Le certificat
d'urbanisme,
une institution
inévitable
ANTOINE GIVAUDAN
Adjoint
au directeur de l’urbanisme et des Paysages,
ministère
de l Environnement et du Cadre de Vie.
( 12 ET 13 NOVEMBRE 1979 )
Colloque
du centre de recherche d'urbanisme ( C.R.U )
à
VERSAILLES
REVUE “ ETUDES FONCERES ” N°9 ETE 1980
ORIGINE ET DESTINATION
Si je suis fier d’un exposé que j’ai
pu faire, parmi tant d’autres, c’est bien de celui là qui est
la retranscription écrite de mon discours parlé, à quelques arrangements
de français près.
Le lecteur y trouvera ma façon de
voir et de penser, mais aussi certains des principes de ma philosophie du droit
( Cf. #1850# ) et les exigences dont j’assortissais
l’action de l’administration.
Tout reste vrai et actuel… Hélas tout reste à reprendre, semble-t-il,
pour que le certificat d’urbanisme apporte à son bénéficiaire les assurances
qu’il devrait être en droit d’en attendre. J'ajouterais aujourd'hui un couplet sur l'informatique dont on pourrait
tant tirer, au bénéfice des gens, et dont on ne tire rien parce qu'on est des
manches ou des propres à rien. C'est au choix. Le mystère est entier. Mais que font-ils donc du matin au soir?
Nous sommes dans une période quelque peu
intermédiaire: on parle beaucoup du certificat d'urbanisme et, en ce qui nous
concerne, nous
aimerions l'améliorer sans trop le toucher. C'est ce qui se passe
dans certains départements, avec la modification des
formulaires que nous sommes en train de soumettre à un banc d'essai
Pourquoi ce titre: le
certificat d'urbanisme, une institution inévitable ? Parce que nous n'avons pas besoin d'inventer
le certificat d'urbanisme pour qu'il existe. Le certificat d'urbanisme existait avant que
le droit positif ne lui donnât un nom, entourât sa délivrance d'un certain
formalisme et enfermât son contenu et ses effets dans des limites qui, comme
chacun sait, sont relativement élastiques
II faut
donc méditer sur ce caractère inévitable, sur sa signification et sur ses
conséquences: seule une pareille méditation peut
nous permettre de raccrocher les non moins inévitables plongées dans la
technique et le juridique, à l'essence même de la réalité que nous avons à
manipuler, voire à pétrir.
Mon premier point, sera la signification
profonde du certificat, et le second point, les conséquences.
1.La
signification profonde du certificat d'urbanisme
Le
certificat d'urbanisme est né de père et de mère inconnus, un jour inconnu ou
un inconnu vint demander à une autorité publique “ Que peut-on faire sur ce
terrain ? ”. ou peut-être, “ Peut-on construire ? ”.
Ce jour-là fut pour nous, sans que nous en ayons eu
conscience, un jour exceptionnel, un jour qui marqua l’apparition, dans une
conscience, d'une réalité nouvelle, cette réalité étant que la définition du
droit d'utiliser le sol échappe ou n'appartient plus tout à fait au détenteur
de ce sol. Sinon, pourquoi aller demander à quelqu'un d'autre qu’à soi-même ce
qu'on peut faire de son terrain ?
Donc, ce jour-là, il y eut un acte d'humilité, une sorte
d'hommage rendu par le propriétaire à la collectivité. Ce jour-là fut
certainement antérieur au permis de construire, mais il fut longtemps masqué,
voire inhibé par le permis de construire. Cet acte a pris un développement
spectaculaire, qui est lui-même significatif d'autres développements. J'en
soulignerai deux que je voudrais commenter: d'abord le développement du besoin
d'information du consommateur juridique, de l'usager aussi, comme vous devez
dire; et aussi, second point, le développement du droit foncier public.
Le
besoin d'information du consommateur juridique
Nous sommes, je crois, dans un problème très classique de
consommation
Le certificat est une institution inévitable parce qu'il
est fondé sur la commodité, l’idée de commodité, le besoin de commodité, sur la curiosité, sur la
sécurité, trois traits, trois caractéristiques qui caractérisent
assez bien l'être humain. N'est-t-il pas agréable avant de vendre ou d'acheter
un bien, d'être informé sur la troisième caractéristique des terrains ?
La troisième, parce qu'il y en deux bien connues: la première, c'est sa situation, son
adresse: elle est assez facile à connaître parce que le bien est immobile; la seconde,
c'est sa consistance physique, sa superficie, sa forme, ce qu'il y a dessus.
C'est déjà un peu plus compliqué, mais enfin je crois que le propriétaire est
bien placé pour la décrire. La troisième, c'est son
aptitude juridique.
Cette aptitude juridique est à la fois faite de droit
privé — nous ne nous en occupons pas, nous, dans l'administration, mais ce qui
ne veut pas dire qu'il n'y ait pas des petits pièges pour les usagers, et
notamment pour les notaires — et puis, de droit public. Nous fabriquons cette aptitude juridique en édictant du droit.
Cette aptitude juridique est remarquable par son caractère
invisible et changeant ( elle varie avec le temps ). Le développement du
certificat d'urbanisme est en quelque sorte indissociablement lié au déclin de la définition de
l'aptitude juridique du bien par le détenteur du bien, au bénéfice de la
définition de l'aptitude juridique par la puissance publique. C'est le besoin
de commodité, la curiosité, la sécurité qui ont surtout contribué au
développement du certificat d'urbanisme, et parallèlement à l'ancrage dans les
mentalités plus encore que dans les au bénéfice de la définition de l'aptitude
juridique d'un bien foncier par la puissance publique.
Paradoxalement aussi, ces développements ont été le fait
de “ libéraux ” . C'est M. Chalandon, en 1969, qui a inventé le
certificat d'urbanisme avec la loi de 1971. C'est aussi, en 1975, une assemblée
libérale qui a voulu l'article L.111.5.
L’administration n'en a inventé que le mécanisme peut-être quelque peu
sophistiqué mais bien plus simple que ce qui lui était proposé. La proposition
de loi Daillet prépare aussi un autre certificat d'urbanisme.
La commodité, par le caractère obligatoire du
certificat, est donc moins le fait de l’Administration que du pouvoir
politique.
En 1969, lors de la préparation de loi de 1971,1'attitude
de 1'Administration a été réservée. En 1975, 1'Administration a été aussi
réservée sur l’article L.111.5, et sur la loi Daillet. En fait, l'Administration voit poindre à
l'horizon le certificat obligatoire généralisé avant toute transaction.
[ Prémonition qui ne s’est pas réalisée. On
peut même dire qu le CU depuis la décentralisation vaut bien moins qu’avant. ]
Une autre signification de cette institution inévitable, qu'on pourrait aujourd'hui abroger sans obtenir sa suppression, est dans le besoin d’une information juridique objective, Pourquoi ? Parce que de plus en plus on constate que l'information juridique est un élément constitutif déterminant de la valeur du bien, si bien que, à nulle autre occasion courante, très répétitive peut-être de la vie civile, l'information ne contribue autant à la formation du prix. Le certificat est par conséquent important pour tous; il est un acte extrêmement chargé de responsabilités.
On comprend mieux que le certificat, obligatoire ou non,
soit secondaire quand ‘'opinion ne peut plus s'en passer, quand elle ne peut
plus se passer d'une définition convenable de l'aptitude juridique du bien.
Elle cherche à la connaître même si elle n'y est pas obligée, et elle s'engage
alors sur un chemin pavé de surprises, de paradoxes, de complexités parce que
l’aptitude juridique est faite de tout cela autant que d’objectivité, et
peut-être plus encore que d'objectivité.
Le
développement du droit foncier public
Cette situation n'est pas indépendante du développement
du droit foncier public. Ce développement s'est fait suivant trois axes.
Sur le premier, nous trouvons les réglementations qui portent sur
l’occupation et l’utilisation du sol et qui créent des règles de fond: comme les
POS, les zones d'environnement protégé, l'application du règlement national
d’urbanisme, etc. Nous avons là un premier déversement de droit sur l'espace
Sur le second axe nous trouvons les contrôles
préalables aux transactions au travers des développements des droits de
préemption notamment ; nous en avons décompté sept dans le seul Code de
l'Urbanisme, trois au moins sont bien connus: la zone d'aménagement différé, la
zone d'intervention foncière et la zone en préemption du périmètre sensible.
Puis sur le
troisième axe se placent toutes les fiscalités
liées à l'urbanisme qui font que l'acte de construire n'est pas seulement
déterminé par ce qu'on peut mais qu'il est aussi intéressant de savoir, quand
on peut, quelle sorte de grelot fiscal est accroché à la décision. II y a la
taxe locale d'équipement et le dépassement du COS, le dépassement du plafond
légal de densité, la taxe départementale d'espaces verts, la redevance sur les
bureaux et industries en région lle-de-France sans compter les participations
qui ont l'inconvénient d'être moins facilement identifiables...
Quand l'occupation et l'utilisation du sol sont autant
conditionnées par une décision publique on ne peut plus se passer du certificat
d'urbanisme et s'il n'existait pas il faudrait l’inventer, ce qui s'est produit
en 1969. Avant 1969 il existait quelque chose qui s'appelait certificat
d'urbanisme. mais on a préféré l’inventer en l'institutionnalisant c'est-à-dire
en définissant un processus officiel et obligatoire pour l’Administration ( et
quelquefois pour l’usager ) de livraison de l'information juridique aux
usagers.
Le certificat d'urbanisme est la reconnaissance du "droit à savoir" quand le
droit devient compliqué. De ce point de vue — on pourrait se demander s'il n'y aurait
pas d'autres certificats de ce type à inventer portant sur des domaines
juridiques où les choses sont aussi complexes que dans le nôtre et où par
conséquent, l’usager devrait avoir le droit de requérir de l'administration
qu'elle lui livre une information claire et satisfaisante. plutôt que de le
laisser tout seul s'avancer dans le maquis des lois.
2.
Les conséquences de cette signification
Les conséquences de cette signification sont
considérables tant pour le contenu et la forme de l'information juridique que pour
le certificat d'urbanisme lui-même.
La puissance
publique en effet ne serait pas conséquente avec elle-même si elle maintenait
sa prétention d'organiser l'espace avec du droit notamment, tout en gardant
pour elle l'information ou si elle ne la livrait qu'à contrecœur et sous une
forme chaotique. Par conséquent je dirai que
la première conséquence du développement de la signification profonde du
certificat que j'ai essayé d'esquisser, est que l'Administration, la puissance
publique, la collectivité locale, sont en quelque sorte mises en demeure de
répondre
Caractère de l'information
juridique foncière
C'est l'information qui porte sur le bien foncier et
immobilier.
Quelle serait l'information
juridique idéale ?
Ce serait :
·d'abord une
information juridique objective
·ensuite une
information juridique exhaustive
·et encore une
information juridique compréhensible.
·enfin ce serait
une information juridique instantanée.
Cela est l'idéal. Il faut
toujours le définir, parce qu'il permet de mesurer
l’écart entre les objectifs et la réalité.
Le seul terme d’objective lorsqu'il
s'agit d'information ouvre un vaste débat, puisque, dans le droit d'utiliser le
sol, d'innombrables dispositions ne peuvent être parfaitement objectivées,
c'est-à-dire être mises en nombre ou faire l'objet de réponse par oui ou par
non. De plus, dans nos milieux d'urbanistes et de collectivités, tout un courant
subjectiviste, qui se
rattache à ce que j'appelle l'existentialisme urbanistique, considère qu'on ne peut
jamais savoir a l'avance œ qui va se passer. C'est le courant des créateurs, or
un créateur ne peut pas répondre de son inspiration, ni dire ce qui va se
passer. Il doit inventer le droit au moment où l'inspiration lui vient. Alors, demander un certificat d'urbanisme dans ces conditions
signifie tuer la création, l'invention !... Nous avons, avant
d'atteindre l'information juridique objective, à faire un gros travail: un
travail matériel sur lequel on pourrait discuter, mais peut-être à vaincre
aussi une sorte de réticence ou de résistance intellectuelle intérieure qui
vient de cette tentation de ne pas vouloir objectiver le droit, au nom d'un
alibi créateur.
Ma position est
délibérément objectiviste, mais je suis lucide et je
sais malheureusement que l'objectivité est sans doute l'asymptote qu'on n'atteindra jamais.
Néanmoins, essayons d'atteindre 90 % d'objectivité dans 90%des cas et nous
aurons en quelque sorte satisfait à la loi des probabilités, qui veut que la situation
soit satisfaisante si dans la majorité des cas, l’information n'est par
entachée de “
stochastique ” et ne transforme un oui en non ou un non en oui, en fonction de
considérations totalement imprévisibles.
L'information doit
être ensuite exhaustive. Pourquoi livrer une
information tronquée, c'est-à-dire, réserver autant de surprises à
l'utilisateur du bien, s'il ne connaît que la moitié, le tiers ou le quart de
ce qu'il doit savoir ? Une information juridique exhaustive pose l’énorme
problème du recensement d'un droit qui a été semé dans le temps, qui est aussi
semé dans l'espace, qui est souvent très mal formalisé, quelquefois introuvable
ou oublié. Telles sont les questions que pose le caractère exhaustif du
certificat et de l'Information qu'il contient.
Cette information
doit être aussi compréhensible. Car à quoi sert-il de livrer
une information que l'on ne comprendrait pas ? Cela impose qu'elle soit
convenablement écrite, ou convenablement retranscrite dans le certificat
d'urbanisme. On sait bien que le certificat d'urbanisme est un acte qu'il faut
délivrer rapidement, ce n'est pas à ce moment-là qu'on écrit le droit, et que
par conséquent, si le droit n'a pas été préalablement écrit correctement, le
certificat ne transmettra que des notions confuses.
II faut enfin que
cette information soit livrable instantanément, ce qui ne
soulève aucune difficulté lorsque l'administration s'est organisée pour cela.
Elle délivre bien instantanément les cartes grises et les passeports. Elle doit
être capable aussi de délivrer instantanément des certificats.
Contenu
de l'information juridique foncière
II faut en dire un mot pour aborder le problème technique
que soulèvent à la fois l'objectivité, l'exhaustivité et la compréhensibilité,
et qui conditionnent naturellement la livraison instantanée. Le contenu du
certificat porte sur les trois domaines: celui de l’occupation du sol qui
répond à la question “ que peut-on faire du terrain ? ” II faut arriver
à ce que le certificat, dans la réponse qu'il transmet, réponde au maximum de
questions, livre le maximum d'informations. C'est en quelque sorte la première section des règlements du POS, qui répondent aussi
à la question “ Quoi ? ”.
Même quand on peut faire quelque chose, il y a toujours
des conditions à respecter. Se pose alors la question “ Comment ? ” . Ce “ Comment ? ” résulte en général de
deux blocs juridiques: le règlement d'urbanisme du POS d'abord. Le “ Comment ? ” va dépendre aussi de toutes les servitudes
d'utilité publique qui ont été produites dans le temps et qui sont archivées
dans les armoires des administrations et dont on ne connaît pas toujours
l'existence. Leur recensement a été rendu obligatoire, dans les POS, par
l'article L.121.10. C'est une idée récente puisqu'elle date de 1976 et est entrée
en vigueur en 1977, mais qui rampe depuis 15 ans: on aurait pu la mettre en
œuvre en 1967 avec la loi d'orientation foncière — mais à l'époque on n'a pas
osé. On a réussi maintenant à l'imposer en inventant une disposition qui fait
sortir des armoires administratives autres que celles de l'Equipement, et même
de celles de l’Equipement, des informations juridiques qui sont quelque part,
pour les mettre quelque part ailleurs que l'on connaît, qui est le plan d'occupation des sols. Le
premier pas vers le contenu complet, mais pas nécessairement
compréhensible ni objectif de l'information du juridique, est donc franchi.
Le troisième aspect de l'occupation du sol,
c'est la constructibilité, qui devient objective lorsqu'il y a plan
d'occupation des sols et coefficient d'occupation des sols, et reste entachée
de subjectivité lorsqu'il n'y en a pas. La question qu'on peut alors se poser,
est de savoir, quand il n'y a pas de COS, s'il faut quantifier dans les
certificats d'urbanisme la constructibilité ou non. Les
objectivistes, dont je fais partie, disent oui, et les subjectivistes
disent naturellement non.
Le contenu concerne aussi les droits de
préemption, domaine plus facile et plus simple sur lequel je n'insisterai pas.
II faut donc aussi indiquer aux particuliers leur existence. On connaît
quelques difficultés tenant à ce que le moment où on délivre le certificat
n'est pas nécessairement le moment où le droit de préemption peut apparaître,
il peut apparaître peu après.
En ce qui concerne la fiscalité et la participation,
il faut arriver dans ce domaine encore, à l'exhaustivité. Ce n'est pas trop
difficile pour ce qui est des taxes: taxe locale d'équipement, taxe
départementale d'espaces verts ou celle sur les bureaux et industries en région
lle-de-France; c'est plus délicat naturellement quand il y a dépassement du COS
et quand il y a plafond légal de densité, mais peut-être peut-on s'en
dispenser.
Quant aux participations elles sont par
définition pleines de subjectivisme et il est difficile de les objectiver, mais
c'est un désir. Désir des professionnels qui aimeraient bien savoir ce qu'on
pourra leur demander ou ce qu'on exigera d'eux. Et du même coup, ils
réinventent, sans le savoir, l'accord préalable, c'est-à-dire le certificat
d'urbanisme “ b ”.
3.
forme de l'information juridique foncière
Pour que la forme de cette information soit compréhensible, il faut que cette l’information soir normalisée. Bien que la mode ne soit pas à la normalisation, il faut normaliser cette information afin de pouvoir la retrouver quand on la cherche — c'est la normalisation du support de l'information — et pour qu'on s'y retrouve quand on doit la donner — c'est la normalisation de l'écriture juridique.
Quelles sont les raisons pour lesquelles il faut
normaliser ? Elles ne sont pas dans une manie de l'esprit, dans le plaisir
d'unifier, de “ jacobiniser
”. L'information juridique telle qu'elle a tendance à se présenter,
tend a devenir un tel fouillis et un tel chaos que si ceux qui fabriquent le
droit localement ne font pas un petit effort pour respecter un certain
formalisme de présentation, je dis que la situation devient désespérée et
irrécupérable, car .il est impensable, une fois qu'on aura bien distribué du
droit n'importe comment, qu'on ait le temps l’énergie, l'opiniâtreté, le souci,
de le réécrire proprement.
C'est pour cette raison que je suis tant attaché à ces “
bêtises ” que certains ( 1 )
appellent “ les carcans ”, le carcan
des quinze articles du règlement du POS, etc. Je suis attaché à ce que les
quinze articles du règlement du plan d'occupation des sols soient respectés
presque comme un rituel sacré ou magique, parce qu'ils permettent de guider une
certaine écriture, un certain classement juridique, qu'ils soient applicables
dans les POS, dans les ZEP ou dans les cartes communales quand on en fera, dans
les plans des secteurs sauvegardés, dans les plans d'aménagement des ZAC, etc.
C'est une question de commodité et de
rapidité d'accès à l’information. II faut que finalement, quel que soit le
support juridique, quand on parle de hauteur, ce soit toujours en dixième
position qu'on retrouve l'information: quand on parle de forme de terrain, ce
soit toujours en cinquième position. Même les plus bêtes et même les plus
ignorants finissent par le comprendre et par s'y retrouver.
( 1 ) . [En particulier certains agents du ministère de l’agriculture qui se sont
ingéniés à répandre dans des articles ou des communications verbales que ces
exigences, venues du monde urbain, ne convenait pas aux mentalités
rurales ; "QU’IL FALLAIT AURE CHOSE" MAIS QUOI ? Ce n’était qu’une expression parmi
d’autres du corporatisme administratif d’un secteur en déclin qui essayait de se donner un
rôle pour justifier son inutilité en n’hésitant pas à essayer de faire croire à
la profession agricole que l’Equipement ne comprenait rien à la ruralité et en racontant n’importe quoi. Ce
type d’intervention, ridicule et indéfendable sur le plan du bon sens, n’aurait
pas mérité qu’on y accorde un instant d’attention s’il n’avait périodiquement conduit à de
graves nuisances suivies de préjudices : trois ans de retard dans la publication du décret relatif aux pos ( 28.10.1970 ! au lieu de 1967 ) et à la paralysie totale des ZONES D’ENVIRONNEMENT PROTEGE les Z.E.P ( 1977 ) abrogées plus tard. 26/10/98. ]
Comment arrive-t-on à cette qualité de l'information
juridique. Pour que les informations puissent être livrées sans difficultés
dans le moule prépare pour les réponses, qui est le formulaire de réponse, il
faut mouler ces réponses dans le droit qu'on fabrique de la même façon; d'où le
formalisme du plan d'occupation des sols, ou d'autres choses qui dépendent
uniquement de l'administration, d'où aussi le formalisme même des documents,
les formats qui permettent la miniaturisation, qui dépend elle-même en amont
d'un certain travail précis. Les dessinateurs et ceux qui écrivent les règlements doivent
penser à ne pas prendre n'importe quel papier, n'importe quel format. II faut
qu'ils ne tapent pas et qu'ils n'écrivent pas n'importe comment, que ce soit
reproductible, photocopiable, photographiable, miniaturisable, par la
microcopie. Quand ce travail est fait en amont, on arrive quasiment
en aval à l'instantanéité de la délivrance de l'information, avec des
lecteurs-reproducteurs qui, en appuyant sur des boutons, photographient la
réponse qui se trouve dans les documents.
[ C'est à ce stade que l'informatique actuelle
peut prendre un relais auquel on n'aurait pas osé rêver voici 20 ans. AG.
27-02-2000 ]
Il ne faut cependant pas rêver . AG.
31-01-2001. ( Cf.[2000-12-15---H-LA-MISERE-DE-L-INFORMATIQUE-VERNACULAIRE])
Je n'invente rien ! Dans la direction départementale du
Nord, on délivre les certificats d'urbanisme de cette façon, et du même coup,
on les délivre en deux ou trois jours, voire instantanément, du point de vue du
travail technique, ce qui n'exclut pas, naturellement, sur le chemin de la
délivrance, la consultation de la commune, qui peut faire perdre du temps. Mais
en tout cas, pour ce qui concerne l'administration, il lui est possible
aujourd'hui, avec un petit effort d'organisation et un petit investissement en
matériel, ( nous
avons diffusé des notes techniques à ce sujet. Cf.[1981-04-01---H-AVANT-PROPOS-AUX-RECUEILS]. Document N° 17
) De livrer une information juridique, certes pas tellement objective, ni
exhaustive, ni compréhensible, mais instantanée. L’accélération de la
délivrance des certificats ne dépend pas de la loi, ni des textes, mais de la
façon de travailler de l'administration.
4. Faux
problème du certificat d'urbanisme
Voila pourquoi je vois le certificat d'urbanisme d'un
oeil diffèrent de beaucoup d'autres. Je
pense que le certificat est un nid à faux problèmes.
Si les conditions d'une bonne information juridique foncière sont à peu près
remplies — et je viens de les définir — tous les problèmes du certificat, qu'on
veut souvent résoudre en aménageant les lois, deviennent des faux problèmes:
Faux problème de la rapidité, je viens de le démontrer; faux problème des
certificats d'urbanisme a, b. c, d et ce n'est pas fini car on va vers des e et
des f. En vérité, le seul problème est celui d'une bonne information juridique,
qui servira à tous les types de certificats a, b. c, d.
Faux problème aussi
est celui de l'accord préalable dont on a la nostalgie.
Les professionnels constructeurs (ils ne sont pas trop
représentés parmi nous aujourd'hui et si je les critique j'espère qu'ils me
pardonneront puisqu'ils ne peuvent pas se défendre) ont en effet la nostalgie
de l'accord préalable. Ils n'ont pourtant qu'à avoir recours au certificat “ b
”; ce certificat b n'est qu'un accord préalable dont le dossier de demande est
moins formalisé que l'accord préalable antérieur. Ils ont par conséquent plus
de latitude pour présenter leur affaire. De quoi se plaignent-ils ? Pourquoi
n'en usent-ils pas ? On leur livrera l’information juridique avec le
commentaire supplémentaire qu'appelle le “ b ”. Ce faux problème ne
mérite donc pas d'être longuement commenté.
Faux problème
encore est celui du caractère obligatoire du certificat quelles que soient les
circonstances. Si l'administration était capable de délivrer une information
juridique convenable, répondant aux quatre qualités décrites, on pourrait se
dispenser d'imposer le certificat. Je crois que le certificat est l'intérêt
même de l'usager, et on ne voit pas pourquoi celui-ci se priverait de le
demander.
Faux problème aussi
de la note de renseignement, un faux
certificat a tendance à devenir un vrai, parce qu'on s'aperçoit que même quand
on vend un immeuble bâti sans intention d'en changer l'état, on aurait
peut-être besoin d'avoir un peu plus d'informations juridiques. Celui qui
:achète lin immeuble bâti sans intention d'en changer la destination ni de
bâtir peut avoir des intentions ultérieures. S'il était un peu plus informé, il
ne s'en porterait pas plus mal.
Faux problème — je vais plus loin — de la consultation des maires, de la déconcentration et de la décentralisation, puisque
si l'information juridique existe, il suffit de la livrer; et elle devrait
pouvoir être livrée par n'importe qui ! On devrait même pouvoir venir la
prendre sans avoir à la demander. On pourrait imaginer l'usager se présentant à
l’Administration, pianotant et recevant l’information juridique stockée dans
les mémoires de l’Administration.
Naturellement, reste entière la question de la partie
subjective du certificat, parce que, en ce domaine, ce n'est pas le détenteur
du bien ou le demandeur du certificat qui peut répondre à la place de celui qui
détient les secrets de la subjectivité.
Faux problème aussi
de la publicité des décisions qui est
quelquefois posée en matière de certificat d'urbanisme, parce que si on délivre
le certificat d'urbanisme et l'information juridique instantanément, on peut la
demander tous les matins. Dans ce cas-là peut-être, je serais tenté de la faire
payer, de mettre un petit jeton dans la machine avant de faire sortir les
papiers, parce que l’information coûte cher, ne serait-ce qu’en photocopies.
Je voudrais encore ajouter: Faux problème de la durée de validité
des certificats d'urbanisme, faux problème parce que ce qui importe, c'est de
savoir à un instant donné ce qu’est le droit. Si je veux savoir ce que contient
le Code civil, je vais l'acheter et je lis la loi, mais ce n'est pas parce que j'ai acheté le Code
civil aujourd’hui que ce qui y est contenu m'appartient ou me bénéficie pour
six mois, pour trois ans si le droit est changé suivant les
procédures organisées à cet effet. Personnellement, je ne vois pas au nom de
quel principe une information délivrée le jour “J ” ne devrait plus
changer. Je l’admets bien sûr par des raisons pratiques, et un certificat peut
avoir une durée de validité de 6 mois ou un an. Evidemment, l'idéal serait
l'éternité, mais l'éternité n'est pas dans la réalité des problèmes urbains,
puisque c'est au contraire le changement continuel. On nous reproche justement
d'avoir un droit changeant. Le certificat ne peut, indirectement, le nier.
Tous ces faux
problèmes en deviennent de vrais faute d'une documentation juridique foncière
concrète, à la portée de tous, mise à jour souvent. Tous ces faux problèmes
tombent quand il existe une information correcte.
En revanche, il en
est un seul qui ne tombe pas: un seul de vrai: c'est
celui de la conservation et de la mise à jour de l'information juridique dans
le temps et des incidences juridiques. pour l'administration comme pour les
particuliers, DES
EVOLUTIONS DU DROIT. C'est un problème qui n'est pas bien étudié; il porte
d’effarantes réponses quand on le creuse un peu, il pose, dans un premier temps
pour nous, la question de l'archivage des certificats.
[ Et que la décentralisation n'a pas arrangé
du tout. Mais comme chacun s'en fout, c'est un problème qui n'existe plus. AG.
]
Cette question, il faudra bien que vous l'examiniez, mais
ne l'abordez pas trop parce que vous vous paralyseriez. II faut être conscient
de l'énorme difficulté qu'elle dissimule. Je crois que nous n'avons
actuellement pas de réponse claire et simple à lui donner. Tout un système est
à monter, auquel peut-être l'informatique n'est ou ne sera pas étrangère.
En tout cas, c'est l'imperfection, l'incertitude,
l'obscurité, voire l'obscurantisme qui transmutent l'acte d'information que
devrait être le certificat on acte de pouvoir et en acte incertain.
Le certificat
d'urbanisme est finalement une institution inévitable mais prématurée. Ce n'est
qu'un gobelet. On n'avait pas préparé dans les caves l'élixir à y verser. Quand
on n'est pas content de l'élixir, rien ne sert de s'en prendre au gobelet et de
le cabosser.
La valeur des biens immobiliers, qui dépend des trois
caractéristiques que j'ai soulignées, est extrêmement déterminée par
l’information juridique, et notamment par l’information juridique publique,
dont les conditions idéales de forme, de contenu et de délivrance ont aussi été
bien longuement énoncées: il en résulte une situation étrange; étrange car la propriété
immobilière se présente un peu comme un compte courant à trois. La
propriété, c'est la banque, le propriétaire, c'est le client. Le client peut
tirer sur le compte de sa propriété, il peut en tirer des morceaux,
c'est-à-dire toucher à la consistance physique il peut en tirer aussi des
droits, c’est-à-dire toucher à sa consistance juridique, à sa troisième
caractéristique.
Cela serait simple si, dans ce compte courant, il n'y
avait pas un troisième larron, la puissance publique qui peut tirer aussi ou
créditer. C'est un peu comme si sur votre compte courant postal, il y avait une
troisième personne qui, à votre insu et n'importe quand, pouvait ajouter de
l'argent ou en retirer. Vous ne sauriez jamais quel est l'état de votre compte.
C'est bien ce qui se passe dans ce compte courant à trois qui, comme tout
ménage à trois, a toujours quelques difficultés à marcher: la consistance juridique du bien est en
quelque sorte une denrée qui se dilate et se contracte à l'insu du détenteur du
bien, et en l'absence de toute comptabilité.
Dans ce mur de
complexité, le certificat perce une fenêtre.
II est inévitable de ce point de vue, car est inévitable ce besoin de savoir...
ce besoin d'être sûr de ce qu'on a. Le certificat deviendra inutile quand le
mur sera tombé. En attendant, il faut faire avec ce qu'on a et comme on peut.
Je pense personnellement que le progrès, voire le salut
ne viendra que de la mise en place patiente, sérieuse, opiniâtre d'une bonne
documentation juridique foncière, c'est-à-dire d'un travail sans
relâche de l Administration. D’un travail sans gloire, peu spectaculaire, peu
brillant, un travail besogneux des D.D.E. et des collectivités locales. et de
quelqu'un dont on n'a pas parle qui est l'Administration
fiscale. Cette Administration dispose, avec le fichier immobilier, d'un
remarquable réceptacle de l'information juridique. Pour l'instant, il n'y a
aucune connexion entre notre information juridique publique et l'information
juridique privée du bien, et les servitudes du droit privé, etc., que l'on peut
connaître par le fichier immobilier. Cette connexion est possible mais attendre
le salut de la loi est poursuite du vent. Il est dans le travail.
Le certificat, avec sa généralisation progressive, même
si ce n'est pas la loi qui le généralise, même si ce n'est que la pratique, pose donc, dans
toute son ampleur la question de la documentation foncière. Elle existe
aujourd'hui a l'état imparfait. MOINS ELLE EST
PARFAITE, PLUS LE CERTIFICAT EST NECESSAIRE ; MOINS IL EST CERTIFICAT ET
PLUS IL DEVIENT ACTE DISCRETIONNAIRE DE POUVOIR.