FISCALITE FONCIERE : CACHE-CACHE ET PASSE-PASSE
par Vincent RENARD
Chargé de Recherche à l’École Polytechnique
Revue Politique et Parlementaire
ECONOMIE
‑ FINANCE ‑ URBANISME
( 1979
)
ORIGINE ET DESTINATION
C’est un article que j’avais rédigé et que j’ai demandé à M Vincent renard de signer car je ne pouvais pas le publier sous mon nom dans le contexte du moment. En outre son ton était assez libre. Sur le fond il illustre bien l’extrême confusion des idées.
Au cours de la session d'automne, l’Assemblée
Nationale a débattu une fois de plus, du vaste sujet de la taxe
professionnelle. L'ampleur du problème a masqué un second débat sur un sujet
non moins important : celui de la fiscalité foncière. Chacun sait qu’on en
parle depuis 15 airs, que l'affaire a eut droit, plusieurs fois « à la une ),
des discussions parlementaires, qu'il y a eu de nombreux rapports, tous plus
intéressants les uns que les autres et que le Gouvernement est parvenu, chaque
fois, à esquiver l'obligation qui lui est faite de prendre parti.
Constatant que le débat d'octobre n'aurait été
qu'un débat de plus si les choses lie s'étaient pas présentées un peu
différemment de l'accoutumée, Vincent Renard présente dans cet article un
examen critique ‑ et pour une fois moins stérile ‑ de ce qui s'est
fait.
L'Assemblée Nationale a été saisie, au début de l'année, en première lecture, du projet de loi déposé par le gouvernement devant le Sénat en 1979 relatif à la fiscalité locale et essentiellement à la taxe professionnelle. Un débat fiscal a toujours tendance à sortir du sujet initialement proposé. Celui-ci n'y fait pas exception.
LES
ORIGINES
Déjà en
novembre 1978, au cours de la discussion au Sénat, MM. Thyraud, Pillet et
Chauty avaient introduit par voie d'amendement un article additionnel
supprimant les deux taxes foncières actuelles et instituant à partir de 1981 un
impôt foncier nouveau assis sur la valeur vénale déclaré par le propriétaire,
des propriétés bâties et non bâties. Cet article ayant été voté par le Sénat, le
gouvernement est intervenu vigoureusement par la voix du Ministre du Budget, M.
Papon, pour obtenir, en seconde lecture, la suppression de cet article jugé «
prématuré, inopportun et inutile ».Le texte vient alors, en octobre dernier, à
l'Assemblée Nationale. M. Olivier Guichard, député de Loire-Atlantique, auteur
d'une proposition de loi tendant à « permettre aux communes de doubler la taxe
foncière sur la propriété non bâtie, due par les propriétaires de terrains non
bâtis situés dans les zones urbaines délimitées par les plans d'occupation des
sols »... déposa un amendement dans ce sens. La Commission spéciale ( 1 ),
chargée de l'étude de la loi, accueillit favorablement cet amendement,
toutefois l'examen fit sans doute ressortir que la portée du texte proposé
était minime, et l'amendement fut lui-même amendé : au lieu de doubler l'impôt,
il fut admis qu'on le triplerait.
Avait-on
déjà vu le Parlement voter dans le calme le triplement d'un impôt ? Ce fut le
cas. L'explication en est simple: si le foncier non bâti représente une charge
importante pour le contribuable en zone rurale, cet impôt est insignifiant pour
les propriétaires de terrains « à bâtir ». Rapporté à la valeur du terrain, le
taux de cet impôt est très généralement inférieur à 0,1 %. Le triplement de cet impôt est donc un tour de passe-passe
qui donne l'impression de faire beaucoup en ne faisant quasiment rien.
UN
DEBAT SANS PASSION
La
presse dont l'attention a été captée par la taxe professionnelle n'a guère fait
écho à ces propositions, qui ont toutes les apparences impénétrables des
mesures techniques sur un sujet obscur.
L'amendement socialiste relatif à un impôt foncier déclaratif général
remplaçant les taxes actuelles, avait un goût de réchauffé qui ne surprend plus
personne.
L'amendement
de la Commission spéciale prévoyant un impôt foncier pour 1985, donnait
l'impression qu'il était là pour exorciser les tentations.
Les délais ont cependant été raccourcis puisque M. Papon estimait il y
a un an que, compte tenu des difficultés techniques, quinze années étaient
nécessaires pour préparer la mise en place d'un tel impôt.
Le
rituel fut respecté. Le gouvernement fit valoir les mêmes arguments que par le
passé. Chacun était résigné de toute manière à ce que rien ne change. La
différence avec les débats précédents c'est qu'ils n'ont vraiment intéressé
personne comme si le problème avait été résolu par le temps, en ne faisant
rien.
Aussi
faut-il accorder quelque intérêt aux amendements rescapés de cette partie de
cache-cache avec la réalité.
(1 ) Commission spéciale chargée de l'examen de ce texte. Elle est présidée par M. Aurillac Son rapporteur est M. Voisin.
LES
AMENDEMENTS VOTES
a)
amendement N° 56 (
MM. Voisin, Guichard et Bonnet)
« La valeur
locative cadastrale des terrains situés dans les zones urbaines délimitées par
un plan d'occupation des sois approuvé conformément au code de l'urbanisme,
déterminée en application de l'alinéa ci-dessus peut, sur délibération du
conseil municipal et pour le calcul de la contribution communale, être majorée
dans la limite de 200 p. 100. ) »
b)
sous-amendernent N°259 (
gouvernement)
« Cette
disposition ne s'applique pas :
‑
aux terrains déjà classés dans la catégorie fiscale des terrains à bâtir
‑
aux terrains non constructibles au
regard du plan d'occupation des sols. La liste de ces derniers est, pour chaque
commune, communiquée à l'administration des impôts, par le ministère chargé de
l'urbanisme. »
c) sous-amendernent
N° 230 (
M. Voilquin)
« Toutefois,
cette majoration ne peut intervenir et ce, à titre rétroactif, durant quatre
années, qu'après la vente effective du terrain comme terrain à bâtir. »
Ainsi
amendé et sous-amendé, ce texte, outre sa complexité; est devenu
contradictoire, inopérant, incohérent.
CONTRADICTOIRE
Quelles
sont les zones concernées par ce triplement de l'impôt ? Au sens de
l'amendement 56, ce sont « les terrains
situés dans les zones urbaines des P.O.S. approuvés ». Au sens du
sous-amendement 259, en sont exclus « les
terrains non constructibles au regard du P.O.S. »
Que
deviennent donc les terrains constructibles hors des zones urbaines des P.O.S.
? L'amendement 56 et le sous-amendement 259, tous deux votés, ne se réfèrent
pas du même concept : « zone urbaine du P.O.S. » ou « terrain
constructible ». La contradiction avait pourtant été signalée par M. Braun qui suggérait de
retenir le seul concept de « terrain
constructible ». Il n'a pas été entendu et le texte, en l'état actuel,
ajoute encore un peu de confusion à la notion de terrain à bâtir.
INOPÉRANT
L'un
des plus forts arguments en faveur de l'impôt foncier sur les terrains
constructibles non bâtis est son incidence sur le comportement des
propriétaires fonciers: il est une incitation à la mise sur le marché de terrains
constructibles. Or la « rétention » de terrains à bâtir est plus que jamais à
l'ordre du jour. Le sous-amendement ruine cet espoir : l'impôt ne sera pas
versé annuellement mais seulement au jour de la vente effective du terrain,
comme terrain à bâtir et à titre rétroactif durant quatre années. L'impôt ne
s'applique donc pas au propriétaire passif mais seulement au propriétaire actif
qui souhaite utiliser son terrain conformément au P.O.S. Au lieu de contribuer
à la mobilisation des terrains à bâtir, on a donc créé un facteur
supplémentaire de rétention. Si l'on choisit de taxer seulement au moment de la
vente, il parait plus raisonnable d'augmenter d'un pourcentage affecté à la commune la T.V.A. sur les
terrains à bâtir. Mais le Parlement n'avait pas à le proposer puisque le
gouvernement s'y est employé en élevant la T.V.A., impôt d'Etat, de 5,7 à 12 %.
INCOHÉRENT
L'amendement
Voilquin, qui introduit une variation inattendue destinée à épargner les
propriétaires, est de plus incohérent avec la disposition adoptée peu après,
issue d'une idée de la Commission et amendée par le gouvernement consistant à
faire payer, lors de toute transaction de terrain à bâtir, trois annuités de
taxe foncière, calculée comme si le terrain était un terrain à bâtir, après
1980.
On en
arrive à ce chef-d'oeuvre fiscal qu'un même terrain au moment de la transaction
donne lieu
‑
au paiement de la T.V.A. (environ 5 % qui seront peut-être portés à 12%),
‑
au paiement de 4 annuités de taxe foncière sur la propriété non bâtie, avec la
majoration de 200 % (si le terrain est dans la zone urbaine du P.O.S.),
‑
au paiement, dans tous les cas, après 1980 de 3 annuités de taxe foncière sur
la propriété non bâtie, calculée comme s'il avait été un terrain à bâtir, la
moitié du prix de cession étant seulement pris en compte dans le calcul, et
après déduction du montant de taxe foncière payée au titre de ces années !!
Si de
pareilles dispositions, votées avec l'accord serein du Ministre du Budget,
entrent en application, il ne faudra pas longtemps pour qu'on entende dire que
les technocrates fiscaux se sont encore pris les pieds dans la cravate. La
création d'un impôt nouveau, dit-on, est chose redoutable et il faut surtout
éviter d'accroître la complexité du système. Le résultat actuel paraît
constituer un record en la matière. Il existait déjà de multiples définitions
du terrain à bâtir. Avec ce texte, la seule fiscalité foncière en ajoute à elle
seule trois :
-
instruction de 1908
-
amendements Guichard-Voilquin
-
commission spéciale Voisin.
Bien malin qui pourrait savoir désormais ce qu’est un terrain à
bâtir
CONCERTATION
?
Il
n'est pas choquant que le gouvernement soit représenté, dans un débat fiscal,
par le Ministre du Budget. Il est moins normal que nulle référence ait été
faite à la position du Ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie, dans une
discussion qui, sur trois pages de journal officiel, ne traite que des P.O.S.
et de leurs variations.
Cette
absence du point de vue du Ministère de l'Environnement est d'autant plus
étonnante que deux sous-amendements au moins requièrent son accord:
‑ le premier (sous-amendement
N° 258) est celui qui prévoit que la majoration de l'impôt ne peut intervenir
que dans les communes ayant un P.O.S. approuvé (le texte de la Commission
prévoyait qu'un P.O.S. rendu public pouvait aussi produire les effets fiscaux).
‑ le second (sous-amendement
N° 259) va encore plus loin lorsqu'il transfère la charge de fournir la liste
des terrains à bâtir susceptibles d'être soumis à la majoration d'impôt, aux
services du ministère chargé de l'urbanisme c'est-à-dire aux directions
départementales de l'Équipement.
Sur
tous les autres points du texte, le Ministre du Budget s'est borné à exprimer
son accord avec la Commission, sauf pour s'opposer avec vigueur à l'impôt foncier
déclaratif. Il paraît singulier qu'un tel texte n'ait pas été élaboré et
soutenu au Parlement de façon concertée par les deux administrations chargées
de sa mise en oeuvre...
Les débats
parlementaires sont quelquefois confus à cause des effets inattendus des
amendements. L'excuse, dans ce cas, ne vaut pas puisque la Commission avait
longuement travaillé le sujet. Il faut donc imputer l'invraisemblable imbroglio
à d'autres causes qu'à la fièvre d'un débat, au demeurant serein. L'impôt est
en France un sujet tabou. La propriété foncière également. Une fois de plus, le débat au fond a été
esquivé et le résultat (actuel) ne permet d'atteindre aucun des objectifs que
doit poursuivre un tel impôt : rendement, équité, incitation au respect des
documents d'urbanisme. On peut regretter qu'une voix raisonnable ne
se soit pas exprimée haut et fort dans le débat, qui mette chacun devant ses
responsabilités. Ce monstre fiscal devait retourner au Sénat. Une chance
demeurait qu'il soit revu, que le terrain à bâtir soit enfin clairement défini
et imposé comme il doit l'être.
Ainsi,
au cours de la séance du 20 novembre 1979, M. Michel Giraud a présenté à la
Haute Assemblée un amendement N° 56 bis qui constitue un sérieux progrès par
rapport au texte issu de l'Assemblée
L'article
1509 du Code général des impôts est corrigé comme suit :
« les
terrains situés dans les zones urbaines délimitées par un plan d'occupation des
sols approuvé conformément au Code de l'Urbanisme doivent être compris dans la
catégorie des « terrains à bâtir » lorsqu'ils sont effectivement constructibles
au regard de ce plan et des dispositions d'urbanisme ».
Cet
amendement a été adopté. Il présente une lacune importante puisqu'il exclut les
terrains situés dans les zones NA et NB des P.O.S. ceux qui posent les
problèmes les plus délicats dans l'allocation des droits à bâtir et qui captent
une grande partie des « plus-values d'urbanisation ». Mais il constitue un
progrès considérable par rapport au texte issu de l'Assemblée sur deux points :
‑
retour à une taxation annuelle ayant un effet positif sur l'offre foncière,
‑
choix d'une définition commune du terrain à bâtir au sens de la fiscalité et au
sens des documents d'urbanisme.
Qu'en
fera à son tour l'Assemblée Nationale ?
VINCENT RENARD
Extrait du
N° 883 de la Revue Politique et Parlementaire