LA SECURITE
LES DIMENSIONS JURIDIQUES ET HUMAINES
DU RISQUE
ANTOINE GIVAUDAN[1]
( 12 SEPTEMBRE 1978 )
COLLOQUE
DE MARLY. ACTES DU COLLOQUE. CENTRE DE DOCUMENTATION DE L’URBANISME
ORIGINE
ET DESTINATION
Certains ouvriers de la onzième heure se sont comportés comme si les
risques naturels avaient été négligés avant qu’ils ne soient aux affaires. La
vérité est que ce souci n’a jamais cessé de hanter les gens de l’urbanisme,
avec la montée en régime de l’élaboration des POS. Les avalanches furent sans
doute le risque le mieux pris en compte après le drame de Val d’Isère. Les
inondations se sont heurtées à de sourdes résistances foncières locales et à
une certaine indifférence de notre administration voisine responsable des cours
d’eau.
Les premières prescriptions systématiques datent de 1973, avec la
diffusion des modèles règlement de zones naturelles.( Lettre circulaire AF/U
024 du 27 février 1973.
Ensuite, ce fut un peu la routine, émaillée de colloques ou d’autres
occasions, comme cette intervention sincère, comme toujours, relatée ici et
publiée dans un livret du C.R.U ( Centre de Recherche d’Urbanisme ). Mais il y
avait tant de choses à faire et auxquelles penser quand on faisait un POS
convenablement avec des crédits d’études un peu maigres.
Plus tard il y avait moins matière, dans ce domaine, à
légiférer qu’à enfoncer le clou. Avec la décentralisation,
naturellement, les POS permettant aux communes de faire n’importe quoi, l’Etat
-- Ministère de l’Environnement, inventa les plans de prévention des risques...
dissociant une préoccupation sectorielle du tout tandis que celle de
l’urbanisme tenait la bougie. Il lui restait cependant à faire utiliser
l’article R 111.3 avant qu’on ne l’abrogeât... ce qu’elle ne fit que très
exceptionnellement.
On ne voit guère où se situe le progrès, d’autant que les
« plans de risques », inventés en 1982, presque par hasard, revus
deux fois dans leur législation, sont longs à sortir. En revanche on a la
satisfaction d’avoir une superposition de législation en plus. Mais ce n’est
pas la pire. ( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA])
Le
problème de la sécurité est récent: Il résulte essentiellement de l'évolution
technologique qui permet de réaliser des opérations qui autrefois étaient
irréalisables. Ces opérations constituent un terrain propice aux sinistres et
ce sont souvent les sinistres qui font prendre conscience de certains dangers. Alors que pour la direction de la sécurité civile ces
dangers sont connus et omniprésents, pour les autres administrations et à plus
forte raison pour le public, ils apparaissent comme secondaires.
Au
ministère de l'Environnement et du Cadre de vie, dans l'ancienne direction de
l'aménagement foncier et de l'urbanisme, nous avons toujours essayé de ne pas
être en retrait, et en tout cas, de ne pas faire obstacle aux initiatives
venant de la direction de la sécurité civile. Mais ces problèmes ont pu
paraître marginaux dans certains cas à nos services extérieurs et aussi la
circulaire du mois de février 1976 les a-t-elle fait un peu maugréer. (1)
(1) Circulaire commune aux deux
directions. ( Urbanisme et sécurité civile )
Je
voudrais faire trois autres remarques :
·
l'une concerne l'information sur la sécurité,
·
la seconde le droit de la sécurité,
·
la troisième “ l'arbitrage ” ou la politique de la sécurité, ou en d'autres termes,
jusqu'où aller en matière de sécurité.
1. L'information et la sécurité
Le
problème du recueil des informations concernant aussi bien les risques naturels
que les risques provoqués par l'activité de l'homme se pose. Au ministère de l'Environnement
et du Cadre de vie, nous avons financé des études sur les avalanches, des
recherches sur les zones submersibles ont été réalisées au ministère des
Transports. On a également essayé de localiser les zones d'affaissement de
terrains liées aux activités minières. En revanche, les risques accidentels ne sont pas pris en
considération dans le domaine de l'urbanisme, sauf lorsque le danger
est flagrant: on ne mettra pas n'importe quoi à proximité d'une installation
dangereuse, mais il n'y a pas de véritable doctrine en
la matière.
Je parle ici en juriste, mais je pense que la conscience et la connaissance du risque n'est totale que quand elle a pris une forme juridique, c'est-à-dire lorsqu'une législation permet d'identifier le risque géographiquement.
C'est
le cas par exemple pour les zones submersibles où le risque est connu depuis
longtemps. La situation est moins claire dans le cas des zones d'avalanches où
traditionnellement on avait la prudence de ne pas construire et où par
conséquent on n'avait pas besoin de législation. Ce n'est certainement pas le
cas pour d'autres risques plus nouveaux que le droit n'a pas encore saisis. Il
n'existe donc pas de moyens pour les recenser de façon officielle. Or, le
stockage de l'information se fait souvent grâce aux obligations juridiques, ou
au moins à un dispositif qui oblige à déclarer le risque, donc à l'identifier,
à le localiser et à le recenser, c'est-à-dire à le conserver afin que les
informations qui le concernent puissent être facilement retrouvées.
Mais une fois le risque recensé, encore faut-il qu'on soit capable
d'utiliser cette information. Les documents d'urbanisme sont une occasion
exceptionnelle de recenser les risques ou d'utiliser les informations relatives
aux risques recensés. Avec ces documents, il est possible de formuler des
possibilités ou des interdictions de construire ou d'utiliser le sol. Ils ne
permettent pas naturellement de supprimer les risques; ils permettent seulement
de se prémunir contre tout ou partie de leurs effets.
Ce faisant,
nous prenons des risques que nous ne mesurons pas encore, parce qu'il n'y a
pas, à ma connaissance, de jurisprudence à ce sujet. Il
se présentera certainement des cas où la responsabilité de l'autorité
administrative sera mise en cause, en raison d'une prise en considération
insuffisante d'un risque dont elle avait connaissance.
2. Le droit et la sécurité civile
Le
droit en matière de sécurité n'est pas clair. Ce n'est qu'au moment des
expertises que l'on voit surgir les règles de sécurité dans toute leur rigueur.
Il faut
donc, à mon avis, faire un effort de clarification dans le domaine des règles
de sécurité, car le risque engendre en vérité deux règles juridiques de nature
différente.
Il peut
engendrer une règle juridique qui touchera à l'occupation ou à l'utilisation du
sol, et c'est cette règle juridique, si elle existe en tant que règle juridique
qu'il faut prendre en compte dans les documents d'urbanisme. Si le risque n'existe pas en tant que règle juridique, il
faut que ce soit le document d'urbanisme qui lui donne valeur juridique.
Le risque peut provenir de l'opération elle-même et engendrer ainsi une règle
juridique liée à la réalisation de l'opération. Les règles de construction, par
exemple, sont alors concernées.
Ce sont deux domaines tout à fait différents et souvent confondus, ce qui n'éclaire pas la façon de traiter le problème. La règle de fond qui concerne l'occupation du sol doit être contrôlée par la puissance publique à l'occasion de l'autorisation. Quant à la règle de construction, la façon de construire correctement un immeuble de grande hauteur par exemple, il appartient au constructeur lui-même de la créer ou de la respecter si elle existe, pour que l'immeuble présente des garanties de sécurité. Cette distinction permet de mieux comprendre les solutions. La puissance publique pleinement responsable pourra dire “ Oui ” ici, “ Non ” là, ou assortir le “ Oui ” de prescriptions qui mettront l'accent sur telle difficulté en précisant : “ Prenez les mesures nécessaires sous votre responsabilité pour répondre à ce risque éventuel.” Par exemple, dans une zone d'avalanche, l'autorisation de construire peut être donnée sous condition que soit élevée une protection rapprochée. Les modalités techniques de cette protection rapprochée doivent être déterminées par le constructeur et non par l'administration.
Par
conséquent, il faut bien que, dans la procédure d'autorisation, soit contrôlée
parfaitement l'occupation du sol et que la construction soit ou non autorisée,
mais il faut vraiment s'attacher à ce que la responsabilité du constructeur, du
gestionnaire, de l'exploitant soit entière dans le domaine de la réalisation ou
du fonctionnement de l'opération.
On
pense souvent, en matière de sécurité, aux études d'impact. Ces dernières
mettent parfois l'administration dans l'embarras.
Lorsque
le risque est détaillé dans l'étude, que doit-on faire ?
L'administration
a-t-elle vraiment le droit d'ordonner des prescriptions précises qui iraient
dans le sens d'une plus grande sécurité ? Je ne le pense pas. Par conséquent, cette
information en matière de risque est difficile à utiliser. Tout ce que nous
pouvons faire, c'est rendre hommage aux demandeurs d'avoir annoncé tous les
risques et d'avoir montré comment ils se prémunissaient contre eux; cette information
peut rassurer l'autorité qui décide. Mais la question reste entière. Que
devons-nous faire lorsqu'on nous prévient qu'il y a des risques et que nous ne
pouvons pas interdire l'opération ? Des contrôles a priori sont indispensables
en matière d'occupation de sols pour surveiller l'occupation géographique de
l'espace. En matière de fonctionnement, ce sont les contrôles a posteriori qui
sont essentiels. Ce n'est pas sur plan
que l'on peut vérifier le bon fonctionnement d'une opération ou d'une
installation, d'autant que si ensuite on ne suit pas exactement les plans
initiaux, à quoi cela sert d'avoir regardé les plans au microscope? C'est après
coup, et avec une surveillance régulière, périodique, que l'on peut s'assurer de la
sécurité des installations qui méritent une surveillance.
J'ajoute
une dernière réflexion sur la sécurité, notamment en matière d'occupation des
sols, domaine que je connais un peu mieux : quand l'autorité administrative
prend une décision, et quand elle ordonne des prescriptions, elle prend
certaines responsabilités, mais elle n'édicte pas une obligation de
résultats... Cela ne veut pas dire pour autant que la prescription ordonnée, si
elle s'avère insuffisante devant un risque qui se produira plus tard, fera que
l'administration sera reconnue responsable devant les tribunaux; il n'est pas
possible de garantir un résultat absolu en présence d'événements entachés d'une
certaine probabilité,.
3. L'arbitrage en matière de sécurité civile
C'est tout
le problème du choix entre la sécurité d'une part et les autres fonctions et
exigences d'autre part. Je n'ai pas de réponse à apporter à ce problème, mais
peut-il y avoir une politique de la sécurité ?
Je peux
citer l'exemple des activités nuisantes en milieu urbain. Il est difficile de
décider que l'on va chasser du milieu urbain toute activité nuisante. Il est
nécessaire de garder des centres actifs en vie même si certaines de ces
activités créent des nuisances. Il faut contrebalancer la présence de ces
activités par des mesures de sécurité plutôt que par des mesures de prévention
qui vont complètement conditionner la conception du milieu urbain. Il faut
également adapter les formes urbaines à la sécurité et permettre une bonne
accessibilité du centre par les moyens de secours. Ce n'est effectivement pas
agréable lorsque les pompiers sont ralentis par des embouteillages.
Je peux
citer également le cas des affaissements miniers. Dans les régions minières, il
n'est pas rare que des immeubles se fissurent ou s'écroulent par suite de
tassements de terrain. Or, dans ces régions, il y a des mines et des carrières
partout ; il y en a même dont on ignore totalement l'existence. On ne devrait
donc plus construire du tout. Comme ce n'est pas possible, il faut bien
admettre de vivre avec ce risque.
Il est
difficile de trancher entre une sécurité totale et un certain niveau de risque
à accepter. L'exigence d'une sécurité totale conduirait le pays à la paralysie
et il faut prendre conscience qu'il est parfois nécessaire de courir des
risques. Je voudrais terminer sur une remarque générale issue de mon expérience
sur la relation
entre le judiciaire, donc le civil et le pénal, et l'administratif. Quand le système judiciaire est défectueux,
les problèmes se transfèrent sur le système administratif. (2).
[ (2). Cette idée
est devenue un précepte. ( Cf.[1983-10-00---H-LE-PETIT-MANUEL-DU-BUREAUCRATE-AMENAGEUR]. Précepte N°11). Le
précepte n’est qu’à demi vrai car le zèle judiciaire alimente encore plus
l’administratif. C’est ce qu’on constate aujourd’hui où les choses ont bien
changé puisqu’on est tombé dans des excès inverses. En France le juste milieu
semble hors de portée. AG 01-10-99 ].
Le
judiciaire est fait pour sanctionner; s'il ne remplit pas les fonctions
attendues, soit parce qu'on ne croit plus à la justice, ou que la justice est
longue à décider ou bien qu’elle décide mal, etc., ce défaut de confiance dans
le judiciaire aboutit par un phénomène de régulation, à ce que l'opinion
demande une réglementation, un texte de loi, et finalement, nous sommes obligés
d'élaborer ce texte de loi; ainsi le droit administratif tend à s'alourdir
d'autorisations ou de contrôles, non pas a posteriori, mais a priori.
A la
suite d'accidents graves, il est arrivé que la justice ait eu à sanctionner les
responsables. Ce genre d'affaire spectaculaire reste quand même encore
relativement exceptionnel. Dans notre pays, nous accordons une très grande
confiance à l'administration et nous
avons tendance à nous adresser à l'administration pour résoudre de nombreux
problèmes qui trouveraient beaucoup mieux leur solution devant les tribunaux. Les
contrôles, a priori, ne sont certainement pas les plus efficaces pour faire
respecter les mesures de sécurité courantes. Ils sont essentiels pour la
sécurité des opérations à haut risque, à condition qu'ils ne dispensent pas le
maître d'ouvrage de toute responsabilité. Pour la plupart des affaires, il est important
que les maîtres d'ouvrages opèrent seuls après avoir été bien informés. et que
ce qu'ils ont réalisé fasse l'objet de vérification.
C'est à peu près notre législation mais bien des progrès
restent à faire pour qu'elle soit bien
comprise et mieux appliquée.
ANTOINE
GIVAUDAN
[1]1. Chef du service de l'Urbanisme. direction de l’Urbanisme et des Paysages, ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie