L'ANNULATION DES P.O.S.
DE LA BAULE ET PORNICHET
par A. GIVAUDAN,
Chef du Service de l’urbanisme à la Direction de l’urbanisme et des Paysages du Ministère de l’Environnement et du Cadre de vie
( 18 MAI 1979 )
Publié dans la
revue administrative ?
Je n’ai pas beaucoup écrit d’articles strictement
juridiques commentant des décisions juridictionnelles. Celui-ci constitue une
sorte d’exception. Le Conseil d’Etat avait été sévère en annulant des POS pour
des vices de formes qui pouvaient paraître anodins, notamment celui de
PORNICHET pour un délai non respecté à deux ou trois jours près. J’avais
néanmoins pensé que cette rigueur était salutaire parce que je ne comprenais
pas, quand on connaît le temps qu’il faut pour approuver un POS, qu’on essaie
de rogner un jour ou deux, en laissant l’impression qu’on veut couper l’herbe
sous les pieds de ceux qui ont pour spécialité, pas très sympathique au
demeurant, de livrer leurs critiques au dernier moment. Il m’était arrivé jadis
de ne pas être toujours satisfait des décisions du juge, mais c’était assez
rare. Depuis, les choses ont bien évolué et je ne sais si c’est le juge qui a
changé ou moi mais je serais tenté de penser qu’il déraille de plus en plus
souvent ( Cf. [1840--INCONTINENCES-JURIDICTIONNELLES-CHAP-184] ). Il en est
responsable vraiment quand les textes lui laissent le choix mais il faut aussi
reconnaître que la législation s'est ingéniée à placer des pièges sous les
pieds des plus prudents et des plus précautionneux.
Coup
sur coup, à quelques semaines d'intervalle, dans deux communes voisines, deux
P.O.S., établis non sans effort, ont été annulés par le Conseil d'Etat ( 1 ). Les uns diront “ quelle mouche a
piqué notre Haute juridiction ? ”. Les autres, applaudissant à ces arrêts, y
verront la juste sanction de sombres et locales turpitudes.
Qu'en
est-il ? Et rappelons les faits qui ont amené le Conseil d’Etat à se prononcer
de cette façon.
( 1 ). Association pour la protection et l'embellissement du site de la Baule Escoublac. CE.5 janvier 1979. MM. Lorans et autres. CE. 26 janvier 1979 pour Pornichet.
1. Les faits résumés
A. LA BAULE.
Le P.O.S.,
rendu public et approuvé, a été annulé au motif que le groupe de travail chargé
de l'élaborer comportait contrairement aux dispositions non équivoques de la
loi et de son décret d’application, outre les représentants des Services de
l'Etat et de la collectivité locale, des personnes privées ( un représentant
d'une association, un constructeur ).
En
élargissant ainsi le groupe de travail, le préfet, avec l'accord du maire,
voire sur sa suggestion, avait voulu élargir la concertation.
Ironie
du sort, ingratitude humaine, ce fut notamment le représentant de l’association qui attaqua le P.O.S. au motif que
le groupe de travail n'était pas composé légalement et qu’il ne pouvait donc
régulièrement fonctionner.
B. PORNICHET.
Le P.O.S. approuvé a été annulé au motif que
l’arrêté rendant public le P.O.S. a été publié dans les journaux locaux
postérieurement à l’ouverture de l’enquête
publique. L'arrêté ordonnant l'ouverture de l'enquête publique avait été
lui-même publié dans le journal, le jour même de l'ouverture de ladite enquête,
dont la durée avait été fixée au
minimum réglementaire ( quinze jours, dont le lundi de Pâques).
Dans les deux cas, pourrait-on dire,
excès de formalisme.
Aucune de ces défectuosités, si elles ne s'étaient
pas produites, n'aurait abouti à des P.O.S. substantiellement différents. A
quoi bon, dans ces conditions, obliger l'Administration et la collectivité à
tout recommencer, à reproduire en définitive, dans des conditions légales, des
P.O.S. identiques aux précédents ? Dire cela, c'est critiquer notre la haute
Assemblée, il peut être satisfaisant de soulager son coeur, mais le Conseil
d'Etat est souverain et la rancoeur ne remet pas en vigueur des P.O S. annulés.
Aussi est-il de bien meilleure utilité de tirer les leçons de deux arrêts.
Elles sont à la fois complexes et paradoxales.
2. De subtiles leçons
On peut, à juste titre,
soutenir que la législation est trop précise, prévoit trop, oblige les autorités à scrupuleusement des
textes détaillés qui les enferment en un carcan étroit. La moindre liberté
qu'elles prennent, avec les meilleures
intentions, risquent d'être ainsi sanctionnées. Le responsable est le
législateur (qui vote la loi ) et le gouvernement (qui prend les décrets).
Simplifions le droit. Restaurons les libertés.
Pour y parvenir, il faut encore commencer par
modifier le droit, et à moins de tout abroger, la modification conduit
inévitablement à un régime différent du précédent. En admettant que ce nouveau
régime réponde exactement aux défectuosités, voyons ce qu'on obtient.
Le pouvoir d'établir le P.O.S. n'appartient qu'à l'Etat
et aux communes.
Pour éviter que l'incident de
la Baule ne se reproduise, on est amené à prévoir dans la loi que le P.O.S. est
non seulement élaboré par les services de l'Etat et les communes, mais encore
avec la participation des personnes que l'Etat, avec l'accord de la commune,
aura bien voulu associer. Cette formule générale garantit-elle de l'incident?
Rien n'este moins sûr.
Le juge si l'on en croit 1es conclusions du commissaire
du gouvernement, qui ont été suivies par la juridiction, fonde sa sévérité sur
le fait que le P.O.S., qui édicte des règles d'occupation du sol, implique
inévitablement. de la part des autorités qui l'établissent un très large
pouvoir d'appréciation. Ce large pouvoir doit être équilibré par une
représentation rigoureuse des intérêts publics concernés; dans ces conditions,
la présence d'un constructeur, voire d'un membre d'association, pourrait
entacher de nullité l'élaboration du document, s'il apparaissait que cette
présence eût pu influer de façon partiale, sur les dispositions du document.
S'il n'en était pas ainsi, il faudrait admettre
que l'établissement de certaines dispositions du document, dont on connaît les
effets sur la valeur des patrimoines fonciers, pourrait dépendre d'intérêts
privés bien précis et bien représentés.
On
pressent que, quoi que dise la loi ‑ qui ne peut être amorale ‑ le
juge sanctionnera toujours un usage amoral de la loi et que son contrôle ‑
garant d'une certaine moralité administrative ‑ sera d'autant plus étroit
que la loi ne fixe aucune condition précise à respecter par les autorités
administratives.
On est
loin de l'affirmation simpliste: le droit est trop compliqué ‑, de
l'affirmation facile: « laissons les libertés locales s'épanouir ».
Quiconque n'est pas innocent sait que les P.O.S. sont le théâtre d'enjeux très
concrets, que le
vice peut y côtoyer la vertu, que la loi doit combattre le vice et,
quand elle ne le fait pas, il revient au juge souverain de suppléer au silence
du législateur en sanctionnant les abus.
Dans le
cas de La Baule, où nous sommes bien placés pour savoir que le vice avait pour
nom la bonne volonté, un souci de discussion élargie ; la justice est
sévère mais elle est passée pour rappeler que la bonne volonté n'absout pas de
l'irrespect de certains principes fondamentaux. “ A bon entendeur salut ”,
lit-on entre les lignes.
Au
demeurant, on mesure les risques à trop modifier souvent le droit qui détermine
les procédures. Une procédure se rode avec le temps; le contentieux fait partie
du rodage. Les victimes, qui essuient les plâtres, ne le comprennent pas ainsi,
sans doute; toute modification du droit ouvre ou prolonge le rodage. La loi ne doit pas chercher à satisfaire tous les
mécontents en incorporant continuellement dans les codes les désirs ‑
innombrables ‑ de ceux qui voient les choses un peu différemment.
Le risque est d'autant plus grand que la législation s'applique à des masses
considérables d'événements. Pensons que dix mille P.O.S. sont concernés.
B. Pornichet.
Il ne faut pas jouer au plus fin avec les délais.
Le cas
de Pornichet est, si l'on ose dire, bien plus amusant.
La
défectuosité tient dans ces deux ou trois jours
malheureux, pendant lesquels le P.O.S. inopposable, faute d'une
publicité complète des actes de publication dans la presse locale, était
néanmoins soumis à l'enquête publique.
Le droit est bien méticuleux ( le juge aussi ), mais peut-on
l'assouplir? Au nom du sens des responsabilités des autorités locales, de leur
liberté, etc..., au nom aussi d'un centralisme juridique un peu moins tatillon
? Bien sûr on peut toujours critiquer et promettre.
Or
justement, sur le point précis des enquêtes publiques, le droit s'est précisé (
Décret N° 76.432 du 14 mai 1976 : J.C.11. 76, 111, 44320 ). La procédure,
illégale pour trois jours en 1974, l'aurait été d'une bonne semaine en 1977,
puisque la réforme des enquêtes publiques a notamment conduit à ce que l'arrêté
ordonnant l'ouverture d'une enquête soit publié dans la presse une semaine au
moins avant l'ouverture effective de cette enquête; en d'autres termes le
Gouvernement, pour répondre à des exigences exprimées par le public, a renforcé
le formalisme. Il a même rendu obligatoire une seconde publication dans les
journaux de la mention de l’arrêté ordonnant l'enquête, une semaine après
l'ouverture de l’enquête, afin que le public soit mieux informé.
Nul
doute que l'irrespect de ces formalités, quand elles résultent d'un texte
réglementaire, entache d'illégalité la procédure.
S'il n'en
était pas ainsi, le juge ne remplirait pas soit rôle puisque d'attendrissement
en compréhension, il permettrait aux autorités administratives de rogner sur
les obligations qui leur sont faites d'informer.
Dans de pareilles conditions ‑ et même s'il faut déplorer
l'annulation du P.O.S. de Pornichet ‑ nul n'est fondé à critiquer la
décision du juge.
En
annulant le P.O.S., au contraire, il défend les intérêts du public et conforte
la politique du Gouvernement au lieu de la vider de toute. signification par trop
d'indulgence.
Au
demeurant, on peut se demander quelles raisons ont poussé les autorités locales
à agir avec autant de hâte. La marée basse aurait-elle cessé de monter si on
avait attendu quelques jours de plus pour fixer la date d'ouverture de l'enquête
publique ? On en doute.
Par
ailleurs qu'est-ce qui empêchait, si cette hâte avait de justes motifs,
d'obtenir une publication plus précoce, dans la presse locale, des mentions de
l'arrêté rendant public le P.O.S., ou d'allonger d'une semaine l'enquête publique
?
On
ressent, derrière ces questions, que le juge a sanctionné une certaine
précipitation, contraire à l'objectif, légitime et connu, de conduire les
enquêtes publiques dans de bonnes conditions d'information. Là encore, le juge,
avec un clin d'oeil, nous dit “ A bon entendeur salut ”. La réglementation vécue ne doit pas faire
honte à la réglementation voulue.
Libre aux autorités de la changer, si c'est indispensable mais sur ce point
précis, elle l'a été récemment, dans un sens plus formaliste encore. Il n'y a
donc rien à attendre des simplifications à moins de supprimer les enquêtes
publiques, ce que nul naturellement n'oserait proposer.
Ces
deux arrêts nous ouvrent donc des horizons intéressants. Ils disent à
l’administration, et plus particulièrement aux préfets qui ont dans tous ces
actes un rôle permanent de notaire, ils disent aux communes très directement
concernées par les plans d'occupation des sols, ils disent à tous de respecter
scrupuleusement la légalité, quelles qu’en soient les manifestations formelles.
La loi donne aux collectivités publiques, d'immenses pouvoirs, dans
le domaine de l’urbanisme. C'est un bien. On n'aménage pas l'espace en le
contemplant. Le laisser faire mérite d'être combattu, le combat peut faire mal,
mais il doit être loyal.
Est-ce du juridisme?
Pour l'homme politique,
irrité par les ennuis d'une annulation qui l'oblige à rouvrir un débat sur un
sujet brûlant, c'est bien probable. Pour l'Administration, coupable d'avoir
fait preuve de trop “d'intelligence”, et accusée de mal conduire les
procédures compliquées pour lesquelles justement elle est, par définition,
préparée, c'est blessant. Pour le citoyen, c'est incompréhensible et
l'annulation entretient l'idée qu'il doit y avoir de “ sacrées magouilles ” sinon on n'en
arriverait pas à ces extrémités.
Pour les usagers, c'est une période
d'insécurité qui s'ouvre ; le nouveau P.O.S. serait-il comme le précédent
? Les craintes et les espérances reviennent à leur point de départ. Si c'est du
juridisme, une annulation coûte cher, en réputation comme en tranquillité. Elle
coûte aussi en argent, de l'ordre de 30.000 F, pour les deux P.O.S., pour la
seule publicité dans les journaux, et en frais de dossier. Et pourtant c'est bien en obligeant les
autorités à établir les P.O.S. dans des conditions au-dessus de tout soupçon,
que le juge installe peu à peu les P.O.S. dans leur légitimité. A
chacun, il assure que les choses se sont déroulées légalement, quand il rejette
une requête, rejet qui fait aussi des mécontents, croyons-nous savoir, par
expérience.
Il faut
donc croire qu'à quelque chose malheur est bon même si nous en sommes les
premières victimes.
ANTOINE GIVAUDAN