IMPRESSIONS
DE STOCKHOLM
ANTOINE GIVAUDAN
Etudes
foncières N°2. Automne 1978
ORIGINE ET
DESTINATION
J’ai fait ce compte rendu synthétique d’une interminable
initiative onusienne qui me donna l’occasion de réaliser une quantité
industrielle de dessins ( Cf. [0008--JURISPRUDENCE] ) tant je m’y suis ennuyé.
Il en est pourtant resté ces impressions générales,
instructives à beaucoup d’égards. La connaissance qui j’y ai acquise des
systèmes voisins, m’avait confirmé dans l’idée que le nôtre était sans doute le
plus clair et le meilleur qui puisse être, cela dit sans chauvinisme
national. J’en retirai malheureusement la conviction inverse que nous
étions loin d’en exploiter ce qu'auraient été capables d’en faire des gens
sérieux comme les hollandais; ( Cf. #1978-09-25---H#) ou quelques autres voisins pour des objectifs de même nature.
Avec la décentralisation, nous nous sommes autosatisfaits
en nous alignant sur les autres. Ainsi n’a-t-on même plus un système dont on
puisse retirer quelque fierté
Un
séminaire organisé sous l'égide de la Commission Économique pour l'Europe de
l’ONU sur le thème “ POLITIQUE D'UTILISATION DES SOLS ” s'est tenu à Stockholm du 11 au 17 juin 1978. Il réunissait
les pays d'Europe de l'Ouest, d’Europe de l'Est et d’Amérique du Nord.
On
ne trouvera pas ici un compte rendu analytique de celle réunion internationale:
il s'y tient trop de propos différents sur le même sujet, et les mêmes propos
ont trop de sens différents en fonction des façons de penser et d'agir de
chacun; mais une série d'impressions sur quelques éléments dominants du débat.
LES TROIS RELIGIONS
La religion du marché
Elle
implique singulièrement les représentants de l'Amérique du Nord anglo-saxonne.
La
terre est un bien comme un autre. Celui qui la détient a le droit de lui faire
produire le maximum de revenu. Les autorités publiques n'ont pas ou ne
devraient pas avoir le droit d'interdire, sans limitation de durée, une
utilisation du sol que le propriétaire souhaiterait mettre en oeuvre.
Si une
telle interdiction s'impose, la puissance publique doit acheter la terre.
Toutefois, la notion d'expropriation n'est pas admise sans réticence.
Si la
puissance publique souhaite intervenir dans l'aménagement, elle peut le faire
par la subvention ou l'avantage fiscal, plus que par le droit. Le fondement de
la pensée semble être qu'il faut payer pour avoir la possibilité de jouer et
d'intervenir dans le jeu: comme au poker.
La loi n'apparaît pas comme un moyen
normal d'action, elle ne semble admise que si elle permet de
surveiller, mais pas d'interdire. La loi peut réglementer la procédure, mais
elle ne doit pas se prononcer sur le fond.
L'interdiction semble plutôt relever
du consensus local, démocratiquement exprimé ( ce qui naturellement n'exclut pas les coups bas
), encore qu'il faille attendre que la COUR SUPREME ait
statué pour savoir si l'interdiction est constitutionnelle ou non.
Cette
foi dans le marché et dans la démocratie locale ne manque pas d'étonner
l'Européen ‑ et plus singulièrement le Français. Il est complexe et
délicat d'en rechercher l'explication.
Elle
est sans doute historique d'abord. De nombreux westerns la décrivent avec autant de naïveté
que de justesse. Quiconque peut se lancer dans l'aventure de fonder
une ville... Quand un pays a de grands espaces à coloniser, cette façon de
laisser agir est efficace. ( 1 )
L'histoire l'a prouvé.
( 1 ) . [ J'ajouterais aujourd'hui car je n'y ai pas pensé à l'époque,
"Sauf pour les indiens". AG.27-02-2000 ]
Mais les scrupules actuels sur l'expropriation ne
s'appliquaient pas autrefois aux Indiens.
[ Non j'y avais bien pensé! ]
1. Par exemple, “ Les loups
dans la vallée ” de Gordon Douglas ‑ 1956. Un ancien Sudiste converti
dans le transfert de bétail fonde une ville avec un architecte alcoolique.
Elle
est liée à l'existence de grands espaces.
La
terre peut être gaspillée car l'idée de gaspiller la terre n'existe pas en soi;
parce qu'elle existe en abondance, parce que le gaspillage consiste au contraire
à ne pas lui faire produire le maximum de revenu.
Elle est liée à l'absence de valeur
transcendante dans le domaine de l'aménagement de l'espace.
Est bon, du point de vue moral, ce qui
produit des revenus. Un beau paysage n'est pas beau en soi et à ce
titre ne mérite pas d'être sauvegardé. S'il faut le sauvegarder, il faut
l'acheter. Il en va de même des terres agricoles: elles ne sont pas utiles en
elles-mêmes, et comme biens de productions ne méritent pas d'être protégées; il
en va de même des milieux urbains. Ce qui est bon est ce qui survit seul.
Le
bien est ce qui résulte du marché et de ce que la démocratie locale décide,
dans les limites relativement étroites et juridiquement vagues de faire et
éventuellement de protéger.
Elle est liée à la richesse.
L'idée
qu'on peut toujours résoudre un problème en payant le prix et qu'il n'y a pas
d'autres voies saines que celles-ci, est naturellement plus répandue parmi les
riches que parmi les pauvres. L'État riche a moins besoin de lois; il agit en payant
( subventions, avantages fiscaux ).
Cette
religion animait les représentants des Etats-Unis, du Canada et à un degré
moindre h. représentant du Québec, bien que cet État soit aussi allergique aux
lois d'aménagement.
Elles
trouvent des échos dans l'Allemagne Fédérale et avec des réserves, en Suède,
qui cherche actuellement une présentation plus libérale des politiques
d'aménagement. On peut d'ailleurs se demander pourquoi, quand on écarte les
raisons d'opportunité politique. En d'autres termes, le nouveau libéralisme
suédois avait quelque mal à accepter la conception simpliste des États-Unis,
tout en essayant de s'appuyer sur elle pour faire triomphe: des recommandations
moins marquées du sceau de la prééminence des intérêts publics.
La religion du marché permet
d'accepter le chaos urbain des banlieues et de gaspillage de l'espace,
puisqu'elle contient elle-même l'espérance que le marché apportera la solution.
La religion de la norme
Elle
imprègne les pays de l'Est qui, en toute chose, agissent “scientifiquement ”. Une fois le
problème des bonnes normes résolu, et il semble l'être aujourd'hui, les choses
se déroulent simplement. Il faut produire des milieux urbains conformes aux
normes, en quantité égale ou supérieure aux prévisions du plan.
L'idée
qu'une opération conforme aux normes puisse ne pas être réussie a quelque chose
de choquant pour les représentants de l'URSS.
Le bien
est ce qui est conforme à la norme, scientifiquement définie.
La
norme est un concept juridico-technique, assez difficile à définir. On n'en
voit pas bien, ni la source, ni la nature, ni la sanction. On en mesure
seulement l'omni-présence dans l'uniformité des réalisations.
Certains
représentants des pays de l'Est, avec des circonlocutions confuses, expriment
un son de cloche différent, mais il ne semble pas que le système. dans lequel
ils sont, puisse s’orienter autrement.
Supprimer
la norme, c'est supprimer la vérité rassurante qui permet de prouver la bonne
exécution du plan et des plans.
Le
chaos urbain des pays d'occident n'est pas là pour les inciter à penser
autrement, puisque la plupart des représentants de ces pays, quand on parle de
normes, expriment un scepticisme courtois, et s'ils n'en nient pas l'utilité,
ne cessent de s'interroger sur la “ flexibilité ” des plans, l'adaptation des règles
locales aux situations, à la créativité, c'est à dire le moyen de tourner la “ norme vérité
”.
Le
malentendu est profond et regrettable. Il semble bien que ce soit dans les pays
de l'Est que 1'urbanisme puisse faire les plus grands progrès. Il n'y a pas de
problème foncier au sens où nous l'entendons; il n'y a pas d'obstacle à la
liberté d'expression urbanistique dans la mesure où le produit urbanistique,
contrairement au produit littéraire ou artistique, ne peut pas être subversif
pour l'ordre socialiste; dans la mesure où la culture et l'histoire slaves sont
propices à la création, dans la mesure où le débat démocratique ne complique
pas les choses les plus simples. Le jour où les pays de l'Est auront surmonté
leurs “ normes
scientifiques ”. ils feront des villes vraiment nouvelles. Mais ce
dépassement ne semble pas pour demain.
La religion de la loi
Elle
imprègne les pays occidentaux européens.
Ils se
rangent en deux catégories: ceux qui ont des lois satisfaisantes et ceux qui n'en
ont pas encore.
Les premiers se divisent à leur tour, en
deux groupes; ceux qui les appliquent et ceux qui ne les appliquent pas bien.
Dans le
premier groupe on trouve les pays de l'Europe du Nord. Grande-Bretagne,
Hollande, Suède... et à un degré un peu moindre, Danemark et Finlande. Les
résultats sont connus et satisfaisants.
Il y a ceux qui les appliquent mal. On
trouve la France, la Belgique et l'Italie. Cette mauvaise application concerne
aussi bien le respect de la loi que les résultats obtenus en la respectant.
L'Allemagne
Fédérale est certainement un cas à part. Elle fait plutôt partie des pays qui
appliquent les lois, mais la réalité est plus complexe et les difficultés
aussi.
Il y a ceux qui n'ont pas encore de législation digne
de ce nom et qui en cherchent une; on trouve la Grèce, l'Espagne et le
Portugal. Dans ces pays, la loi sera le premier acte solennel par lequel l'État
prendra parti sur l'aménagement.
Le fait
singulier est que ces trois pays, qui ont depuis peu mis fin à des régimes autoritaires
et policiers, qui sont devenus ou redevenus démocratiques, au sens occidental
du terme, ont à édicter des lois qui restreignent le libre usage de la
propriété ou du moins en ressentent le besoin.
Le
thème de la liberté et de la propriété se prête à des variations paradoxales. La restriction de la liberté de propriété ne s'identifie
pas. avec la restriction de la liberté tout court, comme on le voit.
Cette
religion de la loi n'est pas l'aveuglément des deux religions précédentes. La loi est un moyen.
Elle n'est pas, pour les représentants de ces pays, la garantie des résultats,
mais une condition des résultats.
Elle est
indispensable pour agir dans un domaine où le marché ne suffit pas, même s'il n'est pas en soi
contesté. Le Royaume-Uni et la Hollande en sont la meilleure et la plus
ancienne illustration.
Cet
attachement à la loi n'est donc pas de la même nature théologique que l'attachement au marché des pays américains ou l'attachement aux normes des pays de l'Est.
La loi ne
produit pas nécessairement des normes; elle fournit le droit d'intervenir
éventuellement pour fixer des normes, mais plus essentiellement pour empêcher,
surveiller ou permettre d'intervenir.
Sans
doute, n'y a-t-il rien de vraiment original dans ces constatations. Elles n'ont
d'intérêt que pour illustrer la difficulté du dialogue et la difficulté
d'établir des recommandations communes à ces trois blocs, qui fassent à peu
près l'unanimité.
Au fond d'eux-mêmes, les
pays d'Amérique du Nord, quand ils discutent avec ceux d’Europe occidentale ont
tendance à considérer que ces pays sont déjà soviétisés.
Ils se
refusent à cautionner une attitude qui légitime l'intervention des autorités
publiques afin d'éviter qu'elle leur soit un jour opposée, dans une éventuelle
réunion internationale; ils semblent aussi redouter leur opinion interne.
Si
l'échange international élargi n'est pas inutile, il reste néanmoins stérile et paralysé
par ces diversités de conception.
En
revanche, des confrontations internes aux trois blocs pourraient aboutir à de
bien meilleures conclusions.
Les
pays américains pourraient s'interroger plus librement sur leurs dogmes au lieu
de se crisper. Les pays européens pourraient mieux échanger
leurs points de vue au lieu d'être amenés à concéder des régressions pour
satisfaire aux américains. Les pays de l'Est pourraient plus librement
discuter de leurs normes, voire d'en contester l'utilité sans donner
l'impression devant des tiers, de se remettre en question.
Un
rassemblement trop large, outre qu'il nuit aux échanges et à la compréhension
mutuelle, nuit à la génèse de véritables propositions.
Il
en fut ainsi dans plusieurs domaines.
Les différents niveaux de planification
La
question des différents niveaux géographiques de planification fut
perpétuellement au fond de la scène, accroissant la confusion quand elle était
traitée ouvertement.
Cette
question concerne secondairement la France, seul État centralisé.
Vis à
vis de l'espace, l'État français avec ses administrations locales, disposant
d'un pouvoir égal à celui des collectivités, peut être présent, quelle que soit
la taille de la collectivité concernée. Il n'a qu'à faire valoir ses objectifs territoriaux
dans l'établissement des S.D.A.U. et des P.O.S. et le problème est résolu.
Il n'en
va pas de même, loin de là partout ailleurs en raison du caractère décentralisé
de l'aménagement de l'espace. L'État recherche les moyens d'intégrer ses préoccupations
territorialisées, mais sans très bien savoir comment s'y prendre et le problème
se complique encore quand les régions disposent, comme en Italie, d'un vrai
pouvoir législatif en la matière.
Plan national, plan
régional, mouvements ascendants et descendants des plans sont un vrai casse-tête
dans lequel les pays décentralisés semblent plus ou moins engagés, sans avoir
de solution.
Si nous
n'échappons pas à la tentation d'établir des schémas plus ou moins régionaux
dont nous connaissons la nature à la fois incertaine et les faibles effets si
l'on exclut ceux de recadrer une somme de politiques très marquées par les
communes, du moins n'avons-nous pas à nous interroger sur la façon
institutionnelle de faire prévaloir, localement, un intérêt supérieur à celui
de la collectivité. Le centralisme français permet de rester pragmatique et
d'échapper à un cérémonial compliqué. Notre mal est seulement dans
les manies de chaque administration qu'il est assez aisé de contrôler pour
autant qu'on ne lui laisse pas entière liberté de s'amuser.
[ Depuis nous avons
rejoint les pays "avancés" et on n'y comprend plus rien. Nous n'avons
donc plus honte de parler et nous pouvons même montrer des exemples de notre
inefficacité.( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA]) ]
La “ flexibilité ”
Ce fut
un second thème qui occupa le fond de la scène, à l'initiative plus
particulièrement des Britanniques, soucieux, en exagérant un peu, de rechercher les
moyens de ne pas appliquer les plans plus que de les appliquer. Si
le mystère britannique reste entier, faute d'avoir vu fonctionner leur système
local, le problème est réel.
A
l'Est, on n'apprécie pas beaucoup la flexibilité, soit parce que cette notion
n'a pas de sens. Quand le bien consiste à appliquer des normes, on comprend mal qu'il
puisse aussi consister à s'en libérer.
Pour
les pays d'Amérique du Nord, cette notion est superflue, puisqu'il vivent dans
l'élasticité.
Quant
aux pays d'Europe occidentale, ils se partagent en quelque sorte en deux.
Les
pays avancés ‑ dans ce domaine ‑ auxquels la longue tradition de
planification et de plans appliqués, fait prendre conscience qu'il est
quelquefois absurde d'appliquer jusqu'au bout un plan et de persévérer dans
l'erreur constatée. Une bonne gestion implique de savoir opérer les virages à
temps et de ne pas recommencer les fautes consommées qui figurent dans des
plans élaborés depuis longtemps,
D'un
autre côté, on trouve des pays ‑ le
nôtre, l'Italie ‑ dont le problème est autant de faire des plans que
de les faire respecter, tant la tradition inverse d'oublier le plan ou
d'y déroger semble courante et redoutée.
Mais il
ne fut guère possible d'aller très loin dans l'approfondissement du problème.
S'agissait-il de répondre, par des procédures adaptées, à des éventualités
inattendues impliquant une modification au plan ou s'agissait-il d'avoir de
plus grandes libertés pour l'interpréter?.
Cependant un point fut à peu près
admis, la structure spatiale doit rester rigide, seul le contenu de
l'urbanisation doit être adaptable et évolutif.
Cette flexibilité souhaitée vise, pour
les pays européens, une qualité que nous pouvons très bien introduire dans nos
plans, et qui consiste à commander le débit de l'urbanisation et sa
morphologie, sans en changer la localisation.
[ Ce fut toujours ma
façon de comprendre les problèmes qui allie rigidité et flexibilité ]
La dimension communale
Ce fut
un sujet ignoré. Seule la France semblait y penser. Les autres pays ont des communes
d'une dimension plus raisonnable en superficie comme en population, si bien que
la question des structures communales ne semble nulle part, comme chez nous, un
obstacle à l'aménagement.
La conservation du passé
Elle ne
hante pas beaucoup les Amériques.
A
l'Est, la conservation semble prendre un tour assez systématique: l'ordre étant
de conserver ou de restaurer, on reconstitue à l’identique, de toute pièce. C'est une nouvelle
norme.
Dans
les pays d'Europe de l'Ouest, les choses sont plus nuancées. En Suède, bien que
le phénomène reste apparemment marginal, on semble vouloir conserver quelques
exemples des “ taudis ” ‑
entre guillemets, car même pour un Français, de tels taudis ne sont pas très
infects ‑ pour
montrer demain comment vivaient les habitants d'hier.
On
rencontre cependant, à peu près partout, la même interrogation: faut-il casser
ou conserver ? Faut-il imiter le passé ou être moderne dans les
quartiers anciens ? La plupart des pays font état de luttes entre ces courants
opposés. Le problème semble sans solution, sinon d'agir avec prudence et
discernement. ( Cf.[1991-11-06---H-DE-LA-DISPONIBILITE-D-ESPRIT-DU-DECIDEUR-PUBLIC-DEVANT-L-ESTHETIQUE-URBAINE])
L'appropriation publique des sols
Elle
hérisse ‑ on ne s'en étonnera pas ‑ les pays Nord-américains.
Elle
fait la fierté de la Russie.
Elle
est un sujet de discussions passionnées pour les pays de l'Occident européen.
La
location du sol public qui s'y rattache est l'objet du même débat.
La
Suède, qui cherche des idées libérales pour enfin se
démarquer des sociaux démocrates, bat quelque peu la campagne en faisant
semblant de découvrir l'intérêt qu'il y aurait à revendre les terrains acquis
au lieu de les louer.
L'Italie
souhaite vivement une appropriation publique pour mieux faire face à son
désordre urbain.
Des
pays comme l'Angleterre ou la Hollande voient le problème avec sérénité.
Le
Portugal et l'Espagne hésitent; la question est en discussion actuellement.
En
somme, sur ce point fondamental, la plus grande diversité d'opinions et les
plus grandes illusions ont court.
Le mitage
Le problème
ne fut pas traité en soi : il inquiète la Finlande, la Belgique, la Grèce.
Il
semble résolu en Hollande, peut-être en Angleterre.
Il ne
semble pas obséder l'Italie et l'Espagne.
Toutefois,
les discussions étaient trop axées sur l'organisation de développement urbain
pour que le sujet, qui met plus en question la terre rurale que la ville, soit
vraiment évoqué.
La spéculation
Faute
d'avoir suivi les discussions à ce sujet, il est difficile d'en relater
l'esprit. Il en ressortit une grande impression de confusion.
Les uns allant jusqu'à nier
la notion de plus-value ( U.S.A.), les autres en faisant le centre du problème ( Italie ), les
troisièmes hésitant dans la confusion, l'Est niant qu'un tel problème le
concernât.
[ Je crois que sur cette question, la vision américaine est
la plus proche de la vérité, sauf historiques ou géographiques exceptions ]
Antoine givaudan