LA PHYSIQUE DE LA CONSTRUCTIBILITE
ANTOINE GIVAUDAN
Adjoint
au Directeur de l'Urbanisme et des Paysages Ministère de l'Environnement et du
Cadre de Vie
REVUE GEOMETRE N° 3. MARS 1980
Je n’ai jamais hésité à évoquer les paradoxes et les
complexités du droit, moins pour faire assaut d’érudition que pour les
critiquer mais il m’est arrivé quelquefois d’en décrire, avec un certain
plaisir, les infernales subtilités sans proposer, conformément à « l’analyse juridique systémique » ( Cf.[1998-04-03-0-H-STRASBOURG-CINQ-LECONS-DE-DROIT-DE-L-URBANISME]), un remède à la difficulté.
C’est le cas de la constructibilité qui, lorsqu’elle est
fixée par un coefficient d’occupation du sol, produit une physique surprenante
qu’il est bon de connaître afin de se prémunir contre certains de ses
troublants effets.
Les géomètres, dont la revue accueillit mon propos, ont
certainement apprécié l’intérêt de cette physique amusante car ils sont sans
doute les seuls à pouvoir en profiter.
Personnellement je considérais que ces paradoxes dangereux
étaient la contrepartie des avantages que le COS apportait en clarté,
objectivité et autres possibilités d’échanges et de mesure d’une
caractéristique juridique d’un bien immobilier. Hélas on n’a guère su le faire
prospérer à la hauteur de ses potentialités.
Chacun
sait qu'en physique, les Particules
de la matière se mutent en énergie et vice versa, si bien qu'on ne sait plus
très bien ce que peut être la matière, dont la nature et la quantité varient de
manière discontinue et se transforment selon des lois étranges au profane. A un
degré moindre, et avec bien plus de trivialité, de pareils phénomènes semblent
affecter la constructibilité. On en perçoit les effets complexes et on s'en
plaint naturellement. Essayons de comprendre la physique particulière de la
constructibilité.
1. MATIERE ET ENERGIE
La construction réalisée est bien de la matière.
La
constructibilité, ‑ le droit de construire ‑ est un état
intermédiaire, entre la construction réalisée ‑ (la matière) ‑ et
l'énergie qu'il est nécessaire de détenir pour qu'elle soit ou ne soit pas
attribuée à un terrain. Elle est de l'énergie potentielle.
Cette énergie est celle qui a permis ou
permettra ‑ l'équipement du terrain ; celle qu'il faut déployer
quelquefois pour surmonter les résistances de la société quand elle ne veut
plus de construction ici ou là ; celle qu'il faut aussi mobiliser quand le
désir de construire partout déferle.
La
constructibilité est par conséquent susceptible de se matérialiser ou
susceptible de disparaître, au prix chaque fois d'une dépense d'énergie ou
d'une émission d'énergie qui trouble naturellement les milieux touchés par le
phénomène.
La loi
fondamentale de la conservation de l'énergie totale doit certainement
s'appliquer à ces phénomènes et, à défaut d'en exprimer leur nature, il faut
essayer d'en décrire les étranges modalités.
2. CONSTRUCTION EFFECTIVE ET CONSTRUCTIBILITE
Le
terrain ‑ qui en matière d'urbanisme est toujours l'îlot de propriété
--est le support de toute construction et de toute constructibilité.
C'est
autour de la notion de terrain que vont se produire les phénomènes.
21. TERRAINS DEJA BATIS.
Sur ces
terrains la constructibilité s'est déjà matérialisée. La question est de savoir
s'il en reste encore, s'il n'en reste plus, et même si elle n'est pas négative.
Dans cette dernière hypothèse, la construction effective est supérieure à la
constructibilité. C'est un état fréquent et non sans conséquences éventuelles
lourdes, quand il faut reconstruire ou céder une partie, non bâtie, du terrain.
22. LES PETITS TERRAINS.
Une
construction d'un mètre carré matérialise de la constructibilité, mais une
construction est destinée à recevoir des destinations diverses qui lui imposent
des dimensions sensiblement importantes; par ailleurs le bâtiment, pour son
implantation, doit respecter des règles d'urbanisme.
Il en résulte qu'un petit terrain peut
disposer de constructibilité, sans être constructible. Le
support est inapte à la recevoir et à la faire se matérialiser.
23. LES PETITS TERRAINS A FAIBLE DENSITE.
Que dire,
en prenant les chiffres du cas suivant, du caractère constructible ou non d'un
terrain de 2 000 m² Il peut recevoir 20 m² de plancher. C'est une construction
mais le terrain est-il pour autant constructible ? Il faut répondre affirmativement, si aucune
autre règle ne vient empêcher la matérialisation de ce droit de construire. Il
faut répondre négativement si l'on estime que 20 m2 de plancher, ce n'est pas
une construction digne de ce nom.
24. LES GRANDS TERRAINS A FAIBLE DENSITE.
Ils posent une question difficile. Quand un plan d'occupation des sols fixe un coefficient d'occupation du soi de 0,01 ( on dit aussi une maison par hectare ) le terrain de 20 000 m² dispose bien de constructibilité, mais constitue-t-il pour autant un terrain constructible de 20 000 m² En effet si la construction se matérialise, 200 m² de surface de plancher seront tout au plus construits, ce qui laisse 19 800 m² inconstructibles.
On est encore dans un état étrange que
l'esprit a du mal à classer. Tant que la constructibilité n'est pas
matérialisée tout le terrain est constructible. Quand elle l'est complètement,
il ne l'est plus. C'est évident sauf que ça l'est moins qu'il soit totalement
constructible avant. Et pourtant !
25. LES TERRAINS ENCLAVES.
Autre cause qui paralyse la constructibilité et qui implique de la part de celui qui la subit une initiative pour s'en affranchir en usant notamment de l'article 682 du Code Civil. Il s'agit dans ce cas d'un état de fait.
26. LA COMBINAISON DES DISPOSITIONS JURIDIQUES.
Au
regard des innombrables dispositions juridiques un même terrain peut être en
situation variée. Un principe s'applique : “ La règle la plus sévère prévaut ”.
Les
unes peuvent lui attribuer de la constructibilité; les autres, empêcher son
utilisation. Ainsi le terrain de 20 m de profondeur situé au bord d'une voie,
où il est imposé un recul de 25 m pour toute construction, peut-il disposer de
constructibilité ( notamment quand un coefficient d'occupation des sols est
fixé ) sans être effectivement constructible. C'est amusant pour l'esprit ; ça l'est moins
pour le détenteur. On est encore dans un cas où l'énergie que représente la
constructibilité ne peut point se matérialiser. Il est bien d'autres cas de ce
genre.
3. DESTINATION DES CONSTRUCTIONS ET CONSTRUCTIBILITE
Il s'agit d'un autre aspect lié cette fois à la nature qualitative des choses. Les constructions peuvent avoir des destinations très diverses et la règle juridique peut être sélective à l'égard de ces destinations.
31. SHO BRUTE ET SHO NETTE. (1)
La SHO
brute peut simplement se définir comme la superficie totale de tous les
planchers de la construction.
La SHO
nette s'obtient à partir de la SHO brute, après certaines déductions ( par
exemple combles non aménageables).
Certains
bâtiments ne sont constitués que de SHO brute. C'est le cas des bâtiments
agricoles, des planchers affectés au stationnement des véhicules. Ce n'en sont
pas moins des constructions.
Le
calcul de la densité ne porte que sur la SHO nette.
Le
coefficient d'occupation du sol ( C.O.S.) appliqué au terrain, fournit la
quantité de SHO nette.
Il faut
cependant considérer que la constructibilité s'apprécie en SHO brute, même si
les calculs, lorsqu'il y en a, se font en SHO nette, pour la plupart des
constructions.
Il résulte de cet usage que celui qui
dispose de 232m² de SHO nette peut en fait construire bien plus et ça commence
à se savoir.
Il en résulte aussi qu'un terrain
bâti peut ne plus avoir de SHO nette disponible, tout en pouvant encore
recevoir certaines constructions en SHO brute. Ça se sait moins.
Il en résulte enfin qu'un terrain non bâti, peut être absolument inconstructible quand il ne peut recevoir aucune construction du tout, que la SHO, soit brute ou nette.
La constructibilité a donc une double nature, même si dans les cas courants la SHO nette est seule prise en considération puisqu'elle emporte par définition la déduction de SHO brute.
(1). SHO : Surface de plancher Hors œuvre
32. LES DESTINATIONS EXCLUES.
Il peut
arriver, à certains endroits que certaines destinations de construction soient
admises et que d'autres ne le soient pas.
On peut
admettre ici les bâtiments à usage industriel et interdire les bâtiments à
usage d'habitation.
La constructibilité est dans ce cas
sélective.
A la
question “ LE TERRAIN EST-IL CONSTRUCTIBLE ? ” la réponse par oui ou par non
ne suffit donc plus. Elle doit être complétée par la destination de la
constructibilité admise.
33. LES DESTINATIONS DIFFERENCIEES.
C'est
un cas plus complexe encore, qui appelle une réponse complexe. Il se produit
quand la densité des constructions varie suivant les destinations.
Sur un
même terrain, la matérialisation de la constructibilité peut donc donner lieu à
des bâtiments d'importance différente suivant la façon de répartir la SHO nette
entre les différentes destinations admises. La clef de cette répartition est
donnée par le P.O.S. et naturellement elle ne peut pas être très simple.
4. LES PARADOXES DE LA CONSTRUCTIBILITE
Ils se
manifestent à l'occasion des divisions des réunions de propriété et ils
produisent des surprises.
41. LES DIVISIONS DE PROPRIETE.
La
constructibilité d'une propriété n'est pas affectée, en principe, par sa
division, mais
la division peut produire deux terrains inconstructibles, si l'une des causes
décrites aux § 12 et 23 se manifeste.
La
matérialisation de constructibilité sur les lots issus de la division devient
dans ce cas impossible.
Le
phénomène inverse peut aussi se produire, si d'aventure la règle locale de
densité ( le C.O.S.) prévoit une densité plus forte pour les petits terrains
que pour les grands.
42. LA REUNION DE TERRAINS.
Elle
est non moins sujette à surprise. Lorsqu'un terrain “ surbâti ” par rapport à
la règle de densité, s'annexe un terrain non bâti voisin, la constructibilité de ce terrain est
anihilée en tout ou partie par la “ surdensité ” du terrain bâti et cela pour
l'éternité, car à l'occasion de toute cession ultérieure on devra
calculer la densité résiduelle à partir de l'îlot de propriété résultant de la
réunion des 2 terrains. Gare aux fautes d'inattention quant on réunit deux terrains.
Le phénomène inverse peut aussi se produire quand la règle de densité prévoit une densité supérieure pour les grands terrains.
5. LA CONSTRUCTIBILITE ACQUISE.
Il
arrive aussi que la constructibilité soit un “ droit acquis ” et se
maintienne nonobstant la règle de densité qui dirait le contraire. Il en est
ainsi lorsque l'article L 123.1.3° bis du Code de l'urbanisme s'applique au
terrain.
Cet
article prévoit que le P.O.S. peut délimiter des zones dans lesquelles le droit
de reconstruire les bâtiments existants est possible, nonobstant la règle de
densité, qui fixerait une densité moindre. C'est cette fois intéressant pour le
détenteur du bien foncier bâti.
6. LA CONSTRUCTIBILITE PAYANTE ET SES MANIFESTATIONS.
Il existe deux cas bien connus dans lesquels tout ou partie de la matérialisation de la constructibilité donne lieu à des versements fiscaux. Il s'agit du dépassement du C.O.S. et du plafond légal de densité ( P.L.D.).
61. LE DEPASSEMENT DU C.O.S.
Il
donne lieu au versement d'une participation égale à la valeur du terrain
manquant pour que la densité résultant de l'application du C.O.S. au terrain
soit respectée. Le dépassement doit être prévu par le plan d'occupation des
sols ( P.O.S.) et il n'est pas une dérogation.
Mais
cette participation n'est pas due en cas de reconstruction d'un bâtiment
détruit par sinistre ( article L. 332.1 dernier alinéa du Code de l'urbanisme)
même si le plan ne le prévoit pas, contrairement au cas prévu au § 5.
Il
n'est pas dû non plus, si le surcroît de densité est obtenu par acquisition de
constructibilité, ailleurs dans la zone ( transfert de C.O.S.).
62. LE DEPASSEMENT DU P.L.D.
Il donne
lieu à un versement calculé comme la participation prévue au § 61, quand la
matérialisation de la constructibilité dépasse le plafond de 1 ( de 1,5 à Paris
) à savoir une SHO nette de plancher supérieure à la superficie du terrain.
Toutefois
le versement n'est pas dû, chaque fois qu'on reconstruit des bâtiments démolis
après l'entrée en vigueur de la loi, pour la partie de SHO nette qui dépasse le
plafond.
Dans
ces deux cas, le paiement d'une partie de la constructibilité, au moment de sa
matérialisation, illustre bien le principe implicite selon lequel la
constructibilité est de l'énergie potentielle, qu'il faut payer à son prix,
pour pouvoir être consommée.
7. L'EVOLUTION DE LA CONSTRUCTIBILITE DANS LE TEMPS
Comme
toute chose, sous le ciel, la constructibilité, peut évoluer dans le temps,
diminuer ou augmenter.
71. DIMINUTION DE LA CONSTRUCTIBILITE.
Quand
le cas se produit, le bien perd “ l'énergie ” qui lui était attachée, comme un
morceau de métal qui se refroidit. Il peut atteindre même le zéro absolu de
l'inconstructibilité totale.
72. AUGMENTATION DE LA CONSTRUCTIBILITE.
C'est
la situation inverse, bien entendu, non moins chargée d'effets bizarres par
rapport aux situations passées, dans les lotissements notamment, ou ailleurs où
il est bien possible que le surplus de constructibilité ainsi apparu, soit
inutilisable sur les terrains qui en bénéficient. Il reste alors la possibilité de la transférer
ailleurs, pour qu'elle ne soit pas perdue. Encore faut-il trouver acquéreur.
8. CONCLUSION
Cette
physique élémentaire de la constructibilité, incomplète à certains égards,
montre bien toute la relativité du concept, en apparence simple et qui appelle
volontiers une réponse par oui ou par non.
La constructibilité est le domaine
semble-t-il, du “ oui si ”, du “ non mais ” et du “ oui et non ”. Est-ce un mal ? Est-ce un bien ? Poser ainsi la question
c'est refuser la réalité. Si depuis trente ans, le droit qui détermine la
constructibilité a évolué de cette façon, ce n'est pas sans raisons. On les
trouve dans les nécessités contradictoires qui accompagnent l'urbanisation,
nécessité d'objectiver
les possibilités de construire, nécessité de les contrôler, nécessité
d'admettre des commodités, nécessité de sauvegarder l'espace urbain
ou naturel, nécessité
d'informer les propriétaires et de protéger les acquéreurs, etc...
nécessité de répondre à l'évolution des esprits qui conduisent pendant un temps
à construire, puis ensuite à s'arrêter.
Les Géomètres, plus que quiconque, en sont bien conscients; ils sont les maîtres de la consistance physique des biens, dont la mission est de les mesurer. Il faut qu'ils deviennent aussi, maîtres en physique de la constructibilité, cette manifestation versatile du droit, qui comme l'énergie se présente de diverses façons, existe quelquefois sans pouvoir être exploitée, se paie cher, se raréfie, s'efface et réapparaît. Il faut l'admettre et bien comprendre les lois qui gouvernent les avatars de la constructibilité. C'est une autre façon d'avoir du métier
ANTOINE GIVAUDAN