ORIGINE ET DESTINATION

J’ai donné quelquefois des “ interviews ”.

Dans ces circonstances, j’avais l’obligation de respecter la “ ligne officielle ” et sans succomber à la complaisance et à la langue de bois, j’étais plus prudent, comme l’illustre mon propos sur la décentralisation ( 2^ème question ) quoique je n’étais pas hostile à la décentralisation du permis de construire, même si je n’en voyais pas la nécessité pour obtenir de meilleurs résultats pour l’aménagement de l’espace et ne croyais guère aux vertus que les « nouveaux conformistes » lui prêtaient.

Sur la simplification j’étais sincère et je regrette encore qu’en 1981 on ait laissé tomber, par bêtise et inconscience, le projet de la loi N° 444. Heureux temps où il y avait des gens qui osaient poser des questions sur la simplification ! J’étais sceptique mais je croyais encore qu’on pouvait améliorer bien des mécanismes.

Le travail qui restait à faire était bien connu et on n’a strictement rien fait sur ce front.

J’aurais certainement pu “ communiquer ” bien plus souvent de cette façon car nul ne m’empêchait de le faire, mais je n’y ai pas vraiment pensé. Je crois que j’ai eu tort.

3 QUESTION A Antoine GIVAUDAN

Adjoint au Directeur de l'Urbanisme et des Paysages

·       Né le 21 mars 1936.

·       Licencié en droit.

·       Ancien élève de l'E.N.A.

·       Adjoint au directeur de l'Urbanisme et des Paysages au ministère de l'environnement et du Cadre de Vie, après avoir été depuis 1965 en fonction dans l'administration de l'Urbanisme au ministère de ['Equipement ainsi qu'à la préfecture de la région de l’Ile de France.

( L’Information Immobillère. MAI 1980 )

L’Information Immobillère. M. Michel d'Ornano a présenté, dernièrement, une série de dispositions relatives i la politique foncière qui semblent davantage s'inscrire dans le cadre administratif que législatif.

Afin de rendre leur plein effet â ces propositions, quelles seront concrètement les actions qu'engagera le ministère de l'environnement et du Cadre de Vie, et notamment la Direction de l'Urbanisme et des Paysages ?

Antoine Givaudan. Pour agir dans le domaine foncier, l'administration ne dispose pas d'une recette. D'abord le domaine foncier recouvre une réalité extrêmement complexe, riche en contradictions. Ensuite l'administration n'est qu'un acteur parmi d'autres, qui sont les collectivités, les agents économiques actifs (constructeurs), les agents économiques passifs ( les propriétaires), etc. Enfin la situation varie d'une région à une autre, et dans une même agglomération, les maladies à traiter sont elles-mêmes très diverses.

Autant dire que les actions concrètes, celles qui peuvent être déclenchées le plus rapidement, sont d'abord celles qui ne requièrent aucune mesure législative et réglementaire. Elles peuvent toutes se résumer dans la formule: “ Puisque le terrain nécessaire à la construction ne vient pas tout seul il faut la chercher ”.

Quatre actions entrent dans cette catégorie

La première consiste à utiliser les terrains disponibles dans les opérations engagées, et notamment les zones d'aménagement concerté. Des superficies importantes dorment pour diverses raisons.

La seconde consiste à démystifier la ZAC elle-même, qui après avoir acquis la réputation d'être dérogatoire et incohérente, par excès de simplicité, a maintenant celle d'être lourde et complexe, par souci d'information

La troisième consiste à recenser les terrains constructibles là où il est souvent vite dit qu'il n'y en a pas afin de mesurer la “ pénurie ” et de faciliter l'action des agents économiques actifs qui s'en plaignent, en désignant les lieux où ils peuvent engager des démarches d'acquisitions au lieu de les laisser chercher à l'aveuglette.

La quatrième est dans un effort nouveau, administratif et financier, en faveur du remembrement urbain, dans les zones constructibles ou susceptibles de l'être, quand le parcellaire actuel est un obstacle à la construction.

Les deux premières mesures touchent l'action directe des collectivités publiques, les deux dernières visent à favoriser l'initiative privée.

Telles sont, en les réduisant beaucoup, quelques-uns des objectifs à atteindre dans l'immédiat, c'est-à-dire dans les deux ans, en n'usant que des moyens actuels.

L’Information Immobillère. Après trois ans d'existence, la réforme foncière, votée en 1975, et qui avait pour objectifs la stabilisation des prix des terrains, la création de ressources communales, la lutte contre la spéculation sociale et la dédensification urbaine, a, de l'avis de nombreux spécialistes, pour seule conséquence la rétention des terrains à bâtir; ce qui ne semble pas être une voie heureuse dans la conjoncture actuelle. Quel est à ce sujet votre sentiment ?

A.G.: La question vise, sans le nommer, le plafond légal de densité.

Dans la conjoncture actuelle, on peut, sans craindre de se tromper, soutenir que la suppression du P.L.D. ne ferait pas baisser le prix des terrains. Sans doute quelques opérations se feraient-elles qui ne se font pas, à cause du P.L.D., car le propriétaire du terrain n'est pas encore prêt à consentir un prix moindre à celui qu'il souhaite tirer de son bien. De ce point de vue le P.L.D. favorise plutôt la rétention.

Quoi qu'il en soit le P.L.D. ne favorise pas la spéculation en attendant. Les spécialistes qui en parlent, sont unanimes sur ce point, puisqu'ils soutiennent tous que le P.L.D. favorise la rétention. S'il y a eu rétention à cause du P.L.D. c'est qu'un terrain ne s'est pas vendu, alors qu'en l'absence de P.L.D. il se serait vendu plus cher. Ils reconnaissent donc que le P.L.D. a empêché les prix de certains terrains de monter, mais expriment l'idée autrement, faute peut-être de vouloir admettre le fait. Cette rétention n'est pas de nature à favoriser ailleurs la hausse des prix des terrains auxquels le P.L.D. ne s'applique pas car il n'y a pas de lien économique réel entre les projets susceptibles d'être soumis au P.L.D. et qui auraient été abandonnés et les projets de densité moindre qui se réalisent. En effet l'argument selon lequel le report des opérations de haute densité sur des terrains ou la densité est moindre est la cause de hausse générale des prix fonciers ne tient pas, car le P.L.D. ne touche pas — et n'empêche pas — un nombre significatif de projets. Si les prix montent il faut chercher la cause ailleurs.

Pour cette même raison il ne peut avoir un effet déterminant sur la conjoncture générale du bâtiment. L'obstacle qu'il dresse devant quelques projets, ne suffit pas pour qu'il soit condamné. D'ailleurs ces affaires ne se feraient peut-être pas sans P.L.D. mais il est toujours commode d'imputer leur échec à son existence et d'alimenter la rumeur qu'il est néfaste de le maintenir quand le bâtiment connaît des difficultés.

L’Information Immobillère .Le projet de loi portant simplification et décentralisation de l'urbanisme, actuellement déposé au parlement, a notamment trait à la délivrance du permis de construire par le maire au nom de la commune, dont la responsabilité financière pourra être mise en cause.

Ne pensez-vous pas que les maires avalisant les décisions des services de l'Equipement mis à leur disposition — cette décentralisation sera plutôt formelle et que, pratiquement, le statu quo, par l’interférence desdits services, ne se trouve point modifie ?

AG. D'abord c'est vous qui affirmez que les décisions continueront à être préparées par les services de l’équipement. Si dans les petites communes il pourra en aller ainsi, dans les plus grandes, je ne pense pas que ce sera le cas.

Ensuite, c'est vous qui affirmez que les maires avaliseront les décisions préparées et qu'ainsi rien ne sera changé.

Mais votre question a un double intérêt malgré son amicale perfidie.

Le premier est — en supposant que les services de l'Equipement préparent les décisions — de permettre de rappeler que nous sommes dans un état de droit. L'administration est tenue de le respecter dans les décisions qu’elle prépare. L'autorité qui prend la décision l'est tout autant. A lire votre question on aurait tendance à croire qu'avaliser un état de droit, c'est presque humiliant. Ou en comprenant votre question autrement, on pourrait croire que les maires seraient peu portés à avaliser un état de droit, et que la vraie décentralisation serait celle dans laquelle l'état de droit n'aurait plus à être avalisé. A cette condition la décentralisation ne serait plus “ plutôt formelle ” . Je ne pense pas qu'on puisse vous suivre dans cette voie.

Est-ce pour autant le statu quo ? Nenni !. La décentralisation c'est la responsabilité transférée à la personne morale au nom de laquelle est signée une décision. Si c'est “ plutôt formel ” on peut se demander pourquoi on y accorde autant d'importance. Le fait majeur est justement de mettre fin à cette anomalie qui fait de l’administration de l'Etat un surveillant de l'autorité élue, au nom de l’état de droit que l'administration doit faire respecter et dont l'autorité élue pourrait hypocritement se dispenser en disant “ Ce n'est pas moi, c'est l'administration ”.

En mettant fin à cette anomalie, la décentralisation envisagée fait un immense pas, moins important par la responsabilité financière éventuelle de l'autorité communale en cas de contentieux que par l'alignement de la responsabilité juridique sur la responsabilité politique. Un permis, aujourd'hui, même délivré au nom de l’Etat, est compris par l'habitant, comme une décision du maire et de la commune quand il est signé par lui.

Le rôle du service instructeur, omniprésent aujourd'hui, disparaîtra complètement, même si ce service est encore un service d'Etat. L'état de droit ne sera plus un monopole de l'administration de l’Etat, il deviendra celui de la commune. La décentralisation, de ce point de vue, est un grand pas ( 1 ) vers la démocratie qui est le régime de l'état de droit, non pas imposé mais vécu volontairement par la collectivité.

( 1 ). Je crois qu’ici j’exagère et manque de sincérité. C’est dire la pression mentale qui pesait déjà. Elle ne s’est pas relâchée depuis et nul n’ose dénoncer ouvertement les néfastes conséquences de cette réforme pour ”l’urbanisme ordinaire”.

L’Information Immobillère . La dernière question concerne la simplification du droit. Y croyez-vous vraiment ?

A.G.: Qui oserait croire à la simplification du droit quand chaque année sont promulguées ou publiées, au J.O., des dizaines de lois et des centaines de décrets ? De ce point de vue, le droit de l'urbanisme a une vitesse d'évolution bien inférieure à la moyenne, quoiqu'on dise souvent.

On peut simplifier certains domaines de la législation de l'urbanisme qui ont subi au cours du temps des stratifications mal coordonnées. C'est le cas du projet de foi N° 444 qui, en ce qui concerne les procédures d'intervention sur les quartiers existants et anciens, opère des simplifications considérables. Mais lisez ce texte et vous verrez qu'un texte simplificateur est incompréhensible. C'est paradoxal mais inévitable. II faut abroger ici, compléter là, retoucher ailleurs. Le résultat n'est pas brillant en apparence. II sera pourtant réel si la loi est votée.

Mais le terme de simplification véhicule un malentendu dans l'opinion. Pour l'usager, le texte simple est celui qu'il comprend et qui ne le gêne pas. Or ce type de texte n'existe pas souvent. Le texte du P..L..D. est assez simple et tout le monde l'a compris, mais il gêne, dit-on Et certains aimeraient un texte plus complexe qui gêne moins. C'est ce qui arriverait si on admettait des exemptions. Le texte simple est souvent un texte rigoureux. Simplifier le droit, c’est généralement le compliquer. Les exemples abondent. Le droit fiscal est certainement celui qui illustre le mieux cette réalité. Le droit de l'urbanisme n'y fait pas exception. Le simplifier, sauf dans quelques domaines qui sont compliqués pour des raisons historiques— comme dans l’exemple cité précédemment, mais on pourrait également signaler celui du régime des participations exigées des constructions, qui est particulièrement savant — le simplifier implique donc des efforts surhumains.

Croyez-vous qu'il soit normal qu'il existe sept sortes de droit de préemption, six sortes de documents d'urbanisme opposables aux tiers ? Pourquoi les différents régimes d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol, ne sont-ils pas tous construits selon un système unique dans lequel la demande, l'instruction, la décision, les sanctions apparaîtraient bien identifiées, les différences ne portant que sur l'objet de la demande et la compétence pour décider ? Mais c'est rêver que d'y penser quand on évalue les obstacles à franchir.

Les simplifications profondes sont celles qui permettraient, dans le domaine de l'urbanisme, de n'avoir qu'une procédure à connaître pour atteindre un objectif. II y aurait ainsi, une procédure unique de fabrication des plans, une procédure unique d'autorisation, de préemption, etc. Les variations ne porteraient que sur un élément ou deux bien identifiés. On est arrivé partiellement à ce type d'unification dans le domaine de la fiscalité: l'assiette, la liquidation, le recouvrement, les sanctions de la taxe locale d'équipement sont les mêmes pour la taxe départementale d'espaces verts et la taxe additionnelle à la taxe locale d'équipement ( pour le conseil d'Architecture d'urbanisme de l'environnement). Seul le taux peut varier encore que ce ne soit pas entièrement exact. On y est arrivé pour la procédure d'expropriation ( avant 1958, il y avait plusieurs dizaines de procédures différentes). Les enquêtes publiques continuent cependant à être multiples; toutes ne se réfèrent pas à celle de l'expropriation. La simplification réelle du droit exigerait un travail de cinq ou six ans et une procédure législative, peu acceptable pour le parlement, puisqu'il lui faudrait ne pas remettre en question les lois simplifiées, et une refonte complète des gloses administratives ( les circulaires). Beau chantier.

La difficulté tient, tout entière dans le fait, que le droit, se présente comme un ensemble de catalogues de pièces détachées. On ne réduit les catalogues qu'au prix d'une réduction des modèles et on ne réduit leur contenu qu'au prix d'une moins grande sophistication des objets.