Il faut,
dans cet espace
géographique et social, préciser les concepts d'ordre et de désordre.
Ces
deux concepts vont avoir à s’appliquer à L’ESPACE PHYSIQUE ( géographie ) et à L’ESPACE SOCIAL (
population ). Il en résulte de ce fait quatre
notions: celles d'ordre physique et d'ordre social, et
celles de désordre physique et de désordre social.
L'ETAT DE MOINDRE DESORDRE PHYSIQUE
L'ordre
physique absolu n'existe pas; il correspondrait à l'immobilité, à l'absence de développement,
à l'état cristallin; or il est certain que pour l'espace ‑ occupé,
habité, exploité ‑ l'état d'ordre physique le meilleur n'est qu’un état
de moindre désordre, à caractère évolutif.
L’ORDRE PHYSIQUE EST CONTRAIRE A LA
NATURE DES CHOSES.
Un certain
état d'ordre physique est obtenu ‑ ou une évolution vers un état de
moindre désordre physique est en cours ‑ lorsque les utilisateurs ‑
actuels ou potentiels ‑ de l'espace exercent leurs activités sans gêner
gravement celles de leurs voisins, sans dénaturer la qualité globale de
l'espace auquel ils appartiennent et duquel en définitive ils dépendent.
Mais il
ne s'agit là que de définitions négatives.
Qu'est-ce que l'ordre physique ‑
ou l'état du moindre désordre vers lequel il faut aller ?
En
effet la notion de désordre se réfère implicitement à la notion d’ordre: c'est
ce qui est contraire à un ordre établi ou à un ordre futur envisagé.
La
référence à un ordre établi ‑ à un état actuel ‑ qu'il ne faut pas
changer a naturellement une connotation « conservatrice ».
La
référence à un ordre futur, qu'il convient d'atteindre en organisant les
initiatives des collectivités publiques et des particuliers est au contraire « progressiste
» puisqu'elle admet le changement, voire y aspire; elle exprime une volonté
d'évolution et de progrès organisés, domestiqués. Parler d'ordre futur prend un
tour inquiétant.
Mais
cet ordre futur, ce bien commun à l'institution duquel les membres de la
société doivent contribuer, quel est-il ? Qui en détient la clef ? Quels en sont
les fondements moraux, économiques et sociaux qui légitiment son institution et
les contraintes qui l'accompagnent?
La
quête d'une évolution vers un état de moindre désordre implique des réponses à
ces questions.
A ce
stade de la réflexion, nous ne répondrons pas. Il nous suffira d'affirmer que
si la nécessité de l'ordre physique se pressent, le désordre physique, lui, se
constate très bien.
Il se
constate dans le gaspillage de l'espace, dans les troubles qui affectent les
activités humaines comme les équilibres naturels, par des changements
d'affectation de l'espace déterminés par les impératifs sectoriels
prédominants. Le développement spatial de l'urbanisation en est la plus visible
manifestation. L'élimination progressive des vocations de l'espace ‑ urbain
ou naturel ‑ qui manquent de défenseurs ou d'acteurs en est une autre.
Le désordre physique est conforme à la nature
des choses dans une société en voie d'évolution rapide et plus
particulièrement dans les régions à haute densité de population mais il résulte
tout autant de la dépopulation des campagnes: c'est le désordre par l'abandon.
La
lutte contre le désordre est de ce fait une évidente nécessité.
L'action
d'aménager consiste alors à gouverner cette évolution ‑ qui a sa source
dans le dynamisme de la société locale ou dans les interventions d'origine
extérieure dont elle fait l'objet ‑ de telle sorte qu'elle se compose
d'une succession d'états de moindre désordre.
L'action
d'aménager peut aussi consister à réparer les désordres: c'est une autre manière
d'oeuvrer en faveur d'un ordre physique meilleur. La réhabilitation et la
restauration des quartiers anciens en sont l'illustration. Un jour, sans doute,
restaurerons-nous les paysages naturels en éliminant les verrues dont ils sont
marqués.
L'ampleur
des actions dépend de l'énergie qui peut leur être affectée.
Cette
énergie tirée de la Société par la puissance publique, sera analysée plus loin.
L'ETAT DE MOINDRE DESORDRE SOCIAL
Le
désordre social se mesure dans les conflits ‑ qui tendent à devenir de
plus en plus publics ‑ entre détenteurs de l'espace, d'une part et entre
détenteurs de l'espace et puissance publique d'autre part. Cette notion de
détenteurs, entendue au sens le plus large, englobe non seulement les
propriétaires mais aussi les habitants attachés à un espace donné, à un
territoire qu'ils se sont appropriés.
Le désordre social s'exprime par les
moyens d'expression et de pression dont disposent les citoyens dans une société
démocratique.
Dans la
réalité, l'ordre social parfait est rarement atteint. Le désordre, non plus,
n'atteint pas un degré tel qu'il contraigne les gouvernants à abandonner leur
mandat. Il n'y a pas beaucoup de démissions de maires ou de conseils municipaux
sous la pression des électeurs, liés aux troubles provoqués par l'aménagement
mais des tensions subsistent inévitablement. La politique est l'art de les
réduire en s'attaquant aux causes qui les ont engendrées, et d'obtenir, avec le
temps, une société moins divisée par des conflits.
Les
techniques de gouvernement, qu'il serait hors de propos d'examiner ici sont
très nombreuses. Toutes prétendent à
obtenir un état de moindre désordre social.
L'homme
politique est par définition et par fonction sensible à l'évolution du climat «
social » même si le mandat qu'il obtient de l'élection n'a pas un caractère
impératif. La recherche d'un état de moindre désordre social, par les mesures
qu'il a le pouvoir de prendre, est l'une de ses raisons d'être.
AUSSI NE PEUT-ON PAS PARLER DE POLITIQUE D'AMENAGEMENT SANS
RAPPROCHER L'ETAT DE MOINDRE DESORDRE PHYSIQUE QUE CETTE POLITIQUE A JUSTEMENT POUR BUT D'ATTEINDRE, DES
CONSEQUENCES QU'ELLE PEUT AVOIR SUR LA SOCIETE POLITIQUE LOCALE, QUI EN
CONNAITRA LES BENEFICES COMME LES INCONVENIENTS.
LA DIALECTIQUE DE L’ORDRE ET DU DESORDRE
Les
systèmes de relations entre l'ordre ( physique ou social ) et le désordre (
physique ou social ) restent à établir. De tels systèmes existent en physique:
la thermodynamique en définit les lois. En existe-t-il dans le domaine qui nous
intéresse ? C'est ce qu'il faut se demander fût-ce en balbutiant, avec l'idée
de suggérer aux spécialistes des sciences physiques l'exploration d'un domaine
nouveau auquel ils chercheraient à appliquer leurs lois.
Au
départ, quelques intuitions peuvent guider le raisonnement. Un ordre physique strict ne semble pas
garantir l'ordre social dans la mesure où la rigueur des politiques
d'aménagement dérange les habitudes, touche aux rentes acquises, modifie les
conditionnements antérieurs, restreint les libertés individuelles.
Inversement
un désordre physique excessif
suscite des mécontentements.
Entre
les deux, le laisser faire, qui conduit, en période de développement urbain au
désordre physique que nous connaissons, s'accompagne assez bien d'un ordre
social satisfaisant, s'il n’en résulte pas, pour la majorité des citoyens et
des agents économiques d'inconvénients trop graves dans l'immédiat.
Il n'y
a pas apparemment de règles ou de principes mais nous verrons, plus loin, que
cette dialectique a un caractère cyclique.
La
difficulté est bien là. Le risque, en l'absence d'une vue d'ensemble, est bien
de généraliser à partir de situations marginales extrêmes, connues justement à
cause de leur caractère extrême.
Le risque est aussi de juger à partir de préjugés
ou d'a priori doctrinaux. C'est alors qu'on condamne en bloc le système
actuel qui régit l'aménagement pour des raisons qui risquent de ne pas être les
bonnes. Tel
impute la cause au mode production ( capitaliste ); tel autre l'impute à l'omniprésence
administrative; un troisième accuse d'incapacité les élus locaux, etc.
L'édifice
actuel doit être jugé au regard des forces très profondes qui le gouvernent
plus qu'en fonction des préjugés ou préventions qu'on peut avoir vis à vis de
tel ou tel détenteur, apparent ou réel, du pouvoir.
[ Une telle démarche, de nature profondément rationnelle,
est évidemment contraire à tout projet politique réformateur prioritairement
fondé sur le besoin de satisfaire les pulsions de pouvoir beaucoup plus
inspirées par la vanité, l’égocentrisme ou le souci de paraître et de se
perpétuer que par la raison. Quelquefois, l’histoire bonne fille fait coïncider
les deux forces du changement. C’est assez rare. Il y eut une telle coïncidence
avec la naissance de la Vème République. La rationalisation
institutionnelle, notamment, qui en résulta, explique l’opposition irréductible
des principaux suppôts du tribalisme aux nouvelles institutions. AG. 10 04
2000.]
CHAPITRE SECOND
LES DILEMMES DU GOUVERNEMENT LOCAL
Nous
trouvons, à la base, une communauté de citoyens et d'agents économiques. Chacun
d'eux dispose de pouvoirs ( richesse, nombre, etc ... ) et de droits ( droits
de vote, droit de propriété...); chacun d'eux a des aspirations multiples,
variées, voire contradictoires, et manifeste des initiatives.
Nous
trouvons, au-dessus de cette communauté d'individus ou de groupes des autorités
ou des institutions ‑ que nous appellerons l'Institution ‑
disposant de prérogatives de puissance publique. Parmi ces attributions,
l'institution a celles d'aménager l'espace soumis à sa juridiction; la loi lui
arroge des pouvoirs à cet effet.
Il faut
donc présenter ces prérogatives, en définir les conditions générales d'exercice
et en déduire les attitudes politiques qu'elles peuvent engendrer vis à vis de
l'aménagement, par les conséquences que peut avoir la recherche de l'ordre
physique sur l'ordre social.
LES PREROGATIVES DE L'INSTITUTION ET DES CITOYENS
La
présentation et l'analyse des prérogatives de l'institution publique et des citoyens
n'ont d'intérêt qu'au regard des incidences que peut avoir leur usage sur
l'ordre physique et l'ordre social.
C'est
une tâche difficile en ce que les effets et les causes sont souvent mêlés et se
déroulent dans le temps; la société locale n'a pas un comportement constant et
ses aspirations peuvent varier. Il nous faudra par conséquent introduire plus
tard cet élément évolutif dans la démonstration.
Les
prérogatives de l'institution peuvent se répartir en trois catégories :
* la prérogative de prélever des ressources à son
profit: c'est le pouvoir fiscal,
* la prérogative de fournir des services: c'est le pouvoir de redistribution,
* les prérogatives
d'aménagement
qui, elles-mêmes, se partagent
en trois sortes de pouvoir :
* le pouvoir d'attribuer des
affectations à l'espace,
* le pouvoir de surveillance et de
contrôle de ces affectations,
* le pouvoir de réaliser des
opérations.
Quant aux
prérogatives des citoyens ‑ et des agents économiques ‑ individuellement ou réunis en
personnes morales, elles se rattachent aussi au pouvoir de réaliser des
opérations et à celui de surveiller la puissance publique.
La
description de ces prérogatives ne prend vraiment son intérêt que dès lors
qu'on rapproche leur exercice ‑ tant par l'institution que par les citoyens
‑ des incidences qu'elles ont à la fois sur l'ordre physique,
c'est-à-dire l'agencement harmonieux des diverses occupations et utilisations
du sol ‑ et sur l'ordre social ‑ à savoir le degré de satisfaction
ou d'insatisfaction moyen des habitants.
En effet
toute politique d'aménagement peut créer à la fois ordre et désordre ‑
dans la géographie physique comme chez les habitants ‑, toute politique
de cette nature est une succession de décisions qui concernent des ensembles
plus ou moins importants de citoyens et d'agents économiques. La même décision
peut mécontenter l'un et satisfaire l'autre. Le refus d'un permis de construire
satisfait bien souvent les voisins; inversement sa délivrance peut les
mécontenter, pour prendre un exemple courant. La même décision peut s'agencer
parfaitement dans le voisinage et contribuer à l'ordre physique, voire le
consolider; elle peut être aussi le commencement d'une dégradation et le
précédent qu'elle constitue, l'amorce d'une évolution.
On ne
peut donc séparer l'exercice des prérogatives des conséquences qu'il aura sur
ce que nous sommes convenus d'appeler l'ordre physique et l'ordre social.
Cette
façon de voir les choses, n'est pas originale; elle n'est pas non plus au
centre des débats actuels sur la décentralisation. Il faut pourtant l'y mettre
et nous verrons pourquoi.
LE POUVOIR FISCAL ( le pouvoir de prélever )
Pour
assurer son fonctionnement, pour exercer ses prérogatives et notamment pour
intervenir dans l'aménagement de l'espace, toute institution a besoin de ressources
financières qu'elle doit prélever sur la collectivité de citoyens ou d'agents
économiques, qu'elle peut tirer de ses propres activités productives, qu'elle
peut obtenir de bailleurs de fonds extérieurs.
Il faut
mettre à part les ressources tirées des activités productives ( gestion du
patrimoine; services publics industriels et commerciaux ). Le but de la gestion
publique n'est pas le profit; il suffit que la gestion ne soit pas déficitaire ‑
tout en étant la plus économique qu'il se peut ‑ pour que l'objectif
public soit atteint. Il ne l'est pas toujours. Certes, il arrive aussi que des
collectivités tirent des ressources considérables de leur patrimoine ( forêt,
chasse ... ) et c'est tant mieux pour elle mais cette situation est
suffisamment exceptionnelle pour qu'on n'en parle plus.
Il reste donc deux sources
locales classiques de financement: le pouvoir fiscal et la subvention. Son
partage n'est pas indifférent sur le partage du pouvoir, bien au contraire,
mais un fait est certain: tout prélèvement fiscal ne suscite jamais
l'enthousiasme des contribuables, L'institution doit donc user prudemment de
son pouvoir fiscal.,
Cette
idée se traduit dans le principe suivant :
« LA DIFFÉRENCE ENTRE LE SURCROIT D'ORDRE SOCIAL IMPUTABLE
A LA DÉCISION FISCALE ET LE SURCROIT DE DÉSORDRE SOCIAL QU'ELLE EST SUSCEPTIBLE
DE PROVOQUER DOIT ÊTRE POSITIVE, POUR QUE LA COMMUNAUTÉ DE CITOYENS ET D'AGENTS
ÉCONOMIQUES CONSIDÉRE LE POUVOIR COMME A PEU PRÈS JUSTE».
Cette condition
est atteinte lorsque la pression fiscale est modérée et son évolution lente.
C'est rarement le cas lorsque ce que nous avons appelé « l'espace géographique
et social » est en évolution rapide ‑ que cette évolution soit le
développement ou l'abandon. Dans le premier cas, le développement requiert un
surcroît immédiat et important de ressources. Dans le second, la charge fiscale
se répartit entre un nombre décroissant de contribuables. La recherche d'une
différence positive ‑ ou nulle ‑ en termes plus triviaux, de
l'absence de réactions des contribuables, est une source continuelle
d'inquiétude pour l'organe directeur de l'institution.
Son
problème est d'éviter l'entrée en résonance des mécontentements et de
minimaliser le désordre social global en les répartissant sur des groupes non
solidaires.
Mais
quelle que soit son habileté politique, l'institution qui souhaite engager une
politique d'aménagement a besoin d'un surcroît de ressources et quelle que soit
la part de subvention qu'elle obtiendra d'ailleurs, elle devra user de son
pouvoir fiscal. Il en résulte une première relation entre cette prérogative et
l'ordre social.
« L’USAGE DU POUVOIR FISCAL, NÉCESSAIRE POUR OBTENIR UN
SURCROIT D'ORDRE PHYSIOUE DANS L’AMENAGEMENT DE L’ESPACE ‑ OU POUR EVITER
UN SURCROIT DE DESORDRE PHYSIOUE EN MAINTENANT L’ORDRE ACTUEL ‑ ENGENDRE
UN SURCROIT DE DESORDRE SOCIAI ».
C'est un phénomène bien connu.
Les relations entre le pouvoir fiscal et l'ordre physique ne seront pas
explicitées mais il faut signaler que les mécanismes fiscaux, en eux-mêmes, par
l’influence qu'ils ont sur le comportement des citoyens et des agents
économiques, sur les arbitrages qu'ils ont à opérer, dans l’espace et le temps,
sur l'utilisation des biens immobiliers qu'ils détiennent, sont loin d'être
sans conséquence sur l’ordre physique.
Il serait intéressant de relever leurs effets involontairement
pernicieux à cet égard, en même temps qu’il ne faut pas s'étonner qu'il en soit
ainsi dam la mesure où ils ont été conçus pour produire des ressources et non
pour appuyer les politiques d'aménagement. Cette façon de regarder nos impôts
ne suscite pas encore beaucoup d'intérêt et se prête à toutes les
interprétations. ( R )
( R ). Cf. le débat cyclique sur l’impôt foncier. ( Cf. #1630# )
LE POUVOIR DE REDISTRIBUTION ( le pouvoir de donner
)
Le
pouvoir de distribuer des ressources ou des services est la raison d'être même
de toute institution publique ‑ donc de notre institution chargée de
l'aménagement ‑. Cette distribution ‑ ou plus exactement cette
redistribution car l’intervention de l’institution a précisément pour but de
prendre pour restituer sous d'autres formes ce qu’elle a prélevé ‑ a pour
objet des services (sécurité hygiène ... ) et des subsides à verser à des
citoyens ou à des agents économiques, sous une forme positive ( subsides
financiers) ou négative ( exemptions fiscales avantages divers ...).
Dans
l'exercice de ce pouvoir l’institution doit respecter le principe suivant :
« LA DIFFÉRENCE ENTRE LE SURCROIT D'ORDRE SOCIAL IMPUTABLE
AUX PRESTATIONS SOCIALES VERSÉES PAR L’INSTITUTION ET LE SURCROIT DE DÉSORDRE
SOCIAL QU'ELLES PROVOQUENT, DOIT ETRE POSITIVE ».
Cette
condition est généralement remplie si l’institution est raisonnablement juste
et sait bien faire valoir et expliquer ses actions.
Quoi
qu’elle puisse avoir des arbitrages délicats à prendre ( Faut-il subventionner
un club sportif ou mettre sur pied un service d'aide aux personnes âgées ... ).
La
relation entre l’exercice de cette prérogative et l'ordre social peut alors
s'exprimer par la relation :
« LA REDISTRIBUTION DE BIENS ET DE SERVICES RENFORCE
GÈNÈRALEMENT L’ORDRE SOCIAL »
Il est
assez normal qu'il en soit ainsi. En apportant aux citoyens et aux agents économiques
des avantages et des commodités, l'institution renforce sa légitimité et
contribue au maintien de l'ordre social. Cette redistribution, inévitablement
discriminatoire doit cependant apparaître juste à l'opinion. C'est à peu près
généralement le cas, dans les collectivités actuelles, même s'il convient sans
doute d'y regarder de plus près.
Vis à
vis de la recherche de l'ordre physique, le pouvoir de redistribuer peut ne pas
être sans effet même s'il n'y a pas de lien très net de causalité.
L’influence
peut être négative dans la mesure où l'institution ne souhaite pas trop
discriminer entre citoyen, entre catégories sociales, professionnelles, entre
localisation géographique des bénéficiaires... Ainsi le souci de satisfaire
égalitairement les citoyens peut conduire à mettre à leur disposition des
services ( réseaux de voirie, d'eau, d'électricité ... ) et à contrarier
l'application de la politique cohérente d'aménagement retenue pour l'espace
géographique concerné.
Inversement,
une institution bien dirigée, peut subordonner l'octroi des avantages et des
commodités au respect de l'ordre physique prévu qu'elle souhaite promouvoir.
C'est cependant assez peu le cas car les avantages et les commodités sont
généralement attachés au statut des personnes et compris par les citoyens et
par les agents économiques comme des droits, comme une chose due et s'ils
acceptent, de plus ou moins bon gré,. qu'ils ne soient pas fournis pour des
raisons liées à l'impécuniosité publique, ils tolèrent moins bien d'en être privés
parce qu'ils ne sont pas dans une situation conforme à l'ordre physique
envisagé, en l'absence d'une telle impécuniosité.
L’exercice
du pouvoir de redistribution n'a donc pas d'effets bien caractérisés sur
l'ordre physique.
LE POUVOIR DAMÉNAGER
Pour aménager
l'espace géographique l'institution a recours à trois sortes de prérogatives
‑
les premières lui permettent d'attribuer des affectations à l'espace,
‑
les secondes lui permettent de surveiller, de contrôler l'utilisation concrète
de l'espace par ceux qui le détiennent,
‑
les troisièmes lui permettent de réaliser elle-même des opérations.
Nous
entrons, avec le pouvoir d'aménager, dans un problème à la fois connu, ancien
et nouveau. Il est ancien et connu en ce que toutes les sociétés organisées se
sont manifestées dans le domaine, depuis l'antiquité la plus reculée. Il est
nouveau parce que la répartition du pouvoir d'aménager entre l'Etat et les
collectivités locales ‑ les collectivités de base ‑ est aujourd'hui
l'objet d'un débat collectif et social. Ce débat ne semble pas rendre compte de
tous les aspects de la question.
Les
prérogatives de la puissance publique sont considérables. Elles résultent de la
loi et sont principalement réunies dans le Code de l'urbanisme et de
l'expropriation. Il faut en commenter les liens qu'elles ont avec l'ordre
physique et l'ordre social.
L'attribution d'affectations à l'espace.
C'est le pouvoir d'édicter.
Attribuer
des affectations à l'espace c'est édicter des règles qui vont permettre
d'urbaniser ici et interdire ailleurs de le faire, c'est prendre le parti de
sauvegarder des espaces naturels, c'est localiser de grands équipements
perturbateurs, c'est intervenir en faveur de la conservation du patrimoine.
L'attribution
des affectations impose des arbitrages douloureux d'apparence arbitraire dans
leur fondement, avantageant les uns, pénalisant les autres aux noms
d'impératifs généralement supérieurs et extérieurs aux objectifs égoïstes et
immédiats des citoyens et des agents économiques. Inégalitaire et discriminatoire
par essence, l'attribution d'affectations à l'espace porte atteinte à la libre
disposition des biens fonciers et à la liberté des activités humaines dans
l'espace géographique et social. Elle conduit à imposer des contraintes, et
plus particulièrement celles résultant de grands équipements régionaux ou
nationaux.
L'institution
doit s'efforcer de rendre légitimes ces affectations, en s'assurant du
consentement du plus grand nombre, en isolant les mécontents, en faisant valoir
les raisons impérieuses qui les justifient. Quoi qu'elle fasse, cependant, des
mécontentements se manifestent alors que les satisfactions ne donnent pas lieu
à beaucoup de témoignages de reconnaissance.
A
l'occasion de l'exercice des prérogatives qui lui permettent d'attribuer des fonctions
à l'espace, l'institution va se heurter à des difficultés dont l'origine a sa
source dans ce qu'on pourrait appeler le réflexe
d'exclusion qui peut se définir ainsi :
«TOUTE COMMUNAUTÉ TEND A REJETER HORS DE (OU EXCLURE DE)
L'ESPACE QU'ELLE DÉTIENT, TOUT CE QUI NE LUI EST PAS DIRECTEMENT
INDISPENSABLE».
C'est
un réflexe général et chacun l'a vérifié. Il a un corollaire qui en accuse
encore les conséquences
«TOUTE COMMUNAUTÉ N'ACCEPTE PAS NÉCESSAIREMENT, AU SEIN DE
L'ESPACE QU'ELLE DÉTIENT, TOUT CE QUI LUI EST DIRECTEMENT INDISPENSABLE».
Or
l'aménagement consiste, au nom d'impératifs variés, à localiser des opérations
qui vont changer l'ordre actuel des choses.
La
probabilité pour que ces opérations soient rejetées par les communautés directement
concernées, en tant que détentrices de l'espace, est généralement très grande.
.
On
pourrait être tenté, comme précédemment d'écrire le principe suivant lequel il
convient d'user de ces prérogatives pour ne pas troubler l'ordre social, ce
serait le suivant :
« LA DIFFÉRENCE ENTRE LE SURCROIT D'ORDRE SOCIAL IMPUTABLE
A L'EXERCICE DES PRÉROGATIVES QUI PERMETTENT D'ATTRIBUER DES AFFECTATIONS A
L'ESPACE ET LE SURCROIT DE DÉSORDRE SOCIAL QUI EN RÉSULTE DOIT ÊTRE POSITIVE».
Cette
condition, dans une première phase tout au moins, n'est pas remplie. L'ordre
physique résultant des affectations en s'imposant aux citoyens, restreint leur
liberté, et suscite des mécontentements.
Il est
par ailleurs vraisemblable qu'un ordre physique donnant satisfaction à tous, ‑
et qui serait en quelque sorte la somme des désirs de chacun ‑ n'aurait
de l'ordre que le nom et ressemblerait au chaos.
On peut alors écrire une troisième relation.
« L'EXERCICE DES PRÉROGATIVES D’AMÉNAGEMENT
QUI PERMETTENT D’ATTRIBUER DES AFFECTATIONS A L’ESPACE ET QUI SONT NÉCESSAIRES
A L’INSTAURATION DE L’ORDRE PHYSIOUE ENGENDRE UN DESORDRE SOCIAL ».
Nos
élus locaux qui élaborent les plans d'occupation des sols ‑ prérogative
par excellence et par définition, pour attribuer des affectations à l'espace ‑
en savent quelque chose. Certains qualifient même le pouvoir d'aménager, de
machine de guerre contre la majorité. En cela, ils manquent un peu de
discernement. C'est le pouvoir local qui est au premier rang, et l'attitude
politique des gouvernants locaux est de beaucoup, bien plus déterminante dans
ces domaines lors des élections, que celle du gouvernement central, qui tend à
faire appliquer la loi. En fait chaque collectivité locale prend des risques,
devant son électorat ‑ quelle que soit la formation politique qui la
gouverne.
Les
exemples fourmillent. Dans telle commune du littoral de 10 000 habitants, les
zones urbaines et les zones d'extension permettent d'accueillir près de 10 000
habitants supplémentaires. Dans ce cas, les autorités locales ont succombé aux
pressions immobilières.
Dans
telle autre de la région parisienne, la situation est quasi complètement figée
pour répondre à un voeu majoritaire de tranquillité et d'économie. Dans une
importante ville du Sud-Est, on a renoncé à protéger les quelques espaces
boisés qui demeuraient encore intacts dans les milieux très urbanisés. La
recherche de l'ordre social produit inévitablement de tels excès. Il n'y a pas
inconscience, intention maligne, mauvaise volonté. Il n'y a qu'une réalité
complexe avec laquelle il faut jouer, mais on parle plus facilement des mauvais
exemples que des bons, et par bonheur il en existe aussi des bons qui
permettent de ne pas trop désespérer.
Par
ailleurs, fermeté, psychologie, informations permettent de maintenir, dans des
limites acceptables, les désordres sociaux ‑ actuels ou potentiels ‑
ainsi créés dont l'exploitation politique, par les mécontents, constitue une
menace permanente pour l'ordre physique enfin défini.
La surveillance et le contrôle.
Il ne
suffit pas d'édicter un ordre physique, encore faut-il le faire respecter. Ce
respect implique la mise en place de procédures de contrôle, auxquelles seront
soumis tous les changements d'affectation ainsi que de sanctions en cas
d'infraction commise par les citoyens et les agents économiques.
La
surveillance crée à son tour des mécontentements parmi eux puisqu'elle les
oblige :
‑
à accomplir des démarches,
‑
à attendre plusieurs semaines les décisions, sans en connaître avec certitude
le sens,
‑
à s'exposer à des refus.
Ils
sont exposés à des poursuites, s'ils essayent de s'en affranchir.
L'objet
des contrôles étant le plus souvent défini qualitativement ( exemple: une
construction ) la procédure est quasiment la même quelle que soit l'importance
de l'opération. Le filet aux mailles étroites pour être efficace, enserre ainsi
toute la société.
Les
procédures de contrôle sont pour l'usager l'occasion de prendre très concrètement
conscience de l'ordre physique instauré et de ses rigueurs alors qu'il en
ignore souvent jusqu'à son existence.
On
pourrait naturellement définir, dans ce domaine, le principe d'utilisation des
prérogatives; il s'écrirait ainsi :
« LA DIFFÉRENCE ENTRE LE SURCROIT D'ORDRE SOCIAL IMPUTABLE
A L'EXERCICE DES PRÉROGATIVES DE SURVEILLANCE ET DE CONTROLE ET LE SURCROIT DE
DÉSORDRE SOCIAL QUI EN RÉSULTE DOIT ÊTRE POSITIVE».
Hélas
les contrôles sont institués par la loi, dans leur champ d'application comme
dans leur procédure ( exemple: permis de construire ou permis de démolir ).
L'institution est liée, dans ses réponses aux demandes des usagers, par les
affectations qu'elle a attribuées à l'espace. La recherche naturelle d'une
différence positive en faveur de l'ordre social n'appartient plus complètement
aux autorités locales.
Il en
découle la quatrième relation.
« NECESSAIRES AU MAINTIEN DE L’ORDRE PHYSIQUE ENVISAGE ET
AU RESPECT DES AFFECTATIONS ATTRIBUEES A L’ESPACE, LES PROCEDÜRES DE
SURVEILLANCE ET DE CONTROIE ENGENDRENT UN SURCROIT DE DÉSORDRE SOCIAL »
Les
contrôles quels qu'ils soient, ne sont pas toujours faciles non. assumer.
L'autorité qui signe n'aime pas généralement dire non . L'exemple trop souvent
cité est celui qui permet à l'autorité qui signe la décision d'imputer la
responsabilité du refus sur l'avis de telle ou telle administration et, tout en
la critiquant devant le demandeur, de se réjouir qu'elle se soit ainsi
prononcée. Inversement, quand l'opinion s'oppose à un projet légal, la tentation
est grande de la suivre en refusant au prix d'un motif douteux ou d'un
détournement de pouvoir.
L'institution
peut en atténuer les rigueurs par un effort d'organisation de ses services, par
une attention scrupuleuse aux exigences des usagers, par une rationalisation et
une simplification des démarches, elle ne peut pas les supprimer sans exposer
l'ordre physique établi à une décomposition rapide.
Le
désordre social peut être contenu, avec un peu d'adresse, dans des limites
acceptables pour plusieurs raisons. D'abord les usagers acceptent, même s'ils
s'en plaignent, les contrôles; ils commencent à y être habitués, tant il y en
a; ils apprécient souvent qu'ils existent pour les autres et n'hésitent
d'ailleurs pas à demander qu'ils soient renforcés, sans imaginer que ces
contrôles s'abattront un jour, sur eux, de la même façon.
La
seconde raison est dans la répartition stochastique des contrôles dans le temps
et par catégorie sociale; il n'y a pas une saison pour déposer les demandes de
permis de construire, ni pour aller recueillir les réponses; il n'y a pas non
plus de saison réservée à telle catégorie de permis. Il n'y a donc pas de
mouvement de masse, ni formation d'un groupe homogène de mécontents puisque les
demandes sont déposées par n'importe qui et n'importe quand. Nous dirons que
les mécontentements, dans ce domaine, n'entrent pas trop facilement en
résonance. Heureusement.
Toutefois,
au delà d'un certain seuil de rigueur, d'autant plus bas que l'Espace
géographique et social ( E.G.S. ) est entré depuis peu dans l'ère de
l'aménagement de l'espace, des courants de résistances peuvent s'organiser,
dans les milieux professionnels notamment. Un ordre physique rigoureusement
contrôlé suscite donc toujours la contestation.
Les
contrôles ont leur talon d'Achille: la dérogation. Elle a des effets
redoutables. Elle se voit dans l'espace et constitue un précédent dangereux qui
abaissera la défense de l'ordre physique. Mais elle est encore plus nocive, sur
le plan moral, car l'opinion publique a toujours quelque peine à croire qu'elle
n'est qu'une intelligente application de la règle ‑ ce qui n'est pas
toujours le cas. L’opinion y voit le résultat de l'influence et du favoritisme.
La dérogation entoure ainsi de discrédit tant la règle que l'autorité qui
prétend la faire appliquer.
La réalisation d'opérations.
C'est le pouvoir de faire.
L'urbanisation,
même strictement conforme à l'ordre physique, n'est pas issue des seules
réalisations contrôlées des citoyens et des agents économiques. L'institution a
le pouvoir et le devoir de réaliser elle-même des opérations ou d'en faire
réaliser pour son compte. Les équipements publics, d'infrastructures ou de
superstructures, sont parmi les plus connus. Les opérations d'urbanisme,
d'origine plus récente, ont pris un très grand développement depuis 20 ans.
Il est
possible de définir le principe d'utilisation de ces prérogatives :
« LA DIFFÉRENCE ENTRE LE SURCROIT D'ORDRE SOCIAL IMPUTABLE
A L'OPÉRATION ET LE SURCROIT DE DÉSORDRE SOCIAL QUI EN RÉSULTE DOIT ÊTRE
POSITIVE ».
On
rejoint ainsi la « Théorie du Bilan
» ou la Théorie des avantages et des inconvénients comparés, dégagée par le
Conseil d'Etat pour apprécier l'utilité publique d'une opération. L’opération
légitime ( du point de vue politique ) est celle qui dégage un ordre social
accru. L'opération légale ( du point
de vue juridique ) est celle qui fait
apparaître des avantages ( physiques ou sociaux ) supérieurs à ses inconvénients.
Ces
équipements comme ces opérations, même s'ils sont strictement conformes aux
affectations attribuées à l'espace ‑ donc à l'ordre physique prévu ‑
même s'ils servent la communauté tout entière, dérangent nécessairement les
détenteurs actuels de l'espace où ils vont se localiser, ainsi que les
détenteurs des espaces environnants.
La
légitimité de ces équipements comme de ces opérations, leur apparaîtra d'autant
plus faible et discutable qu'ils sont utiles à une collectivité plus vaste,
plus lointaine, dans l'espace comme dans le temps. On discute moins facilement
l'utilité d'une école ‑ équipement du voisinage perceptible ‑ que
celle de l'université utile à la région. I en est de même du chemin vicinal et
de l'autoroute. On retrouve le réflexe d'exclusion qui se manifeste encore plus
violemment à l'occasion des opérations qu'au moment où leur principe et leur
localisation sont arrêtés par une attribution d'espace à leur profit.
L'institution
a le pouvoir de s'approprier l'espace nécessaire, par l'expropriation.
L'institution a le pouvoir de bouleverser radicalement l'ordonnancement
physique ‑ et social ‑ actuel. Son action touche ainsi au coeur du
patrimoine économique et culturel des citoyens et des agents économiques. Une
telle action engendre nécessairement du désordre social.
Aussi peut-on,
sans trop prétendre s'aventurer dans des affirmations gratuites, énoncer la
cinquième relation.
«NÉCESSAIRE A LA MISE EN OEUVRE DE L’ORDRE PHYSIQUE
ENVISAGE LA RÉALISATION D’OPÉRATION ENGENDRE DU DÉSORDRE SOCIAL ».
Par ses
efforts d'explication et de justification, par une juste indemnisation des
préjudices, par l'utilité future de l'opération projetée l'institution peut
réduire l'ampleur du désordre; elle ne peut cependant s'attendre à ce que les
citoyens touchés ne soient pas mécontents.
CONCLUSION
Le
pouvoir d'aménager, sous ses diverses formes, doit être exercé pour que
l'espace géographique gouverné par l'institution évolue vers un état de moindre
désordre physique. Or l'exercice de ces prérogatives engendre généralement du
désordre social, bien qu'elles soient mises au service de la communauté de
citoyens et d'agents économiques et leur apportent des bienfaits.
« L'ORDRE SOCIAL CRÉÉ PAR L’EXERCICE DES PREROGATIVES
D’AMÉNAGEMENT, EXERCICE INDISPENSABLE A L’EMERGENCE D’UN ORDRE PHYSIOUE
MEILLEUR, EST INFERIEUR AU DESORDRE SOCIAL QU’IL ENGENDRE ».
C'est
une relation fondamentale, dont il faudra prendre au sérieux les conséquences
avant toute entreprise de décentralisation.
LES PRÈROGATIVES DES CITOYENS
Ces
prérogatives s'exercent dans l'ordre physique et dans l'ordre social.
Dans
l'ordre physique, citoyens et agents économiques, sont soumis à une
surveillance vigilante ‑ comme nous l'avons vu plus haut. Il n'en reste
pas moins qu'un champ considérable de leur activité échappe à tout contrôle.
Ainsi peuvent-ils se déplacer librement: c'est la liberté d'aller et de venir;
c'est une liberté fondamentale. Ainsi ont-ils la liberté de choisir leur
domicile. Ainsi ont-ils la liberté de payer, au prix du marché, l'espace qu'ils
désirent, etc. Nul ne saurait remettre en cause ces principes élémentaires de
la démocratie. D'ailleurs, à y regarder de plus près, certaines de ces libertés
sont déjà soumises à une surveillance de l'institution.
Il est
inévitable que la somme des initiatives des citoyens et des agents économiques,
conforme à l'ordre social, engendre un certain désordre physique. Il tiendrait
du miracle que chacune de ces initiatives spontanées contribue à la sauvegarde
ou à l'instauration de l'ordre physique prévu. Plus l'institution exerce ses prérogatives
d'aménagement, en affectant l'espace et en surveillant l'usage de cette
affectation, plus elle réduit les prérogatives des citoyens et des agents
économiques.
Il en
résulte une nouvelle relation.
« LES INITIATIVES LIBRES DES CITOYENS ET DES AGENTS
ÉCONOMIQUES NE CONTRIBUENT PAS NATURELLEMENT A L'ÉMERGENCE DE L'ORDRE PHYSIQUE
ET L'AMENAGEMENT REDUIT LEUR LIBERTÉ».
Les
prérogatives des citoyens et des agents économiques leur permettent aussi
d'agir sur l'ordre social. Les libertés de pensée et d'expression sont faites
pour cela. La liberté d'association leur donne plus de force .
La
conclusion en est, et nous y avons fait allusion, tout au long des analyses
précédentes, que le désordre social n'est que le résultat de l'exercice de
prérogatives essentielles des citoyens et des agents économiques. Le désordre
social est en quelque sorte une autre dénomination de la Société démocratique,
caractérisée par son agitation, sa contestation, ses luttes politiques, dont
l'aménagement de l'espace commence à constituer l'un de leurs principaux
objets, dans les sociétés locales.
Il ne
faut pas tenir pour sacrilèges ces propos. Il faut au contraire en peser toute
la signification: condamner le désordre social, au nom des difficultés qu'il
entraîne, c'est aussi condamner la Société démocratique, ce bien si rare sous
le ciel.
Pour
prendre une comparaison dans les différents états de la matière, ‑ en
comparant une fois de plus les citoyens à des particules ‑ la Société
démocratique, celle où les citoyens ont le maximum de liberté, correspond à
l'état gazeux, celui où les particules sont le plus agitées, où leur libre
parcours moyen est le plus long. Il est aussi des sociétés pétrifiées...
Or
cette liberté est essentielle et il faut parvenir à ce qu'elle soit
sauvegardée. C'est toute la contradiction entre aménagement et liberté.
L'ALTERNATIVE POLITIQUE
De
l'examen de la situation, il ressort ainsi que:
‑
l'exercice du pouvoir fiscal est de nature à susciter des mécontentements,
‑
l'exercice du pouvoir de redistribution est favorable à la popularité de
l'institution tout en comportant des limites,
‑
l'exercice des pouvoirs d'aménager a toute chance de provoquer des
contestations et des réclamations,
‑
les prérogatives propres aux citoyens et aux agents économiques, dans un pays
de liberté, maintiennent en permanence les tensions.
Ce que
nous avons appelé « ordre physique » ou « évolution vers un état de moindre
désordre physique » implique, ainsi, ressource supplémentaire ‑ donc prélèvement
fiscal supplémentaire ‑ usage systématique de toutes les prérogatives
d'aménagement, restrictions, en conséquences, de certaines initiatives de
citoyens et d'agents économiques. En sorte que :
« LA RECHERCHE
D’UN SURCROIT D’ORDRE PHYSIGUE TEND A PRODUIRE UN SURCROIT DE DESORDRE SOCIAL.
»
C'est
la dernière relation.
Ces
conclusions, pour évidentes qu'elles soient, sont pessimistes.
L'ordre
physique, ou sa recherche est un objectif légitime. Qui ne s'insurge pas
aujourd'hui contre les méfaits et les incidences d'un développement urbain
rapide et mal maîtrisé ? L'ordre social est un souci non moins explicable: le
corps politique au pouvoir aspire généralement à se perpétuer.
L'institution
responsable de la totalité de l'aménagement d'un espace géographique et humain
est donc placée devant l'alternative :
‑
franchir avec succès les échéances électorales en sacrifiant au besoin, la
politique d'aménagement et ce qu'elle peut avoir de rigoureux pour la Société
locale ou certains de ses membres influents, par leur puissance ou par leur
nombre ;
‑
ou s'engager ou persévérer dans la définition et l'application de politique
d'aménagement et s'exposer aux réactions des mécontents.
Le
choix n'est pas aussi tranché dans la réalité, mais il est sous-jacent aux
comportements locaux. L'élu s'inquiète des décisions impopulaires. Le citoyen,
exerce à sa manière, un chantage à l'égard de l'élu.
L'ordre
physique envisagé est continuellement exposé aux remises en question. Il
convient cependant d'examiner les deux hypothèses extrêmes :
·celle
suivant laquelle l'institution s'attache à sauvegarder l'ordre physique,
·et
celle dans laquelle elle recherche principalement l'ordre social.
SAUVEGARDE DE L'ORDRE PHYSIQUE
Pour
instaurer et maintenir l'ordre physique l'institution doit user :
‑
de son pouvoir fiscal, pour dégager les ressources supplémentaires nécessaires
à ses interventions dans l'aménagement de l'espace ( réserves foncières,
exercices du droit de préemption, réalisation d'équipement ),
‑
de ses prérogatives d'aménagement en attribuant des affectations à l'espace qui
conduisent à des discriminations entre propriétaires et détenteurs de l'espace,
à interdire ici la construction, à la permettre ailleurs, à annoncer des
équipements futurs, perturbateurs, à arbitrer entre détenteurs concurrents de
l'espace... en exerçant ses pouvoirs de contrôle qui aboutissent à des refus
d'autorisations, à des poursuites pénales, à des achats de terrain par voie de
préemption...
-- en
réalisant des opérations, qui impliquent des expropriations, qui changent le
paysage familier...
Les
services et les avantages qu'elle produit en contre partie ne sont pas
visibles, ni sensibles immédiatement. L'institution peut envisager, pour
atténuer les troubles et la pénibilité de ces mesures, de verser des indemnités
plus généreuses, de rechercher des solutions de compensation, d'aller plus
lentement... Toutes ces mesures coûtent de l'argent, et impliquent un recours
accru au pouvoir fiscal, qui aggrave ainsi la situation.
« L'EXERCICE DES
POUVOIRS ( R ) NÉCESSAIRE A LA SAUVEGARDE DE L'ORDRE PHYSIQUE TEND A AFFAIBLIR LA
LÉGITIMITÉ DE L'INSTITUTION. »
( R ). fiscalité
et prérogatives d'aménagement
L
'issue est alors d'obtenir des ressources supplémentaires extérieures sans
avoir recours au pouvoir fiscal. La subvention d'une collectivité supérieure (
Etat, Région, département ) répond à ce souci. Le recours à l'emprunt permet de
différer le moment de lever l'impôt. L'issue peut être aussi, de transférer à
une autorité supérieure, moins directement sensible aux réactions du corps
social, la responsabilité de certaines décisions juridiques prises en
application des prérogatives d'aménagement.
Toutefois
la subvention et l'emprunt n'éliminent pas le désordre social résultant des
prérogatives d'aménagement appliquées à une Société habituée à user librement
de l'espace. De même les décisions juridiques prises par l'autorité supérieure
ne font pas plaisir pour autant.
Par
ailleurs la subvention et l'emprunt reportent le désordre social aux niveaux
supérieurs où d'autres institutions sont à leur tour comptables devant d'autres
Sociétés, d'autres contribuables... En dernière analyse aucune nation ne peut
dépenser plus qu'elle ne produit et aucune institution ne peut indéfiniment
accroître le prélèvement public. De même aucun ministre ( autorité supérieure )
ne peut ignorer l'effet des décisions rigoureuses que peuvent prendre ses
représentants ( ou lui-même ).
Toute
politique d'aménagement de l'espace crée de la sorte pour l'institution qui la
conduit, plus de problèmes qu'elle ne semble en résoudre. C'est ce qui justifie
le second scénario.
LA RECHERCHE DE L’ORDRE SOCIAL
Dans
cette hypothèse, l'institution qui affecte son autorité à l'ordre social,
sacrifie l'ordre physique, considéré comme un sous-produit éventuel de son
action. Ce sacrifice ne signifie pas que l'ordre physique soit un mauvais
objectif; il signifie qu'il ne constitue pas un impératif majeur auquel il
convient de consacrer de l'autorité et des ressources. L'institution admet implicitement
que l'ordre physique résulte de l'activité libre des citoyens et de sa moindre
intervention dans l'aménagement. Appliqué à l'extrême c'est la thèse libérale
classique ( le libre jeu des mécanismes naturels aboutit à un équilibre
harmonieux ) appliquée à l'aménagement.
Dans
cette hypothèse encore, l'institution s'en remet implicitement aux tribunaux
pour le règlement des désordres sociaux susceptibles d'être engendrés par un
trop grand désordre physique résultant d'un usage très modéré des prérogatives
d'aménagement, les particuliers pouvant alors obtenir réparation, soit de
l'institution elle-même en l'attaquant pour sa carence, soit de l'auteur du
préjudice en l'attaquant pour son activité, soit des deux à la fois.
L'autorité
régulatrice du juge apparaît légitime en ce qu'elle est extérieure aux parties
impliquées dans le procès.
Une
institution soucieuse du bien-être de ses habitants peut ainsi mettre au second
plan la recherche de l'ordre physique, laisser construire un peu partout, ne
pas surveiller le prix des terrains, éviter de s'attirer trop de difficultés en
contraignant les citoyens et les agents économiques à ménager l'usage qu'ils
peuvent faire des espaces qu'ils détiennent.
L'institution
peut avoir une attitude libérale classique et laisser le marché ( foncier ou
immobilier) présider aux arbitrages dans l'affectation ou l'utilisation de
l'espace.
Elle
peut avoir aussi une attitude plus sociale en usant de son pouvoir de
redistribution au bénéfice des citoyens et des agents économiques les moins
compétitifs. Et dans ce cas, il lui faut obtenir des ressources en recourant un
peu plus au pouvoir fiscal. Elle n'échappe donc pas dans cette hypothèse, à un
désordre social lié à la pression fiscale mais elle s'épargne une contestation
fondée sur l'exercice des prérogatives d'aménagement.
Ce
second scénario tend à renforcer la légitimité de l'institution.
Le
sacrifice de l'ordre physique présente ainsi des avantages politiques, au moins
dans le court terme, car, et il faut maintenant aborder cet aspect, l'ordre
physique n'est pas, dans le temps, absolument dissociable de l'ordre social.
« LA RECHERCHE OU LA SAUVEGARDE DE L’ORDRE SOCIAL SE FAIT
SOUVENT AU DETRIMENT DE L’ORDRE PHYSIQUE ».
LE CYCLE DIALECTIQUE
S'il
est vrai que l'objectif d'ordre physique affaiblit la légitimité de
l'institution et que la recherche de l'ordre social, impliquant le sacrifice de
l'ordre physique, assure plus efficacement la survie politique de ses
gouvernants, ‑ proposition vérifiée dans notre pays à quelques rares exceptions
près ‑ il ne faut pas trop rapidement conclure à ce sujet car tous les
phénomènes qui marquent l'espace et touchent les hommes se déroulent aussi dans
le temps.
Lorsqu'un
territoire ‑ que nous avons appelé « Espace géographique et
social » ‑ est en proie à la croissance urbaine, ou à d'autres
phénomènes qui modifient sensiblement son environnement, les autorités qui le
dirigent ont à faire face à une infinité de problèmes pour lesquels ils sont
généralement mal préparés. ( Ils ne le sont pas mieux d'ailleurs lorsque cette
croissance vient à se ralentir ). Leur instinct de conservation les pousse à
rechercher l'ordre social à tout prix et, sous la pression des besoins, à user
de leur pouvoir de réaliser des opérations créant des logements et des emplois,
sans trop prendre garde à mettre sur pied une politique d'ensemble. Cette
attitude se comprend. La France l'a connue entre 1955 et 1974.
Il en
résulte un recours relativement marginal aux prérogatives d'aménagement
permettant d'attribuer des affectations à l'espace ( planification urbaine,
document d'aménagement ) et un usage libéral des moyens de contrôle et de
surveillance, qui ne prennent d'ailleurs toute leur efficacité qu'après la mise
en place des documents d'aménagement ( schémas directeurs d'aménagement et
d'urbanisme ou S.D.A.U. et plans d'occupation des sols ou P.O.S.).
L'ensemble
contribue au développement dans un désordre physique qui engendre, à la longue,
un désordre social, lié au développement urbain, qui s'incarne dans la
contestation de tout ce qui se fait, et qui fait émerger la nécessité
d'instaurer un ordre physique plus strict.
L'espace géographique et humain traverse de la
sorte plusieurs phases successives :
Phase 1 ‑ Nécessité d'un développement rapide.
Phase 2 ‑ Développement rapide dans le désordre
physique ( réalisation d'opérations).
Phase 3 ‑ Apparition de désordre social lié à ce
désordre physique.
Phase 4 ‑ Expression collective du besoin d'ordre
physique.
Phase 5 ‑ Recours croissant aux prérogatives d'aménagement
( Attributions d'affectation à l'espace; contrôle et surveillance ).
Phase 6 ‑ Désordre social lié aux contraintes et
aux complications qui en résultent.
L'émergence de l'idée d'environnement, dans le
public, n'a pas suivi un autre processus.
Pendant
la première phase, les autorités publiques ont agi sans trop se soucier des
désordres physiques qu'elles provoquaient. Le phénomène aurait été sans gravité
si ces désordres n'avaient pas été irréversibles; or ils l'étaient et nous les
voyons aujourd'hui. Les réactions de l'opinion n'ont pas été instantanées. Leur
accumulation a fait entrer les sociétés locales dans la phase 3 ( Comités de
défense négatifs) puis dans la phase 4 ( Comités de défense exigeant
l'application des lois ) puis dans la phase 5 ( application effective de plus
en plus large des lois).
La
prise de conscience de la médiocrité moyenne et des ravages de l'urbanisation ‑
qu'elle se fasse sous forme d'opérations importantes, mal intégrées dans le
milieu, mal conçues et mal réalisées
ou qu'elle se fasse de façon diffuse en gangrenant les espaces naturels ‑
a suscité des alliés de plus en plus nombreux aux « urbanistes ».
Mais
cette évolution sociologique, très variable d'une société locale à une autre,
très sensible au niveau national, s'est accompagnée ‑ ou traduite ‑
par une ( ou de multiples) quadruple contestation :
‑
contestation des prérogatives d'aménagement permettant d'attribuer des
affectations à l'espace et de les contrôler, à cause de leur inefficacité,
critique exacte dans la mesure ou dans les phases 1 et 2 ces prérogatives n'ont
guère été utilisées; critique fausse dans la mesure ou leur emploi aurait
réduit les désordres physiques et fausse aussi dans la mesure où leur emploi
même limité les a effectivement réduits ;
‑
contestation des prérogatives permettant de réaliser des opérations ( N ):
critique juste dans la mesure où il en a été fait un très fréquent usage et où
les résultats ne sont pas très satisfaisants ;
‑
contestation, et des élus et des appareils administratifs incapables de
maîtriser le développement; les uns et les autres s'accusant plus ou moins
ouvertement, réciproquement ;
--
transfert ( ou détournement ) des mécontentements sur les services
administratifs et techniques de l'État, ( non élus, irresponsables !) qui
deviennent malgré eux, un rouage fondamental d’arbitrage entre la population,
les élus et le pouvoir politique d'Etat ( préfet ou ministre ). La
préoccupation d'ordre physique et la préoccupation d'ordre social tendent alors
à être assumées par des institutions séparées, qui se spécialisent dans leur
rôle.
( N ). Z.U.P.,. Z.A.C
Cet
enchaînement de contestations n'est pas sans conséquences. Il conduit à
valoriser les prérogatives d'aménagement qui sortent de leur ghetto
technico-juridique et deviennent l'enjeu d'un débat public et d'une
appropriation publique et collective. Ce phénomène est positif.
Mais il
conduit aussi, à susciter des exigences et des garanties dans l'usage de ces
prérogatives ‑ dont on a mal usé ou dont on a mésusé ‑ à subordonner
leur emploi d'une surveillance plus stricte des citoyens ( publicité,
information, participation ), phénomène également positif aux effets cependant
pervers quand il conduit à modifier le droit, les procédures et à en compliquer
à l'excès le déroulement.
Tel est
le cycle dialectique que notre pays a connu et dont l'évolution est loin d'être
achevée. La prise de conscience des problèmes d'environnement entraîne une
meilleure application des lois, un souci d'ordre physique, mais également une
complication des lois, un recours accru à des autorités supérieures, qui
suscitent à leur tour une contestation du droit et de l'administration.
Le
salut n'est-il pas, alors, dans la décentralisation ?
Est-ce
une façon d'échapper à la spirale de la complexité, si c'est une façon certaine
d'échapper aux interventions de l'administration ? N'est-ce pas une façon de
répondre aux questions locales par des réponses locales ? Le mal est-il dans
l'administration d'Etat qui fait subir aux
sociétés locales et à leurs collectivités toutes les pesanteurs de la loi ?
L'ordre physique,
objectif normal et légitime, est-il absolument dépendant de l'Etat ? Ne peut-il
pas devenir une aspiration locale, une responsabilité assumée sans la présence
de l'Etat... ?
CHAPITRE TROISIEME
LA PORTE ETROITE DU PROGRES
« L'espace perdu ne
se rattrape plus »
A.GIVAUDAN
L'ORDRE PHYSIQUE: DE SA NECESSITE A SA
LEGITIMITE
Mais pour beaucoup
l'ordre physique tend à s'identifier au REFLEXE D'EXCLUSION. C'est
un réflexe assez normal que de considérer ‑ et d'exiger ‑ que les
prérogatives d'aménagement soient mises au seul service des soucis et des
intérêts particuliers, car ces soucis et ces intérêts sont ceux qui peuvent se
manifester de la plus intense façon.
L'introduction progressive de l'ordre
physique, dans les innombrables sociétés locales, ne va donc pas sans
déception, surprise ou contestation.
UN CYCLE AUX ISSUES INCERTAINES.
Après
quinze ans de développement urbain violent beaucoup de sociétés locales ont
parcouru le cycle dialectique; elles sont passées du développement ardent à la
contestation non moins ardente de toute croissance.
Ce
parcours, néanmoins, s'est fait à des vitesses différentes. Au plan national,
la vitesse est plus rapide qu'au plan local. Il est assez normal que la
perception cumulée des désordres, que l'on peut avoir au plan national,
favorise la prise de conscience. Ainsi la création, en 1971, d'un ministère de
l'Environnement peut être interprétée comme l'indice de l'achèvement d'un
cycle, au sein des autorités gouvernementales. Plus exactement cette création
signifie que le gouvernement, conscient de la nécessité nouvelle, y a répondu
en inventant une nouvelle institution.
La
légitimité locale de l'ordre physique est une question d'une toute autre
dimension. Dans un pays où chaque citoyen ne cesse de
se référer aux deux valeurs abstraites suprêmes de Liberté et d'Egalité ‑ même s'il accepte concrètement, à
condition de pouvoir les contester, les contrôles et les privilèges ‑
l'ordre physique, qui est précisément restriction de la liberté et
discrimination, n'a pas encore de légitimité. Il l'a d'autant moins qu'il
touche à la propriété foncière, c'est-à-dire à la quasi-totalité de la
population.
Il faut
descendre au plan local et y demeurer, dans ces espaces géographiques et
sociaux où il doit s'instaurer, pour démonter sa signification.
L'ordre physique, comporte
pour l'organe directeur élu de l'institution, le risque d'un échec électoral,
sanction normale du désordre social. Si l'institution parvient à franchir le
cap de l'élection sans trop sacrifier aux objectifs d'ordre physique qu'elle
s'est fixés, il est alors possible que les effets d'ordre, ajoutés à
l'intériorisation progressive par les citoyens de la nécessité d'un ordre
physique, rendent la politique d'aménagement plus légitime, donc mieux
acceptée.
Ce
n'est pas prétendre faire le bonheur des peuples malgré eux que d'affirmer que l'ordre physique
apporte des avantages aux citoyens et aux agents économiques. Un ordre physique
est une garantie de certitude et de sécurité. Certitude sur la façon de
réaliser l'aménagement; sécurité pour les citoyens et agents économiques qui
peuvent, à la fois se prévaloir d'un état de droit pour leurs activités et
contre celles de leurs voisins et de la puissance publique.
Ces
garanties n'apparaissent vraiment que si l'institution s'applique à elle-même
les règles qu'elle s'est donnée. Il faut encore que, dans l'opinion, la
relation soit faite entre les avantages de l'ordre physique et l'ensemble des
mécanismes complexes dont il dépend afin que les prérogatives ‑
génératrices de désordre social ‑ soient créditées du bénéfice de l'ordre
social qu'elles sont susceptibles ‑ à moyen terme ‑ d'engendrer.
Les vertus cachées de l'ordre physique ne
peuvent apparaître efficacement qu'au terme d'un long processus d'apprentissage
social, d'intériorisation de la nécessité. Or, nul n'ignore que l'information,
dans le domaine de l'aménagement de l'espace reste insuffisante, que
l'enseignement public n'y accorde aucune place, que l’administration, malgré
des efforts méritoires est quelque peu disqualifiée pour donner des leçons ou
des explications, compte tenu du fait qu'elle est partie prenante et engagée,
que les collectivités élues pour les mêmes raisons, hésitent bien souvent à
miser sur cette carte sans arrière-pensée.
Le
citoyen, celui pour lequel en définitive la puissance publique agit, ne perçoit
ni le pourquoi, ni le comment de ce qu'on lui impose. Il n'en ressent que les
effets et tend à réagir s'ils ne lui plaisent pas.
Le
cycle dialectique qui, très abstraitement, peut apporter l'espérance d'une
salutaire réaction au désordre physique croissant, ne débouche, dans la réalité
locale, sur rien de très certain.
Il faut
donc briser le cycle dialectique qui ne débouche avec certitude sur rien de
positif puisque chaque phase de désordre physique laisse ses traces indélébiles
sur le sol.
Il le
faut pour que la Société locale s'assagisse et admette avec sérénité, de
s'installer dans l'ordre physique qui est la condition même de sa survie en
tant que Société.
Sauvegarder l'espace c'est sauvegarder
l'espèce. Nous
n'avons pas encore fait nôtre cet axiome fondamental de la vie. Car l'espèce a
besoin d'espace pour se maintenir. Il ne faut pas que nous découvrions, dans 20
ans, quand nous l'aurons gaspillée, l'immense utilité de cette ressource
naturelle que constitue l'espace vacant.
Aucun déterminisme
naturel ne mène donc véritablement une société locale à aspirer à l'ordre
physique contrairement à ce que le cycle dialectique pourrait laisser penser.
Seule
une exploitation adroite, par les autorités, des effets divers et nocifs du
désordre physique peut être envisagée. Encore faut-il qu'elles en aient
conscience et qu'elles en aient aussi la volonté. C'est de leur part jouer avec
le feu. L'administration ne le peut pas beaucoup. Quant aux élus il leur faut
des raisons évidentes pour qu'ils s'y engagent. Sera-ce électoralement
productif ? La probabilité pour que ce le soit reste marginale et le restera
certainement toujours tant il y a d'intérêts en question. Il faut néanmoins
chanter les bienfaits discrets de l'ordre physique pour qu'ils soient un peu
moins ignorés.
LES BIENFAITS TROP DISCRETS DE L’ORDRE PHYSIQUE.
Le
moment est venu d'énoncer les bienfaits de l'ordre physique durablement
maintenu dans un espace géographique et social donné.
Nous en
discernons trois sortes: l'écologique, l'économique et le moral.
Les
mutations socio-économiques, le développement industriel, l'évolution des
moeurs et du genre de vie, ont brisé les structures anciennes et les
gouvernements locaux, dépassés par les événements, animés par des aspirations
expansionnistes légitimes, n'ont pas prêté pendant longtemps, attention aux
effets dévastateurs de la croissance urbaine. La rançon du développement est
volontairement payée en monnaie d'espace, à n'importe quel prix. Il faut au
contraire affirmer que notre évolution économique et sociale est compatible
avec un ordre physique strict et définitivement condamner l'idée suivant
laquelle la liberté économique, indispensable à l'adaptation et à la prospérité
des activités est indissociable de la liberté de s'installer n'importe où. La
concurrence est compatible avec l'ordre physique. L'innovation aussi.
Le bienfait
écologique.
Le
bienfait écologique est difficile à définir. Une fois admis que la croissance
urbaine et son cortège d'incidences perturbent ou suppriment les équilibres
naturels, une fois admis que cette croissance a un caractère souvent inévitable
‑ et que ses effets ne s'effacent pas ‑ nul ne conteste plus la
nécessité abstraite de limiter les dégâts. Mais à quelle fin ?
Sauvegarder
le caractère des paysages naturels sauvages, ménager les niches écologiques,
prendre garde à la faune et à la flore, restent encore dans notre pays, une
affaire de gens sensibles et cultivés, une question de spécialistes ou de
savants. L'éducation n'est certainement pas étrangère à cet état d'esprit. Le
capital écologique n'est pas encore le capital collectif qu'il est pourtant,
quoique nous en pensions. Et s'il faut consentir ‑ le coeur meurtri ‑
d'en sacrifier une part sur l'autel de la croissance économique et urbaine, du
moins faudrait-il que nous le fassions à meilleur escient.
Or la
question n'est pas, à dire vrai, posée de cette façon. Le capital écologique
n'accède au rang de valeur sociale supérieure reconnue que lorsqu'il est
gravement menacé ou atteint par un événement spectaculaire, susceptible de
mobiliser l'opinion qui se partage alors, plus ou moins, en deux camps. (
centrales nucléaires, autoroutes ... ).
S'il
cesse d'être ainsi menacé, il n'intéresse presque plus personne et redevient la
proie de ses propriétaires qui en disposeront à peu près librement, s'ils ont
assez d'adresse pour éviter d'ameuter l'opinion.
La
Société apprécie donc son capital écologique en termes très particuliers. Elle
en ignore à peu près l'existence. Elle ne sait pas qu'il constitue un immense et
subtil réseau d'échanges dont elle tire, sans le savoir, d'innombrables
bienfaits. La forêt commence d'être connue, mais combien d'autres espaces
vacants, secs ou humides, restent encore à l'être.
Le capital écologique est un capital
invisible, sans rentabilité économique apparente et cependant nous lui devons
souvent beaucoup et ne l'apprécions, à toute sa valeur, qu'après l'avoir perdu.
L'ordre physique permet de minimaliser les amputations nécessaires et de
sauvegarder durablement, des atteintes sournoises, l'espace naturel inutile au
développement urbain.
En
agissant ainsi la Société pense surtout à ses petits enfants.
Les bienfaits
économiques.
La
maîtrise des mutations internes à la ville, la domestication rigoureuse de la localisation
du développement urbain et de l'implantation des grands équipements nécessaires
aussi bien à la ville, qu'à ses relations avec le reste de la région ou du
pays, sont un
moyen d'économies considérables.
En
premier, ou en amont, viennent les économies sur les acquisitions foncières. Les
collectivités ont les moyens d'endiguer la spéculation, de surveiller les prix,
de peser sur les transactions. Quand elles en font usage elles obtiennent des
résultats qu'il conviendrait de comparer aux vertigineuses dépenses qu'elles
ont à supporter quand elles ne font rien.
Il faut
ensuite mentionner les économies résultant de la facilité plus grande de réalisation des
opérations, parce que l'espace est libre ou préparé. Les procédures
sont plus rapides, les intéressés moins nombreux. Les coûts de dégagement ‑
éviction, etc. ‑ plus faibles.
L'ordre physique permet
aussi de concentrer géographiquement les efforts au lieu de répondre, au jour
le jour, à des demandes d'équipements nouveaux ou de renforcement d'équipements
vétustes, partout à la fois.
Enfin,
il ne faut pas oublier l'extraordinaire coût de fonctionnement ‑
assumé par la collectivité et par les citoyens ‑ de
la ville qui s'est anarchiquement développée et qui requiert des efforts
démesurés sans aboutir à une satisfaction correcte des usagers.
Mais ce
n'est pas tout. Du point de vue des utilisateurs de l'espace, les économies
d'investissements ne sont pas moindre car une organisation ordonnée du
développement urbain permet de maximaliser l'amortissement des capitaux
investis dans les activités économiques et d'éviter les perturbations, ( voire
les expropriations ) qui se traduisent nécessairement par une perte financière
globale pour la communauté, quels que soient les avantages individuels que
peuvent en retirer ceux qui en sont victimes.
L'ordre physique est
économique mais il ne garantit pas une urbanisation de qualité. C'est une
distinction fondamentale qui n'est jamais faite. L’opinion assimile ordre physique qui est
ordonnancement rigoureux des opérations urbaines ( petites ou grandes,
publiques ou privées ) dans l'espace et dans le temps, avec urbanisation de
qualité.
Ces deux notions n'ont pas hélas de
lien de subordination directe même s'il est possible
d'inférer que l'ordre physique rend plus facile des opérations de qualité.
Une
urbanisation de qualité est celle qui répond aux aspirations des habitants, qui
apporte ces valeurs incorporelles qui font aimer la ville. L’exercice exemplaire des prérogatives
d'aménagement ne garantit pas que ces attentes seront satisfaites.
La qualité dépend en premier des capacités intellectuelles, techniques,
sociologiques des hommes de produire un milieu urbain satisfaisant. A ce jour,
dans notre pays, nous n'y sommes pas significativement parvenus. Les
architectes qui ont conçu les zones à urbaniser par priorité ‑ les Z.U.P.
‑ ont fait produire un milieu urbain qu'on honnit aujourd'hui. S'ils ne
sont pas responsables de la localisation de la Z.U.P., ni de l'opportunité de
sa création ‑ ce qui relève de l'ordre physique ‑ ils l'ont été de
sa composition interne, de son organisation intime et les quelques barres ou
les quelques tours signaux auxquels ils s'en sont tenus, sont des échecs.
La
conséquence en est que cet échec, vécu profondément, de la composition urbaine,
se répercute sur l'instrumentation et la disqualifie, même si elle fut
techniquement utilisée avec rigueur. L'incapacité politique et sociale de
définir des objectifs et des finalités humains à l'aménagement urbain conduit
au discrédit des prérogatives auxquelles il fait appel même si ces prérogatives
apportent des économies à la Société.
Car la Z.U.P. est cependant supérieure
à ce qu'aurait été la même quantité de bâtiments implantés au hasard.
Le bienfait
moral.
C'est
loin d'être le moins important mais il n'est pas encore perçu en tant que
résultat ‑ ou sous produit de l'ordre physique. Tout être aspire à la
sécurité et à la liberté. Tout être individuel ou collectif. La liberté des uns
trouve sa limite dans la sécurité des autres. Or toute période de développement
urbain entache d'insécurité le détenteur quelconque de tout espace. Rien ne lui
permet de croire que son environnement ne sera bouleversé, d'ici quelques
années, au détriment de sa tranquillité, sinon de ses activités ‑ et dans
ce cas son existence matérielle même est menacée.
L'ordre physique en mettant un terme à
ces incertitudes sur les affectations à attribuer à l'espace ‑ et s'il
est poussé plus loin, dans le temps ‑ réduit les insécurités.
Il
évite les troubles sociaux et humains liés à la réalisation inopinée d'une
opération, à l'extension rampante de l'urbanisation diffuse qui bouleversent en
peu d'années les données physiques, économiques et sociologiques de l'espace
touché.
Cette sécurité est
particulièrement indispensable, aux activités agricoles péri-urbaines,
condamnées à disparaître si elles ne l'ont pas. Elle l'est aussi aux autres
activités qui sont cependant moins fragiles. Elle l'est enfin à tous les
citoyens.
Cette sécurité
ne garantit pas la prospérité de l'agriculture soumise aux « lois »
climatiques, économiques et sociologiques. Du moins supprime-t-elle un facteur
supplémentaire de précarité.
Elle ne
garantit pas non plus la paix sociale, car ce qui profite à une communauté
humaine ou professionnelle ne satisfait pas nécessairement chaque membre de
cette communauté, pris individuellement.
Si la
terre agricole est mise à l'abri de l'urbanisation son propriétaire perd
l'espoir d'en tirer un profit spéculatif immobilier. Il ne s'en réjouit que
s'il veut demeurer agriculteur.
Cette sécurité ne supprime pas non plus
les mécontentements. Annoncer qu'un grand ouvrage public se
localisera ici, ne réjouit généralement pas les propriétaires et les riverains
de l'espace concerné. De plus c'est une chose d'annoncer, c'en est une autre de
réaliser ce qui a été prévu. Et le moment de la réalisation venu, quand bien
même cette réalisation serait strictement conforme au plan, les propriétaires
et les riverains ne seront guère satisfaits.
Mais le
bienfait moral
est dans l'assurance nouvelle qu'apporte la collectivité publique que ses
actions ne sont pas entachées de contingences personnelles, qu'elle exécute un
dessein utile à toute la communauté, qu'elle s'efforce d'éviter les surprises,
qu'elle s'interdit d'intervenir ailleurs.
Et dans des sociétés locales, de plus
en plus habitées par le démon du réflexe d'exclusion, la seule façon de faire admettre l'intrusion de
nécessités supérieures, sera de les avoir prévues et d'en rester aux
prévisions.
CONCLUSION
Tels sont les dividendes ‑
objectifs mais incertains ‑ de l'ordre physique. Ils ne sont vraiment
perçus que sur la longue période, celle qui dure plus de quinze à vingt ans.
Or sur
de telles périodes l'ordre social est dépourvu de signification.
Quelle
reconnaissance a-t-on pour ceux qui, au prix de courageux efforts ont obtenu
vingt ans plus tôt, qu'une forêt urbaine soit acquise, qu'une route soit faite,
qu'un quartier soit réalisé, qu'un espace naturel soit encore intact ... ?
Quel
bénéfice en tirent-ils, ‑ même s'ils n'ont pas perdu le pouvoir ?
Ils
n'ont fait que ce qu'ils devaient. L'ingratitude et l'oubli sont la loi des
humains qui n'aiment pas beaucoup devoir.
Et
c'est ainsi que la nécessité ne secrète jamais la légitimité car elle fait
appel bien moins au coeur qu'à la raison.
Il faut
pourtant trouver des solutions.
LES SOLUTIONS CLASSIQUES
La
meilleure perception de ces nécessités contradictoires depuis quelques années,
conduit les milieux gouvernants à tenir des discours et des pratiques souvent
contradictoires. A des institutions centralisées absolues ont succédé depuis
1968 des institutions de plus en plus incohérentes et complexes. L'Etat
central, superficiellement affaibli dans un secteur, se reconstitue dans un
autre tandis que le discours décentralisateur devient un thème de débat
national. Le
plus navrant est bien qu'on ne sorte pas des ornières courantes, de l'éternelle
discussion sur la centralisation et la décentralisation. Nos maîtres
à penser des facultés comme nos gouvernants ont une grande responsabilité dans
la situation. Les progrès de notre Société ne dépendent peut-être pas autant
qu'on ne le dit d'une réforme des seules institutions de gouvernement..
LA CENTRALISATION
Elle
consiste à conférer à des autorités étatiques ‑ centrales, c'est-à-dire
placées auprès du gouvernement central qui se trouve à Paris, ou locales
c'est-à-dire installées dans les régions ou les départements ‑ des
pouvoirs plus importants dans le domaine juridique ‑ par la loi ‑
ou financier ‑ par le budget, en vue de régler les problèmes. En ce qui
nous concerne il s'agit essentiellement des problèmes d'aménagement.
Dans
une société aux pouvoirs centralisés, tout problème reçoit généralement une
solution nationale qu'il revient aux autorités de l’Etat de mettre à exécution.
L'éruption
de problèmes, dans les divers domaines de l'aménagement a provoqué une éruption
de solutions centralisées qui se sont entrechoquées avec des velléités de
décentralisation. En effet chaque fois que les institutions locales ‑
qu'il s'agisse des administrations ou des collectivités ‑ se trouvent
sans réponse devant une question ou résolvent mal une difficulté, il est fait
appel au gouvernement.
Le
système fournit ‑ en l'amplifiant à cause du caractère centralisé de nos
institutions ‑ une réponse automatique. L'histoire des trente dernières années
l'illustre surabondamment. C'est le recours à l'autorité suprême
supérieure et extérieure aux espaces géographiques et sociaux locaux et aux
institutions décentralisées qui les gèrent. C'est aussi la revendication de
ressources nouvelles extérieures à l'institution obtenues de ce fait sans avoir
à user. du pouvoir fiscal local.
Le bâton centralisateur
Dans
notre pays, l'autorité supérieure c'est l'Etat. Ce recours à l’Etat, en fait à
son appareil qu'est l'administration centrale ou locale, est une solution
commode et avantageuse. Il permet d'imposer ‑ si la volonté y est ‑
l'ordre physique ( et d'engendrer du même coup du désordre social ) sans pour
autant que les collectivités locales ( les institutions) assument toutes les
conséquences pénibles de ce désordre ‑ à savoir l'échec électoral.
Soumises
à un autre régime juridique et électoral, les autorités de l'Etat sont
relativement à l'abri du désordre social créé par les décisions qu'elles
prennent localement.
Les
collectivités peuvent alors critiquer l'État devant leurs électeurs et se
féliciter, devant l'Etat, des décisions qu'il prend et qu'elles n'oseraient pas
prendre toutes seules.
Le
système est hypocrite. Mais quelle société supporte. toute la vérité ?
Les
collectivités, au demeurant, critiquent aussi très sincèrement l'Etat; elles
estiment qu'il va souvent trop loin en imposant ‑ ou voulant imposer ‑
un ordre physique insupportable, en l'état actuel des mentalités, à leur
communauté de citoyens. Elles le critiquent enfin pour ce qu'il ne fait pas.
En
vérité l'État n'a pas l'autonomie que lui prêtent volontiers les citoyens. S'il
a de grands pouvoirs, il se garde souvent ‑ et de beaucoup ‑ de
tous les exercer. Il a par ailleurs ses propres incohérences internes. Il en
résulte que le recours à l'autorité supérieure n'a pas l'efficacité qu'on
pourrait croire et que l'usage aveugle de l'autorité reste finalement
exceptionnel.
On ne saurait non plus passer sous
silence le climat général de dénigrement de l'Etat et de sa technocratie, dans
lequel baigne notre Société. L'Etat est à peu près la seule
institution nationale que chacun se sente habilité à attaquer et puisse
critiquer dans une impunité totale. De par sa tradition et sa position, l'administration ne
réagit pratiquement jamais. Ainsi, hommes politiques, presse,
professions libérales, secteur privé, groupements spontanés de citoyens,
peuvent-ils s'en donner à coeur joie.
Dans de
telles conditions, le recours à l'autorité est inconfortable et doit s'entourer
de bien des précautions. D'ailleurs, l'administration est, beaucoup plus qu'on
ne le croit, un amortisseur de tensions par sa capacité d'absorber les chocs.
Elle a, bien plus que ne l'imaginent ses détracteurs, le souci de l'ordre
social et de la paix sociale. Sa responsabilité, même si elle n'est pas
directement sanctionnée par le verdict électoral, est permanente.
ET SI ELLE SE DEPARTISSAIT UN JOUR DE
SA PRUDENCE ET APPLIQUAIT LES LOIS QU'ELLE A LA CHARGE, PAR DEFINITION
D'APPLIQUER, DANS TOUTES LEURS RIGUEURS, L'ORDRE LEGAL QUI EN RESULTERAIT
CONDUIRAIT VITE A LA REVOLUTION.
C'est
un sujet qu'il faut livrer à la méditation des révolutionnaires qui veulent
renverser la société. L'application des lois y suffirait sans peine.
Toujours
est-il qu'on ne cesse de confier à l'Etat des tâches et des responsabilités
supplémentaires, qu'on attend tout de lui tout en le maudissant.
La carotte financière.
Cette
carotte c'est la subvention; c'est la ressource extérieure c'est le crédit commandé
par l'octroi de la subvention. C'est l'avantage financier dépouillé du désordre
social lié à l'exercice du pouvoir fiscal. C'est pour la collectivité une
capacité d'intervention accrue accompagnée d'une certaine perte d'autonomie.
C'est enfin l'hommage rendu au savoir-faire, à l'intrigue, à la relation, au
détriment du courage civique: le vote de l'impôt. La responsabilité du désordre
social est transférée sur le gouvernement, par la voie des impôts d'État.
En
vérité, les subventions versées aux collectivités par l'Etat, ne représentent
qu'une assez faible part des budgets ( 25 % du budget d'investissement civil de
l'État, 16 % des budgets d'investissements locaux) ( Y ) .
Encore l'Etat en récupère-t-il une part par la voie de la taxe à la valeur ajoutée
sur les investissements des collectivités. Le système a été souvent décrit. Il
est renversant.
( Y ). En
1974, le montant des subventions de l’Etat aux collectivités locales était de
7,2 milliards à rapporter 44,2 milliards d'investissements locaux et 27,8
milliards de dépenses civiles en capital de l’Etat. ( Source. Le secteur public local.
Fascicule 1. Communes, départements. p. 21. Ministère de l’Economie et des
Finances ).
Avec la
montée récente
des particularismes et la renaissance des désirs d'autonomie, la
subvention assortie de contrôle devient de plus en plus intolérable. Le
problème de la subvention globale est alors posée. Le S.M.I.G. communal. On
atteint ainsi une certaine forme d'idéal. L'institution locale dispose d'une ressource garantie,
qu'elle peut utiliser librement, sans travailler, sans pénibilité ‑ à
savoir pour elle sans voter d'impôts plus lourds. Heureusement cet
idéal ‑ dans l'irresponsabilité fiscale et financière ‑ ne fait pas
l'unanimité.
Le
système centralisé utilise la carotte
financière pour inciter les collectivités à s'engager dans certaines
actions. Il ne dispose pas beaucoup de liberté pour y parvenir s'il s'en tient
au régime général des subventions, qui a, par la force des choses, évolué vers
une forme égalitaire de distribution. Aussi invente-t-il chaque année de
nouveaux dispositifs qui permettent à chaque administration centrale
d'attribuer des crédits discrétionnairement. C'est la prolifération des fonds.
L'habillage contractuel donne un éclat de nouveauté. L'Etat se place sur le
même pied que la collectivité alors que par la subvention il la dominerait. En
fait, la situation est la même, quoique les bénéfices politiques puissent être
sensiblement différents. La subvention est due alors que le contrat est une récompense
accompagnée d'une reconnaissance, par l'Etat, d'un interlocuteur majeur ‑
ce mot est très employé ‑ dans la collectivité.
Ces
pratiques se prêtent à des surenchères et à des manipulations infinies. Elles
accoutument les collectivités à faire la cour, à vivre sans assumer la
responsabilité financière de leur existence. Elles accréditent l'idée ‑
la plus pernicieuse de toutes ‑ que le désordre social susceptible de
résulter de mesures prises pour instaurer un ordre physique meilleur doit être
atténué par des indemnisations qu'il revient à l'Etat de prendre en charge.
De tous ces procédés l’Etat ‑ en tant qu'institution ‑ ne
tire pas beaucoup de bénéfice. Ils sont même dangereux, à terme, pour le
gouvernement qui, en attribuant adroitement les subsides, favoriserait les
collectivités qui lui sont proches car ils l'exposeraient à des attaques
dangereuses.
Le
procès du système a été fait. Il serait superflu de le refaire. Le verdict est
la décentralisation.
LA DECENTRALISATION
Il est,
à l'évidence, délicat d’écrire à ce sujet sans faire montre d'une adhésion sans
réserve. Toutes les grandes formations politiques sont favorables à la
décentralisation; si elles divergent quelque peu sur l'avenir de la région,
elles ne contestent pas trop le département. Elles ont des points de vue variés
sur les institutions communales sans pour autant mettre en question l'idée
qu'il faut renforcer leurs pouvoirs.
Quant à l'opinion publique,
continuellement parcourue par des courants hostiles à l'administration et à
l'Etat, elle en accepte aussi intuitivement l'idée.
Aussi
quiconque exprime une réserve sur les bienfaits d'une décentralisation poussée
encourt le risque d'être qualifié d'abominable technocrate. Pour ces raisons,
ceux qui n'admettent pas, au fond d'eux-mêmes la logique décentralisatrice, ne
disent généralement rien publiquement.
Pour la
plupart des citoyens et des élus la décentralisation se résume en quelques
principes de bon sens.
« Laissez agir les
communes. Leurs élus savent mieux que quiconque ce que veulent les habitants;
que l'Etat leur donne les moyens financiers qui leur manquent. Ils sont
responsables devant leurs électeurs et le suffrage universel sanctionnera leurs
erreurs ou leurs abus, ce qui n'est pas le cas des fonctionnaires ».
Ce
raisonnement est irréprochable.
L'élimination
radicale de l'Etat et de ses administrations de la gestion locale de l'espace
est ressentie et pressentie comme une libération. Et ce serait sans doute une
libération.
Il est
de fait que les élus locaux ne revendiquent généralement pas des pouvoirs ou
des moyens accrus pour imposer un ordre physique plus rude mais pour répondre
aux aspirations majoritaires des habitants qu'ils administrent. Par nature et
par définition ils sont enclins à perpétuer l'ordre social dont ils sont issus.
Pour
ces raisons, toute solution décentralisatrice est favorable à l'ordre social
puisqu'elle permet aux autorités élues de statuer dans le sens de la majorité
de leurs électeurs, pour ce qui est des orientations générales à donner aux
politiques locales d'aménagement et de la quasi totalité d'entre eux, pour ce
qui est des décisions individuelles qui touchent leurs administrés.
La
logique des réformes décentralisatrices repose implicitement sur un impératif
d'ordre social. Elle n'embrasse pas le problème en sa totalité. Elle n'érige
pas l'ordre physique en objectif fondamental de l'aménagement. Nous reviendrons
sur cette occultation, involontaire ou non. En attendant l'analyse commande
d'envisager les conséquences que la décentralisation pourrait avoir vis à vis
de l'ordre physique, de sa nécessité et de son maintien.
Le risque accru de désordre physique.
Toute solution décentralisatrice,
quelle qu'elle soit, sera comprise par les collectivités locales et par les
citoyens comme la fin de l'ère des interdictions et des interventions
bureaucratiques. « A nous la liberté dans la tranquillité». Même
si tel n'est pas le but unique et essentiel d'une réforme, tels en seront les
effets psychologiques ‑ seconds mais principaux ‑ et pourquoi pas politiques.
Un Etat chancelant peut très bien brader le secondaire ‑ ou ce qui lui
apparaît comme tel ‑ pour conserver le principal. C'est une stratégie qui
se défend.
Il faut
aussi s'attendre à ce que des prérogatives nouvelles considérables embarrassent
les collectivités qui auront, en premier et en dernier ressort, à s'en servir.
Ces prérogatives, avant qu'elles ne donnent naissance à une nouvelle génération
d'oligarques locaux, risquent donc d'être sous utilisées ‑ au détriment
de l'ordre physique naturellement.
En effet, si les responsables actuels
ont tant de gêne à édicter des interdictions de construire, à résister aux
groupes d'intérêt ‑ fonciers notamment ‑ on ne voit pas pour quels
motifs ils résisteraient mieux dans des institutions nouvelles.
Rien ne les empêche
aujourd'hui de protéger les paysages, les forêts, le patrimoine historique des
villes, les richesses archéologiques ou écologiques. Nul ne les oblige, à
abandonner aux atteintes irréversibles de l'urbanisation diffuse un capital
agronomique essentiel pour le destin du pays.
Quelle
fièvre, quel envoûtement leur font voir dans l'urbanisation le sauvetage de
leurs finances en mauvais état ?
Ils ne
rencontrent généralement pas d'obstacles de la part des bureaucrates lorsqu'ils
se sont fermement déterminés en faveur de l'ordre physique.
Dans
cette hypothèse il n'y a pas opposition entre deux pouvoirs ‑ celui de
l'Etat et celui de l'élu ‑ mais conjugaison active de deux façons d'agir.
Par
conséquent, si la décentralisation doit se traduire par quelque changement
sensible pour le citoyen, ces changements concerneront d'abord le filet actuel
des interdictions. Et quelle signification pourrait bien avoir la
décentralisation pour le citoyen, sinon celle d'une dupe rie nationale, si ces
interdictions étaient intégralement maintenues ?
« N'a-t-on décentralisé que pour en
arriver aux mêmes résultats ? » s'écrieront-ils. Et si les
communes ont les pouvoirs de supprimer ces interdictions, au nom de quelle
majorité locale les maintiendraient-elles là où il fut si difficile de les
instituer ?
L'espace
géographique et social sera donc appelé à parcourir un nouveau cycle
dialectique identique à celui qu'il a déjà connu, mais beaucoup plus
dévastateur en raison de l'absence de pesanteur bureaucratique, avant d'aspirer
éventuellement à l'ordre physique. Le risque serait secondaire si le désordre
physique n'avait pas un caractère irréversible. Ce n'est malheureusement pas le
cas.
Le règne du réflexe d'exclusion.
Rappelons ce réflexe, avec son corollaire :
« TOUTE COMMUNAUTE TEND A REJETER HORS
DE ( OU EXCLURE DE) L'ESPACE QU'ELLE DETIENT, TOUT CE QUI NE LUI EST PAS
DIRECTEMENT INDISPENSABLE. »
« TOUTE COMMUNAUTE
N'ACCEPTE PAS NECESSAIREMENT, AU SEIN DE L'ESPACE QU'ELLE DETIENT, TOUT CE QUI
LUI EST DIRECTEMENT INDISPENSABLE. »
Or l'aménagement d'un pays est fait d'une infinité de décisions
localisées ‑ importantes ou non ‑ qui ne sont pas ‑ tant s'en
faut ‑ indispensables à l'endroit où elles se matérialisent sur le
terrain, ni dans son voisinage.
Pourquoi
tant de grandes cités littorales n'ont-elles pas de stations d'épuration ?
pourquoi est-il si difficile de réaliser de nouveaux cimetières ? Ces deux
équipements, locaux par définition, sont généralement rejetés par les
populations, comme si elles n'émettaient pas de déchets; comme si chacun
d'entre nous ne devait pas mourir un jour.
Mais
quand il s'agit de réaliser une prison, une voie de communication importante,
un équipement énergétique, utile à la collectivité régionale ou nationale, les
réactions locales de rejet sont encore plus vives. Elles se résument dans le
propos bien connu « Je suis d'accord avec cet équipement mais il aurait bien
mieux sa place un peu plus loin ».
Si la
décentralisation laisse croire que l'ère des atteintes à la tranquillité qui
résultent directement de notre développement économique général, de l'évolution
de notre société, plus consommatrice de biens, plus nomadisée qu'autrefois, est
arrivée, à des mécomptes.
La renaissance des tribalismes et des
xénophobies qui sommeillent dans chaque français se manifeste chaque
jour. Ces comportements auront plus de prise sur des autorités élues que sur
les bureaucraties administratives. S'il n'en était pas ainsi, ce serait nier à
la décentralisation les mérites qu'on lui prête précisément, ceux de répondre
plus justement aux aspirations des citoyens.
Le
risque est alors de transformer la France en quelques milliers de républiques
qui s'ignorent tout en demandant à l'Etat ‑ à savoir aux autres, aux
voisins, à toute la collectivité nationale ‑ plus de subsides pour
satisfaire à des besoins locaux illimités.
Ankylose et tyrannie locales.
Deux
conceptions différentes peuvent être soutenues quant aux conséquences que peut
avoir une décentralisation poussée sur le comportement des nouveaux élus
locaux. Aujourd'hui, sous le régime du pouvoir partagé, ( entre les
administrations et les élus), le citoyen dispose d'une multitude de recours
gracieux ou hiérarchique contre une décision avant d'agir devant les tribunaux.
Dans un autre ordre d'idée, le régime actuel du pouvoir partagé permet une
confrontation de deux points de vues différents fondés sur deux logiques
différentes de pensée: celle de l'administration légaliste et souvent
méticuleuse et tatillonne ‑ jusqu'à l'absurde quelquefois ‑ celle
de l'élu, plus concrète, plus humaine et moins prudente. Enfin ce système
d'administration met en face deux régimes de carrières; celle de l'élu,
beaucoup plus ancrée dans le terroir, et celle du fonctionnaire plus itinérante
et moins dépendante de ce fait, des clientèles, des amitiés, des fréquentations
notamment pour les personnels supérieurs des administrations locales de l'Etat.
Cette différence de sensibilité entre
les deux pouvoirs n'a pas que des inconvénients. L’existence
même de deux pouvoirs indépendants, l'un surveillant en quelque sorte l'autre
et réciproquement présente également ses vertus.
Toute
décentralisation poussée met fin à cette dualité dont il n'est d'ailleurs pas
question d'affirmer qu'elle ne mérite pas d'être revue dans ses modalités, la
part revenant à l'administration excédant actuellement dans bien des cas, le
raisonnable. Toujours est-il que si la dualité disparaît, le besoin d'une
administration n'en est pas pour autant supprimé. Cette administration sera
donc sous l'autorité exclusive des élus au lieu d'être indépendante d'eux. Le
personnel de cette administration locale nouvelle sera plus sédentaire que
celui de l'administration de l'Etat. Sa carrière sera plus dépendante du
pouvoir élu que ne le sont les fonctionnaires actuels de l'Etat.
Le
citoyen n'aura pratiquement aucun recours hiérarchique ou gracieux contre les
décisions prises ou proposées par la nouvelle administration, sinon celle de
s'adresser à l'exécutif élu. Il ne s'agit pas de mettre en doute, encore une
fois la qualification ou la moralité des hommes. Ils sont ce qu'ils sont tout
autant qu'ils sont façonnés par les milieux environnants, leur conformisme et
leurs usages.
Un
pouvoir unique aggrave naturellement leurs défauts. Il ne tend pas à renforcer
la vertu. Il accroît les risques de favoritisme ou de persécution. Il accroît
le risque d'ankylose et de tyrannie par un enracinement définitif du personnel
dans des fonctions où il apparaît d'autant plus indispensable qu'il finit par
connaître tous les dessous intimes ‑ plus ou moins sordides ‑ de
toute société. L’ankylose est une maladie administrative chronique qui se
caractérise par l'incapacité d'agir autrement qu'on ne l'a toujours fait, de
penser autrement qu'on n'a toujours pensé, par le fait d'être prisonnier d'un
ensemble de réflexes sociaux. La tyrannie est la maladie aiguë, par laquelle le
pouvoir use de son pouvoir, contre ses adversaires d'autant plus aisément
qu'ils sont minoritaires et qu'ils ont tôt ou tard besoin des faveurs du
pouvoir et ont tout intérêt à ne pas trop se rebeller.
On a
déjà des exemples de personnes qui n'osent pas intenter de recours contentieux
alors qu'elles ont pleinement raison par peur de s'attirer l'hostilité du maire
la prochaine fois. L'Etat ne rectifie pas toujours la situation et on peut l'en
blâmer.
Un
pouvoir qui ne se renouvelle pas ‑ faute d'un renouvellement, par
mutation géographique, des agents ‑ est singulièrement bien placé pour
exercer une tyrannie personnalisée qui peut être d'ailleurs opposée à la
tyrannie dépersonnalisée de l'administration d'Etat qui ne voit pas toujours
l'homme derrière l'administré.
Ainsi à
tyrannie égale, on peut se demander s'il est préférable d'être la victime d'un
système lourd et lointain qui traite avec indifférence les cas particuliers ou
d'un système plus proche qui n'ignore rien de chacun et conserve toujours la
possibilité de « l'avoir au prochain tournant ».
L'administration
de l'État a les avantages de ses inconvénients. Devant ses guichets, ses lois,
ses règlements, ses habitudes, sa discrétion, l'usager éprouve un sentiment qui
s'apparente à la crainte. L'administration locale a les inconvénients de ses
avantages. Devant une administration qui vous connaît trop bien car rien que
vous fassiez finalement ne lui échappe, l'usager éprouve de la méfiance et
doute de son objectivité.
Il n'y
a vraisemblablement pas de système idéal, aussi ne faut-il pas trop idéaliser
celui qui n'existe pas encore pour la seule raison que celui qui existe ne
donne pas satisfaction entière à tous.
En
revanche, il ne faut pas oublier le rôle et la fragilité du système
administratif actuel. Son rôle est considérable et nous n'en prenons conscience
vraiment qu'à l'occasion de ses ratées. Elles sont statistiquement moins nombreuses
qu'on pourrait le croire. Mais sa fragilité est grande en cela qu'une
administration ‑ à peu près convenable comme celle de notre pays ‑
peut très facilement se décomposer, avec des conséquences qu'il n'est pas
facile de prévoir. En effet, dans un pays centralisé comme le nôtre, par son
omniprésence, l'administration travaille constamment sous pression. Cette
pression est nécessaire pour vaincre l'inertie innée des activités
bureaucratiques. L'administration est une sorte de surgénérateur: plus elle a à
faire, et plus elle parvient à faire vite et convenablement. Si la pression
faiblit, sa productivité décroche et moins elle a à faire, moins elle est
rapide et efficace. La décompression réduit le rendement.
Or le
savoir faire administratif ‑ pour déconsidéré qu'il soit aux yeux de
l'opinion ‑ ne se transmet pas facilement. Si les administrations de
l’Etat n'ont plus à remplir les tâches qu'elles accomplissent aujourd'hui,
elles ne seront pas pour autant plus efficaces et plus productives. De même
elles ne seront pas capables de transmettre leur savoir-faire aux
administrations locales qui n'existent pratiquement pas, sauf dans les grandes
villes, pour prendre le relais. Pour éviter le désordre et la désorganisation,
la décentralisation devrait donc s'accompagner d'un transfert de personnel
d'Etat aux collectivités, avec maintien d'un statut national pour les
fonctionnaires locaux, garantie d'une plus grande indépendance et d'une
mobilité géographique plus probable, voire obligatoire.
Il faut
ainsi juger toute décentralisation au regard de ces deux effets pernicieux afin
de mieux s'en prémunir.
UNE SIGNIFICATIVE OMISSION
Cette
opposition, entre centralisation et décentralisation, qui figure dans tous les
rapports, qui alimente les colonnes des hebdomadaires et des quotidiens, qui
nourrit les discours dominicaux est elle-même significative des murs épais qui
entourent nos esprits. Nous restons prisonniers, même quand nous les
contestons, de nos institutions et nos raisonnements ne sont jamais concrets
mais institutionnels.
Il est
effectivement naturel, insatisfaits que nous sommes de la situation, de
répondre par une démarche décentralisatrice à un mal imputé à un excès de
centralisation. C'est le raisonnement classique.
En
vérité la question à laquelle notre Société doit répondre est d'un autre ordre.
Si nous ne
faisons rien de plus, notre espace géographique évoluera vers le modèle
américain . celui de la banlieue sans fin, sillonnée de grandes voies de
communication, ponctuée d'équipements et de centres commerciaux: l'ANTI-VILLE.
Nous en avons un avant-goût prononcé dans bien des agglomérations dont il est difficile de discerner l'entrée ou la sortie.
Nos
institutions centralisées n'ont pas empêché son apparition. Est-ce que des
institutions très décentralisées lui porteront un coup d'arrêt ? Les exemples
étrangers, sont à cet égard, intéressants.
Aux
Etats-Unis, où les institutions locales sont souveraines, une fois que le juge
a reconnu la constitutionnalité de leur technique d'intervention dans
l'aménagement de l'espace, la banlieue est reine. L’Europe occidentale présente
une très grande diversité de régimes locaux. Le désordre urbain est grand en
Espagne, pays très centralisé. Il l'est aussi en Italie, pays très
décentralisé. Il est bien moindre aux Pays-Bas qu'en Belgique, deux pays
voisins aux régimes voisins.
L'ordre
urbain est loin d'être satisfaisant en Suisse, pays ultra décentralisé, mais
pour des raisons qui tiennent au développement moindre de l'urbanisation, et au
rejet de l'immigration immobilière étrangère, les conséquences sont moins
graves. Le mitage des paysages y fait néanmoins son apparition comme ailleurs.
Dans
l'ensemble, les pays de l'Europe du Nord ont un plus grand respect des espaces
naturels et un plus grand souci de planification urbaine que les pays
méridionaux.
Bien
malin celui qui pourrait discerner, suivant le seul critère du paysage urbain
et naturel, la nature des institutions locales d'un pays. La morphologie de
l'organisation urbaine est très largement indépendante de l'organisation
locale.
La réponse vraie est tout entière
contenue dans l’attitude d’un peuple devant la nécessité d'organiser et
d'instaurer l'ordre physique; cette réponse ne dépend pas du régime plus ou
moins centralisé de ses institutions.
Quand
cette nécessité est entrée dans la conscience nationale et locale le régime des
institutions importe peu. Quand elle n'est que dans quelques esprits
minoritaires, les régimes décentralisés mènent au même désordre que les régimes
centralisés. Allons
voir en Sicile.
Quand cette nécessité entre dans
l'esprit des gouvernants d'un régime centralisé, sans pour autant avoir atteint
les dirigeants locaux, toute décentralisation risque de retarder l'instauration
de l'ordre physique d'autant plus sûrement d'ailleurs que cette décentralisation
apparaîtra comme la chance, enfin offerte, d'échapper à l'oppression nouvelle
qui caractérise sa période d'instauration. Et cela est normal. Le
relâchement des contrôles, dans toute société très surveillée, déclenche
inévitablement des réactions qui dépassent, au moins
pendant un temps, la mesure.
[ C'est bien ce que nous avons connu dans les années qui suivirent
la décentralisation avec des excés gros ou petits dont on ne connaît que ceux
qui ont défrayé la chronique des tribunaux. AG. 08-12-1999.]
Il faut
donc regarder la France avec des yeux innocents et se demander dans quelle
situation elle se trouve, quelle est sa conscience de la nécessité d'instaurer
l'ordre physique, dans quel état d'esprit elle conçoit la décentralisation. La
réponse dicte alors la façon d'envisager le problème de ses institutions.
En France, à quelques
exceptions près, les sociétés locales sont loin d'accueillir avec faveur les
tentatives d'instauration de l'ordre physique. Les collectivités locales s'engagent
avec une certaine réticence. Les populations éprouvent une méfiance générale,
les administrations de l'État n'ont ni l'art, ni la manière, ni le savoir-faire
pour mener leurs actions. Les résultats les plus significatifs ne sont pas
définitivement acquis faute d'avoir subi l'épreuve du temps. Des situations
catastrophiques, ici ou là, appelleront des interventions d'une autorité
supérieure et susciteront des mécontentements locaux d'autant plus grands que
le contexte actuel ne s'y prête guère.
Toute
réforme décentralisatrice doit prendre en compte ces réalités, à peine de
déclencher des réactions cataclysmiques. Une telle réforme, pour le pouvoir en
place, quel qu'il soit, est un moyen de s'assurer un soutien des élus locaux et
la faveur des populations en ce qu'elle s'apparente à une disqualification et à
un retrait du circuit, des administrations honnies. Pour l'opposition, quelle
qu'elle soit, un renforcement de l'autonomie locale est un moyen d'échapper à
la surveillance et à l'influence du pouvoir central qu'elle ne détient pas. Une
telle réforme satisfait ainsi l'opinion générale, intoxiquée par la propagande
anti-administrative, qu'il est assez facile d'illustrer d'exemples
indéfendables comme il est d'ailleurs tout aussi facile de fournir des exemples
indéfendables résultant de l'action des collectivités. Sur ce terrain, seules
quelques associations de défense, se sont aventurées, non sans l'arrière
pensée, quelquefois, de prendre le pouvoir.
Posés
en termes exclusifs d'ordre social, les problèmes d'aménagement appellent donc
des solutions très décentralisées. Nul ne peut disconvenir que la régulation
sociale s'effectue mieux au sein de sociétés locales autonomes, que les
conflits ont plus de difficulté à remonter vers des autorités qui en connaissent
mal les tenants et les aboutissants.
Encore
faut-il ne pas omettre que les problèmes se posent aussi en termes d'ordre
physique. Ils concernent l'espace tout autant que les institutions. Et nous
avons montré que les autorités capables d'imposer les solutions, exposées au
désordre social qui en résulte, si elles sont élues, reculeront bien plus
facilement que des autorités nommées.
L'Etat
a ses faiblesses et ses défauts. Les collectivités ont les leurs. Aucun système
institutionnel n'est idéal.
Si l'ordre
physique est perçu comme un impératif national, indispensable à la sauvegarde
de l'espèce qui doit ménager l'exploitation de son territoire, à peine de
détruire la base même de son environnement, les solutions décentralisatrices
sont inquiétantes. Elles laisseront perplexes tous ceux qui mettent l'espace au
dessus de l'individu parce que l'espace transcende l'individu.
Si
l'ordre physique est perçu comme un souci second, les solutions
décentralisatrices sont satisfaisantes.
Le
problème posé en termes exclusivement institutionnels élude cette alternative.
C'est opposer l'État malfaisant aux collectivités bienfaitrices. C'est peut
être, à moyen terme, accélérer la décomposition physique du pays.
Il est
donc indispensable d'envisager toute réforme, en mettant au moins sur un pied
d'égalité les deux impératifs d'ordre physique et d'ordre social et répondre à
la question cruciale :
« QUELLES INSTITUTIONS LOCALES
DECENTRALISEES FAUT-IL INVENTER POUR QUE L'ORDRE PHYSIQUE SOIT GARANTI? »
La
recherche exclusivement institutionnelle ne fournit pas la réponse.
Or il
faut en trouver une puisque le corps social aspire, assez unanimement, à plus
de décentralisation. Elle est peut être dans un réexamen approfondi des
prérogatives d'aménagement.
CDL-58
CHAPITRE QUATRIÈME
LES MÉCANISMES AUTOCORRECTEURS
« Les droits
impliquent des devoirs ».
82-12-122-VERT
L'aménagement de l'espace définit un optimum, en attribuant des
affectations à l'espace. Le système autocorrecteur, en l'occurrence, est celui
qui tend spontanément à faire respecter ces affectations. Plus précisément, les
mécanismes autocorrecteurs sont des mécanismes qui permettent un retour vers
l'ordre physique et l'ordre social, quand le désordre ( physique ou social )
tend à s'installer dans un territoire.
Le propre du mécanisme autocorrecteur est de ne pas requérir
l'intervention volontaire de l'institution et partant de ne pas exiger d'elle
qu'elle engage son autorité ni sa légitimité dans ce retour à l'ordre ou pour
son maintien.
DÉFINITIONS ET EXEMPLES
Il y a deux types de mécanismes autocorrecteurs: les mécanismes
naturels et les mécanismes institutionnels.
LES MÉCANISMES NATURELS
Ce sont ceux qui ne dépendent pas de l'homme, pour leur institution.
La loi de l'offre et de la demande est certainement le mécanisme le plus connu.
Les mécanismes de ce type, appliqués à l'aménagement de l'espace n'ont pas
nécessairement des effets nuisibles. Ils n'ont pas non plus, par on ne sait
quelle providence, des effets nécessairement bienfaisants.
Toutefois les mécanismes naturels n'ont un rôle régulateur efficace
que pour autant que les phénomènes qu'ils régularisent ne laissent pas de
traces irréversibles. En effet, si ce n’est pas le cas, la régulation n'a plus
lieu puisque la réaction n'efface pas le résultat de l'action.
LES MÉCANISMES INSTITUTIONNELS
Ce second type de mécanismes est produit par tout corps social, qui
aspire à l'équilibre, voire à la stabilité.
Un mécanisme institutionnel est
autocorrecteur à trois conditions.
La première est
qu'il soit suffisamment ancré dans le corps social pour qu'aucun citoyen ‑
ou qu'aucune fraction significative de l'opinion ‑ n'en remette en
question le principe. Le mécanisme doit avoir sa propre légitimité, être
accepté par la Société. La forme suprême de légitimité est la sacralité.
La seconde est
qu'il soit hors de portée de manipulation par ceux qui le subissent ( qui sont
en quelque sorte autocorrigés par lui ) dans leur comportement quotidien.
La troisième est
enfin que la correction ‑ ou la réaction ‑ se produise dans un
délai relativement bref, sinon instantanément, afin que la cause ne soit pas
dissociée de ses effets.
L'ELECTION EN TANT QUE MÉCANISME AUTOCORRECTEUR
Les mécanismes autocorrecteurs institutionnels s'appliquent, dans une
société démocratique, à la désignation des gouvernements. C'est l'élection.
L'élection n'est un mécanisme autocorrecteur que si les verdicts qu'elle
prononce n'entraînent pas la contestation du principe électif, que si
l'électeur comme l'élu acceptent l'élection comme mode de règlement des
problèmes et comme mode de désignation des gouvernants.
Il faut, en plus, que l'électeur comme l'élu acceptent, sans trop le
critiquer, le régime électoral en vigueur. Pour que cette acceptation soit
profonde, il ne faut pas le changer trop souvent mais il importe aussi qu'il ne
déforme pas trop la représentation des courants politiques d'une
circonscription à l'autre.
La seconde condition est aussi remplie par l'élection ‑ et plus
particulièrement dans les élections locales ‑ puisque le principe électif
est constitutionnel et le régime électoral, législatif. Il est donc hors de
portée des élus locaux et des électeurs. La fraude électorale est une manière de
tourner cette seconde condition. Quand elle est pratiquée à grande échelle, elle en dit long
sur la légitimité que le principe électif peut avoir dans l'esprit des
populations.
La troisième condition, dépend de la longueur du mandat; un mandat de
6 ans paraît un maximum.
Mais la désignation d'un très grand nombre de gouvernants subordonnés,
se fait par nomination. La désignation est commode. L'autorité nommée tire son
autorité et sa légitimité de l'autorité qui la nomme et de sa compétence. La
nomination évite l'élection et peut en tempérer les effets. Elle répond aux
deux premières conditions mais pas à la troisième. La révocation d'une autorité
nommée peut difficilement prendre un tour automatique général. Elle
n'autocorrige donc que partiellement.
L'exemple électoral est intéressant en ce qu'il illustre assez bien
la nature d'un mécanisme autocorrecteur, il n'est cependant qu'un cas
particulier d'une tendance propre et générale aux milieux vivants.
LES MECANISMES AUTOCORRECTEURS ET L'AMENAGEMENT
Dans le domaine de l'aménagement, le principe autocorrecteur électif
doit s'appliquer à l'institution. Et il s'y applique effectivement même s'il
est tempéré, dans notre système administratif, par la nomination des
fonctionnaires de l'Etat et des fonctionnaires locaux.
En revanche, les prérogatives d'aménagement ne sont pas souvent organisées
suivant des modalités autocorrectrices et répondent rarement aux trois
conditions. La première est à peu
près remplie puisque ces prérogatives sont issues de loi. Au plan national,
elles ont une certaine légitimité. Au plan local, appliquée aux cas particuliers,
leur légitimité est moindre.
La seconde condition l'est
assez rarement. La mise en oeuvre et l'emploi des prérogatives dépendent la
plupart du temps de la volonté des autorités locales.
La troisième l'est
encore moins dans la mesure où les contraintes ou les avantages que ces
prérogatives entraînent sont rarement accompagnées d'une vraie contrepartie.
Or quand l'exercice de prérogatives est ainsi quasi totalement
dépendant de la volonté, il l'est aussi de la légitimité et de l'autorité: il
implique donc un engagement total des gouvernants quel que soit leur mode de
désignation.
Dans le domaine de
l'aménagement on en arrive ainsi à ce que l'ordre social dispose d'un mécanisme
autocorrecteur sans que l'ordre physique en ait autant.
Faute de mécanismes autocorrecteurs suffisamment nombreux et
efficaces, propres et internes aux prérogatives d'aménagement, il en résulte
naturellement que la régulation entre l'ordre et le désordre physique est
assurée par le mécanisme destiné à autocorriger l'ordre social ‑
l'élection ‑ inadaptée à cette fonction.
Cette déficience substantielle est rarement soulignée. Elle ne
trouble pas les esprits. Par contre les esprits risquent d'être choqués par
l'affirmation de la nécessité d'inventer des mécanismes autocorrecteurs,
propres aux prérogatives d'aménagement et indépendants des régulations
électorales.
Ce n'est pourtant point méconnaître nos capacités et nos vertus, ni
peindre la nature humaine en noir. C'est regarder l'homme tel qu'il est
vraiment. L’ordre physique ne doit pas dépendre d'hommes providentiels. Et la
décentralisation, quels que soient ses effets, ne changera pas l'homme à ce
point là.
Or, nul n'ignore qu'un « et » mis à la place d'un « ou » peut très
facilement doubler la valeur d'un patrimoine, qu'un « oui » à la place d'un «
non » peut avoir des retentissements encore plus grands, qu'un trait déplacé,
déplace tout autant de richesse.
Il faut croire à la
vertu sans succomber à son illusion.
Si l'on admet ces rigoureux axiomes, toute hypothèse de décentralisation
est éclairée d'un nouveau jour. Le corollaire en est que le transfert de
prérogatives aujourd'hui détenues par l’Etat peut être d'autant plus important
que les prérogatives transférées comportent en leur sein des mécanismes
autocorrecteurs puissants.
Ce n'est sans doute pas la seule condition d'une décentralisation
sérieuse mais c'est certainement une condition nécessaire qu'il convient
maintenant d'examiner dans ses modalités d'application.
CHAPITRE CINQUIEME
LES OBJETS INNOMBRABLES
DE
L'AMÉNAGEMENT DE L'ESPACE
Lé risque est fréquent de réduire la réalité à ce qui en est le plus
facilement perceptible et d'appliquer à la réalité totale ce qui finalement ne
vaut que pour l'un de ses composants. L'aménagement de l'espace n'échappe pas à
ces déformations. Tant qu'il ne fut que la somme des actions patientes de
communautés isolées, dépourvues de puissants moyens technologiques, et
gouvernées par des usages ancestraux, une régulation d'ensemble ne s'imposait
pas. Il suffisait à l'État d'être présent sur les fronts peu nombreux qu'il
tenait pour importants ( voies de communication, ouvrages militaires,
manufactures, création urbaine de prestige ).
Avec l'avènement de la société industrielle ‑ et post
industrielle à plus forte raison ‑ les impératifs nécessaires à ce type
de société, susceptibles d'avoir des incidences sur l'aménagement de l'espace,
se sont considérablement accrus.
L'étatisation quasi générale de l'aménagement de l'espace n'a pas
d'autres raisons. Décrire ses objets ‑ innombrables ‑ c'est donc
décrire d'une autre façon l'idéal ‑ ou la fièvre ‑ d'ordre physique
qui s'est emparé presque à son insu de notre Société depuis vingt ou trente ans
et qui transparaît dans les lois.
L'émergence en est récente dans l'opinion et son évolution est très
loin d'être achevée. La législation, dans de nombreux domaines est en avance
sur les moeurs. Son assimilation complète prendra beaucoup de temps. Son
intériorisation encore plus.
Aménager l'espace c'est en effet agir sur quatre sortes de milieux
étroitement dépendants et imbriqués. Les interdépendances sont certainement
infinies. Quels sont ces milieux ? Quelles sont ces actions ? Quelles sont ces
interdépendances ? Il faut répondre à ces questions complexes – fût-ce en
simplifiant ‑ afin de mieux comprendre la responsabilité considérable des
autorités publiques et de mieux juger la façon de répartir les rôles et les
Pouvoirs entre l’Etat et les collectivités décentralisées.
LES MILIEUX CONCERNES
Aménager l’espace c'est pour la puissance publique intervenir sur
quatre sortes de milieux:
‑ les milieux physiques
‑ les milieux biologiques
‑ les milieu économiques
-- les
milieu humains que ces milieux soient urbains ou ruraux.
LES MILIEUX
PHYSIQUES
Il s'agit du sol, du sous-sol, de l'air, des eaux, de la mer, etc.
Ces milieux préexistent à l'homme; ils sont le support et l’environnement de
ses activités.
La puissance publique peut intervenir sur ces milieux, directement ou
indirectement, soit pour les exploiter, soit pour les transformer, soit pour
les conserver.
Un fait est certain: l'évolution des milieux
physiques ne s'enferme pas dans les découpages de la géographie administrative
et politique. La police de ces milieux implique inévitablement la coordination d'autorités territoriales
multiples, nationales, voire internationales ( en particulier dans le domaine
des pollutions ). Ces milieux font partie du capital national et l’Etat tout
naturellement est appelé à s'arroger un droit de regard sur l'usage local qui
peut en être fait.
Le sol est à la fois milieu physique et biologique.
LES MILIEUX
BIOLOGIQUES
Ils ont les milieux physiques pour support. Ils se composent des
êtres vivants non domestiques ou non cultivés ( faune et flore ) mais néanmoins
soumis aux conséquences des activités, plus ou moins régulatrices ou
destructrices, de l'homme.
La délimitation des milieux biologiques et leur évolution n'est pas
non plus réductible aux découpages administratifs et politiques.
La puissance publique tend de plus en plus à intervenir pour
réglementer les actions spontanées de l'homme, à savoir les inciter ou les
interdire. La chasse et la pêche sont les deux activités les plus connues. Les
activités de cueillette, un jour ou l'autre, n'échapperont pas à une
réglementation. Des germes de contrôle existent d'ailleurs déjà.
Dans ces domaines, encore, on pressent que l'Etat ne sera pas absent
parce que ces milieux ( Biotopes ), pour accrochés qu'ils soient à la
géographie locale font partie de la chaîne biologique régionale, nationale et
quelquefois internationale ( migrateurs ).
La sauvegarde des espèces menacées répond à des objectifs non
.seulement scientifiques ou culturels mais plus simplement à la nécessité de ne
pas briser des cycles biologiques. Et ce n'est pas parce qu'on en connaît peut
être mal les détours, qu'il convient de s'en remettre à la sagesse humaine ou à
la providence pour les conserver.
LES MILIEUX
ECONOMIQUES
Ce sont les milieux, au sens le plus large du terme, artificiellement
créés par l’homme, en vue de satisfaire ses insatiables besoins. La ville est
un espace économique, de ce point de vue; les grandes plaines céréalières en
sont aussi. ,
Ils s'appuient sur les milieux physiques et les déforment, ils
parasitent ou détruisent les milieux biologiques. Ces milieux économiques sont
en perpétuelle évolution structurelle et conjoncturelle; les lois du marché s'y
appliquent naturellement. Le progrès technique aboutit à ce que leurs
transformations peuvent avoir beaucoup d'ampleur, et peuvent provenir de causes
extérieures et très éloignées de l'endroit où se manifestent les effets.
Aménager l'espace c'est donc façonner ‑ ou tenter de façonner ‑
le contenant et le contenu des milieux économiques, localisés dans un espace
géographique et social donné, compte tenu du fait, transcendant à l'homme et à
l'aménageur que ce contenu n'échappera jamais à la loi du marché ( B ) C'est l'aménager en prenant en considération, pour
la ville, le patrimoine que l'histoire lui a légué et qui dépasse bien souvent
l'intérêt local, quelle que soit sa faible rentabilité actuelle,. C'est
résister à la tendance très forte à l'urbanisation dispersée qui dénature les
espaces ruraux malgré la forte rentabilité privée immédiate de la dispersion. Aussi
l'action d’aménager consiste-t-elle quelquefois à contrecarrer cette loi du
marché et la plupart du temps à en dévier les effets.
Le trait particulier aux milieux économiques est qu'ils marquent très
souvent irréversiblement l'espace. Notre époque à cet égard est riche en
témoignages qui ne s'effaceront pas facilement.
( B ). Se référer ainsi à la loi du marché,
c'est se référer non pas à un système économique qui aurait la particularité de
l'engendrer, c'est beaucoup plus simplement se référer à une fatalité
naturelle, propre à tous les milieux vivants. Aucune société, quel que soit son
régime économique, n’y échappe. Les sociétés dites capitalistes ne sont qu'un
cas particulier dans lesquelles le mode de règlement des conflits s’effectue en
argent. Les sociétés dites socialistes n’y échappent pas plus, même si les
règlements ne sont pas tous censés s’y effectuer en argent et adoptent ainsi
d’autres critères tout aussi discutables. S’ils sont moins discutés c'est qu'on
les connaît moins. Aucune Société animale ou végétale n’y échappe non plus.
Aucun milieu physique en mouvement n’y est soustrait. La loi du marché n'est finalement que l'expression
particulière de la loi fondamentale sur les échanges d'énergie entre milieux
chargés de potentiel différent.
LES MILIEUX
HUMAINS
Ils occupent et animent les milieux économiques. En cela ils en sont
indissociables. La nécessité de la présentation conduit à les évoquer en
dernier mais il faut aussi terminer par eux car ils ne sont pas aussi
étroitement soumis à des déterminismes... « simples », que les précédents.
Des facteurs sociologiques, juridiques, historiques, culturels,
génétiques, psychologiques, introduisent des aberrations qui font vivre ou
survivre les communautés humaines dans des conditions que les raisonnements
logiques ou économiques n'expliquent pas. Les milieux humains présentent de ce
fait une inertie considérable à tout changement.
La puissance publique est aussi appelée à intervenir sur ces milieux
pour en corriger l'évolution ou les comportements.
CONCLUSION
L'objet de l'aménagement est un objet hétérogène et complexe aux
frontières géographiques multiples et mal définies. Et c'est pourquoi il
n'apparaît pas, avec évidence, de quelle autorité publique il doit principalement
relever. Le terme général de puissance publique permet temporairement de
différer la réponse à cette délicate question.
L’ACTION SUR LES MILIEUX
L'aménagement a pour objectif de produire une géographie, physique,
économique et humaine conforme à un dessein préalable, par des actions diverses
sur les différents milieux. Autrefois le pouvoir n'avait pas une pareille
prétention.
Cette aspiration à la géographie volontaire amène la puissance
publique à exercer quatre types d'actions qui vont tous concourir à affecter
l'espace d'un potentiel positif ou négatif du point de vue de son évolution
éventuelle.
Dans l'État libéral classique, ces interventions sur l'espace sont
essentiellement fondées sur la nécessité publique. Le pouvoir s'abstient sauf pour
assumer quelques fonctions essentielles à la pérennité de l'Etat et de la
Société.
Dans les Etats modernes, ces interventions tendent à
répondre à des aspirations collectives souvent contradictoires. Elles ont donc
un champ plus vaste et une plus profonde portée, au point qu'on peut se
demander s'il n'en résulte pas une mutation silencieuse quasi totale du droit
de la propriété. ( Cf.[1975-03-00---H-LA-QUESTION-FONCIERE])
Ces interventions consistent en effet
‑ à arbitrer
entre les différentes affectations à donner à l'espace
‑ à arbitrer
entre des urgences
‑ à arbitrer
entre catégories sociales
‑ à faire
appliquer ou respecter ces arbitrages, dans le temps.
Aménager
l'espace c'est ainsi essentiellement discriminer, suivant le lieu, le
moment, les groupes sociaux et imposer durablement ces discriminations.
C'est aussi fonder ces discriminations sur des critères qui prennent
en compte les impératifs propres aux différents milieux, en vue d'éviter des
déséquilibres ou d'en minimaliser l'ampleur quand ils sont inévitables.
Si ces conditions sont remplies, l'ordre physique peut émerger de la
somme des activités humaines.
LES
ARBITRAGES ENTRE LES DIFFERENTES AFFECTATIONS A
DONNER A L’ESPACE
Ces arbitrages consistent à prendre parti en faveur,
soit de la conservation, soit de la mutation ** du milieu actuel intéressé (
qu'il soit physique, biologique, économique ou humain, qu'il soit terrestre ou maritime,
qu'il soit urbain ou rural ).
** [ J’utiliserai plus tard le terme de « transformation », plus
propre aux activités humaines volontaires que celui de mutation. ( Cf. notamment #1997-07-29---C# ) AG. 01/07/2001]
Ces arbitrages se traduisent en décisions juridiques et financières.
Les décisions juridiques conservent à l'espace ses fonctions
actuelles ou annoncent la fonction nouvelle qu'il pourra remplir.
Les décisions financières, qui peuvent accompagner la décision
juridique, permettent aux autorités d'intervenir plus activement dans la mise
en oeuvre de la décision juridique.
L'ordre physique est obtenu quand ces arbitrages produisent les
effets correspondant aux trois bienfaits cachés que nous avons énumérés au
troisième chapitre.
LES ARBITRAGES
ENTRE LES URGENCES
Tout ne pouvant pas se faire en même temps, il convient aussi
d’arbitrer entre de multiples aspirations urgentes.
Les arbitrages sont alors plus financiers que juridiques et ils
consistent à accorder les ressources nécessaires à l'exécution progressive des
arbitrages précédents.
Les ressources susceptibles d'être affectées à l'aménagement sont à
répartir suivant des critères géographiques ( région, département, communes, ou
autres regroupements ) ou suivant des critères sectoriels ( différentes sortes
d'équipement par exemple ) ou encore suivant des critères sociaux ( en tenant
compte des différentes catégories sociales qui expriment leurs exigences ).
De l'arbitrage entre les urgences dépend le bon agencement dans
l'espace et le temps des opérations.
Ce bon agencement est également indispensable à l'émergence de
l'ordre physique.
LES ARBITRAGES
ENTRE CATÈGORIES SOCIALES
Aménager l'espace c'est arbitrer entre d'innombrables catégories
sociales aux intérêts contradictoires, propriétaires et occupants, bailleurs et
fermiers, agriculteurs et urbains, jeunes et vieux, riches et pauvres, petits
commerces et grandes surfaces, etc.
Aucune décision d'aménagement n'est complètement exempte d'un certain
parti pris social même si l'arbitrage n'a d'effet sensible qu'au terme d'une
succession d'infimes décisions.
En outre le corps social actuel appelle, chaque jour, de nouvelles
interventions.
A l'occasion de ces arbitrages, la puissance publique est constamment
confrontée à des choix qui mettent en concurrence l'ordre physique et l'ordre
social.
L'APPLICATFON ET LE
RESPECT DURABLES DE CES ARBITRAGES
C'est alors qu'on retrouve le droit comme moyen d'inscrire dans le
patrimoine de la société un comportement durablement obligatoire. A cet égard les
lois jouent dans la Société le même rôle que les chromosomes des cellules.
Elles imposent un comportement prédéterminé à l'être vivant actuel et à ses
descendants.
La Société se reproduit conformément au droit qui la régit comme les
espèces se reproduisent conformément à leur patrimoine génétique, ce qui
n'empêche pas, dans les deux cas, ni la diversité, ni l'évolution.
L'application et le respect durables des arbitrages sont évidemment
essentiels pour. le succès de toute politique d'aménagement dont les bienfaits
ne sont jamais instantanés mais la continuité ne doit pas être assimilée à
l'obstination.
Il ne faut pas non plus confondre la rigidité du cadre ou du
contenant, indispensable à l'émergence de la sécurité pour les détenteurs de
l'espace, avec une très grande capacité d'évolution du contenu, ( du point de
vue de sa matière et de sa vitesse ). Cette capacité évolutive est
indispensable pour répondre à l'imprévu, aux changements technologiques et
sociologiques ainsi qu'à la versatilité de l'économie.
L'AMENAGEMENT, LE CITOYEN ET LE POUVOIR
L'aménagement de l'espace implique ainsi les citoyens et les
institutions publiques. Il constitue une manière de gouverner la Société au
travers de l'espace occupé par ses membres. Le développement spectaculaire des
législations touchant à l'usage de l'espace conduit alors à s'interroger sur
les droits des citoyens et l'exercice du pouvoir par les autorités.
L'ÉVOLUTION DE LA PROPRIÉTÉ
La propriété est
au coeur de l'aménagement, aussi est-elle parmi les droits des citoyens, la
première à examiner.
La
propriété foncière
Sous l'effet conjugué des conséquences et des nécessités du
développement urbain, autant inévitable que dévastateur d'espaces ruraux,
agricoles ou naturels, autant irréversible dans sa façon de marquer l'espace
que souvent malheureux, et de la mise en oeuvre des moyens pour en gouverner
l'évolution, on voit apparaître quatre sortes de propriétés foncières.
On voit apparaître la propriété urbaine actuelle et future; on voit
aussi apparaître la propriété rurale productive et improductive. Et à chacune
de ces propriétés dont le statut est encore flou et dont la consistance aussi
bien dans le droit que dans les esprits n'est pas encore bien nette, s'accrochent
des effets de plus en plus caractérisés, si on prend soin de rapprocher toutes
les législations foncières de leur propre objet qui est le sol.
Il y a la propriété urbaine actuelle: c'est celle qui apparaît dans
les plans d'occupation des sols, dans les zones dites « urbaines »; c'est celle
qui a le privilège considérable d'être constructible, qui est équipée et qui
peut être utilisée avec ses équipements pour la construction; c'est celle qui
regarde l'économie et qui est convoitée ou conservée parce qu'elle peut se
vendre très cher; c'est celle qui atteint des valeurs astronomiques en certains
endroits privilégiés. Cette propriété urbaine actuelle qui a beaucoup
d'avantages est en train d'accumuler des devoirs et des responsabilités.
Et puis il y a la propriété urbaine future, celle qui n'a pas encore
les avantages d'être urbaine mais ne tardera pas à les avoir, ces avantages
étant surtout économiques. Dans cette propriété, si les droits sont moins
grands, les responsabilités le sont aussi un peu moins. Mais on la voit naître
et on sent qu'elle est la terre d'élection des zones d'aménagement différé, des
réserves foncières et de l'action foncière des collectivités publiques qui
veulent intervenir sur l'évolution urbaine.
On assiste. donc dans l'urbanisation, à la mise en place, sans doute
un peu inconsciente et un peu involontaire, d'un mécanisme autocorrecteur qui
fait qu'à toute décision d'affectation de l'espace qui apporte des avantages,
correspondent des décisions qui aboutissent à reprendre une part de ces
avantages.
Puis, il y a les propriétés rurales. La propriété rurale productive,
c'est celle qui, ayant une fonction économique, doit être préservée dans son
actualité et dans son devenir car la fonction économique de la terre doit être
protégée non seulement au bénéfice de ceux qui exercent ces fonctions, mais
aussi au bénéfice de la nation tout entière. Il y a l'agriculture d'abord, et
d'autres fonctions du sol et du sous-sol ( le minerai, les matériaux, l'eau ).
La propriété rurale productive doit être ‑ et elle l'est déjà de plus en
plus ‑ protégée dans la mesure où elle est un capital national qui ne
peut être gaspillé par l'urbanisation diffuse ou brutale, volontaire ou
involontaire, rapide ou lente.
Il y a enfin la propriété rurale improductive; on dirait presque la
propriété écologique, celle qui n'a ni fondement, ni activité économiques et
qui pourtant présente un intérêt de plus en plus grand dans une société urbaine
ou en voie d'urbanisation. Ce sont tous les espaces marginaux mais vastes,
indignes d'être exploités, sans utilité utilitaire, constituant cependant
l'espace, et détenteurs de toutes sortes de richesses bien difficiles à
mesurer, sans doute très précieuses pour nous tous. On constate encore que pour
cette propriété rurale improductive notre droit commence à sécréter des moyens
protecteurs et même des moyens financiers destinés à garantir sa sauvegarde (
plans d'occupation des sols, réserves naturelles, parcs nationaux,
conservatoires ).
La
propriété immobilière
Nous appelons ainsi ‑ bien que le terme soit juridiquement
impropre ‑ la propriété des bâtiments construits. Nous voyons naître,
sous l'effet de la revendication sociale et des besoins, une nouvelle forme de
propriété privée immobilière parallèlement à la propriété privée
traditionnelle.
La propriété privée immobilière traditionnelle est celle qui a été
acquise ou qui s'acquiert par une personne privée sans aides financières
publiques.
La nouvelle propriété privée immobilière est celle qui s'acquiert ou
se rénove avec des aides financières ‑ souvent substantielles ‑ de
l'Etat, de la communauté des contribuables nationaux. Cette propriété,
distincte par son financement de la précédente, lui est strictement identique
par son statut. Il y a là un phénomène étrange qui devrait appeler quelque
tempérament. Le citoyen qui a bénéficié de l'aide de l’Etat pour devenir
propriétaire ou pour améliorer la tenue de son bien est redevable d'une dette
qu'il devrait acquitter sous une forme ou une autre afin que l'avantage du
particulier ne se transforme pas en privilège trop rapidement d'autant que ce
privilège se mutera en droits, très légitimes, qui se retourneront contre la
collectivité.
LA RESTRICTION AUX LIBERTES INDIVIDUELLES
L'aménagement de l'espace, avec le développement bourgeonnant de
législation qu'il entraîne, conduit silencieusement à restreindre
d'innombrables libertés individuelles, voire à supprimer, le plein exercice de
certaines d'entre elles. Cette évolution se fait dans une telle confusion
qu'elle est encore mal perçue mais elle suscite déjà bien des réactions.
L'évolution
vers la rigueur
Le droit d'utiliser le sol n'est plus libre. Il est soumis à des
autorisations de plus en plus nombreuses qui tendent à enserrer dans un filet
les différents usages qui peuvent en être faits. Construction, avec le permis
de construire, division des terrains, avec le lotissement, autorisations pour
ouvrir des terrains de camping, ou de caravanes, pour installer des formes
d'habitat mobile, autorisation pour creuser ou forer le sol, pour en exploiter
les matériaux, autorisation pour en couper les arbres, autorisation pour
démolir, la liste n'est pas close.
Les prélèvements comme les adjonctions ( actuellement en voie
d'expansion ) n'échappent pratiquement plus à la surveillance publique. Il
suffit de lire le statut de n'importe quelle réserve naturelle pour s'en
persuader.
Ces contrôles vont encore plus loin et pénètrent dans l'intimité même
du contenu de l'espace foncier ou immobilier, ainsi que sur la liberté
d'échange et de transaction de ces biens. La transformation des logements en
bâtiments affectés à un autre usage, la construction des bureaux et des
établissements industriels, la construction d'installations commerciales, la
vente de terres ou de biens immobiliers, urbains ou ruraux sont de plus en plus
soumis à la surveillance de la puissance publique qui veut s'informer et qui
dispose, dans de nombreux cas d'un droit de préemption ou de prérogatives qui
lui permettent d'agir sur le niveau du prix.
La logique naturelle des nécessités de l'aménagement conduit plus
loin encore. Au delà des restrictions à l'usage libre et spontané du bien
foncier ou immobilier, elle rend indispensable des interventions dans les
domaines de la liberté d'aller et de venir dans la mesure où les déplacements
de l'homme, de plus en plus nombreux ne peuvent plus être laissés à la
régulation spontanée. C'est la spécialisation des voies publiques, les
interdictions de stationner, le stationnement payant, les interdictions de
circuler sur certaines voies, interdictions qui peuvent s'appliquer soit aux
voitures, soit aux piétons, soit aux deux roues. C'est aussi l'aménagement du
temps, une façon douce, pour le moment, de régulariser les flux humains qui
surchargent les équipements. C'est encore la réglementation de la liberté
d'expression par l'affichage.
L'accumulation des préoccupations et l'accroissement de
l'encombrement se coalisent ainsi pour imposer aux individus un
assujettissement de plus en plus total à des surveillances administratives, et
contribuent à la mise en place de systèmes sélectifs d’accès aux espaces les
plus convoités.
Si le marché reste encore le meilleur et le plus fréquent moyen de
sélection dans beaucoup de cas, il n'en est pas moins supplanté, par les
contrôles administratifs.
L'aménagement de l'espace met donc la liberté des citoyens en
question et il conviendra de rappeler dans quelles conditions juridiques les
prérogatives exorbitantes du pouvoir peuvent être exercées.
La
réaction sociale
La réaction sociale est de plus en plus vive. La prolifération des
associations de défense en est l'illustration. Défense contre la contre
puissance publique, faite d'élus et d'administrations. Défense contre ce
qu'elle fait et ce qu'elle laisse faire; défense à cause de ce qu'elle ne fait
pas et de ce qu'elle interdit.
Les groupes sociaux tendent à faire front, à s'entre déchirer
souvent, au nom de principes d'une légitimité égale, les uns arguant leur droit
de faire et d'autres le devoir de conserver; les uns comme les autres exigeant une
reconnaissance juridique qui les hisse au rang de puissance publique, afin de
mieux combattre, à armes égales, un pouvoir nuisible à leurs aspirations.
C'est une étrange évolution qu'il ne faut pas juger en doctrinaire
mais en entomologiste dans un premier temps. Un ordonnancement social nouveau
voit peut être le jour qui remet en question les corps constitués. Est-ce une
évolution vers le mandat impératif ? Vers un totalitarisme de voisinage, vers
la délation élevée au rang de vertu civique? La puissance publique a le devoir
d'être attentive et de répondre en évitant, et la démagogie et le rejet
indifférent. Elle n'a pas le droit de succomber aux tribalismes. Elle doit, de
ce fait, autant de considération aux citoyens qu'aux associations. S'il n'en était
pas ainsi elle nierait sa propre essence pour imparfaites qu'en soient ses
manifestations.
Cette évolution sociale appelle ainsi un pouvoir fort, apte à
discuter avec les citoyens ‑ seuls ou associés ‑ apte à décider
contre ceux qui font opposition.
Cette aptitude n'est pas une question de droit mais de
nouvelle légitimité qui doit être le but d'une réforme des institutions.
Ainsi, à légitimité plus grande, autorité plus grande avec l'espoir
d'instaurer un ordre physique plus élaboré dans un ordre social satisfaisant.
LES CONDITIONS D’EXERCICE DU POUVOIR DE CONTROLE
Dans une vieille Société comme la nôtre, le pouvoir n'intervient pas
dans la vie quotidienne des citoyens sans être lui-même soumis à certaines
normes juridiques.
Il y a état de droit, lorsque la puissance publique doit se
conformer, dans ses décisions, à une norme juridique qu'elle n'a pas le pouvoir
de changer sans respecter des formes rigides prédéterminées, et dont
l'application est juridiquement sanctionnée.
Il y a arbitraire, lorsque la puissance publique n'est pas tenue dans
ses décisions de se conformer à une norme juridique ni à respecter un
formalisme particulier pour prendre la décision.
Il y a pouvoir discrétionnaire, lorsque la puissance publique n'est
pas tenue de prononcer une réponse conforme à une norme juridique préétablie ( K ), sans
qu'elle soit pour autant exemptée de respecter un formalisme dans le processus
et le prononcé de la décision.
( K ). Faute
de norme juridique suffisamment précise, ou en l'absence de norme
Il y a compétence liée, lorsque la puissance publique est tenue de
prononcer une réponse conforme à une norme juridique préétablie tout en
respectant le formalisme prescrit pour la procédure et pour le prononcé de la
décision.
L'état de droit n'est pas incompatible
avec le pouvoir discrétionnaire.
La sécurité juridique maximum des citoyens est atteinte avec la
compétence liée.
La norme juridique peut être coutumière. Dans notre Société elle est
quasi totalement écrite.
Dans le domaine de l'aménagement de l'espace, la puissance publique
évolue entre le pouvoir discrétionnaire et la compétence liée, sous le contrôle
souverain ( et très réel ) des tribunaux de l'ordre administratif.
La part du pouvoir discrétionnaire reste encore très grande car la
norme juridique préétablie n'existe pas ‑ et ne pourra jamais exister,
dans tous les domaines de l'aménagement et sur tout le territoire national.
Toutefois les progrès dans l'édiction de la norme juridique
préétablie est sensible et correspond au tempérament national. Aussi peut-on déceler une évolution
certaine vers l'exercice du pouvoir sous le régime de la compétence liée.
[ Cette tendance s’est aujourd’hui inversée sous les
influences cumulées de la pollution juridique de l’arbitraire administratif,
politique et juridictionnel qui s’ingénie à produire de l’incertitude et de
l’insécurité. AG. 10-04-2000 ]
La préférence pour ce régime s'explique sans doute par la méfiance
des citoyens pour le pouvoir, le goût de l'égalité devant la loi et son
application même si elle n'est pas égalitaire, le besoin de certitude, l'idée
profondément ancrée dans les mentalités que le citoyen dispose de droits, peut
être limités, mais souverains à l'intérieur de ces limites et qu'il doit
pouvoir exercer en rendant compte le moins possible aux autres, à ses voisins,
comme au pouvoir.
Cette préférence est moins affirmée dans les pays anglo-saxons par
exemple. Il en résulte un bien plus grand développement de la discussion
publique et collective des initiatives, tant des citoyens que des collectivités.
Un Français comprend mal que, si son terrain est constructible, il
doive, pour construire, subir la contestation des voisins. Pour lui, le droit
est absolu. Aussi à cet égard l'anglomanie de certains, risque d'entraîner de
nouvelles complications dans les procédures de contrôle et de heurter de très
vieilles traditions.
L'aménagement de l'espace tangente ainsi la sociologie de la décision
et la décentralisation pose, parmi d'autres, la question de l'autorité
responsable de cette surveillance accrue des citoyens et de leurs activités.
Au passage, nous ne
résistons à faire l'apologie du formulaire administratif, symbole détesté de la
bureaucratie.
Le formulaire est la surface de contact entre l'administration et l'administré.
Il est l'épiderme des lois. On comprend qu'il suscite quelques allergies.
Néanmoins il ne véhicule que ce qu'édictent les lois et que le citoyen doit
appliquer. Le formulaire exprime, dans ses cases étroites, ce que la loi exige
donc de lui. Il n'exprime pas la curiosité de l'administration. Il en limite,
au contraire l'étendue. Inversement, il donne au citoyen la faculté facile
d'exercer ses droits en produisant les conditions requises sans être
assujetties à des exigences inattendues ou inconnues. Le formulaire apporte la
sécurité.
Leur prolifération est imputable à la prolifération des lois, qui,
comme on sait, apportent aussi bien des droits que des obligations et se
traduisent immanquablement par de nouveaux imprimés que l'opinion publique
impute à l'imagination fébrile de l'administration. Cette prolifération des
lois, réglant minutieusement le détail des choses, pousse vers l'exercice du
pouvoir dans des conditions de compétence liée. Il s'agit d'un progrès, si la
réduction de l'arbitraire en constitue un, mais paradoxalement cette évolution
normalise et réduit les possibilités d'appréciation et de négociation, puisque
le pouvoir est lié dans ses réponses par la règle de droit qu'il a fixée. Or nous assistons,
en même temps à une évolution inverse des mentalités qui tend à faire évoluer
le droit dans la direction du pouvoir discrétionnaire, quand on suggère
d'ouvrir le débat public et de faire dépendre la discussion finale de la
discussion. A ce régime, il faut craindre que la difficulté, qui se manifeste
aujourd'hui, sur le terrain juridique, prenne la dimension d'un malentendu
national ( J )
( J ). La loi relative à la protection de la nature ‑
et les études d'impact qu'elle prévoit ‑ est, à cet égard, de nature à
accuser l'ampleur de ce malentendu
CHAPITRE
SIXIEME
LES CONDITIONS D'UNE
RÉFORME
DES
COLLECTIVITÉS LOCALES
Le parcours accompli au cours des cinq chapitres précédents permet de
définir les conditions d'une réforme qui tendrait a accroître sensiblement les
prérogatives des collectivités locales dans le domaine de l'aménagement.
Disons d'abord que le problème semble souvent très mal posé dans le
débat actuel qui tourne autour de trois idées :
‑ accroître
les ressources
‑ transférer
des pouvoirs
‑ remembrer
les territoires communaux.
La première idée est une revendication unanime des collectivités,
mais son objet même en fait un éternel problème.
La seconde idée est beaucoup moins présente dans les revendications
et les communes s'accommodent assez du système actuel de répartition des
pouvoirs. Seules les grandes agglomérations expriment des prétentions,
d'ailleurs très souvent légitimes.
La troisième idée suscite plus que des réserves: elle se heurte à une
opposition déclarée de la plupart des collectivités.
La pire erreur serait alors d'accorder quelques concessions aux
revendications financières, car il est impensable d'en rester à un statu quo
intégral, de transférer de très nombreux pouvoirs aux collectivités même si
elles ne les demandent pas car c'est le point qui soulève le moins de passion,
et d'en rester au découpage communal actuel, moyennant quelques simulacres de
remembrement, progressif, limité, partiel, faute de surmonter les
particularismes communaux actuels.
Notre pays est exposé à la mésaventure, car rien ne garantit qu'une
majorité suffisante se manifeste ‑ indépendamment des clivages politiques
‑ pour procéder dans l'ordre inverse :
‑ remembrer les territoires communaux d'abord,
‑ accroître les ressources des collectivités remembrées
ensuite,
‑ leur transférer enfin des pouvoirs
accrus détenus actuellement par les administrations d'Etat.
Seul cet agencement peut éviter la débandade, pour l'aménagement de
l'espace, si le transfert des pouvoirs se fait au bénéfice d'une organisation
communale à peu près semblable à celle que nous connaissons. Il ne faudrait
donc pas que des impératifs politiques conjoncturels fassent choisir
l'agencement de la facilité.
Les conditions d'une réforme ne résultent pas cependant du seul
agencement de ses phases; elles proviennent de nécessités propres à
l'aménagement et il y en a trois.
L'une concerne la dimension des territoires des nouvelles
collectivités et leur organisation interne.
La seconde concerne les prérogatives d'aménagement et leur caractère
plus ou moins auto-correcteur.
La troisième concerne l'aptitude de la Société à comprendre la
nécessité de l'aménagement de l'espace.
Les deux premières conditions sont préalables et
nécessaires. La troisième s'impose déjà, dans le système que nous connaissons;
elle s'imposera encore plus dans un système plus décentralisé aussi faut-il en
faire une condition qui mérite ses propres développements, sans pour autant en
faire un préalable car ce serait reporter indéfiniment le moment de la
décentralisation.
LA DIMENSION ET L’ORGANISATION DE LA COLLECTIVITE
NOUVELLE
Il faut que la collectivité nouvelle ait une dimension et une
organisation qui la rendent apte à assumer le maximum de prérogatives
d'aménagement. Ce n'est généralement pas le cas des collectivités actuelles.
LA DIMENSION
Plus une collectivité est territorialement exiguë, moins elle est
apte à l'aménagement. Certaines raisons sont bien connues: populations
insuffisantes, manque de place pour les expansions, difficulté de péréquation
interne des ressources, etc. D'autres qui le sont moins, méritent d'être un peu
développées.
Capacité d'embrasser le maximum
d'objets.
Une collectivité vaste est par définition confrontée, dans la plupart
des cas, à une plus grande diversité de problèmes liés à chacun des quatre
objets de l'aménagement. Elle est amenée à intégrer dans ses préoccupations un
plus grand nombre de facteurs; elle se sent comptable d'un plus grand nombre
d'arbitrages. L'étendue de son espace lui permet par ailleurs de décider plus
aisément puisqu'elle peut envisager des variantes localisées multiples dans
l'espace soumis à sa juridiction.
En revanche, il ne faut pas attendre de petites collectivités
qu'elles embrassent tous les objets de l'aménagement. Il faut plutôt craindre
que leur légitime souci de développement les conduise à sacrifier les richesses
économiques ou naturelles dont elles sont, sans en avoir toujours conscience,
détentrices. On retrouve, en quelque sorte la notion d'espace vital. L'écologie
fait sourire ou enrager les maires des petites communes car ils y voient la
menace d'une interdiction totale de l'expansion démographique et économique de
leur collectivité.
La sauvegarde du patrimoine historique ou naturel n'est pas non plus
à la portée de la plupart des petites collectivités. Un espace plus vaste donne
des ambitions.
La sensibilité au réflexe d'exclusion.
Plus une collectivité est restreinte, plus elle est sensible aux
effets du réflexe d'exclusion et moins elle est apte à engager ou à accepter sur
son territoire des entreprises utiles aux communautés supérieures.
Dans une telle collectivité, toute opération tant
soit peu importante est vécue comme une agression, non seulement par les
individus touchés ‑ ce qui est bien compréhensible ‑ mais par l'institution
locale qui tend à se confondre avec eux. Un grand barrage peut faire ainsi
mourir une petite commune. C'est l'exemple extrême et nulle collectivité
n'accepte volontiers, pas plus qu'un individu, de mourir.
La capacité de survivre au désordre
social.
Les désordres sociaux ( apparents ou réels ) résultant de
l'intervention de l'institution locale responsable, à la recherche d'un ordre
physique meilleur, ne deviennent dangereux que s'ils entrent en résonance ou
s'ils touchent une minorité significative de citoyens.
Dans une petite collectivité l'entrée en résonance est très rapide (
facilité de communication des individus; courte distance entre les gouvernants
et les gouvernés ). Elle risque donc de se produire à tout instant, à
l'occasion de toute décision. L'ordre physique exige constamment des décisions
impopulaires. L'organe directeur de l'institution n'est donc jamais à l'abri
d'un courant d'opinion qui prétend le contraindre à renoncer ou à revenir sur
une décision indispensable.
Il suffit donc d'un courant d'opinion hostile à l'ordre physique
animé par une minorité significative de citoyens pour que l'ordre en question
soit compromis. Dans une grande collectivité, la constitution de minorité
significative est bien plus difficile. En outre l'organe directeur peut
toujours s'appuyer sur des courants qui lui sont favorables ‑ ou tout au
moins neutres ‑; sa légitimité est moins exposée quand il fait usage de
son autorité par l'exercice des prérogatives d'aménagement car l'ordre social
est moins troublé,
La définition, la sauvegarde et la mise en oeuvre de l'ordre
physique, dans un espace géographique et social donné sont ainsi d'autant plus
problématiques que cet espace est exigu et d'autant plus faciles que cet espace
est étendu.
L'entrée en résonance y est plus difficile et la constitution de
minorités significatives même nombreuses ne risque pas de concurrencer aussi
dangereusement l'autorité des institutions, car elles ont plus de chance de se
neutraliser.
L'ORGANISATION DU POUVOIR DANS L’INSTITUTION
Le statut des organes.
Il résulte très directement de l'extension territoriale de la
collectivité que l'organe directeur sera plus lointain des populations. Il faut
cependant éviter que cet éloignement nuise à la légitimité de l'organe
directeur et l'empêche de remplir ses fonctions médiatrices auprès des
populations.
L'idée d'avoir deux niveaux de représentations est par conséquent
très justifiée.
Il faut un niveau qui exerce les responsabilités majeures de
l'aménagement et un autre niveau qui exerce les fonctions médiatrices
quotidiennes.
La répartition des attributions peut faire l'objet de variantes qu'il
serait superflu d'imaginer ici.
Deux principes essentiels doivent
être respectés.
Suivant le premier, les
prérogatives d'aménagement doivent être du ressort de la collectivité
supérieure.
Suivant le second, les
organes délibérants des deux niveaux doivent être élus au suffrage universel
direct afin que leur légitimité soit égale d'une part et que l'exercice des
prérogatives d'aménagement relève d'un organe désigné à cet effet et non d'un
organe essentiellement désigné pour exercer des fonctions médiatrices. S'il
n'en est pas ainsi la collectivité territoriale étendue n'est qu'une
juxtaposition de collectivités plus petites. Son administration n'en est pas
vraiment facilitée. Les ferments particularistes prévalent généralement sur les
forces fédératrices. L'organe directeur pratique le saupoudrage et tend à
arbitrer, à la proportionnelle, entre les collectivités de base, au détriment
des objectifs toujours discriminateurs, qu'il convient de fixer pour
l'aménagement harmonieux de l'espace géographique et social considéré.
Le maintien des communes actuelles et le transfert de certaines de
leurs attributions à un organisme fédéral dont les institutions délibérantes ne
seraient pas élues au suffrage universel produirait sans doute une nouvelle
communauté mais rien ne garantirait que cette nouvelle communauté soit apte à
gouverner l'aménagement. Les communautés urbaines actuelles en sont
l'illustration. Elles apportent des progrès mais elles ne sont pas des
institutions suffisantes tant la survivance des pesanteurs communales reste
déterminante...
Est-ce la mort de la commune actuelle ? C'est au contraire sa restauration,
sa renaissance. Aucune Société ne peut se dispenser de communautés à taille
humaine. Les grandes agglomérations conservent en leur sein, leurs quartiers,
leurs villages mais ces réalités ne bénéficient d'aucune représentation. Il
faut donc morceler les communes énormes pour que les habitants retrouvent
auprès d'eux un pouvoir qu'ils identifient comme le leur. La commune est la
cellule de base. Cette cellule s'est quelquefois maintenue; le plus souvent
elle a disparu et cette disparition explique, au moins partiellement, la
multiplication des associations en milieu très urbanisé.
La commune nouvelle ne doit pas disposer de prérogatives
d'aménagement mais elle doit avoir un pouvoir fiscal propre, des prérogatives
de redistribution, en détenant la gestion de très nombreux petits équipements
de proximité.
Elle seule est à même d'adapter cette gestion aux
besoins locaux. Si cette gestion revenait à la collectivité élargie, elle
prendrait un tour bureaucratique inévitable. Il ne faut pas laisser penser que
le maire de la commune nouvelle ne peut plus être qu'un officier d'état civil.
Il sera toujours un gestionnaire aux pouvoirs adaptés à ses missions et à ses
moyens.
Le partage ne peut pas être trop systématique.
Il y a un ensemble d'attributions conférées
exclusivement à la collectivité élargie.
Il y a un ensemble d'attributions exclusivement
confiées à la commune nouvelle.
Il y a un ensemble d'attributions flottantes
susceptibles d'être exercées par l'une ou par l'autre, à définir
contractuellement, dans le respect de l'autocorrection élémentaire:
l'attribution emporte le financement.
Une réforme, assez paradoxalement, ne devrait pas
supprimer des communes mais en créer sans doute plusieurs centaines en plus,
essentiellement en milieu urbain. En milieu rural, il semble que ce soit le
statut quo territorial, aux ajustements près. Ce serait un mauvais coup porté à
la campagne, souvent touchée par l'exode des services publics et des
populations, que de supprimer le premier et le dernier pilier administratif ‑
la mairie.
Les nouveaux maires et les nouveaux conseils
municipaux ne perdraient rien au change. En contrepartie des pouvoirs perdus
qu'ils ont du mal à exercer, faute de moyens et en raison de leur situation,
ils gagneraient en responsabilité réelle dans les domaines qui deviendraient
vraiment les leurs.
La collectivité élargie, supracommunale les
représenterait devant l'Etat dans les domaines de l'aménagement.
Est-ce créer quatre niveaux
d'administration, la commune, la collectivité élargie, le département et la
région ? Sans doute mais il ne faut pas être victime des apparences actuelles.
Le nombre de niveaux, est aujourd'hui bien supérieur et ils ne se recouvrent
pas territorialement. Il n'y en a pas trois, mais cinq ou six. Il vaut donc
mieux quatre niveaux réels et effectifs qu'une nébuleuse d'organisations
incohérentes qui consomment du temps précieux pour fonctionner, sans pour
autant fonctionner bien et en particulier répondre clairement aux besoins des
administrés.
La collectivité élargie a sa place
naturelle dans l'édifice. Pour qu'elle remplisse son rôle, il lui faut
naturellement un chef et une administration.
Le chef
doit être élu par l'organe délibérant. L'administration pose tous les problèmes
auxquels il fut fait allusion dans le chapitre III.
Le statut des élus.
Le statut des représentants
élus est une affaire tellement complexe qu'il ne faut pas avoir trop d'ambition
à son sujet. Il faut d'abord limiter quelque peu le cumul des mandats. Un
mandat national et deux mandats locaux devraient constituer un maximum.
Mais il faut revoir
complètement les deux questions de la rémunération et des incompatibilités.
Un élu est aujourd'hui un
professionnel: il lui faut du temps et de la compétence. Il faut donc le payer
pour asseoir son indépendance et lui permettre d'abandonner ses fonctions
privées. Il faut le bien payer mais cette rémunération est un sujet tabou car
la démagogie empêche d'aborder la question qui rejoint d'ailleurs celle des
incompatibilités. On ne peut en effet admettre que certains représentants élus
exercent une autre fonction que celle pour laquelle ils ont été désignés. Trop
d'intérêts gravitent autour de l'aménagement pour que les professions de
l'immobilier puissent être cumulées avec la fonction d'élu. Combien de conseils
municipaux actuels sont habités d'agents dont on se demande si les prérogatives
qu'ils exercent ne risquent pas d'être entachées de suspicion. Ou bien ils sont
honnêtes et sacrifient leur profession; ou bien ils ne sont pas absolument
prudents et sans commettre nécessairement un délit ( F ) ils se trouvent engagés dans des situations
contestables. De même la possession d'un patrimoine immobilier trop important
devrait constituer une incompatibilité de plus. Quelques affaires récentes
montrent que cette précaution ne serait pas superflue.
( F ). De ce point de vue, le délit d'ingérence
prévu par l'article 175 du Code pénal est peut être appelé, de plus en plus
souvent, à être cité.
Ces incompatibilités n'ont
d'ailleurs pas à frapper tous les élus; elles ne concernent, à notre point de
vue, que les représentants de l'organe délibérant de la collectivité élargie,
compétente en matière d'aménagement. Elles ne concernent pas les conseillers
municipaux ni les conseillers généraux ou régionaux.
Ainsi le pays ne fermerait pas
les portes à tous ses notables mais purgerait l'organe responsable de
l'aménagement de l'espace de miasmes dangereux pour la probité de la décision.
Enfin ne serait-il pas sage de
limiter le renouvellement des mandats à deux réélections ? C'est une condition
nécessaire à la formation et à la mobilité de nouvelles élites qui éviterait la
constitution de fief et réduirait souvent l'ankylose comme la tyrannie à de
plus temporaires proportions.
Le
statut des agents.
Le statut d'agent public ‑
de fonctionnaire ‑ comporte de nombreuses garanties et quelques
servitudes. Les avantages évoluent avec le temps en sorte que l'idée de
continuité de service public tend à se dégrader, en sorte que la notion de
confort des agents tend à prévaloir sur celle de confort des usagers. Il faut
savoir quel objectif atteindre.
D'abord on ne peut augmenter
indéfiniment le nombre des agents publics pour remplir des taches accrues, à
cause de la réduction de la durée de travail. On ne peut pas non plus, pour
retenir des fonctionnaires de valeur dans les services publics recourir à des
expédients qui paraissent anormaux à l'opinion, même s'ils sont légaux (
rémunérations complémentaires ).
Il faut par conséquent porter
le fer dans le mal.
Les agents publics responsables
de fonctions territoriales dans l'aménagement:
1. doivent être soumis à des
exigences de service plus rigoureuses ( durée du travail plus longue notamment,
horaires adaptés au public ) pour faire face aux exigences nouvelles et
croissantes du public,
2. doivent occuper des postes
fonctionnels et soumis. à l'obligation de mobilité afin d'échapper aux risques
d'ankylose et de tyrannie. Ils seront aussi à la fois plus indépendants et
moins prisonniers des réseaux sociaux locaux. Ils auront aussi une expérience
professionnelle plus riche.
3. doivent être astreints au
devoir particulier d'information, et se voir ainsi appliqués un régime réformé
de l'obligation de réserve qui paralyse les débats publics entre citoyens et
techniciens,
4. être mieux rémunérés en contrepartie de ces
obligations sans que leur rémunération ne dépende directement des services
rendus aux collectivités.
CONCLUSION
Cette première série de
conditions est nécessaire. Elle représente sans doute le premier et le plus
difficile pas de toute réforme sérieuse. Les pays européens voisins l'ont plus
ou moins franchi. Les réformateurs, dans leurs propositions comme dans leurs
décisions, seront jugés à ce tournant décisif. Il faut souhaiter qu'ils ne
biaiseront pas avec les difficultés qu'il représente. Quelle oeuvre d'intérêt
national ! Toute décentralisation massive qui ne porterait pas sur des
communes élargies, puisant leur légitimité et leur pouvoir dans le suffrage
universel direct serait un simulacre et ses effets seraient catastrophiques
pour l'oeuvre d'aménagement qui attend le pays. Le statu quo territorial
n'empêche pas cependant d'avancer.
L'AUTOCORRECTION
DES PREROGATIVES
Leur exercice est tellement
difficile qu'il ne faut pas attendre qu'il soit communément et pleinement
assumé sans une révision des mécanismes, dans le sens d'une plus grande
autocorrection. Il faut donc passer en revue ces différentes prérogatives et
rechercher la meilleure façon d'introduire les autocorrections nécessaires dans
leur processus.
LES
PREROGATIVES FISCALES
Elles ne sont pas profondément
à revoir dans leur principe. Toute fiscalité comporte son propre mécanisme
autocorrecteur dans la sensibilité du contribuable. Il n'y a donc pas trop de problème
à leur sujet mais on peut retenir quelques principes généraux.
Les fiscalités de
l'urbanisme.
Il y en a trois:
‑ la taxe locale
d'équipement
‑ le versement lié au
dépassement du plafond légal de densité
‑ la participation liée
au dépassement du coefficient d'occupation du sol.
Ces trois fiscalités sont communales ( ou
communautaires lorsqu'un organisme supracommunal est créé ). Elles
deviendraient des fiscalités de la collectivité étendue.
La taxe
locale d'équipement ( TL.E.).
Elle s'applique de plein droit au taux de 1 % dans
certaines communes ( L ). L'organe délibérant peut
augmenter ce taux jusqu'à 5 % ou supprimer l'impôt mais dans ce cas il ne
retrouve pas pour autant le droit de percevoir des participations au « coup par
coup ».
( L ). Communes
de plus de 10 000 habitants. La taxe locale d'équipement ( T.L.E.) est assise
sur la surface de plancher à construire; le fait générateur en est le permis de
construire.
La T.L.E. comporte ainsi les mécanismes
autocorrecteurs nécessaires: application de plein droit, donc sans initiative
volontaire de la collectivité; modulation volontaire du système imposé.
Une réforme décentralisatrice pourrait conduire à
généraliser la T.L.E. au bénéfice de toutes les communes nouvelles agrandies,
quitte à revoir certaines modalités techniques de son assiette et de sa mise en
oeuvre. Les changements seraient mineurs.
Le versement lié au dépassement du plafond légal
de densité ( P.L.D ) Ce versement, égal au montant de la valeur du terrain
qu'aurait dû posséder le constructeur pour construire au delà de la densité de
1 ( et 1,5 à Paris ) est en lui-même un mécanisme autocorrecteur. Il l'est
vis-à-vis de la prérogative qui permet de fixer la densité dans la mesure où,
le plafond fixé par la loi, décommercialise en quelque sorte les densités
excédant le plafond. Au plan local, dans la commune, cette décommercialisation
remplace lors de la fixation de la densité, la passion par la sérénité.
La participation liée au dépassement du
coefficient d'occupation du sol. ( C.O.S ).
Elle joue le même rôle que le versement lié au
P.L.D. lorsque la densité, inférieure à 1, peut être dépassée à l'occasion de
la réalisation d'un projet, en application du plan d'occupation des sols.
Elle est donc
autocorrectrice vis-à-vis du respect des densités inférieures à l'unité.
Par contre la fixation des densités inférieures à
1 n'est assortie d'aucun mécanisme autocorrecteur et nous y reviendrons.
Les
fiscalités traditionnelles
Il s'agit des contributions foncières sur la propriété
bâtie et non bâtie, de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle.
Ces fiscalités ne sont auto-correctrices que par
le biais de la pression fiscale. Elles ont le défaut d'être assises sur des
valeurs locatives qui n'approchent pas toujours la réalité malgré de gros
efforts récents de mise à jour.
Elles ont le second défaut d'être quasi totalement
déconnectées, pour leur assiette des valeurs réelles qui peuvent résulter des
décisions d'aménagement en sorte que leur application, à tel ou tel
contribuable, ne fait pas d'une pierre deux coups: si elles permettent de
prélever une part de ses ressources, elles ne l'infléchissent pas à respecter
plus scrupuleusement l'ordre physique ( P ).
( P ). L'unification
de la notion de terrain à bâtir dont il existe plus de cinq définitions (
Urbanistique; expropriation; fiscalité locale; fiscalité d'Etat; remembrement
rural ) est à réaliser car elle aurait un effet correcteur très puissant.
Elles peuvent donc être améliorées, d'autant que
quelquefois cette déconnexion favorise des comportements individuels
contradictoires avec les volontés d'aménagement.
En conclusion, si l'effort de modernisation et
d'adaptation des fiscalités locales mérite d'être poursuivi, du seul point de
vue fiscal les réformes ne constituent pas un préalable à la décentralisation.
En revanche, elles en constituent un du point de vue de l'aménagement ( N )..
( N ). Il ne sera pas ajouté ici une proposition de plus aux innombrables projets
de réformes de la fiscalité locale. Il sera simplement dit qu'une voie pourrait
être le passage après expérience dans quelques départements, des valeurs
locatives aux valeurs vénales, par conversion des valeurs locatives en valeurs
vénales, avec application soit d'un taux ( impôt de quotité) à ces valeurs,
soit en utilisant ces valeurs comme critère de répartition. En quelques années,
les valeurs vénales approcheraient des valeurs réelles, par corrections
successives. On aurait ainsi institué l'impôt foncier tant attendu, sans
s'engager dans une aventure fiscale risquée
LES PREROGATIVES
D'AMÉNAGEMENT
Elles sont de trois types ( Cf. Chapitre 2 ).
Il y a:
-- celles qui permettent d'attribuer
des affectations à l'espace
‑ celles qui permettent de contrôler
ces affectations
‑ celles qui permettent de
réaliser des opérations.
L'effort d'autocorrection est particulièrement
indispensable en ce domaine, aussi faut-il entrer dans le détail de ces
prérogatives dont le contenu concret n'a pas été développé dans les chapitres
précédents.
Les prérogatives permettant
d'attribuer des affectations à l'espace.
Elles sont nombreuses. L'histoire explique leur
bourgeonnement. L'effort législatif de l'État contre le désordre physique a
donné lieu depuis plus de cent ans à de nombreuses législations qui permettent
d'attribuer des affectations plus ou moins précises à l'espace. Ce sont les
législations des servitudes d'utilité publique et la législation de
l'urbanisme.
Les législations des
servitudes d'utilité publique sont des législations sectorielles dont la mise
en vigueur sur un territoire déterminé répond à un objectif précis, étroit,
très identifiable. ( Protéger un monument historique; sauvegarder le passage
d'un faisceau hertzien; garantir la liberté de mouvement et de tir autour de
fortifications, etc.). Certaines législations sont archaïques, inévitablement.
Certaines voient encore le jour aujourd'hui: servitude de passage le long du
littoral.
La législation de l'urbanisme, en tant que
prérogative d'attribution d'affectations à l'espace procède d'un esprit
différent. Elle ne vise pas une fonction particulière, elle embrasse l'ensemble
des fonctions susceptibles d'être remplies par un espace considéré et permet de
distribuer des facultés de faire et des interdictions. Elle est donc globale.
Bien utilisée, elle permet de confronter les intérêts concurrents et d'opérer
les arbitrages. L'ordre physique voulu est dans le résultat localisé de son
application. Il peut être bon ou mauvais; il est toujours plus ou moins
contraignant et il peut l'être beaucoup.
La législation de l'urbanisme, par son caractère
global et sa tendance à embrasser la totalité des objets de l'aménagement rend
ainsi quelquefois inutiles des servitudes d'utilité publique antérieures.
Le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme
et le plan d'occupation des sols sont les deux instruments les plus connus
d'attribution des affectations. Ils agissent, en localisant les équipements
futurs, en localisant les espaces urbanisables, immédiatement ou
ultérieurement, en localisant les espaces ruraux et naturels à préserver de
l'urbanisation, en édictant pour chacun de ces espaces des directives ou des
réglementations qui peuvent définir, avec la nuance et la diversité
nécessaires, le statut de l'espace considéré.
Ils englobent par conséquent dans leur champ les
milieux physiques et biologiques comme les milieux économiques et humains. La
dimension de leur pouvoir est considérable puisque le bien foncier comme les
biens immobiliers voient leur destin régi par les dispositions que le document
d'aménagement leur applique. Le mot grandiloquent de destin est juste en
l'occurrence. Il ne s'agit pas seulement de la valeur du bien, mais de son
devenir par rapport à sa consistance actuelle et aux desseins intimes que
pouvait avoir formés son détenteur à son sujet.
Le P.O.S. ‑ et nous nous en tiendrons à ce
document par la suite car sa nature juridique en fait la prérogative
d'attribution d'affectations, par excellence ‑ dépossède en quelque sorte
le propriétaire du droit d'attribuer la fonction de son choix au bien qui lui
appartient. Un tel pouvoir, plus qu'aucun autre sans doute, mérite, à son
usage, quelque précaution.
Dans l'objet qui est le sien ‑ et il est
vaste puisqu'il concerne les différents types d'utilisation ou d'occupation du
sol: construction, lotissements, établissements industriels, carrières,
campings, habitats mobiles, affouillements, boisements, défrichements ‑
le P.O.S. est quasiment souverain. Il est par excellence le domaine du pouvoir discrétionnaire
et il l'est par définition.
Quel mécanisme autocorrecteur imaginer pour
arrimer cet immense pouvoir à des bornes raisonnables et éviter le vertige et
les tentations du pouvoir absolu qui risque de corrompre ceux qui l'ont dans
leur main ? Il n'y a pas de réponse évidente et on ne peut qu'esquisser
quelques voies.
Par ses dispositions le P.O.S. attribue à l'espace
des affectations qui se traduiront tôt ou tard en valeur pour ceux qui le
détiennent, sans avoir fait quoi que ce soit pour le mériter; que ce soit à
leur avantage ou à leur détriment; qu'il y ait plus-value ou perte d'espérance
sur la valeur du bien.
Le fait d'être propriétaire et de le demeurer ne
pouvant pas constituer un titre à recevoir des subsides publics pour le motif
que le bien possédé n'aurait pas reçu une affectation qui n'en accroîtrait pas
la valeur, il faut donc rechercher l'autocorrection indispensable dans une
fiscalité accrochée à la plus-value résultant de l'affectation qui l'engendre.
L’autocorrection à l'immense pouvoir du P.O.S.
doit donc en premier lieu porter sur les attributions de constructibilité aux
terrains.
Certes ce n'est pas la seule façon d'attribuer de
la valeur mais c'est la plus courante, la plus connue, et la plus difficile à
manipuler et c'est cette affectation qu'il faut réguler en priorité.
Le principe est alors d'instaurer un impôt sur
tous les terrains constructibles en application du P.O.S. ‑ et d'en
exempter ceux qui ne le seraient pas.
C'est l'autocorrection minimale.
C'est peut être la seule. Nous n'en voyons pas
d'autres susceptibles d'être généralisées même s'il y en a d'autres qui peuvent
jouer dans certains cas particuliers ( transfert de possibilité de construire,
constructibilité contre cession gratuite de terrain, droit de préemption).
L'autocorrection fiscale, par un impôt nouveau
touchant tous les terrains constructibles n'est pas une panacée, même si elle
est de nature à réduire les difficultés liées aux discriminations, puisqu'à
l'avantage de la constructibilité serait attachée une dette fiscale qui en
réduirait substantiellement le montant.
Il n'est pas une panacée parce qu'il y a
d'innombrables statuts possibles pour l'espace, une fois le partage fait entre
le constructible et l'inconstructible et dans la définition de ces statuts qui
ont une importance majeure pour chaque propriétaire, on n'entrevoit pas quelle
autocorrection il serait bien possible d'introduire sans s'aventurer dans des
complications inextricables alors que chacun sait qu'il faut chercher bien au
contraire un peu plus de clarté et de simplicité.
On peut néanmoins aller plus loin en matière de
droit de préemption. De tels droits existent déjà.
La zone d'intervention foncière s'applique de
plein droit dans les zones urbaines délimitées par les plans d'occupation des sols.
Elle confère un droit de préemption à la commune sur de nombreuses transactions
immobilières. On peut aller plus loin.
On peut imaginer que le droit de préemption de la
zone d'aménagement différé, s'applique de plein droit aux zones d'urbanisation
future délimitées par les mêmes plans et qu'un droit analogue à celui de la
Z.A.D. soit de plein droit conféré aux S.A.F.E.R., sur les transactions portant
sur les terrains situés dans les zones agricoles protégées. Il ne s'agit là que
d'adaptations secondaires du droit actuel qu'il est assez facile de mettre sur
pied.
Les
prérogatives permettant de contrôler le respect des affectations
C'est dans ces domaines que l'évolution vers
l'exercice du pouvoir dans des conditions de « compétence liée » peut aller le
plus loin. On peut ainsi schématiser la situation en trois phases
a. Le
citoyen demande l'autorisation de faire.
b.
L'autorité publique instruit la demande :
‑ en comparant le
projet aux possibilités de faire offertes par le terrain ( et définies par le
P.O.S. quand il existe).
-- en consultant certaines autorités concernées.
c.
L'autorité publique décide :
‑ soit en refusant l'autorisation
‑ soit en l'accordant, assortie ou non de
conditions particulières.
La procédure n'est pas autocorrectrice si l'autorité
publique n'est pas enfermée dans des délais, si l'irrespect de ces délais n'est
pas assorti de sanction, si la décision qu'elle prend n'engage pas sa
responsabilité, si les irrégularités qu'elle commet peuvent échapper au
contrôle juridictionnel ou à celui de l'opinion.
De tous ces points de vue, les procédures
d'autorisation tendent vers l'autocorrection mais comme elles n'ont pas été
conçues pour satisfaire à ce principe, elles sont loin d'atteindre la
perfection. Leur amélioration n'est pas très difficile. Elle doit porter sur
deux points :
‑ l'autorité publique qui signe la décision doit engager la
responsabilité de la personne morale qu'elle représente et dont elle est issue
( au lieu d'engager la responsabilité d'une personne morale tierce dont elle ne
dépend pas ).
‑ un avis de légalité portant sur la compatibilité du
projet avec les dispositions juridiques applicables au terrain doit être rendu
par un service de l’Etat, avant la décision.
‑ la responsabilité personnelle de la personne physique qui
décide doit pouvoir être mise en jeu en cas d'irrégularité patente et
volontaire.
La première
proposition évite de faire supporter à une collectivité lointaine les
conséquences d'une décision qu'elle ne peut empêcher de prendre.
La seconde est plus originale; elle consiste à faire
précéder la décision prise par le maire, au nom de la commune d'un avis sur la
légalité du projet, vis-à-vis des règles juridiques applicables au terrain. Un
tel avis n'a rien d'anormal. Il a plusieurs fonctions. Il permet d'abord de
détecter si l'autorisation ne doit pas être accordée par l'Etat. Il en restera
toujours quelques-unes. Il assure le maire que le projet comporte ou non des
éléments dérogatoires incompatibles avec les règles juridiques. Il permet au
demandeur et à tout usager, puisque le dossier est public, d'avoir un avis sur
la décision prise quant à la probabilité de sa légalité. Enfin, il donne à
l'Etat le moyen de recenser les décisions, en comparant avis et décision,
nécessaires à la statistique.
Cet avis doit être un avis ordinaire qui informe
l'autorité, sans la lier, qui l'éclaire sans la contraindre; il doit être rendu
dans un délai de quinze jours à un mois; le silence de l'administration de
l'Etat doit équivaloir à une absence d'objection.
Une telle mesure est bien préférable au pouvoir
qui pourrait être attribué à l'Etat d'intenter un recours contentieux contre
les décisions du maire. Un tel recours est vexatoire et difficile à exercer
outre qu'il se prête à des pratiques aléatoires.
L'avis de compatibilité est une condition de la sécurité juridique
du maire comme des usagers.
La
troisième est aussi plus nouvelle et indispensable à la moralité
publique dans un domaine où la dérogation est un mal endémique. Il faut que
toute autorité investie d'un pouvoir de décision en matière d'autorisation
d'utiliser le sol soit en quelque sorte contrainte à exercer son pouvoir dans
des conditions de compétence liée. On peut y parvenir, si tout citoyen ayant
intérêt pour agir ( dans les conditions définies pour intenter un recours pour
excès de pouvoir ) à la faculté complémentaire de traduire devant le juge
répressif l'autorité administrative ou élue responsable d'une illégalité
définitivement constatée par les tribunaux de l'ordre administratif et commise
dans des conditions qui prouvent qu'elle avait connaissance de l'irrégularité.
C'est à ce prix que les décisions de faveur comme les décisions tyranniques
seront résorbées et que les périodes électorales ne verront plus déferler les
décisions de circonstances qu'efface ‑ ou n'efface pas ‑ la
réélection ou la non réélection, ou le déplacement d'un agent de l'Etat.
Le changement des affectations attribuées à
l'espace ne peut pas ‑ et ne doit pas ‑ résulter de décisions
individuelles prises, à la demande de pétitionnaires plus ou moins influents ou
bien introduits auprès du pouvoir quel qu'il soit, en dérogation au droit en
vigueur. Ce changement ne peut ‑ et ne doit ‑ résulter que de la
procédure définie pour modifier ces affectations, procédure qui apporte des
garanties que la procédure d'autorisation ne comporte pas et ne doit pas
comporter pour ne pas trop s'alourdir ou se compliquer.
Ainsi doit-il en être en matière de construction,
de lotissement, d'ouverture d'établissements industriels classés, de terrains
de camping, de caravanes, d'habitat léger et mobile, de défrichement, de coupes
et d'abattage d'arbre, et d'installation et de travaux divers, qui sont autant
de domaines régentés. par les P.O.S. et surveillés par des procédures
d'autorisation.
Mais il faut aussi prendre en compte les
procédures de contrôle de l'affectation du sol qui ont pour objet la
surveillance économique de l'évolution de l'espace. Il s'agit en particulier
des droits de préemption ( pour le prix des terrains ), des agréments qui
précèdent l'implantation des installations commerciales ou dans certaines
régions ( Ile de France ) des bureaux et des industries.
Les droits de préemption actuels, qui permettent
de surveiller les prix fonciers, ont un caractère à peu près autocorrecteur.
Les droits des propriétaires sont sauvegardés dans des conditions
satisfaisantes. Les prérogatives de surveillance de la collectivité publique
sont clairement déterminées. La seule faille concerne les prix de référence et
un progrès pourrait être accompli en subordonnant plus étroitement ces prix aux
valeurs vénales prises en compte pour le calcul des impôts. L'autocorrection
jouerait ainsi dans un domaine où elle ne joue pas beaucoup aujourd'hui.
Il s'agit en quelque sorte d'unifier la notion de
terrains à bâtir, et d'avoir une seule et même notion, pour la fiscalité
locale, au regard de la législation de l'urbanisme P.O.S., et au regard des
droits de préemption et de la législation de l'expropriation. Aujourd'hui trois
( T )
définitions différentes coexistent et suscitent autant d'aberrations que
d'incompréhensions.
( T ). Sans compter quelques autres ( fermage, remembrement,
plus-values, T.V.A. )
Quant à l'autocorrection des procédures plus
particulières d'agrément elle est plus difficile à concevoir en raison du
pouvoir discrétionnaire important qui entoure ces décisions. On peut cependant
négliger leur réforme car elle n'est pas, à dire vrai, indissociable de la
décentralisation.
Les prérogatives de la
réalisation des opérations.
La réalisation d'opérations publiques fait appel à
deux procédures bien connues: l'expropriation et la zone d'aménagement
concerté.
Ces procédures sont en principe autocorrectrices
mais quelques aménagements ne sont pas impensables.
Les collectivités publiques ont besoin d'espace pour implanter leurs
installations; elles peuvent se procurer cet espace par l'expropriation. En la
matière l'autocorrection ne peut résulter que d'un contrôle encore plus
sourcilleux du juge administratif qui a le pouvoir d'annuler les déclarations
d'utilité publique illégale. Sa savante jurisprudence est loin d'être achevée
mais chaque arrêt qui sanctionnera, pour illégalité, la déclaration d'utilité
publique incompatible avec un schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme ou avec
un plan d'occupation des sols, fera franchir un pas vers l'autocorrection. La
jurisprudence de la comptabilité n'en est qu'à ses débuts. Avec le temps, elle
prendra racine et infléchira les pratiques arbitraires consistant à localiser
les équipements n'importe où sous prétexte qu'ils répondent à un intérêt
public. Cet intérêt ne doit pas être un alibi facile à l'imprévision et à
l'indécision.
Quant aux zones d'aménagement concerté elles ont acquis une fâcheuse
réputation dérogatoire qui masque leur mérite et leur nécessité. Il faut
qu'elles n'apparaissent plus, dans la pratique comme dans l'opinion, synonyme
d'un vouloir faire incohérent ou arbitraire.
Aussi, sur les grandes opérations locales ( expropriations et zones
d'aménagement concerté ) le rôle de l’Etat doit être limité à un avis, conforme
cette fois, sur la compatibilité de l'opération avec le document d'urbanisme,
puisqu'il ne faut pas en effet que par leur utilisation, on en vienne à
modifier les affectations attribuées à l'espace.
La domestication de leur localisation est commencée depuis deux ou
trois ans. L'autocorrection sera, comme pour l'expropriation, juridictionnelle.
Mais il faut aussi une autocorrection financière améliorée qui garantisse mieux
les collectivités des aléas qui marquent bien souvent la réalisation. Une
responsabilité plus entière de la collectivité locale élargie paraît, dans ce
domaine, le meilleur moyen de calmer les tentations. Cette restauration de la
responsabilité est aussi indispensable pour ravaler les Sociétés d'économie
mixte dans leur rôle d'exécutant.
LES PRÉROGATIVES DE REDISTRIBUTION
Il est assez choquant de voir l'argent public
redistribué à des personnes privées ‑ morales ou physiques. La
collectivité publique est faite pour rendre des services, son objet n'est pas
de verser de l'argent. Cette prérogative particulière, qui a pris de grands
développements depuis trente ans, doit être réservée aux organismes sociaux.
La charité est cependant de tous les temps et on
n'empêchera jamais la générosité de s'exprimer, même si cette générosité n'est
jamais dépourvue de quelques intentions quand elle vient du pouvoir et qu'elle
s'exerce discrétionnairement.
Il faudrait recenser les multiples manières de
subventionner des personnes physiques ou morales, au titre de problèmes qui
ressortissent à l'aménagement. La liste serait longue. L'impécuniosité publique
en corrige l'ampleur mais le civisme n'est pas tel, chez les bénéficiaires,
qu'ils renoncent spontanément à la rente qui leur est versée par une
collectivité, quand ils n'en ont plus besoin. Le civisme n'empêche pas non plus
de demander un peu d'argent public sans contrepartie.
Il faut cependant distinguer deux cas bien
différents.
Dans le premier les prestations sociales publiques
résultent d'une disposition légale ( droit à une aide; droit à une exonération
fiscale ).
Dans toute la mesure du possible l'avantage doit
être assorti d'une contrepartie. C'est la seule façon, et de moraliser la
distribution et d'en limiter les développements indéfinis. Ainsi les avantages
attachés aux opérations qui améliorent le patrimoine immobilier, les aides
publiques à la constitution d'un patrimoine ne peuvent plus se concevoir dans
l'empirisme tout autant généreux que discriminatoire et arbitraire, qui a
marqué les vingt cinq dernières années. Au demeurant la responsabilité en
incombe généralement à l'Etat.
Dans le deuxième cas, la prestation sociale est
volontaire. Elle peut être refusée ou accordée à l'avenant. L'autocorrection ne
peut alors résulter que d'une information obligatoire et très ouverte de tous
les citoyens afin que la surveillance collective maintienne le pouvoir quel
qu'il soit, dans les limites de la bienséance. Cette information doit être
organisée par la loi et ne se heurte pas à de très gros obstacles techniques. En
revanche, il faut surmonter notre psychologie.
Un fichier des personnes et
organisations bénéficiant de la générosité publique ( attribution d'aides
financières, d'exonérations fiscales, de logements sociaux, etc ...) devrait
être créé et disponible dans toutes les communes afin que chacun puisse
surveiller les pratiques redistributrices du pouvoir.
Dans ce domaine, il est toujours significatif de
rechercher qui, dans une commune ou tout autre organisation, détient le pouvoir
de redistribution.
CONCLUSION
L'application de dispositifs autocorrecteurs aux
prérogatives des collectivités publiques, dans le domaine de l'aménagement
n'est pas une oeuvre impossible. Elle est à la portée du Gouvernement et du
Parlement qui ont accompli des réformes bien plus difficiles. Le risque est
plutôt dans le fait que la nécessité, pourtant fondamentale, n'en soit pas
perçue parce qu'elle se niche dans des engrenages juridiques complexes au point
qu'elle paraît subalterne par rapport à d'autres propositions plus
spectaculaires, qui n'en ont pas l'efficacité.
S'il en allait ainsi, ce serait oublier que
l'autocorrection est la propriété première de tout être vivant. Quand elle
cesse d'exister, la vie cesse avec elle et retourne au chaos. Et c'est
certainement à son insuffisance dans les prérogatives d'aménagement qu'on doit
le désordre physique actuel et les difficultés si grandes de le surmonter.
L'INTERIORISATION COLLECTIVE DE LA NECESSITE
DE L'ORDRE PHYSIQUE
N'importe quelle Société démocratique repose sur
un consentement tacite des gouvernants et des gouvernés, sur la forme de
gouvernement et sur les politiques.
Ce consentement n'est jamais unanime. Dans
l'aménagement de l'espace il risque de l'être moins que dans bien d'autres domaines.
L'autorité ne suffisant pas, il faut chercher ailleurs le chemin de
l'efficacité sociale dans la légitimité.
Tant que les citoyens
subissent sans se révolter, on peut se dispenser de leur faire comprendre. Mais
ce n'est pas le cas, il faut par conséquent leur expliquer le pourquoi et le
comment de l'aménagement de l'espace. S'il ne faut pas s'attendre à ce qu'ils
se passionnent tous, du moins seront-ils considérés comme des citoyens et plus
nombreux seront ceux qui feront leur la nécessité d'instaurer l'ordre physique,
malgré les sacrifices personnels qu'un ordre rigoureux peut entraîner.
L'éducation, l'explication, l'information sont
nécessaires. Si la participation des citoyens à l'aménagement peut être
considérée comme un objectif idéal, il ne faut pas avoir trop d'illusion, les
comités actifs seront toujours peuplés de mécontents. Il faut donc que l'action
d'information des collectivités publiques dépasse le stade du dialogue forcé
avec des milieux hostiles, auquel elle tend à se réduire dans une Société
fermée sur elle-même.
Le grand mérite des associations est dans un
premier temps d'obliger le pouvoir à un effort inhabituel d'explication.
Pourtant si le pouvoir en reste là il est perdant. Le dialogue appelle la
concession. La concession appelle le renoncement. Or l'aménagement de l'espace
ne se satisfait pas de petits pas à reculons. L'ordre physique est d'une
architecture trop fragile pour qu'il puisse survivre à trop de compromis. Il
doit donc s'appuyer, non point sur des minorités, mais sur une majorité majeure
de la population.
L'aménagement de l'espace, ses lois, ses
objectifs, sa terrible nécessité vitale pour l'espèce doivent entrer en force
dans la vie quotidienne, dès le plus jeune âge. Il intéresse les enfants pour
lesquels il est leçon de chose. Il fascine les étudiants auxquels il révèle la
dimension spatiale du Pouvoir, négligée jusqu'à ce jour au profit de ses
dimensions institutionnelles, économiques ou politiques. intéresse les jeunes
car les jeunes ‑ qu'ils soient ruraux ou urbains -- sont parmi ceux qui
subissent le plus les méfaits du désordre physique. L'intégration correcte des
jeunes dans une Société physiquement désordonnée coûte tellement cher que les
moins fortunés n'ont que l'alternative de devenir des assistés ou d'attendre
longtemps l'occasion d'un mieux être.
Il concerne aussi bien la plupart de la population
française qui travaille dans les villes et dans les champs et qui n'est pas
insensible à la transformation médiocre de l'environnement. Il suffit de parler
et de faire comprendre que le bonheur n'est pas dans un désordre accru de notre
espace. Or c'est vers ce désordre que naturellement évolueront la ville et la
campagne, si nous ne faisons rien.
L'aménagement de l'espace se heurte, à bien y
voir, à des minorités que le hasard a bien pourvues et bien placées et qu'il
faut isoler dans leur rôle mineur, pour respectable, qu'il soit; il se heurte à
des minorités qui font finalement la loi quand la majorité reste silencieuse,
par ignorance tout autant que par l’inaptitude du pouvoir à la faire parler.
Il s'agit donc, bien au-delà de l'exercice local
d'une quelconque des prérogatives auxquelles cependant nous accordons un grand
crédit, de faire en sorte que l'aménagement de l'espace, ses techniques et ses
lois, cessent d'être un souci de spécialistes et imprègnent toute la Société.
On restitue alors un rôle neuf au vieil Etat et à ses serviteurs. Et ils
l'exerceront d'autant mieux qu'ils auront moins de pouvoirs en charge, que leur
savoir sera ouvert aux citoyens.
« Celui qui peut, agit; celui qui ne peut pas enseigne ».
Une réforme décentralisatrice qui mettrait au fumier tout le savoir
accumulé dans l'administration serait néfaste. Puisque l'histoire veut lui arracher son imperium,
qu'elle le lui prenne. Qu'elle lui laisse cependant le droit, non pas de
conseiller, mais d'enseigner les citoyens.
Raisonner ainsi, ce n'est pas croire que quelqu'un
détient le secret du bonheur des autres, qu'il existe quelque part un grand Architecte
qui sait, c'est rechercher ensemble les meilleures solutions en évitant de
succomber aux périls de la facilité, de l'uniformité, des égoïsmes sectoriels
ou fonciers et du réflexe d'exclusion.
Alors, peut être qu'en quelques années, les
sociétés locales échapperont aux cycles maléfiques qui leur font désirer ce
qu'elles ont perdu, faute d'avoir su voir au delà d'elles-mêmes et conserver ce
qu'elles possédaient.
CDL-027
CHAPITRE SEPTIEME
POUR UN
NOUVEAU PARTAGE
DES
RESPONSABILITÉS
ET DES POUVOIRS
La décentralisation souhaitée devient alors
possible. Ses limites découlent tout naturellement du caractère plus ou moins
complet de l'autocorrection qui marque les prérogatives.
Le partage des pouvoirs peut se concevoir de trois
façons :
le pouvoir partagé (
entre l'Etat et les collectivités locales rénovées ) :.
le pouvoir conseillé (ou
surveillé)
le pouvoir séparé.
Ces techniques de répartition, appliquées à
chacune des prérogatives permettent de définir la façon d'opérer.
LES TECHNIQUES DE REPARTITION DU
POUVOIR ET DES RESPONSABILITES
Il faut au préalable définir les contours de la
notion de responsabilité qui mérite quelque précision à cause de son
ambivalence. Il s'agit d'abord de la responsabilité juridique, qui trouve son
accomplissement final devant les tribunaux et qui est loin d'être hypothétique.
Il s’agit aussi de la responsabilité politique, assumée devant l'opinion. Le
citoyen ignore assez généralement la première et impute volontiers la seconde à
l'autorité sur laquelle il croit avoir le plus d'influence. Du fait qu'il a
plus d'influence sur l'autorité élue que sur le fonctionnaire nommé, il attend
généralement une attitude bienveillante de l'élu et un comportement ferme du
pouvoir d'Etat. Pouvoir et responsabilité sont indissociables. L'erreur
communément commise consiste à croire que la seule façon d'être responsable est
de détenir le pouvoir de l'élection. Le fonctionnaire nommé l'est tout autant
même si sa légitimité n'est pas électorale. Il a la responsabilité de faire son
devoir de même qu'une sentinelle est responsable, durant sa faction, en
l'absence de toute élection. L'affaiblissement de l'idée de devoir dans notre
société amollie, rend le raisonnement opaque à la plupart des citoyens.
LE POUVOIR PARTAGE
Selon cette technique de répartition, les
responsabilités de l'Etat et de la collectivité locale sont conjointes et
solidaires. L'un et l'autre doivent travailler de concert, trouver des points
d'accord, se consentir des concessions. Chacun apporte ainsi ses préoccupations
dans le débat.
Mais une décision doit être prise et l'une des
parties doit s'incliner dans l'hypothèse d'un conflit.
L’arbitrage final peut donc appartenir soit à
l'Etat, soit à la collectivité. Quand il appartient à l'Etat, le système repose
sur l'adage: « Le
tout doit prévaloir sur la partie », et quand il appartient à la
collectivité, il repose sur l'adage contraire, « La partie doit
prévaloir sur le tout ».
La responsabilité juridique
incombe à l'autorité qui prend la décision. La responsabilité politique
appartient toujours aux deux car elle est décernée par l'opinion qui ne
discerne pas toujours entre les véritables responsables.
LE POUVOIR
SURVEILLÉ ( OU CONSEILLÉ)
Dans cette hypothèse, l'autorité responsable ( que
ce soit l'Etat ou la collectivité ) ne peut décider sans avoir requis
préalablement l'avis de l'autre autorité publique concernée. Le contenu de cet
avis peut être plus ou moins étendu. Il peut porter sur l'opportunité de la
décision, sur ses modalités, sur sa légalité. La force de l'avis peut aussi
varier de l'avis conforme ( qui équivaut à un pouvoir de veto ) à l'avis
ordinaire qui éclaire le responsable de la décision sans le lier et qui, dans
la plupart des cas, est suffisant.
Si la décision appartient à l'Etat, après avis de
la collectivité, le système repose sur l'adage « la partie surveille le tout »; dans
le cas contraire, l'adage devient « le tout surveille la
partie ».
Cette technique est satisfaisante pour les
décisions simples. La responsabilité juridique incombe à l'autorité qui prend
la décision. La responsabilité politique, toujours décernée par l'opinion, est
imputée aux deux autorités, et plus particulièrement à celle sur laquelle
l'opinion a le plus d'influence.
LE POUVOIR SÉPARE
Ce dernier système de partage correspond à l'adage
suivant: « Chacun s'occupe seul de ce qui le regarde ».
Un tel système a le mérite d'être clair; il n'est pas nécessairement
intelligent dans un domaine tel que celui de l'aménagement où toute décision a
des implications qui vont bien au delà de l'intérêt étroit de l'une des
autorités habilitée à décider seule, dans un domaine bien défini.
La responsabilité juridique est nettement
individualisée. Il n'est pas sûr que la responsabilité politique le soit autant
car les mécontents ne sont pas apaisés pour la seule raison que telle autorité
a le droit souverain de faire seule ce qui les a mécontentés.
Cette classification rudimentaire des hypothèses
de partage du pouvoir a l'avantage d'englober les cas les plus divers qui se
rencontrent en aménagement. Appliquée aux prérogatives d'aménagement, telles
qu'elles sont définies dans les codes actuels, elle permet les constatations
suivantes.
A l'exception de l'établissement des documents
d'urbanisme ( S.D.A.U. et P.O.S. )
pour lesquels le système est celui du pouvoir partagé, avec pouvoir d'arbitrage
final de l’Etat, dans la plupart des autres cas, le système est celui du
pouvoir surveillé avec pouvoir de décision à l'Etat et avis ordinaire de la
collectivité locale. La zone d'intervention foncière est une variante inverse,
la décision de préemption appartient à la commune après avis des services
fiscaux. Le pouvoir fiscal des collectivités est aussi régi par un système de
pouvoir surveillé par l'Etat. Le pouvoir de redistribuer des collectivités ( de
dépenser ) est soumis à une surveillance non moins stricte, qui s'apparente à
l'avis conforme, par le biais de la subvention.
La prépondérance de l'Etat est donc totale.
La décentralisation ne manque pas d'objets sur
lesquels s'exercer.
UNE NOUVELLE
REPARTITION DES POUVOIRS
LA DÉCENTRA LISATION DES
PREROGATIVES FISCALES
Dans ce domaine, le régime est déjà décentralisé
puisque la collectivité locale est maîtresse de la pression fiscale ( du taux
de l'impôt ou de ce qui. en tient lieu ) et de son produit.
Le régime est celui du pouvoir surveillé. L'Etat
aide et surveille la collectivité locale de deux façons :
‑ en prenant généralement en charge
l'assiette de l'impôt. ( Direction des services fiscaux, pour les fiscalités
traditionnelles, direction de l'équipement pour les fiscalités de l'urbanisme.)
‑ en prenant en charge le recouvrement de
l'impôt ( services fiscaux ).
L'Etat aide et surveille; sa surveillance est
essentiellement limitée à la bonne application de la législation, au respect de
la légalité.
Toute décentralisation suppose un personnel
compétent pour accomplir ces tâches au sein de la collectivité. La
décentralisation de l'assiette et de la liquidation des fiscalités de
l'urbanisme peut se faire sans difficulté. Celle des fiscalités traditionnelles
est plus délicate. A moyen terme, elle ne peut être exclue.
Par contre les prérogatives qu'appelle le
recouvrement de l'impôt ne devraient pas être décentralisées. Il est préférable
que le bras séculier reste extérieur à la collectivité locale.
Dans l'hypothèse décentralisée, la loi doit faire
obligation aux collectivités locales de communiquer les informations
statistiques et d'admettre les contrôles improvisés en plus du contrôle a
posteriori de la Cour des Comptes. Ce contrôle devrait être lui-même
réorganisé.
La décentralisation n'apporte aucune révolution.
LA DÉCENTRALISATION DES
PRÉROGATIVES D’AMENAGEMENT
Il s'agit d'un domaine essentiel qu'il faut à nouveau
parcourir comme on l'a déjà fait plusieurs fois.
Les prérogatives
permettant d'attribuer des affectations à l'espace.
Un statu quo satisfaisant
Le régime actuel est celui du pouvoir partagé, la
décision finale appartenant à l'État qui approuve les documents ( S.D.A.U. et P.O.S. ).
Dans la procédure, les interlocuteurs
administratifs et élus discutent librement sur un pied d'égalité en principe.
La personnalité de l'élu pèse cependant d'un grand poids. Le fonctionnaire n'a
que son savoir faire et sa connaissance des techniques et des lois. Le greffier
est encore l'État, qui prescrit, consulte, rend compte, publie, notifie.
Nous avons dit quelle était l'importance de ces
prérogatives, les nécessités d'arbitrages multiples après de multiples
confrontations d'intérêt, divers dans leur nature, leur origine et leur
hiérarchie.
Faut-il, pour sacrifier à la décentralisation,
inverser le système actuel de pouvoir partagé dans lequel le Tout ‑ à
savoir l'Etat détenteur du plus grand nombre de préoccupations ‑ doit
prévaloir sur la partie, à savoir la collectivité comptable seulement devant sa
population ?
Faut-il, pour aller plus loin encore, admettre un
système de pouvoir surveillé, dans lequel l'Etat ‑ qui est le tout ‑
n'aurait qu'un droit d'avis ordinaire, la décision finale appartenant à la
partie qui serait d'ailleurs libre, par définition de ne pas la prendre ?
Faut-il, pour que l'autonomie de la collectivité
soit encore plus jalousement gardée des tentations d'intervention de l'État,
aller jusqu'au pouvoir séparé, chacune des autorités décidant, seule et en
dernier ressort, à sa façon ?
Ni les mécanismes autocorrecteurs imaginés, ni les
conditions préalables imposées, ne garantissent une bonne solution.
L'attribution d'affectations restera toujours discriminatoire.
L'ordre physique engendre du désordre social.
Les tentations et les perversions, à cette phase
de l'aménagement, sont innombrables.
Les intérêts supérieurs ne doivent pas être sacrifiés
par l'assujettissement de tous les objectifs au réflexe d'exclusion.
Le pouvoir partagé, dans ces domaines délicats,
est, d'ailleurs en lui-même, un mécanisme autocorrecteur.
La décentralisation n'a pas et ne doit pas avoir
pour unique objectif de rassurer ceux qui craignent pour leur siège que l'ordre
physique risquerait de leur faire perdre. La décentralisation doit mettre sur
un même pied l'objectif d'obtenir un aménagement encore meilleur, un ordre
physique supérieur à celui qu'on obtient aujourd'hui et l'objectif de
tranquilliser la conscience électorale des élus locaux.
L'attribution d'affectations à l'espace ouvre la
porte d'un coffre fort. Il est bien préférable qu'il y ait deux clefs et que
chacune d'elles ne soit pas dans la même main. Le pouvoir partagé est la
technique qui apporte le maximum de garantie à tous, aux collectivités comme
aux citoyens, aux intérêts locaux comme aux intérêts extérieurs et supérieurs
au territoire aménagé.
L'État n'a donc pas à rougir de conserver la clef
qu'il détient aujourd'hui.
Et d'aventure s'il l'abandonnait, en un moment de
faiblesse, il ne tarderait pas à la récupérer de la pire façon, en ranimant des
lois nombreuses qui lui permettent d'intervenir sur les affectations de
l'espace sans trop se soucier d'associer les collectivités à leur application.
Là est le pire vice du pouvoir surveillé ou séparé
qui laisse la collectivité en apparence libre d'attribuer à l'espace les
fonctions qui lui plaisent et à l’Etat d'y superposer ses propres affectations,
contradictoires avec les précédentes.
Le statut juridique qui émergeait lentement de
plus de cent cinquante années d'histoire législative et d'hésitations,
retournerait ainsi au néant.
Le pouvoir séparé ‑ ou seulement surveillé ‑
est une régression, un retour vers le temps où en l'absence d'instrument
suffisamment global pour arbitrer entre tous les besoins de ceux qui dépendent
du sol pour assumer leur fonction, chacun avait le droit de légiférer pour
lui-même, dans son étroit domaine.
La législation de l'urbanisme ‑ par les S.D.A.U. et les P.O.S. ‑ conduit
à rapprocher les administrations nombreuses et à les obliger à prendre parti
sur les objectifs qu'elles ont à faire prévaloir. Elle conduit les
collectivités à se frotter à des nécessités extérieures et à comprendre que,
malgré leur autonomie, elles ne constituent pas de petites républiques
insulaires qui peuvent ignorer le monde extérieur.
Les trois missions inaliénables de l'État
Dans l'attribution des affectations, l'Etat ne
peut abandonner trois missions essentielles :
-- la sauvegarde des espaces naturels (à fonction
économique ou écologique) et la sauvegarde du patrimoine historique.
-- la capacité de localiser les grands équipements
publics, régionaux ou nationaux.
-- la nécessité du respect de la légalité et d'une
expression unifiée des documents.
Aucune de ces trois missions n'est interdite aux
collectivités locales. Il ne s'agit donc pas d'un monopole de l'Etat sur ces
points essentiels. Aucune d'elles cependant ne peut leur être imposée car
aucune des raisons d'être de ces trois missions n'est impérativement locale.
La
première concerne toute la nation; elle n'apporte que contrainte
à la collectivité qui a le privilège d'être dépositaire d'espaces naturels
prestigieux, d'espaces agricoles riches ou d'un patrimoine historique précieux.
Beaucoup de collectivités d'ailleurs ne manquent pas de s'en plaindre quand on
leur fait valoir qu'elles ont, malgré elles, le devoir national de prendre
garde au patrimoine qu'elles ont en dépôt. Faut-il abandonner ces patrimoines à
un statut local librement décidé ? Faut-il le soumettre à un statut spécial
imposé par l'Etat ? Faut-il additionner algébriquement les deux statuts et
aboutir, comme à l'accoutumée à ne reconnaître en définitive que le plus
restrictif des deux dans la confusion juridique ? Ou faut-il édicter
conjointement ‑ entre l'Etat et les collectivités ‑ un statut
unique ? A chacun de répondre mais ce n'est pas forcément être centralisateur
que de choisir la dernière éventualité C'est être réaliste, pratique et
raisonnable et c'est aussi mêler des solidarités qui n'ont pas le droit de
s'ignorer puisqu'elles sont géographiquement liées.
La
seconde mission concerne aussi l'ensemble de la nation. Faut-il
souhaiter que la collectivité locale définisse toute seule très sagement
l'organisation de son espace et que l'Etat vienne, à son tour, tout seul,
bousculer, cisailler le bel arrangement local avec ses grands équipements ? B
n'a déjà que trop tendance à le faire. Il est important qu'il s'accoutume à
prendre en considération ceux qui sont aux endroits où il place ses grands
ouvrages, qu'on l'oblige à ne pas les changer de place à tout instant...
Ce n'est pas être centralisateur que de choisir
cette dernière solution qui sera de mieux en mieux satisfaite avec l'élaboration
conjointe des documents ( S.D.A.U. et
P.O.S. ) c'est à dire dans un système de pouvoir partagé. Et cette solution
rend plus responsable et conséquent l'Etat à l'égard de la collectivité locale.
La
troisième mission, paraîtra tatillonne. Pourquoi nier l'aspiration
à la diversité ? Pourquoi imposer une présentation formelle unifiée des
documents dans tout le pays ? N'est-ce pas nuire au droit d'imaginer, à la
liberté d'expression ? Et la légalité, n'est-elle pas souvent qu'un alibi ?
Cette troisième mission procède de la nécessité
d'offrir à l'usager ‑ qui n'est pas nécessairement local ‑ plus de
commodité, plus de facilité pour débrouiller l'écheveau complexe des
législations qui s'expriment dans les documents. Nul ne se plaint du système
métrique.
Il faut donc que l'Etat soit le garant d'un
langage commun, de présentations homogènes qui font qu'aux mêmes signes ou aux
mêmes mots correspondent de mêmes significations, d'une collectivité à l'autre.
Il faut aussi que les limites légales soient les mêmes partout afin que
l'usager n'ait pas à connaître plusieurs régimes de légalité. L'avis de
légalité est destiné à garantir cet objectif. Et encore une fois, ce n'est pas
être centralisateur que souhaiter comprendre, sans apprentissage spécial, le
schéma directeur ou le P.O.S., de Saint-Malo, de Saint-Tropez ou de
Saint-Nectaire.
Ces trois
missions sont d'intérêt national, par nature et par volonté.
Par nature, car nul ne peut raisonnablement refuser
à l'État le droit de veiller à la sauvegarde de certains patrimoines précieux
pour la collectivité nationale, de garantir la réalisation d'opération utile à
la collectivité, de maintenir un certain langage commun. Elles doivent l'être
aussi par volonté, afin de pérenniser l'unité du pays en ce qui se rattache à
l'aménagement.
Il convenait donc de s'en expliquer, peut être
longuement, car les conclusions ne semblent pas très favorables à une
décentralisation accrue. Si le statu quo paraît la meilleure solution et si la
décentralisation peut être néanmoins considérable, c'est essentiellement en
raison du rôle rénové que pourrait remplir la collectivité élargie sous le
régime du pouvoir partagé, en cette matière. L'Etat aurait des interlocuteurs
dignes de lui.
En effet le pouvoir partagé, entre l'Etat et des
collectivités fortes, c'est déjà de la décentralisation. D'ailleurs ne nous y
trompons pas, l'hostilité de nombreuses administrations à user du schéma
directeur ou du P.O.S. pour faire valoir leurs propres exigences se constate
souvent. Cette hostilité est dans la crainte d'avoir à discuter avec les maires
de leurs objectifs. Elles aspirent, quasi généralement au pouvoir séparé qui
leur rend la souveraineté de faire sans condescendre à discuter de leur projet
avec des élus. Chaque jour en apporte l'exemple et cet état d'esprit qui tend à
opposer l'État ‑ avec ses impératifs ‑ aux collectivités avec les
leurs est à combattre, de quelque côté qu'il soit.
Le
pouvoir de penser.
Il reste une dernière prérogative qui se rattache
très directement à l'attribution d'affectations à l'espace: la conception de
l'aménagement.
Aucun aménagement, digne de ce nom, n'est
concevable sans pensée, à savoir sans études et sans réflexion. Pour certains
hommes politiques, la dépense d'études est une dépense inutile, une façon
d'entretenir des intellectuels, quelquefois subversifs; une manière d'entourer
la réalité d'un nuage savant qui l'occulte au bon sens, le risque d'être livré
à des sorciers qui sont seuls à comprendre leurs propositions.
Il est vrai que les études d'aménagement sont
souvent décevantes pour les autorités chargées de la décision. Elles ne leur
apportent ni la vérité, ni la sécurité. Elles les placent devant des
alternatives douloureuses. Elles peuvent donner l'impression d'habiller de
raison des choix déraisonnables qu'il est difficile de contrarier. Il faut
prendre son parti de cette imperfection et raisonner à l'envers.
D'innombrables décisions se prennent chaque jour
et chaque année; elles ont toutes d'irréversibles conséquences. Faut-il, au nom
du doute que mérite toute étude, se prononcer sans rien savoir, se fier à la
seule expérience, au seul bon sens, ou faut-il, sans qu'il ait une foi aveugle
dans les études que celui qui décide, élargît quelque peu son champ visuel ?
La réponse est sans ambiguïté.
Une question la suit immédiatement: qui doit faire
l'étude ? de qui doit-il dépendre ? de l'Etat ou des communes.
Nous répondrons des deux, pour la majorité des
études d'aménagement conduisant à attribuer des affectations à l'espace.
Jusqu'à ces dernières années, l'Etat a détenu un
quasi-monopole de pensée. Ses corps de techniciens locaux au service de l'Etat
et des communes, la plupart du temps, réalisent les études d'aménagement. Des
communes, de plus en plus nombreuses ont accepté de financer la pensée et
celles qui l'ont fait s'en portent généralement bien.
La logique de la décentralisation voudrait
certainement que les financements de l'Etat et ceux des collectivités soient
séparés, l'Etat étudiant ce qui demeure de son ressort et les collectivités ce
qui est du leur.
Nous nous permettons de proposer qu'il n'en soit
pas ainsi parce que l'espace ne doit pas, outre mesure, se sectorialiser; la
tendance à la sectorialisation des préoccupations est suffisamment forte. Ne
l'accentuons pas.
La formule est dans l'institution d'organismes
communs à l'Etat et aux collectivités, financés par les deux, administrés par
les deux, compte tenu d'une présence majoritaire des collectivités.
Les agences d'urbanisme des agglomérations ont
prouvé leur efficacité. Conçues sous ce régime, malgré un statut d'association
ordinaire de la loi de 1901, elles garantissent aux parties concernées, un bon
travail dans un climat satisfaisant.
L'organisme d'étude doit être un terrain neutre ‑
ou tout au moins aussi neutre que faire se peut ‑ laissant aux hommes une
large liberté de penser et de proposer. L'assujettissement total à
l'administration d'Etat a des inconvénients et ne correspond pas au souci de
décentralisation. L'assujettissement complet aux collectivités a les siens.
Faut-il les énumérer ? Après ce qui a été dit, ils sont, les uns comme les
autres, évidents.
Un organisme d'étude commun est une garantie pour
que les différentes préoccupations soient prises en compte au moment de
concevoir les choix, d'en étudier les impacts, d'imaginer des variantes,
d'imaginer aussi ce qui n'est pas imaginable au sein d'une administration plus
lointaine ou d'une collectivité trop proche car l'éloignement paralyse autant
que la proximité.
Une pareille solution ne satisfera personne.
Qu'est-ce qu'une réforme qui ne réforme rien ? Qu'est-ce que cette façon de
créer un « faux nez » à l'administration ? Un réformateur conséquent doit
proposer mieux. Mais réformer, dans ce domaine c'est étendre à des centaines de
collectivités élargies, ce qui ne bénéficie qu'à 23 ou 24 agglomérations
urbaines ( qui regroupent quelques centaines de communes actuelles et une
dizaine de millions d'habitants ). Là serait la véritable mutation, épargnant
aux hommes l'ankylose de l'appartenance à perpétuité à un organisme d'étude
communal. La France doit mettre sur pied une profession qui n'existe qu'à
l'état embryonnaire et dans des conditions précaires: la profession
d'aménageurs de l'espace, faite de toutes les disciplines nécessaires à la
prise en compte sérieuse des quatre objets de l'aménagement. Et qui peut croire
qu'une pareille profession peut naître dans le sein exclusif des collectivités
ou de l'État. L'Etat n'y est pas parvenu. Ses corps, leurs statuts, les héritages
ministériels y font obstacle. Les collectivités n'y parviendront pas plus car
même si elles en éprouvent la nécessité, elles constitueront des corps de
gestionnaires enfermés dans des horizons et des statuts limités.
L'aménagement convenable de notre pays implique
donc un changement sensible des pouvoirs publics, quels qu'ils soient, vis à
vis des hommes de pensée dont ils devraient avoir de plus en plus besoin, à une
période où la finesse et la qualité tendent à remplacer la quantité.
Le réalisme est là: il ne faut pas attendre de
quelques milliers de collectivités locales nouvelles ‑ même
territorialement élargies ‑ qu'elles assurent la mobilité géographique et
une carrière nationale satisfaisante à ceux dont la valeur professionnelle
dépend de la possibilité d'exercer leur talent, au moins dans cinq ou six
endroits différents, durant leur vie. Nous retrouvons ici la nécessité d'éviter
que les techniciens de l'aménagement s'ankylosent toute une existence au même
endroit et deviennent soient des êtres stériles, soient de petits oligarques
locaux tirant leur pouvoir de leur information accumulée...
Les
prérogatives de contrôle des affectations.
Le régime actuel des pouvoirs par lesquels la
puissance publique accorde ou refuse des autorisations aux particuliers qui les
demandent est celui du pouvoir surveillé, La décision est de la responsabilité
de l'Etat, le maire donne un avis ordinaire.
En matière de permis de construire la décision est
prise, en principe, par le maire qui agit comme agent de l’Etat. Il semble que
ce soit la pire solution. La responsabilité juridique incombe à l'Etat, la
responsabilité politique incombe à l'élu, dans une circonstance
particulièrement sensible qui met en présence le pouvoir et l'usager demandeur.
Les principales autorisations concernant
l'occupation physique du sol sont les suivantes :
‑ permis de construire
‑ lotissement
‑ ouverture d'installations classées
‑ ouverture de terrain de camping
‑ ouverture de terrain de caravanes
‑ ouverture de carrières
‑ défrichement
‑ autorisation de coupe et d'abattage
d'arbres
‑ autorisations d'installation et de travaux
divers
‑ permis de démolir.
Il manque un contrôle sur l'ouverture des chemins
et l'installation des tuyaux si favorables à la dispersion des constructions.
Les principales
autorisations ou interventions à contenu économique sont les suivantes :
‑ agrément des bureaux et des industries
(région parisienne)
‑ autorisation des commissions
départementales d'urbanisme commercial, sur les implantations commerciales,
‑ droit de préemption dans ‑ les zones
d'aménagement différé
‑ les zones d'intervention foncières
‑ les zones de préemption des périmètres
sensibles.
Les autorisations concernant
l'occupation physique du sol doivent être massivement décentralisées sur
l'autorité exécutive de la collectivité élargie, afin que cette autorité en
assume la responsabilité juridique et la responsabilité politique. L'Etat
pourrait conserver quelques pouvoirs résiduels de décision dans les domaines
les plus décentralisés et dans tous les cas un pouvoir d'avis public sur la
légalité de la décision.
Le permis de construire et les lotissements sont à
transférer sur la collectivité qui exercera d'ailleurs son pouvoir dans des conditions
de compétence liée puisqu'il est admis, par définition, que la décentralisation
ne peut pas entrer en vigueur avant l'établissement du plan d'occupation des
sols ‑ ou de ce qui en tient lieu. L'Etat pourrait conserver un pouvoir
de décision sur les constructions de l'Etat, des départements et les
constructions des services publics concessionnaires de l'Etat. Il sera
difficile aussi de lui enlever le droit de surveiller la préservation du
patrimoine historique.
Le service départemental de l'Etat, devrait être
consulté par la collectivité aux fins de lui demander son avis sur la légalité
du projet déposé par rapport à la norme juridique applicable au terrain. L'Etat
est conseiller de la collectivité mais il l'est aussi du citoyen (
pétitionnaire ou voisin ) qui est en droit d'exiger l'assurance d'une autorité
qualifiée extérieure et indépendante de celle qui décide. L'avis doit être
public et figurer dans les dossiers de la décision. La collectivité reste
entièrement libre de le suivre. Elle est seulement avertie. Il s'agirait donc
d'un pouvoir surveillé atténué ( avis ordinaire, sur un objet restreint )
d'autant que la légalité s’use quand on ne s'en sert pas.
Des solutions identiques sont concevables en
matière d'ouverture d'établissements classés. Le problème serait cependant pour
la collectivité de disposer de personnel compétent dans un domaine, très
spécialisé.
L'ouverture de terrains de camping et de caravanes
ainsi que les autorisations concernant les installations et travaux divers
peuvent être soumis au même régime que le permis de construire ou les
lotissements.
L'ouverture des carrières pose un problème un peu
plus délicat mais avec l'établissement des documents d'urbanisme, si l'Etat
veille à ce que les ressources nécessaires soient convenablement assurées sans
pour autant admettre ‑ comme il a quelquefois tendance à le laisser
croire ‑ que les exploitations peuvent être ouvertes n'importe où, on
peut imaginer une décentralisation totale ‑ ou partielle, si l'on n'ose
pas aller aussi loin, fondée sur l'étendue de l'exploitation.
Les autorisations de défrichements peuvent aussi
être largement décentralisées, dans la mesure où le P.O.S., en classant les
bois public ou privé, rend irrecevable la demande de défrichement. Dans les
forêts non protégées, la décision de défrichement peut donc être laissée à
l'appréciation de la collectivité. Les autorisations de coupe et d'abattage
d'arbres dans les espaces boisés classés, peuvent être décentralisées. La taxe
de défrichement, qu'il conviendrait d'améliorer et d'appliquer, renforce
l'autocorrection.
Le permis de démolir peut être décentralisé avec
la réserve cependant que l'Etat, gardien du patrimoine bâti national, devrait
disposer d'un pouvoir de veto lorsque la démolition est susceptible d'aboutir à
la disparition d'un témoignage précieux du passé.
La question peut être posée de savoir si l'Etat
peut avoir un pouvoir de substitution, pour prendre la décision à la place de
la collectivité, lorsque celle-ci se refuse à la prendre, dans tous les cas où
il n'y a pas de décision tacite au delà d'un certain délai.
La décision positive ou négative est susceptible
de recours contentieux et on peut aussi s'interroger sur l'opportunité
d'accorder à l'Etat le pouvoir d'attaquer devant les tribunaux administratifs les
décisions qui lui paraissent irrégulières. Cette faculté ne serait pas
attentatoire à l'esprit de la décentralisation.
Enfin, il conviendrait de conserver à l'Etat, son
pouvoir de constater les infractions et d'en saisir les parquets. Cette
prérogative de police maintenue en faveur de l’Etat n'est pas non plus
attentatoire à l'esprit de la décentralisation.
Dans ce
nouveau régime décentralisé, l'Etat fortement désengagé des tâches de gestion
et d'administration reste informé de l'évolution de la vie locale. Il reste
ainsi apte à remplir son rôle d'éducateur et de pédagogue, tout en conservant
un minimum de prérogatives qui lui permettent de faire respecter la « moralité
». Pour le citoyen comme pour la collectivité locale, il n'est plus celui qui
décide. Il reste un recours limité mais utile contre les « dérapages »
éventuels.
Dans
les interventions ou autorisations à contenu économique la décentralisation
doit être totale pour les zones d'aménagement différé. Toutefois l'Etat doit
conserver la possibilité d'en créer pour son propre compte lorsqu'il a besoin
de surveiller le prix des terrains dont il envisage l'acquisition, avant la
déclaration d'utilité publique. Cette possibilité perd de son intérêt dès lors
que la création de la zone d'aménagement différé résulte automatiquement des
dispositions du P.O.S. qui localise les opérations de l'Etat comme celles des
autres collectivités.
La zone
d'intervention foncière est déjà décentralisée. La zone de préemption dans les
périmètres sensibles est instituée au bénéfice du département, ou en deuxième
rang du Conservatoire du Littoral et des espaces lacustres; elle n'a donc pas à
être décentralisée sur la collectivité locale élargie.
On peut
encore s'interroger sur le maintien de la consultation obligatoire des services
fiscaux sur la valeur des biens immobiliers. Il peut être raisonnable de la
maintenir car l'intervention des domaines n’est pas réservée qu'à la
collectivité, elle concerne toutes les acquisitions publiques et c’est sans
doute la seule façon de maintenir au plan départemental un service capable
d'avoir une vue d'ensemble des prix fonciers et immobiliers.
L’agrément
des bureaux et des industries en région parisienne ne peut être décentralisé
puisque cette autorisation a précisément pour objet d'empêcher certaines
opérations sur le territoire des collectivités qui les souhaitent bien souvent.
Enfin
le pouvoir des commissions départementales d'urbanisme commercial pourrait être
transféré à la collectivité, tout en maintenant ces commissions en tant qu'organismes
consultatifs.
Une
telle réforme des pouvoirs de décisions restitue à la collectivité la quasi
totalité des prérogatives de contrôle.
Ce
panorama n'est pas absolument complet mais l'économie de la solution peut être
étendue aux prérogatives qui ont été passées sous silence pour ne pas allonger
les développements.
Les prérogatives de réaliser des
opérations.
La décentralisation, dans ce domaine, peut atteindre un
degré encore plus poussé et s'approcher du régime du pouvoir séparé, dans la
mesure où chaque autorité publique exécute ce qu'elle a prévu dans les
documents d'aménagement.
Il
convient toutefois d'être courtois et d'informer, d'autant que les opérations
sont précédées la plupart du temps d'enquête publique et ne suscitent pas
toujours l'unanimité.
L'EXPROPRIATION.
La
déclaration d'utilité publique doit être prise par la collectivité pour les
opérations qui sont de son ressort, qu'elle finance, et exécute.
L'Etat
reste compétent pour les opérations du département, de l'Etat et de ses concessionnaires.
L'expropriation
qui aboutit à la réalisation d'un équipement de la collectivité doit être
facilitée quand elle est compatible avec les documents d'urbanisme. L'Etat ‑
gardien du respect de ces documents-- doit donc être consulté et rendre un avis
de compatibilité. Il n'a pas à juger, ni de l'opportunité, ni du contenu.
Inversement l'opération d'Etat doit faire l'objet d'une consultation de la
collectivité.
Mais la
liberté réelle des collectivités dépendra toujours de leurs ressources. Si elles
ne seront jamais suffisantes, du moins faut-il que leur attribution ne
s'accompagne pas du double contrôle
financier et technique actuel.
L'EMANCIPATION FINANCIERE peut
résulter de ressources locales propres plus importantes. Toutefois les
collectivités empruntent. La liberté d'emprunt peut-elle être totale ? C'est un
problème délicat. L'épargne nationale n'est pas illimitée et l'accès au marché
financier par les agents économiques est réglementé. L’accès des collectivités
publiques le sera tout autant mais la répartition des possibilités d'emprunts
entre collectivités ne doit pas être décidée par l'Etat. L'Etat doit seulement
affecter une masse globale aux collectivités locales qui procéderont
elles-mêmes, par la voie d'un organisme national qui leur soit propre, à la
répartition entre régions et départements.
Quant à
l'accès au marché financier privilégié, par ses taux inférieurs à ceux du
marché libre, il devrait être réglementé de la même façon et être soustrait,
pour sa répartition, à l'emprise exclusive d'organismes financiers nationaux
qui, indirectement, téléguident les dépenses locales d'investissement.
L'Etat
doit arbitrer entre les grandes masses affectées aux différents besoins
nationaux. Son rôle n'est pas de juger de l'opportunité locale de
l'investissement local. C'est la seule façon de laisser les collectivités
libres d'arbitrer toutes seules entre la piscine ou l'école, la crèche ou la
station d'épuration et du moment de l'opération. L'autocorrection se fera
d'elle-même.
Il ne
reste qu'une ombre qui puisse justifier une intervention exceptionnelle et
marginale de l'Etat. Elle concerne les équipements de compétence locale
susceptibles d'être soumis au réflexe d'exclusion. La station d'épuration
l'illustre bien. La plupart des grandes villes littorales par exemple n'en
disposent pas et empoisonnent la mer, accusant l'Etat de ne pas leur donner les
moyens de la réaliser. A l'avenir elles n'auront plus cet alibi mais
s'engageront-elles pour autant dans les dépenses considérables que cet équipement
implique ? Et si elles ne font rien, alors que la pollution n'est pas une
affaire strictement locale, comment les aider si leur impécuniosité est
véritable ?
On peut
donc quasiment tout décentraliser en n'admettant qu'une intervention
strictement limitée de l'Etat. Cette possibilité n'est pas attentatoire à
l'esprit de la décentralisation si elle reste circonscrite à quelques cas
particuliers exceptionnels que la société locale n'est pas portée à régler (
politiques foncières, équipements impopulaires, équipements dont le personnel
est à la charge de l’Etat ).
L'émancipation
technique est aussi désirée. Les communes se plaignent du carcan de la norme
qui conditionne l'intérieur et l'extérieur de l'équipement, sa dimension, sa
forme et ses fonctions. La norme irrite car elle entrave la liberté sans que
ses avantages soient perçus. Admettons la critique et suspendons les normes
pendant quelques années. Elles reviendront toutes seules car elles sont
commodes et facilitent le travail mais la cure de liberté aura permis
d'apprendre à s'affranchir de ce qu'elles ont d'abusif dans leur systématisme.
L'opération
d'équipement local peut ainsi devenir l'affaire de la collectivité, sans
soulever d'obstacles insurmontables.
LA ZONE D'AMENAGEMENT CONCERTE.
Sous
réserve de l'avis conforme de compatibilité avec les documents d'urbanisme,
quant à son objet et à sa localisation la Z.A.C. peut être aussi entièrement
décentralisée.
L'Etat
doit conserver un droit de regard sur l'expression formelle du plan
d'aménagement de zone si l'on admet que l'expression unifiée des documents
d'aménagement est l'une de ses trois essentielles missions. Il n'est
d'ailleurs, dans cette éventualité, qu'un notaire.
Quant
aux moyens de réalisation, techniques et financiers, il appartient à la collectivité
de les réunir et de choisir le meilleur mode de réalisation en évitant de
tomber sous l'emprise des sociétés d'économie mixte ou des investisseurs
privés.
La
responsabilité totale et entière de la collectivité sera une bonne école de la
décision. Le domaine des opérations d'urbanisme est sans doute celui où la
confusion des pouvoirs, des contrôles, des influences occultes est la plus
grande. Pour y mettre fin, il faut couper toute espérance de secours extérieur,
toute éventualité de bouc émissaire. Et si l'aide technique de l'Etat devait
être maintenue, elle devrait être gratuite afin qu'elle soit celle d'un
conseiller souverain, indépendant et non suspect d'intéressement.
LES PREROGATIVES DE REDISTRIBUTION
La
décentralisation n'apporte pas grand chose. Les collectivités sont aujourd'hui
très libres de subventionner et d'aider qui leur plaît.
Aussi
ne faut-il pas attendre de profonds changements. Les améliorations des
pratiques actuelles ne relèvent pas de la décentralisation mais de réformes
reposant sur l'idée d'autocorrection qui ont un caractère national relativement
indépendant des institutions locales.
Il
reste les marchés publics, qui sont une manière de verser de l'argent en contre
partie d'un service rendu, de l'achat ou de la production d'un bien.
Ils
sont particulièrement réglementés et cependant restent entourés de suspicion.
Le choix des entreprises est un problème difficile. Les adjudications laissent
penser beaucoup de choses. Les autres formes de marché sont encore plus
propices aux interrogations. Il ne faut pas instituer de nouveaux contrôles qui
ne pourraient avoir que des effets retardateurs néfastes mais il faut injecter
de l'autocorrection. Elle ne peut provenir que d'une meilleure information
publique portant à la fois sur le marché lui-même et les soumissionnaires et
d'un petit effort de réglementation du financement des campagnes électorales.
La
démocratie s'affaiblit quand les soupçons et les rumeurs deviennent trop
fréquents. S'il ne faut pas attendre du pouvoir qu'il soit angélique, du moins
ne doit-on pas douter de sa moralité vis à vis des affaires. Le minimum serait
que l'ensemble des marchés locaux fasse chaque année l'objet d'un rapport
publié dans la presse locale dans lequel figureraient les entreprises ( avec
leur conseil d'administration ) ayant travaillé pour la collectivité.
CONCLUSION
La
décentralisation du pouvoir est à notre portée. L'ampleur que nous lui avons
donnée est considérable. Ce n'est pas une utopie et ce ne sera pas un désastre
si les principes généraux esquissés au cours des deux chapitres précédents sont
respectés. La seule restriction réelle a pour objet les prérogatives permettant
d'attribuer des affectations à l'espace parce que cet espace appartient à tous,
à l’Etat, aux collectivités et aux habitants, qu'il est trop convoité par des
intérêts divergents pour que son sort ne fasse pas l'objet d'un examen
bipartite.
Le
tableau, en annexe, résume la nouvelle répartition.
La
redistribution quasi totale des pouvoirs que nous avons envisagée ne met pas en
péril l'ordre physique indispensable. Elle est en revanche propre à améliorer
l'ordre social sur bien des points que la répartition actuelle des attributions
rend inaccessibles aux hommes animés de la meilleure volonté. Il ne s'agit point
cependant de trop croire au miracle: l'homme libre résistera toujours aux
rigueurs de l'aménagement et le pouvoir ne sera jamais assez pur pour résister
aux tentations.
Il faut
le répéter. C'est la seule façon d'avoir sur nos institutions un regard lucide.
Et ce regard ne doit pas épargner l’Etat et son étonnante administration.
CDL-54
CHAPITRE HUITIEME
UNE ORGANISATION REMEMBRÉE DE L'ÉTAT
Un pays
qui ne croit plus en son Etat court à la décadence. Un pays qui attend tout de l'Etat
n'est plus peuplé de citoyens mais de sujets. La France a le privilège de
cumuler les deux comportements ou du moins elle en donne souvent l'impression.
Le domaine de l'aménagement de l'espace n'échappe pas à cette loi nationale.
Revoir le rôle des gouvernements locaux est une façon de réviser ladite loi, au
moins dans ce domaine. Mais le gouvernement central ?
L'organisation
des administrations compétentes en matière d'aménagement mérite quelques
réflexions propres, et en cela sa réforme n'est pas totalement indépendante
d'une décentralisation éventuelle. Cette réforme implique beaucoup moins
d'effort politique. Elle requiert certes un moment d'audace et de courage.
Est-ce que ce moment doit être postérieur ou antérieur, à la décentralisation ?
Est-ce que l'organisation actuelle de l'Etat est favorable ou non à une
redistribution des rôles entre les administrations et les collectivités locales
? Ou est-il préférable, pour accélérer cette redistribution de revoir la
structure actuelle des administrations ? Ce sont des questions qui viennent à
l'esprit de quiconque croit en même temps au rôle accru des collectivités
locales et à une place éminente de l'Etat dans la Société.
L'ETAT PATHOLOGIQUE DE L'ETAT
En
quelques années l'organisation de l'Etat aménageur s'est beaucoup démembrée.
Tout observateur lucide ne peut qu'en être inquiet car il ne s'y retrouve plus,
le patchwork administratif, l'émiettement budgétaire, sont devenus tels que le
système est à peu près impénétrable. Le mal touche les administrations
centrales mais il gagne l'extérieur, les services locaux et les collectivités.
Un tel désordre est certes favorable à la décentralisation car il la rend
encore plus nécessaire mais en même temps il peut en compliquer le déroulement
cohérent. Il faut donc revoir notre organisation après l'avoir décrite.
LE PATCHWORK ADMINISTRATIF
L'État
démembré
L'organisation
des administrations centrales, avant mars 1978 a toujours été composée de
plusieurs agrégats ministériels indépendants qu'il convient de rappeler, afin
d'en entrevoir la physionomie pathologique et de mieux comprendre les réformes
qui en ont affecté l'organisation antérieure et ont abouti à la création du
Ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie, à la scission du Ministère de
l'Equipement ( avec création du Ministère des Transports ) et à la disparition
du Ministère de la Culture et de l'Environnement.
L'organisation
ancienne, qui a duré pendant douze ans sans cesser d'être retouchée, dans le
sens de l'éclatement, n'a pas facilité l'action politique et administrative.
On
trouvait en effet :
‑
le Ministère de l’Equipement ( et le Secrétariat d'Etat aux Transports et celui
du Logement )
‑
pour les infrastructures de communication
(4
directions: Routes ‑ Ports et Voies Navigables ‑ Bases aériennes ‑
Transports terrestres)
‑
l'urbanisme (1 direction Aménagement foncier et urbanisme)
-- le logement (l direction Construction)
‑
le Ministère de l’Agriculture
‑
pour la production agricole ( 1 direction)
‑
pour les forêts (un service)
-- pour
l'aménagement rural ( 1 direction: Aménagement)
‑
le Ministère du plan et de l’Aménagement du territoire
‑
pour le plan et sa régionalisation ( Le Commissariat général au plan )
-- pour l'aménagement du territoire ( la délégation à l'aménagement
du territoire et à l'action régionale)
‑
le Ministère de la qualité de la vie
‑ pour le tourisme ( 1 direction)
-- pour la protection de la nature et de l'environnement (2
directions:
‑ Protection de la
Nature
-- Mission de l'environnement rural et urbain)
-- pour la lutte contre les
pollutions et les questions relatives à l'eau ( 1 direction: Prévention des
pollutions et des nuisances)
‑ le Secrétariat d’État à la culture
‑
pour les monuments historiques, les sites urbains, l'architecture (1 direction:
Architecture)
‑
le Ministère de l'industrie et de la recherche pour les carrières (un service)
‑
pour les grandes infrastructures énergétiques ( 2 directions au moins)
‑
le Ministère de l'intérieur
‑
pour la tutelle des collectivités locales ( 1 direction des Collectivités
locales)
‑
le Ministère de la Santé publique
-- pour
l'action sociale et l'hygiène ( deux ou trois directions).
Au
total, 8
ministères sont concernés, ( sans compter les secrétariats d'Etat
éventuels qui les accompagnent ). Ils rassemblent plus de 20 directions ou
organismes assimilés. Plusieurs d'entre eux disposent de services techniques
d'études ( s ) ou d'établissements publics ( D ) dont
le rôle excède les apparences et dont les activités se cumulent, s'entrelacent,
essaiment à l'extérieur plus ou moins indépendamment des directions.
( S ).
SETRA Service d'études techniques des routes et autoroutes ‑
CETUR Centre d'études de transports
urbains ‑ACEAR Atelier central
d'études et d'aménagement rural ‑ A.C.E.
Atelier central de l'environnement ‑ C.S.T.B.
Centre scientifique et technique du bâtiment, etc
( D ). B.R.G.M. ( Bureau de recherches
géologiques et minières ) I.G.N. (
Institut géographique national ) IS.T.P.M.
( Institut scientifique et technique des pêches maritimes ) O.N.F. (Office national des forêts).
S'y
ajoutent d'autres intervenants tels que le Conservatoire du littoral et des
espaces lacustres, ( établissement public ) ou la Mission interministérielle
pour la protection de l'espace méditerranéen ( compétente sur 22 départements
), ou les missions d'aménagement ( Languedoc ‑ Aquitaine ), les
compagnies d'aménagement ( comme Bas –Rhône - Languedoc, SOMIVAC ), les
S.A.F.E.R....
A côté
mais partout, le Ministère des finances, dont le rôle est essentiel par la
fiscalité et le cadastre, par le Budget et par le Trésor.
Enfin,
le Ministère de la Justice, intervient aussi puisque l'aménagement est
inséparable de la propriété.
Tels
sont les principaux acteurs habituels, qui se trouvaient régulièrement
concernés à des degrés divers, par les prérogatives d'aménagement.
Une
telle organisation ne procédait pas d'une rationalité fonctionnelle mais
combinait des sédiments historiques très épais avec des arrangements politiques
occasionnels.
Il en
résultait de nombreux doubles emplois ‑ qui en eux-mêmes ne sont pas très
graves, ni, en volume, très importants ‑ mais surtout un système qui
sécrétait la complication, l'impuissance et la dilution des responsabilités
majeures de l'État. Il en résultait un système opaque aux citoyens et aux élus,
la constitution de chapelles et de petites ( ou grandes ) clientèles qui se
déchireraient ou se neutraliseraient. Il en résultait la nécessité d'inventer
continuellement des coordinations et des aiguillons destinés à maintenir un
minimum d'ordre dans le mouvement.
Il faut
laisser à l'extérieur du champ d'un remembrement éventuel, le ministère de la
justice et celui des finances. Leur caractère spécifique ne pose de problème à
personne. On peut en revanche se demander si la tutelle des collectivités
locales a bien sa place auprès du ministre de l'ordre public mais il ne serait
pas réaliste de trop embrasser. Enfin, le ministère de l'industrie peut être
aussi maintenu à l'écart de la réflexion pour éviter de trop en compliquer le
déroulement. En toute hypothèse on ne peut croire réunir toutes les
administrations en une seule, sous le prétexte de les réformer parce qu'elles
s'occupent toutes, peu ou prou, de l'espace et de son aménagement.
Il faut
s'en tenir aux administrations dont les rôles se chevauchent quotidiennement,
celles dont les attributions sont dites « horizontales » parce qu'elles
englobent généralement plusieurs des objets de l'aménagement. Il en reste,
trois, depuis la réorganisation de mars 1978.
‑
l'Agriculture
‑
l'Environnement et cadre de vie
‑
l'Aménagement du territoire ( Premier ministre )
Le
ministère des Transports, devenu autonome, prend place aux côtés des grands
ministères techniques, comme l'Industrie.
Des pratiques étranges.
Chacun de
ces ministères aménage l'espace et voit son aménagement à sa façon.
L'Etat
en est arrivé là, en créant des missions, des commissaires, des délégations,
des directions, sans trop se soucier d'une architecture d'ensemble, en
appliquant les théories de l'aiguillon et du commando, autant pour se donner
bonne conscience et frapper l'opinion que pour répondre à des besoins nouveaux.
La mode est aujourd'hui au « Monsieur telle chose », ce qui ne vaut pas mieux.
La
théorie de l'aiguillon repose sur l'idée que les administrations classiques
ronronnent, sont incapables d'imaginer, ruminent leur routine et n'aiment pas
en changer. L'organisme nouveau les piquera en leur « piquant » certaines de
leurs attributions. La concurrence et le conflit déstabilisent les situations
acquises et réveillent les imaginations. Cette théorie comporte une part de
vérité mais manque de longueur de vue. Elle aboutit à moyen terme à appauvrir
un peu plus les administrations classiques en hommes d'action. Elle en fait des
centres de formation pour les débutants et de vieillissement pour les anciens.
Elle touche au moral tout autant qu'à la substance. Elle est néfaste quand elle
tend à s'appliquer à tout propos et c'est ce qui s'est produit depuis quinze
ans. Les attributions ont été noyées dans les chevauchements.
La.
théorie du commando est d'un autre ordre. Un problème nouveau, urgent et
important, ne peut pas toujours être pris correctement en charge par l'organe
existant qui semble compétent, car il est occupé et ne peut pas trop consacrer
de temps à de nouvelles tâches. La solution consiste alors à confier ces tâches
à une équipe « ad hoc » relativement autonome. Cette façon de faire a ses
raisons: le premier risque est que sa réussite conduise à la pratiquer à tout
bout de champ, sans impérieuse raison, et on retombe dans le phénomène
précédent. Le second risque est de pérenniser le commando au lieu de le
dissoudre un peu plus tard dans l'administration à laquelle il s'apparente.
C'est ainsi que se créent de nouvelles administrations.
C'est
deux théories cumulées entraînent un bourgeonnement administratif indéfini tout
au long de la chaîne administrative extérieure: services extérieurs nouveaux,
organismes d'études, qui vont en quelque sorte tenter de s'enraciner à leur
tour dans la réalité locale ( OREAM, Ateliers régionaux des sites et paysages,
mission d'aménagement localisées ) et faire, à terme, double emploi avec les
organisations existantes.
Ainsi,
dans un tel système, cinq centres politiques d'impulsion ( Ministre ) et au
moins 12 centres administratifs d'action ( direction, mission, ou délégation )
vont avoir la charge de concevoir, faire appliquer, et surveiller l'application
de milliers de pages de lois et de décrets qui constituent autant de politiques
éventuelles. Ils vont sécréter continuellement des instructions et des
décisions, et vont être amenés à résoudre à cinq ce que souvent ils pourraient
résoudre tout seul. A ce régime on mesure la vitesse en mois, les incohérences
par centaines, quant aux remises en question de ce qui est acquis on ne les
compte pas car toute affaire est susceptible de rebondir à la suite d'un coup
d'aiguillon.
Il
convient d'ajouter les distorsions liées aux différences de structures et de
mentalités administratives. Certaines administrations sont solidement
implantées dans les départements ( Equipement, agriculture ). D'autres ne
le sont pas ( D.A.T.A.R., Culture, Qualité de la vie ). Les services locaux des
deux premières ont donc de grands pouvoirs que les administrations centrales
leur ont délégués. Les services locaux des trois autres ( quand il y en a ) en
ont beaucoup moins.
L'incohérence
prend alors une nouvelle dimension, puisque telle affaire locale pour les uns
est une affaire d'administration centrale pour les autres.
Le tout
est très babylonien. Ni le citoyen, ni l'élu ne peut en retrouver la trame.
L'un comme l'autre tendent à frapper au sommet ‑ au ministre ‑ avec
l'espoir d'éviter ‑ de court-circuiter ‑ le labyrinthe
administratif.
La course à l'inintelligibilité.
Ce
patchwork insensé favorise ainsi le traitement centralisé des problèmes et le
dérèglement de la gestion locale, puisque la plupart des problèmes, peuvent
être évoqués à Paris sous des prétextes marginaux.
Il
s'accompagne d'une complication des lois, car chacun des organes souhaite, pour
s'affirmer, la consécration législative des domaines qu'il gère. Cette
propension touche autant les ministres que les administrations.
Pour le
ministre la loi, c'est la consécration par le débat parlementaire. Pour
l'administration, la loi est un moyen de mieux délimiter son pré-carré, en
faisant tonner au besoin les groupes de pression favorables ( ou hostiles à
l'administration concurrente ). C'est un phénomène fréquent qui n'aurait rien
de choquant si les collectivités locales et les citoyens n'en supportaient pas
ultérieurement les conséquences au travers de systèmes moins faits pour les
servir ou les contraindre, le cas échéant, que pour répondre aux aspirations
d'une féodalité bureaucratique étroite. L'année 1976 a été illustrée, à plusieurs
reprises, par ces perversions. Leurs retentissements concrets seront
considérables et l'Etat n'en retirera pas de considération. Il sera critiqué
pour les complications et pour avoir trahi de très bonnes idées... Les exemples
ne manquent pas. L'organisation administrative favorise la prolifération des
dispositifs permettant d'attribuer des affectations à l'espace, chaque
administration aspirant à disposer du sien.
Nous
les avons réduits précédemment à deux: les schémas directeurs d'aménagement et
d'urbanisme et les plans d'occupation des sols; la réalité est beaucoup plus
variée. Il y a les schémas d'aires métropolitaines, les schémas du littoral,
les schémas de massifs montagneux, les plans d'aménagement rural, les zones
naturelles d'équilibre, les chartes des parcs naturels régionaux, les schémas
départementaux d'aménagement rural, les livres verts, qui s'apparentent tous,
par leur nature, aux schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme (1). Dans le domaine juridique, il ne
devrait y avoir que le plan d'occupation des sols ( P.O.S. ) et la zone
d'environnement protégé de création récente. Hélas on trouve bien d'autres
instruments, plus ou moins analogues par leur contenu et leurs effets: les
plans de sauvegarde et de mise en valeur, les sites classés, les parcs
nationaux, les réserves naturelles, des régimes forestiers multiples qui
aboutissent tous à réglementer l'occupation ou l'utilisation du sol. La
combinaison des directives ( du type schéma ) et des dispositifs juridiques,
conduit à des enlacements inextricables, nuisibles à la clarté du droit et à la
sécurité juridique des usagers. Il faut peigner ces chevelures embrouillées
dans lesquelles seuls quelques spécialistes se retrouvent et sans abandonner
aucune des finalités qui ont justifié l'apparition de ces législations, mettre
de l'ordre dans le galimatias.
(1).On pourrait ajouter les législations relatives aux périmètres
d'action forestière, aux forêts de protection, à la récupération des terres
incultes si l'on parvenait un jour à les appliquer.
Les
procédures de contrôle des affectations attribuées à l'espace se compliquent,
s'alourdissent et deviennent d'un maniement de plus en plus subtil, chaque
administration accrochant ses propres exigences, systématiquement et sans
discernement à chaque procédure, et le législateur ajoutant à son tour des
conditions supplémentaires issues de son expérience ou de ses préventions.
Ainsi
le permis de construire, au stade de la demande est-il alourdi du recours
obligatoire à un architecte ou ( dans 2 ans ) de la consultation obligatoire
d'un conseil départemental d'architecture d'urbanisme et d'environnement. Il
sera alourdi d'une étude d'impact dans certains cas, dans d'autres son dossier
risque d'être enrichi de demandes de renseignements supplémentaires. Il a
manqué de s'adjoindre la publicité obligatoire de la demande. A ce degré, on
peut se demander si l'accumulation de conditions préalables ne risque pas
d'affaiblir la capacité de décision; car s'il devient trop difficile de déposer
une demande, l'autorité n'osera plus refuser le permis aux gens heureux qui y
seront parvenus. Toutes ces conditions entachent la procédure de vulnérabilité
contentieuse au détriment de la sécurité des usagers. L’instruction devient une
combinaison du jeu de l'oie et du 110 m. haies.
Les
lotissements risquent de prendre le même chemin; les carrières, pour leur
autorisation, sont à la fois soumises à la législation du code minier et à
celle des installations classées pour la protection de l'environnement;
l'imbroglio juridique est total, sans que l'environnement y gagne.
Le même
foisonnement s'étend aux commissions consultatives, chaque administration
tenant à ses propres commissions: Commission des sites ‑ départementale,
régionale, nationale ‑ Commission départementale d'urbanisme, Comité
départemental d'hygiène, Commission ‑ départementale et régionale ‑
des opérations immobilières et de l'architecture, Comités de rivages, Comité de
l'action touristique, toutes commissions composées d'ailleurs d'un même noyau
commun de représentants dont la saisine, le stade et le caractère obligatoire
de la consultation varient suivant l'endroit, la nature du projet, son
importance, dans des conditions qui ressemblent au « Jack Pot ».
Encore
faut-il bien savoir que ce que nous citons ne couvre qu'une part modeste de la
réalité.
L'Etat
se discrédite lorsqu'il laisse ainsi se multiplier les procédures d'action et
de contrôle et les organes. Il rend insupportable l'exercice des prérogatives
d'aménagement qui ne sont pas, en elles-mêmes, populaires. Voudrait-il rendre
impossible des politiques locales d'aménagement à peu près cohérentes qu'il ne
s'y prendrait pas d'une autre façon.
Le
verdict est formel. Il faut un nettoyage en grand dans les écuries de l'Etat.
L'EMIETTEMENT BUDGÉTAIRE
Dans le
domaine des financements des actions qui contribuent à l'aménagement de
l'espace et qui permettent d'exercer à la fois les prérogatives attribuant des
affectations à l'espace ( études et organisme d'études ), les prérogatives
permettant de réaliser des opérations, et les prérogatives de redistribution,
le chaos n'est pas moindre.
Les
crédits sont dispersés dans des dizaines de chapitres budgétaires relevant des
cinq ministères ci-dessus mentionnés et de leurs directions, missions ou
délégations. Ils sont aussi entreposés dans des fonds, autre technique pour
gérer les deniers de l'Etat.
Les
mêmes dépenses peuvent ainsi émarger à plusieurs chapitres faire l'objet d'aide
supplémentaire, complémentaire... En 1970, un grand mouvement de
déconcentration a abouti à transférer la décision d'attribution de crédit à
telle ou telle opération, aux ordonnateurs secondaires locaux, les
administrations centrales ne distribuant plus que des enveloppes budgétaires.
Cette déconcentration ne fut pas générale mais elle fut très rapidement
contournée par la plupart des administrations qui, sous le prétexte de
politiques contractuelles ou d'innovations, ont recentralisé d'innombrables
décisions budgétaires.
Le
paradoxe atteint maintenant son comble. Les crédits déconcentrés privent
certaines administrations centrales du pouvoir d'agir directement. Les
administrations classiques les mieux pourvues en crédit ont opéré une
déconcentration à peu près honnête; en revanche les administrations «
aiguillons » ont conservé la quasi totalité de leur budget concentré. Ainsi de
maigres budgets centraux, ou des fonds d'intervention ( F.I.A.T., F.I.C.,
F.A.R., F.I.A.N.E.... etc.) permettent, avec une faible mise de fonds,
d'orienter du pouvoir central, les politiques locales.
Le
système a ainsi renforcé le centralisme des administrations les moins
déconcentrées et contraint les administrations les plus déconcentrées à des
initiatives qui aboutissent à une recentralisation financière, pour ne pas être
sur un pied d'infériorité dans le dialogue interministériel.
La
pratique des fonds s'apparente au chantage. Celui qui tient le fonds rançonne
les autres administrations. Le fonds paie une part, les administrations le
reste, puis le fonds se retire deux ans plus tard laissant aux administrations
la charge totale des affaires engagées.
Les
initiatives ainsi prises ne sont pas toutes contestables mais combien d'entre
elles s'arrêtent en chemin, ne satisfont que quelques cas particuliers
privilégiés, entravent un développement continu et sérieux de l'action de
l'Etat au profit de mesures où le spectaculaire importe plus que le durable.
Le
système entretient l'idée qu'avec des relations et un peu d'entregent, tout élu
local peut obtenir quelques crédits supplémentaires, hors des voies réservées à
la masse, celles de la déconcentration. Il rend illusoire le contrôle
parlementaire sur le budget, dans la mesure où les chapitres budgétaires
normaux sont loin de refléter la réalité.
Dans
ces pratiques, l'administratif n'est pas seul responsable mais l'incohérence administrative
les entretient et les développe au détriment de ce que devrait être le rôle de
l'Etat dans l'aménagement. La distribution de crédits, tout azimut, et cas par
cas, ne renforce pas les politiques locales d'aménagement. Il faut se réjouir
quand elle ne les contredit pas trop et ne discrédite pas ceux qui ont
l'ingrate tâche de la conduire à bien localement.
CONCLUSION
L'autorité
juridique et l'énergie financière que dispense l’Etat au plan local sont donc
employées dans des conditions difficiles. Elles n’inspirent ni la crainte, ni
la reconnaissance. Elles se retournent même contre lui car ses actions
paraissent arbitraires, imprévisibles et propices à créer un climat défavorable
à la concertation chaque fois qu'il intervient, sans qu'on sache tout à fait
pourquoi, par des décisions contraires à celles qui sont souhaitées et chaque
fois qu'il n'accorde pas l'argent qui lui est demandé.
Toute
décentralisation mise à part, un tel régime appelle donc le changement.
LE REMEMBREMENT DE LETAT
L'Etat
impliqué dans l'aménagement de l'espace doit rassembler, sous l'autorité d'un
seul ministre ‑ et si possible d'un ministre d'Etat disposant d'une
prééminence dans le Gouvernement ‑ les compétences correspondant aux
prérogatives d'aménagement et des moyens financiers qui vont avec.
Il y a
trois domaines distincts et cependant inséparables qu'il faut donc réunir sous
cette unique autorité :
--
celui de l'économie régionale, c'est l'aménagement du territoire,
--
celui de l'aménagement urbain, du logement, de l'architecture,
‑
celui de l'aménagement des espaces ruraux et naturels.
Compte
-tenu d'un tel système, ces regroupements pouvaient être plus ou moins étendus.
Ils pouvaient concerner :
La
délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale.
Ses
moyens juridiques propres sont peu nombreux.
Ses
moyens financiers sont dans le F.I.A.T. ( 250 millions ).
Ses
moyens en personnel: environ 70 personnes.
La
direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme ( Equipement).
Moyens juridiques
Code de l'urbanisme.
Moyens
financiers environ 800 millions. ( Crédit d'acquisition foncière du
conservatoire du littoral à ajouter ).
Moyens
en personnel: environ 500 personnes.
La
direction de l'aménagement ( agriculture ).
Moyens
juridiques: Code rural, pour une partie.
Moyens
financiers de l'ordre de 2 milliards (y compris les travaux). Moyens en
personnel: environ 500 personnes.
Le
service des forêts (2) ( agriculture ). l'O.N.F. n'est pas compris ( Budget 1
milliard ).
Moyens
juridiques: Code forestier.
Moyens
financiers Etat 300 millions ‑ Fonds forestier national 250 Mn
Moyens
en personnel ‑ environ 100 personnes.
La
direction de la protection de la nature ( Culture et Environnement).
Moyens
juridiques: loi sur la protection de la nature – Chasse-Pêche ‑ Parcs
nationaux
Moyens
financiers: de l'ordre de 70 millions (+ le FIANE).
Moyens
en personnel: environ 50 personnes.
La
direction de l'architecture (culture et environnement).
Moyens
juridiques loi 1913 (Monuments historiques) loi 1930 ( Sites ), loi sur
l'architecture.
Moyens
financiers environ 250 millions ( + F.I.C.).
Moyens
en personnel: environ 250 personnes.
La
direction de la prévention des pollutions et des nuisances ( Culture et
environnement ).
Moyens
juridiques Bruit
Loi sur
les installations classées ‑ l'eau pour partie ‑ pollution
atmosphérique
Moyens
financiers 250 Mf ( non compris FIANE et établissement public sous tutelle )
Moyens
en personnel: 200 personnes.
La
mission de l'environnement urbain et rural ( Qualité de la Vie ).
Moyens
juridiques: Loi de 1930. Sites naturels ‑ Parcs régionaux.
Moyens
financiers: le FIANE.
Moyens
en personnel: environ 50 personnes.
Le
rattachement du logement semble souhaitable dans la mesure où il constitue un
élément essentiel de la politique d'aménagement urbain. Ce rattachement amène
le Code de la construction, un budget de plus de 5 milliards et environ 400
agents.
Cette
organisation laisse à part les grands ministères responsables des grandes
infrastructures ( transports ‑ routes ‑ ports ‑ énergie) qui
interviennent aussi dans l'aménagement de l'espace par leur réalisation. Ils
trouveraient en face d'eux à qui en parler au lieu de n'avoir devant eux que
des fantômes qu'ils écartent un à un.
Cette
organisation arrache aux ministères actuels les domaines les plus conflictuels
et conduit à une redistribution interne des attributions car la seule
juxtaposition des structures administratives existantes ne saurait tenir lieu
de réorganisation. E convient de fusionner, ou rapprocher des administrations
semblables actuellement éclatées.
Le lieu
n'est pas ici de proposer le détail d'une opération qui restera, en toute
hypothèse complexe et sujette à d'innombrables variantes. Elle crée cependant
une administration centrale de 2 000 agents, gérant les législations
essentielles de l'environnement et un budget, 4 à 9 milliards.
Il faut
au contraire souligner la nécessité de mélanger les frères ennemis
traditionnels ( ponts et chaussées; génie rural et forestiers; mines ) et de ne
plus les laisser, dans des camps qui s'opposent, perpétuer des joutes d'un
autre temps pour s'emparer de morceaux d'aménagement de l'espace au détriment
de l'aménagement.
Il faut
encore radicalement regrouper les moyens financiers en trois ou quatre grands domaines
( aménagement du territoire; aménagement foncier et urbain; aménagement foncier
et rural et forestier; protection de la nature et environnement ). Si le
logement est inclus, il doit constituer à lui seul, un domaine de plus. Les
doubles emplois et les chapitres squelettiques doivent être supprimés. Dans
l'optique d'une décentralisation, ne devraient plus rester en place que les
moyens propres à l'Etat ( titre V ) et éventuellement un fonds d'intervention
polyvalent destiné à favoriser des actions exceptionnelles entreprises par les
collectivités.
Comme
on l'a vu précédemment, l'organisation décrite était celle qui existait avant
mars 1978, une organisation ministérielle nouvelle ayant vu le jour. Il
convient d'en donner la physionomie avec la précédente qui s'impose dans la
mesure où elle est très récente.
Elle
consiste, dans le domaine de l'aménagement, à réunir sous l'autorité d'un même
ministre, celui de l'environnement et du cadre de vie, l'ensemble des
directions et organismes ci-dessus décrits, à l'exception de la délégation à
l'aménagement du territoire ( qui est rattachée au Premier ministre ) et de la
direction de l'aménagement et du service des forêts qui restent rattachés au
ministre de l'agriculture.
Le
Ministère de l'environnement et du cadre de vie, dont l'organisation n'est pas
encore arrêtée dans le détail comprend :
-- un
délégué à l'architecture qui supervise une direction de l'architecture et une
direction de l'habitat, ‑ une direction de l'urbanisme et des paysages,
‑
une délégation à la qualité de la vie,
‑
une direction de protection de la nature,
‑
une direction de la prévention des pollutions et des nuisances,
ainsi
que d'autres directions dont nous n'avons pas parlé même si elles sont très
importantes.
Cette
organisation nouvelle ouvre des voies intéressantes. Dans un premier temps elle
est de nature à réduire la prolifération administrative dont nous avons parlé,
à résorber des circuits administratifs ou financiers tortueux, et à donner plus
d'unité à l'action de l'Etat. Dans un second temps, elle ouvre des perspectives
encore plus intéressantes si le hasard ne vient pas troubler l'évolution
inévitable des structures, sous l'effet conjugué des rodages et des mesures de
décentralisation qui sont envisagées.
Le
remembrement central doit se prolonger à l'extérieur, par la création d'une
direction départementale de l'environnement, compétente dans tous les domaines
où l'Etat conserve des attributions sur le terrain et garnis d'hommes venant
des divers horizons. Car l'essentiel est bien sur le terrain et dans les
pratiques avec les collectivités et les citoyens.
Il ne
faut pas attendre, en effet, qu'une pluralité de services locaux recevant une
infinité de directives sectorielles, successives, inspirées par le grouillement
des initiatives interministérielles, comprennent puis appliquent les
orientations fixées par le gouvernement. Ils sont tentés d'attendre la
prochaine réforme et se demandent si ce qu'ils ont commencé ne devra pas
changer de cap. Un service local, bien charpenté, en face d'une administration
centrale de l'environnement, restructurée, voilà qui peut changer du tout au
tout, la vitesse des changements.
La
création d'un service régional de l'environnement, chargé des coordinations et
des programmations régionales devrait compléter l'édifice.
Les
organismes d'études locaux seraient eux-mêmes entièrement remis sur pied pour
répondre aux exigences de l'administration remembrée et la plupart des
organismes consultatifs fusionnés, afin de mettre un terme à leur
juxtaposition, dans une commission départementale de l'environnement.
Us
collectivités, comme les usagers, auraient ainsi un interlocuteur unique, au
plan local, régional et central, au lieu d'en avoir cinq ou six. Les arbitrages
interministériels resteraient limités aux grands conflits irréductibles qui
opposent et opposeront toujours la réalisation des grandes infrastructures aux
autres impératifs de l'aménagement mais la situation serait clarifiée car les
administrations responsables auraient devant elles, elles aussi, un
interlocuteur unique puissant comptable de l'environnement.
Au plan
local, les arbitrages dans l'affectation de l'espace n'opposeraient plus qu'une
administration aux collectivités. Cette administration devant harmoniser ses
positions, avant de s'engager dans les débats locaux, il en résulterait de
moins nombreuses tergiversations incompréhensibles aux élus.
Le
remembrement de l'Etat répond à un besoin. En mettant fin à d'innombrables
particularismes, il suscitera bien des oppositions tant administratives que
sociales. C'est le prix qu'il faut payer pour liquider la confusion.
La
renaissance de l'Etat, dans l'aménagement, passe par son remembrement, qu'il
soit prémisse ou couronnement d'une décentralisation.
CONCLUSION
Il ne
faut pas faire de concession à la facilité.
L'aménagement
de l'espace est très loin d'être un réflexe profond des hommes comme des
communautés. L'ordre physique et ses bienfaits profitent généralement à la
génération suivante. Le caractère ineffaçable des désordres empêche de compter
sur la régulation sociale. Le repentir ne répare pas les erreurs. L'immensité
des intérêts patrimoniaux en cause, ne laissent pas beaucoup de chance à la
sagesse si les prérogatives d'aménagement ne portent pas en elles-mêmes leurs
propres mécanismes correcteurs. Les innombrables forces en présence ne
trouveront jamais l'espace nécessaire à leur déploiement si la collectivité
locale n'est pas étendue. Les tentations sont tellement puissantes que la vertu
la plus austère a besoin d'aide et elle doit la trouver dans un statut plus
protecteur de l'élu impliqué dans l'aménagement. Les risques de complications
sont tellement nombreux, qu'il n'y sera mis fin qu'en remembrant l'État,
désengagé au maximum du traitement des problèmes locaux. Enfin, les enjeux sont
tellement considérables qu'il faut que notre Société en prenne la mesure et que
chaque citoyen en devienne conscient.
Le
remembrement des collectivités locales, accompagné d'un renforcement de leurs
moyens, de leur statut, de leurs pouvoirs, le remembrement de l'État accompagné
d'un décloisonnement brutal de ses chapelles et d'une redéfinition de ses
attributions, juridiques et financières, le réexamen lucide des prérogatives
d'aménagement afin que leur usage soit moins héroïque, tels sont les éléments
fondamentaux d'une réforme dont l'agencement dans le temps importe tout autant
que le contenu. Esquissons-en, pour le plaisir, le calendrier fictif.
En
1977, les communes auront de nouveaux conseils municipaux qui doivent gouverner
jusqu'en 1983.
Il
faudrait donc en six ans opérer la réforme, afin que dans 6 ans elle se mette
en place avec des hommes neufs.
Il
faudrait, en six années :
‑
obtenir les nouvelles circonscriptions territoriales des collectivités élargies
et de nouvelles communes intra-urbaines.
-- mettre sur pied le nouveau statut des élus et des fonctionnaires
locaux,
‑ réexaminer les prérogatives d'aménagement et leur
répartition,
‑
définir les financements décentralisés,
‑ remembrer l’Etat central et ses services extérieurs.
C'est
un programme à la portée d'un gouvernement déterminé à décentraliser, dans
l'ordre, l'aménagement.
Les
institutions nouvelles fonctionneraient en 1984, après un rodage d'une année
nécessaire à l'irrigation des circuits et à l'apprentissage indispensable. La
mise en place pourrait ne pas être uniforme ou simultanée partout. La prise de
pouvoir par les collectivités nouvelles pourrait se faire à leur demande au
moment où leur organisation interne serait à même d'assumer les fonctions. Il
est meilleur de différer d'un an que de courir à l'aventure.
Six
années sont nécessaires pour garantir les concertations nécessaires, préparer
les textes et les esprits, former des dirigeants, user de tous les grands
moyens techniques de gestion pour mieux peser les incidences. Le budget de
l’Etat aura à supporter le coût considérable de l'opération. Il ne faut pas
être mesquin et regardant quand il s'agit de dessiner une nouvelle France. Il
ne faut surtout pas qu'après ce soit pire qu'avant faute d'avoir manqué d'élan,
de hauteur de vue, de temps et de connaissance. Dépareilles réformes sont
faites pour durer cent ans. Elles dépassent les partis, les hommes, les
gouvernements. Elles doivent procéder d'un dessein national admis par la
Nation.
Mais
nous savons aussi l'énormité du dessein. Nous savons que malgré tous les propos
publics, nombreux sont ceux qui, en eux-mêmes ‑ et en dehors de
l'administration ‑ n'aspirent pas à la décentralisation même s'ils ne
disent rien, mêmes s'ils disent le contraire.
Il y a
ceux qui sont honteux de reconnaître qu'ils croient encore à l'Etat dénigré,
sans risque, ni réponse, par tout le corps social; ceux qui sont craintifs et
redoutent d'être rangés dans les rangs des conservateurs ou des réactionnaires;
ceux qui succombent au snobisme ou sont toujours prêts à soutenir une réforme
d'autant qu'elle risque de ne pas avoir lieu; ceux qui, appartenant aux milieux
de la majorité comme de l'opposition, sont divisés en eux-mêmes et divisés
entre eux sur ce sujet brûlant; ceux qui sont satisfaits quelquefois, au
tréfonds de leur coeur d'un système qui évite d'être courageux, ceux qui sont
heureux d'avoir en face d'eux à critiquer le fonctionnaire qui ne répond pas;
les uns comme les autres se taisent sur les vrais problèmes d'une répartition
nouvelle des pouvoirs.
Il faut
donc compter avec ces inerties et ces refoulements; s'ils permettent
l'unanimité hostile ils bloquent tout aussi sûrement les profonds et
raisonnables changements.
Peut-on,
par ailleurs, agir sur les institutions; revoir le cadre géographique des
collectivités ;faire trembler des dizaines de milliers d'élus ? Inquiéter des
milliers de fonctionnaires, électeurs ?
Il faut
supposer qu'on ne le puisse pas et être prêt à changer soudainement l'arme
d'épaule; ne retenir que la façon de redistribuer les prérogatives en fonction
de quelques conditions objectives et du volontariat local. A défaut
d’intervenir chirurgicalement sur le phénotype, ‑ l'organisme achevé ‑
il reste encore la possibilité de manipuler le génotype, ‑ son patrimoine
génétique ‑ et d'opérer la décentralisation par élément et par
collectivité. Le risque d'une voie pareille est d'avoir un système
administratif local plus compliqué ‑ sinon beaucoup ‑ puisque les
responsabilités et les pouvoirs seront suivant les lieux, exercés dans des
conditions différentes plus difficiles a comprendre par les citoyens. Ce risque n'est pas
négligeable.
MÉRITE-T-IL D’ETRE PRIS ?
Nous répondrons
affirmativement. Il faut que notre Société subisse une épreuve de vérité. Il
n'est plus tolérable de persévérer dans l'hypocrisie. Il faut mettre les uns
comme les autres au pied du mur; pour les élus, l'alternative est alors de
prendre plus de pouvoir et plus de responsabilité ou d'accepter le gouvernement
administratif. Pour l'administration, elle est de se réformer ou d'affaiblir
moralement l’Etat. Mais l'administration c'est aussi le pouvoir politique.
L'ordre
physique serait sauvegardé puisque l'opération pourrait se faire là où
certaines conditions préalables seraient au moins remplies, là ou la
collectivité serait prête à prendre plus de responsabilité pour le faire
respecter. L'ordre social y gagnerait aussi.
Notre
pays deviendrait un manteau d'arlequin dans sa façon d'être administré, mais
son unité profonde en serait sans doute renforcée. Il est indispensable, en
effet qu'une démocratie accepte, à sa base, les lois et la nécessité de
l'aménagement et la seule façon d'y parvenir est bien de rapprocher la
responsabilité et les pouvoirs de ceux qui sont élus pour l'assumer.
CDL-5602
ANNEXE
MODALITES
D'EXERCICE DES POUVOIRS