L'approche réglementaire
A. Givaudan'
Chef du service de l'urbanisme. direction de
l’urbanisme et des paysages
ministère de
1'Environnement et du Cadre de Vie.
( 11 décembre 1978 )
colloque du centre de
recherches d’urbanisme
sur le theme “ amenager les quartiers anciens ”
Cet exposé essaie de montrer la grande diversité des moyens
d’agir sur la ville actuelle et l’attention que cette action requiert pour
utiliser les instruments.
Le thème du colloque et le champ étroit de mon intervention,
limité à ce qui correspondait à mes attributions administratives ne doit pas
laisser penser que ces moyens étaient les seuls.
“ Agir sur la ville ” ( Cf.[1999-05-07---H-AGIR-SUR-LA-VILLE-ET-EFFICACITE]) implique au contraire de savoir mettre concomitamment en œuvre
les quatre types de prérogatives :
· édicter,
· contrôler,
· faire,
· et prélever
et de savoir mobiliser le potentiel considérable de l’initiative
privée en créant un climat de confiance et de
profits.
Les
trois questions qui me viennent à l'esprit à propos de droit sont :
à quoi sert le droit ?
que permet le droit actuel ?
quels sont ses principes d'utilisation ?
1. A quoi
sert le droit
Il ne faut jamais isoler le droit du reste de la réalité, ni en
faire un objet en soi, ni se demander s'il est bon ou s’il est mauvais ; il
faut regarder le droit en face. Certains esprits pour paraître évolués.
prononcent généralement le verdict : “ On ne fait pas de bonne architecture
avec de bons règlements ”.
Quand on a bien compris le droit. on constate qu'il n'y a pas
qu'une approche réglementaire des choses, mais qu'il y a aussi l'approche
technique, économique. sociale ; il n'y a que des solutions à des problèmes
qui, à un moment donné, appellent le recours au droit pour passer dans la
réalité. Le droit remplit en effet trois fonctions distinctes, en aménagement
comme en bien d'autres matières d'ailleurs : il permet d’obliger, d'exprimer et de transmettre.
Obligation d’abord parce que
sans obligation il n’y aucune garantie que les choses se feront comme on l’a
voulu.
Expression parce qu’on n’ose
exprimer que ce qu’on est capable de vouloir; même si ce n’est pas toujours
vrai. Les autorités publiques ont l’obligation d’annoncer leurs desseins et le
droit les oblige en quelque sorte à sortir de la clandestinité.
Transmission parce qu’on n’ose
transmettre que ce qu’on croit digne de l’être. Le droit exprimé transmet donc
une volonté dans le temps qui survit ainsi aux autorités qui l’ont édicté,
condition d’autant plus nécessaire que rien ne se fait instantanément.
Ces généralités.
bien entendu, ne valent pas que pour les quartiers anciens. Elles méritaient
cependant d’être rappelées. Il ne faut pas dissocier l’approche réglementaire
des autres préoccupations.
Un maire doit connaître le droit, un urbaniste ou un architecte
aussi afin qu’ils puissent exprimer et transmettre les objectifs
morphologiques, fonctionnels, sociaux, économiques. techniques, qu’ils veulent
atteindre avec leurs projets de quelque nature qu’ils soient.
Le droit de
l’aménagement n’est pas une spécialité, c’est une affaire de généraliste contraint
d’employer un langage codé pour agir.
2. Que permet le droit ?
Dans le domaine de l’aménagement des quartiers anciens le droit
permet d’exprimer une conception et une politique et de mettre en oeuvre cette
conception dans les quartiers anciens. Cette
conception est d’abord spatiale, elle est aussi économique et sociale.
Le droit permet d’obliger, d'exprimer et de transmettre des conceptions touchant à la
morphologie des espaces urbains, anciens en particulier, qui ont leurs propres
caractéristiques par rapport auxquelles toute action nouvelle doit se situer.
Cette expression est essentiellement le fait des POS et des secteurs
sauvegardés, qui sont établis. Le droit donne le pouvoir à la fois de modeler
l'espace urbain et de conserver l’espace urbain, qui sont deux actions
éventuellement antagonistes ou contradictoires.
Modeler l'espace urbain par les règles de morphologie qui édictées dans ces documents :
règle d'implantation par rapport aux voies, par exemple. qui donnent la
physionomie à fur et à mesure qu'elles sont appliquées dans le temps ; règles
de mitoyenneté qui donnent une physionomie aux espaces que l'on voit de la
rue ; règles de hauteurs, bien connues en matière de morphologie des
espaces urbains ; règles de plantations qui donnent leur caractère aux
espaces urbains.
Ces règles s'expriment par des mots, mais
elles peuvent aussi s’exprimer par des dessins plus rigoureux et plus
contraignants naturellement, et qu'on appelle dans ces documents, plans de
masse délimitant l'implantation et éventuellement la hauteur des bâtiments.
Ces règles peuvent être uniformes pour la
zone, mais elles peuvent être aussi différenciées dans la zone en fonction de
certains secteurs à déterminer et qui seront plus adaptés à la fine réalité que
l’on veut saisir. Modeler aussi l'espace urbain en créant des emplacements
réservés qui permettent de localiser des équipements futurs, donc de préparer
des opérations qui auront elles-mêmes une influence à la fois sur le
fonctionnement et sur la morphologie des espaces urbains futurs ; ces
équipements futurs concernent aussi bien les voiries publiques que tous les
équipements de superstructure susceptibles d'être introduits de gré ou de force
dans le milieu urbain.
En ce qui concerne les règles d'aspect, le
droit permet de se prononcer sur la morphologie, l'apparence, l'aspect
extérieur des bâtiments. Ces règles d'aspect peuvent s'exprimer bien sûr dans
le droit, mais elles peuvent aussi le faire au travers des recommandations.
Le pouvoir de conserver est aussi donné
par le droit : conservation des espaces boisés dans les milieux urbains, qu'ils
soient privés ou publics, plantations d'alignement etc. Il permet même de
conserver au sein du milieu urbain des terrains cultivés pour maintenir les
activités inhabituelles mais susceptibles d'apporter leur agrément. Il permet
aussi de contrôler les démolitions.
La législation des monuments historiques, des secteurs sauvegardés
et des sites classés permet de conserver, à plus forte raison puisqu’elle est
faite pour cela, pour qu'un patrimoine de haute valeur historique et même
sociologique ne soit pas éliminé de ces quartiers.
La conception spatiale que le droit
permet de véhiculer n’est qu'une dimension de la réalité. Il faut penser aussi à la conception économique et sociale qui
doit sous-tendre l’utilisation du droit. Ces domaines sont en général assez mal
abordés. L'affectation de l'espace urbain petit aussi être contrôlée par le
droit soit en freinant les fonctions envahissantes qui viennent transformer, au
bout de quelques années le contenu économique et social d'un espace urbain
donné ‑ et ceci se constate en particulier dans certains quartiers
anciens ‑ soit en protégeant les fonctions en voie d'élimination qui
évidemment, sont chassées par les fonctions envahissantes.
Le droit permet aussi de penser aux activités économiques moins
familières en tissu urbain, comme certaines activités économiques industrielles
qui sont compatibles avec le voisinage urbain, mais qui ont tendance aussi à
disparaître ou à être éliminées.
Il y a un second aspect que le droit ne peut négliger et pour
lequel il doit être utilisé : celui du coût foncier dans l'espace urbain. En ce domaine, le droit apporte des moyens
considérables d'intervention en fixant la densité.
Cette densité est fixée par la loi au travers du Plafond Légal de
Densité ( PLD ) et aussi par le document d'urbanisme lui-même ait travers du Coefficient d'Occupation des Sols ( COS
). Cette densité ainsi définie va influencer la valeur foncière des
terrains ; elle peut être différenciée en fonction des destinations des
constructions et ainsi favoriser les fonctions en voie d'élimination ou pour,
au contraire, pénaliser les fonctions envahissantes ; cette différenciation
peut se faire aussi par secteurs. Elle peut être également nuancée en admettant
le dépassement de la densité, de façon que la règle de densité, qui est
quantitative ne soit pas néfaste à la morphologie, par une limitation stricte
de la surface de plancher attachée à un terrain. Le dépassement payant doit
être prévu en milieu urbain. Il accompagne la règle de densité avec une
contrepartie qui limite la hausse du prix des terrains que suscite tout
surcroît de densité. Il ne constitue pas une dérogation.
Cette règle de densité permet encore de tenir compte de densités
actuelles sans gêner les reconstructions de bâtiments existants ( loi du 31
décembre 1976, art. L.123.1. 3° bis, du Code de l’urbanisme ). Cette
disposition doit être largement utilisée ( 1 ).
( 1 ). 1 Plans d'occupation des sois.
Article L.123.1. Les plans d'occupation des sols fixent. dans le cadre des orientations des schémas directeurs.
s’il en existe les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols. qui peuvent notamment comporter
l'interdiction de construire.
(Loi N° 76.1285 du 31
décembre 1976). En particulier :
1°. Ils délimitent des zones urbaines en prenant notamment en
considération la valeur agronomique des sols ainsi que les structures agricoles
et l’existence de zones de terrains produisant des denrées de qualité
supérieure ou comportant des équipements spéciaux importants ;
2°. Ils déterminent des zones d'affectation des sols selon l'usage
principal qui doit en être fait ou la nature des activités dominantes qui
peuvent y être exercées ;
3°. Ils fixent, pour chaque zone ou partie de zone, en fonction
notamment de la capacité des équipements collectifs existants ou en cours de
réalisation et de lit nature des constructions à édifier, un ou des
coefficients d'occupation des sols qui déterminent. éventuellement pour chaque
nature de construction. la densité de construction qui y est admise ;
3°bis. Ils délimitent les zones ou parties de zone dans lesquelles
la reconstruction sur place ou l'aménagement de bâtiments existants pourra.
pour des motifs d'urbanisme ou d'architecture. être imposé ou autorisé avec une
densité au plus égale à celle qui était initialement bâtie, nonobstant les
règles fixées au 3° ci-dessus.
Fixer un COS dans les zones urbaines
et dans les quartiers anciens, c'est par conséquent ne pas abdiquer devant les
problèmes fonciers qui, eux, sous-tendent des problèmes
sociaux, au nom de la fatalité ou au nom de la facilité, deux tentations
fréquentes de la part de tous.
Les opérations de
réhabilitation de l’habitat dépendent aussi de l’utilisation du droit et
devraient par conséquent s’agencer avec cette conception économique et sociale
de l’utilisation du droit dans les quartiers anciens.
La mise en oeuvre d'une conception des quartiers anciens
par le droit se traduit d'abord par la surveillance de ce qui se fait
spontanément.
Surveiller, signifie utiliser tous les moyens
d'autorisation dont on dispose ( permis de démolir, permis de construire,
installations classées, régime des clôtures ), utilisation de ces régimes
d'autorisation sous le régime ordinaire ou sous le régime renforcé dans les
secteurs sauvegardés, aux abords des monuments historiques, dans les sites
classés, voire dans les sites inscrits.
Cette surveillance doit aboutir à ce que tout ce qui se
fait spontanément soit un peu mieux réalisé, non pas parce que la Puissance
publique sait mieux que quiconque ce qu'il faut faire, mais parce qu'elle a le
devoir de resituer l’opération individuelle et spontanée dans son contexte, et
de faire que ce qui se fait spontanément s'agence avec ce qui existe déjà et
avec ce qui se fera demain.
Mais la puissance publique peut, à l'occasion aussi, obliger à
faire.
Obligation de cureter, par exemple à l'occasion de la délivrance
d'un permis de construire : on oblige à démolir sur une propriété les petites
constructions qui existent et à nettoyer l'arrière des îlots.
Paradoxalement, la législation peut obliger à densifier ( en vertu
du même article de loi que celui cité ci-dessus ). Elle a prévu cette
possibilité pour éviter qu'une construction spontanée vienne déparer par sa
hauteur ou son insuffisante importance le cadre urbain dans lequel elle vient
s'insérer. La législation peut même obliger de construire à une certaine
hauteur pour respecter une ordonnance architecturale.
Le droit permet encore aux collectivités publiques d'agir par voie
d'acquisitions de préemption en créant une Zone d'Intervention Foncière ( ZIF )
ou une Zone d’Aménagement différé ( ZAD ). Il permet aussi d'agir par voie
d'expropriation par le biais la rénovation urbaine de la réhabilitation ou
restauration immobilière, de la résorption de l'habitat insalubre. Ce mode
d'intervention est, paraît-il, compliqué ; il va sans doute être simplifié pour
permettre aux collectivités notamment d'intervenir sans être obligées d’emprunter
le chemin d'une procédure extrêmement formalisée mais au contraire d'agir
beaucoup plus en fonction des circonstances dans le tissu urbain qu'elles ont à
administrer. Le droit permet donc d'agir avec finesse.
3. Principe
d'utilisation du droit
Le droit est dépourvu de finalités. C'est un instrument qui,
utilisé sans moyens financiers, ne produit pas tous ses effets lorsqu'il s'agit
d'aménager des quartiers anciens.
En matière de principes d'utilisation du droit, il n'y a pas de
vérité mais seulement des conceptions personnelles. Dans le domaine spatial, du
point de vue de la morphologie de l'espace urbain, de l'utilisation de tous les
instruments qui permettent d'agir sur cette morphologie. Il n'y a pas de vérité
en soi et on peut imaginer toutes sortes de conceptions.
Le droit peut être utilisé, par exemple, pour favoriser la naissance l'apparition, la conservation des espaces
publics.
De même en matière d'aspect extérieur, il n'y a pas non plus de vérité.
On peut reproduire ce qui est, le droit le permet. On peut évidemment ne pas le
reproduire, ne rien dire, et laisser par conséquent l'aspect à l'improvisation
et au génie de ceux qui ont à le concevoir.
Il en est de même en ce qui concerne
les préoccupations d'ordre économique et social.
Les règles de densité permettent d'agir sur les valeurs foncières,
donc de combattre certaines formes de spéculation, mais on peut aussi
considérer que la spéculation présente des aspects positifs en suscitant l'initiative
privée. On peut aussi se soumettre à la loi de la rentabilité, comme au
contraire la combattre avec tous les effets que cette loi peut avoir sur la
composition sociale des quartiers, etc.
Faute de vérité. au départ en tout cas, il faut débattre,
s'interroger, éviter la clandestinité ; il faut que l'élaboration de la règle
de droit qui va consacrer le projet, soit publique et qu'elle fasse participer,
autant que faire se peut, la population afin que les gens se déterminent et
comprennent un peu mieux les événements qui vont se produire et, notamment, les
obligations, les contrôles qui pourront leur être imposés.
Il faut bien ensuite prendre une
décision et c'est à ce moment que le droit entre en lice.
Lorsqu'on cherche à y échapper et que
le projet précède la règle, l'opération devient une suite d'improvisations ;
c'est une tentation constante des aménageurs, à l'affût des bonnes occasions
que la contrainte juridique risque d'éliminer si elle préexiste. Il faut éviter
deux écueils.
Le premier, l'espace étant un tout,
consiste à n'avoir qu'un seul objectif, qu'un seul souci dans l'action
d'aménagement. C'est un défaut fréquent.
Il faut également éviter de concevoir des assemblages tellement
complexes, tellement parfaits, tellement agencés qu'on rencontre des
difficultés à les mettre en route et, ensuite, quand on les a mis en route, on
a grand mal à les arrêter ‑ ou à changer de cap en cours de réalisation.
S'il n'y a pas de vérité au départ il
émerge inévitablement à l'arrivée une vérité que le droit doit sanctionner.
Cette parole juridique dépend beaucoup moins du savoir que du vouloir. En quoi
est-il indispensable d'exprimer cette vérité ? On pourrait peut-être s'en
passer et certains le souhaitent sûrement.
D'abord, pour qu'elle soit connue, il
faut l'exprimer publiquement par la publicité, pour l'information des citoyens
et usagers qui ont le droit de savoir ce qui va se passer.
L'expression sous forme juridique de
la vérité arrêtée par les autorités est, dans l'aménagement, un facteur de
sécurité pour la population
A quoi cela sert-il de débattre, de
faire des réunions, d'inviter des associations à participer si les études et
les travaux ne débouchent pas sur quelque chose de connu, de visible, de
public, d'opposable ; à quelque chose qui doit être appliqué ? Il devient
nécessaire à un certain moment d'exprimer la vérité, en veillant à ne pas
continuellement changer d'avis, à ne pas évincer inconsciemment ou
involontairement le droit, faute de quoi nul ne sait plus ce qui est prévu.
Il est ensuite difficile de changer la vérité révélée par
le droit. On aborde ici le problème de la rigidité du droit. Cette rigidité du
droit présente quelques inconvénients : les dérogations peuvent être
sanctionnées, le droit établi est une sorte de dette juridique que le nouveau
conseil municipal élu doit honorer. Les avantages sont également certains. Elle
est une condition de la sécurité de la vie en société. Une société dont le
droit est trop changeant est incompréhensible et arbitraire.
Le droit est évidemment fait pour évoluer. La
modification du droit doit respecter un rituel. Ce peut être un rituel local
lorsqu'il s'agit d'un POS que l'on rediscute en groupe de travail. Il peut être
plus centralisé lorsqu'il s'agit de secteurs sauvegardés, d'abords de monuments
historiques ou de sites classés. Ces rituels obligent les autorités publiques à
s'expliquer devant les citoyens ou devant les gardiens des valeurs contenues
dans le droit en vigueur. La liberté locale ne consiste pas à échapper à ces
explications.
CONCLUSION
Je voudrais émettre des voeux dans ce domaine de
l'utilisation du droit en vue de poursuivre ou d'entamer une politique des
quartiers anciens
-- d’abord, qu'on use avec plus de délicatesse et de sensibilité
du droit;
‑ ensuite, que les soucis de la légalité, pour
nécessaires qu'ils soient, ne soient pas les seuls ;
‑ ensuite encore, que chacun soit conscient de
l'infinie diversité que le droit national garantit dans les opérations toujours
localisées. Le droit national est comparable à une boîte à outils ; il suffit
de savoir s'en servir et, donc, d'apprendre à s'en servir comme on apprend à se
servir des outils. Il n'est pas seulement réservé au juriste. Un architecte qui
ignore le droit est dans la même situation qu'un chirurgien en esthétique qui
ignore la médecine, la physiologie, etc. ;
‑ enfin, que l'approche réglementaire n'existe pas
en soi, sauf dans les facultés et devant les tribunaux ; il convient par
conséquent d'user du droit comme le musicien joue de son instrument.
ANTOINE GIVAUDAN