LA LEGISLATION DE L’URBANISME
DEFEND L’ESPACE RURAL
ANTOINE GIVAUDAN
( 5 DECEMBRE 1979 )
REVUE GEOMÉTRE N° 2. 1980
ORIGINE ET
DESTINATION
Cette déclaration
publique, présentée à une journée d’études des géomètres à Dijon, n’est pas facile
à décoder hors de son contexte et du moment particulier de la fin de l’année
79. Elle exprime cependant la position officielle du Ministère et de la
direction sur les textes en discussion et notamment la loi d’orientation
agricole du 4 janvier 1980 ( Voir commentaire en fin de document ).
Je crois que dans notre pays, les législations sont singulièrement
abondantes, et avec l'habitude heureuse de les codifier,
apparaissent donc des codes avec leur nom.. Et quelquefois on oppose les noms
à la réalité. Ainsi ai-je vu au numéro spécial de votre revue, l'opposition code
urbanisme ‑ code rural. Je crois que l'opposition n'existe
pas. Il y a un code d'urbanisme qui est, en vérité, un code des pouvoirs de la
puissance publique en matière d'occupation et d'utilisation des sols, si on ose
ainsi le résumer. Puis il y a un code rural, sans doute beaucoup plus vaste par
son champ, qui est aussi le code d'une activité... de l'activité économique
agricole sous des divers aspects, sociaux et fonciers en particulier. Ces codes
se complètent naturellement. Tout le problème est de les faire appliquer sur le
terrain; la difficulté est moins dans les lois que dans les réalités locales ;
elle est de nature politique, administrative, financière, etc... et elle tient
aux réalités que vous connaissez.
Je voudrais dire, et répéter qu'il n'y a pas de la part de la
législation, ni de la part de l'Administration qui l'applique ‑ qui est
loin de l'appliquer toute seule ‑ qui l'applique avec les collectivités
dans des conditions difficiles, les plus démocratiques possibles, il n'y a pas véritablement de primauté réservée à l'urbain
contrairement à ce que j'ai lu, contrairement à ce que j'ai entendu.
Vous savez que nous avons des plans d'occupation des sols en cours
dans 11 000 communes en France. Certains pensent que ce n'est pas assez, je
dirais que c'est déjà beaucoup, peut-être faut-il aller plus loin, sans doute
faut-il faire autre chose, mais C'est déjà beaucoup et il faut en venir à bout.
Eh bien, dans l'élaboration de ces plans, la primauté à l'urbain qu'on reproche
quelquefois, ne prend pas la forme qu'on croit. Le principal enjeu, la
principale difficulté, l'obstacle premier auquel on se heurte, c'est la sauvegarde de la
terre agricole, des espaces naturels, des paysages, c'est-à-dire, les
8/10ème de notre pays certainement
sur lesquels il importe de ne pas faire n'importe quoi, sur lesquels il
convient d'éviter l'urbanisation.
Alors, si primauté urbaine il y a, cette primauté consiste à empêcher que
l'urbain commande et impose sa loi à tout le territoire. Si vous
lisez la presse, vous verrez que les milieux de la construction ne cessent de
répéter, que les P.O.S. empêchent de construire, ne cessent de se plaindre,
contestent ces plans d'occupation des sois qui raréfient les terrains
constructibles, qui les empêchent en quelque sorte de travailler et se tournent
vers nous en disant : “ Mais vous êtes en train de scier toute une branche
de l'économie nationale qui est celle du bâtiment ”. Nous entendons
ainsi, dans d'autres circonstances la critique inverse du Ministère de
l'Environnement, critique de la doctrine de protection de l'espace rural, qui
est aussi celle du Gouvernement et du Président de la République, critique
inverse de celle qui semble nous être faite ici, et qui est d'accorder trop de
place ou de poids à la sauvegarde des terres agricoles et à la sauvegarde de
l'environnement au détriment des autres activités.
Je tenais à le dire parce que je suis toujours gêné quand j'entends
des propos qui semblent exprimer que nous n’avons qu'une simple préoccupation
sectorielle. Dans notre doctrine, l'espace est un tout
; il n'y a pas de préoccupations qui doivent prévaloir à tout prix; il faut que
toutes aient le droit de s'exprimer; il faut que toutes apparaissent sur un pied d'égalité au
moment où l'on prétend faire de l'aménagement, et en particulier quand on
élabore le plan.
Aménager c'est
arbitrer. C'est arbitrer entre des préoccupations contradictoires, entre des
intérêts légitimes. Ces arbitrages se font dans des conditions
locales difficiles, où les élus locaux et les Administrations font ce qu'ils
peuvent, quelquefois ils font bien, quelquefois ils font moins bien; il faut
alors critiquer ; il ne faut pas être toujours satisfaits, mais je voudrais que
l'on soit bien conscient des conditions dans lesquelles se font ces arbitrages.
S'il y a, au cours de ces arbitrages, une place
privilégiée dans le milieu rural à un milieu donné, c'est bien au milieu des
organisations agricoles et cela de plus en plus. Cela a été reconnu par
la loi et il est bénéfique qu'il en soit ainsi pour tout le monde. Par conséquent
sans vouloir prétendre qu'il faut aller directement au juridique, on doit
d'abord travailler.
La pré-étude, quel que soit son nom et quelles
que soient les circonstances, est en toute hypothèse indispensable et elle est
pratiquée. Si défaut il y a, c’est peut-être d'aller trop vite au droit parce
que l'on est pressé, et parce que le droit joue
en quelque sorte le rôle d'un aimant et excite les passions plus facilement que
les études.
Sans doute faut-il préparer par des études ce qui n'est rien d'autre
qu'une longue palabre et ce mot dans ma bouche n'est pas péjoratif, car
l'aménagement au plan local c'est d'abord des discussions auxquelles
participent non seulement les élus et les Administrations mais auxquelles
doivent aussi participer les organisations agricoles en milieu rural. Elles y
sont bien mieux associées que ne le sont les habitants en milieu urbain,
peut-être parce qu'il est plus difficile en milieu urbain de le faire à cause
de la population nombreuse, à cause de la distance sociologique entre habitants
et autorités. S'il y a eu progrès dans l'ouverture de l'élaboration de
l'aménagement sur les citoyens, c’est sans doute dans le milieu rural que cette
ouverture a commencé à se faire et y a trouvé ses meilleures expressions.
Notre doctrine, qui n'est pas seulement celle du Ministère de
l'Environnement et du Cadre de Vie, car je crois qu'elle est aussi celle du
Gouvernement, est une doctrine de bon sens. Elle est de faire en sorte que dans
tous les actes d'aménagement ( et il y en a beaucoup) qui commencent peut-être
avec l'établissement de documents, qui se poursuivent avec des opérations
d'investissement, qui se poursuivent aussi avec des milliers d'actes quotidiens
que sont les certificats d'urbanisme, les permis de construire et le
lotissement ( chaque jour une énorme quantité de petites décisions est prise
avec de temps en temps de grosses décisions plus rares ), cette doctrine est donc que, dans ces
innombrables actes d'aménagement, la préoccupation que l'espace est un bien
précieux émerge**, qu'il ne soit pas gaspillé, car tout ce qui est fait est
bien souvent irréversible et qu'il soit tenu compte des contradictions qu’on y
rencontre.
Voilà le cadre dans lequel doivent se faire les choses localement et
notamment le remembrement rural. Le remembrement est une procédure, à mes yeux
qui n'en suis pas un praticien, remarquable par son organisation mixte et
proche de la terre et de la réalité humaine; c'est aussi une procédure éprouvée
par le temps, le nombre d'opérations qui ont été faites et par ses résultats ;
c'est encore une procédure indispensable à la compétitivité économique de
l'agriculture; c'est
enfin une procédure à peu près maîtrisée, je dis à peu près parce que je crois
que du point de vue écologique qui nous est cher, il reste encore quelques
progrès à faire dont tout le monde est conscient; ce n'est pas une
critique, on peut toujours mieux faire; je crois qu'il faut que le remembrement
rural ne soit pas bouleversé, transformé par l'ambition nouvelle de le faire
servir à répartir équitablement les zones urbanisables, vaste
problème bien connu que vous aborderez, abordez et aborde la loi; un tel
changement déséquilibrerait complètement la discussion des problèmes qui lui
sont propres et risquerait d'aboutir à ce qu'on produise. sans le vouloir,
machinalement, sans tenir compte de tous les facteurs indispensables, de la
zone constructible aléatoire sur un territoire communal ; c'est un risque qu'il faut regarder en face et
le risque qu'il faut éviter.
Je vous remercie pour votre attention et je suis heureux d'avoir pu ainsi m'exprimer.
ANTOINE GIVAUDAN
** [ « émerge » J’ai employé quelquefois de mot qui ne plaît guère mais
avec l’abus qui en a été fait à tout propos plus tard je l’ai banni de mon
langage.]
J’ai toujours eu beaucoup d’estime pour la profession des géomètres
avec laquelle, j’ai entretenu des rapports de bonne intelligence,
réciproquement utiles et sympathiques. Je fus souvent invité à leur congrès ou
journées d’études et leur revue “ GÉOMÈTRE ” a souvent accueilli mes articles.
A Dijon, j’étais par conséquent un invité de marque, si j’ose dire,
appelé à donner mon sentiment sur certaines questions auxquelles cette
profession donnait de l’importance.
On sent cependant dans mes propos un peu empruntés, par rapport à
mon habitude, une certaine gêne, une attitude défensive.
A l’origine on retrouve encore l’administration de
l’agriculture qui se complaisait toujours à opposer
l’urbain et le rural et par amalgame le “mauvais code de
l’urbanisme” – qui n’est pas un code urbain – à la
“ bonne législation rurale, adaptée à ce milieu particulier ”.
On y trouve aussi la dernière panacée contre l’injustice découverte
grâce au génie du code rural, avec le remembrement aménagement, procédure
illégale et en cours de légalisation dans la loi d’orientation agricole sur le
point d’être votée.( Cf.[1987-05-18---H-REMEMBREMENT-URBAIN-AFU-ET-SCI] , où on en reparla mais le système n’eut heureusement pas un grand
succés et les désordres introduits dans l’espace par la décentralisation était
tellement plus graves, avec le retour de « l’urbanisme à l’emporte pièce » qu’il n’y
avait guére plus lieu de s’en émouvoir )
Naturellement les géomètres étaient intéressés par ce marché
nouveau offert à leur compétence. Ils attendaient par conséquent le point de
vue de l’équipement (environnement à l’époque) sur cette question.
Ma réponse embarrassée à dû les décevoir car elle exprimait des
réticences.
L’administration de l’agriculture avait fait échouer les zones
d’environnement protégé, en plombant leur procédure ( Cf.#1976-05-00---E#, ainsi que [1977-11-09---H-LA-ZEP-QUELQUE-CHOSE-DE-SIMPLE-POUR-L-ESPACE-RURAL] ). Elle aspirait à “ plomber ” la procédure des POS en faisant intervenir la commission
communale d’aménagement foncier. Elle y est d’ailleurs partiellement parvenue
en montagne ( art.
L.14….). Tous ces salamalecs ne cherchaient qu’à favoriser le
contentieux et je ne souhaitais guère m’engager dans cette voie, au nom de la commodité et de la sécurité juridique. L’administration de l’agriculture élevait au pinacle “ la pré-étude d’aménagement rural ”, préalable au remembrement en laissant entendre que
les études du POS n’était pas adaptées. Cette “ pré-étude” confiée
généralement à des géomètres était donc au cœur de cette journée. Je n’avais
rien à en redire, mais je comparaissais
un peu en accusé, coupable de ne pas comprendre les problèmes ruraux,
avec “ mon ” code de l’urbanisme.
Ces querelles d’allemands furent englouties par la décentralisation
qui y substitua une confusion plus extrême encore.