UT
PERMANEAT NATURA
ANTOINE
GIVAUDAN
( JUIN 1980 )
ORIGINE ET
DESTINATION
“ L’encyclique ” -- ainsi
qu’il me plut de dénommer ce texte, de ses premiers mots, traduits en latin --
est sans doute de toutes les “ écritures ” parallèles à
mes activités, celle où je mis le plus de “ foi, d’espérance
et d’amour ”. Rédigée en 1978, ( Voir page de garde de garde du
document ronéoté ci-après ) diffusée ronéotée et publiée en plaquette en 1980, elle
n’entrait dans aucun genre administratif. J’en ai signé moi-même
l’introduction, mais j’en aurais fait don volontiers à quiconque lui aurait
assuré une meilleure postérité et une bien plus grande autorité.
Je
refusais cependant qu’elle passe au “ correcteur bureaucratique ” habituel.
Elle conclut une époque ( Cf. #1300# ) et pour sa génèse voir#1979-02-21---H#.
Ce
disant, je pense moins à son style qui n’a rien d’exceptionnel, qu’à la nature
de son message qui n’exprime aucune complaisance, aucune autosatisfaction, en
appelle à l’effort, à la continuité, à la durée et à la conviction.
Tout
en se conformant strictement à la ligne officielle, favorable aux directives
d’aménagement et à la décentralisation -- que je ne partageais pas -- elle se
refuse à toute tentation incantatoire. Sa “ servilité ” sur ces
points était la contrepartie d’une publication sous le timbre du Ministère.
Elle
se présente aussi comme une longue leçon bienveillante et ferme, exigeante,
sereine et mesurée. Aussi bien sur le passé, que sur le présent ou le futur,
elle ne porte aucun de ces jugements chargés d’idées reçues et passe partout
qui abondent dans la littérature administrative où l’habitude de renier le
passé est généralement le seul gage du bien fondé de ce qu’on propose pour
l’avenir. Cette façon de penser n’a jamais autant sévi.
Ce
texte était aussi l’aboutissement d’une quête personnelle engagée quinze
ans plus tôt et dont l’écriture [1969-06-00-3-H-REDECOUVERTE-DES-RICHESSES-NATURELLES] -- “ La redécouverte des richesses naturelles ” -- était un
témoignage annonciateur.
Enfin, d’un point
de vue strictement administratif, il avait l’ambition de faire connaître la
doctrine qui avait animé l’administration de l’urbanisme et les services
d’urbanisme des DDE, pendant plusieurs années; action méconnue, déformée par
les idées reçues, calomniée par la jalousie, la bêtise administrative et
l’incapacité de mon administration à la mettre en valeur. Nul public
extérieur, favorable à la sauvegarde de la nature, ne l’a jamais reconnue, nous
confinant ainsi dans un rôle bétonneur. Seuls les milieux professionnels
agricoles lui ont accordé crédit. Les autres milieux “ protecteurs ” n’ont eu
de cesse de jouer les administrations concurrentes et marginales contre nous.
J’ignore
l’influence que ce texte a pu avoir sur ceux qui l’ont lu. J’ai quitté
l’administration centrale au moment de sa diffusion et je n’ai pas souvenir
qu’on lui ait donné beaucoup de retentissement. J’aurais souhaité qu’elle
devienne une référence doctrinale pour tous les “ aménageurs ”
appelés à “ arbitrer ”. Elle a été engloutie, avec bien d’autres choses qui
auraient mérité quelques égards, dans le naufrage
de la décentralisation.
Les “ nouveaux
conformistes ” n’avaient pas le temps de
lui accorder une seconde d’attention et les « démocratolâtres »
l’auraient rangé s’il l’avaient lu, dans les accessoires de l’Etat
centralisateur qui pense à la place des élus. A jeter aux chiottes sans hésiter
une seconde, quel que soit son bien fondé ! Quitte à redécouvrir avec
vingt ans de retard les mêmes questions et à les présenter comme des
révélations. Il en va ainsi du « développement
durable » ou de « l’étalement urbain ».
« L’encyclique », à
quelques détails techniques près, est toujours actuelle et je n’en suis que
plus triste et plus fier. J’aurais aimé pouvoir en dire aujourd’hui :
« Notre pays a été digne de sa géographie malgré un départ
plutôt mauvais».
Le capharnaüm juridique qui caractérise
l’aménagement et l’urbanisme d’aujourd’hui ne sera jamais en mesure de
remplacer l’effort psychologique et moral qu’il convient de déployer “ pour que
la nature demeure ”, quand on a réussi à ce qu’il en soit ainsi.
Je terminerai en
paraphrasant une phrase célèbre :
“ Démocratie,
que de sottise on commet en ton nom ! ”
PAGE
DE GARDE DE GARDE
DU
DOCUMENT RONEOTE DE 1978
UT PERMANEAT NATURA
antoine givaudaN
( JUIN 1980 )
NOTE DE REFLEXION
SUR
LA
SAUVEGARDE DES ESPACES NATURELS
editions m.e.c.v.
d.u.p. stu
AFIN QUE LA NATURE
DEMEURE, beaucoup est fait, beaucoup doit être fait encore.
Mêlée à de
nombreuses mesures, fondue avec d'autres politiques, enfouie dans l'usage
quotidien des pouvoirs que confère la loi, souci majeur et source majeure de
difficultés, la sauvegarde des espaces naturels, omniprésente en tout ce
qu'entreprennent les services locaux d'urbanisme, n'a encore pas eu droit à un
bilan de notre part. Quant à ses perspectives, claires dans les grandes lignes,
elles n'ont pas été non plus explicitées dans une sorte de stratégie qui en
dévoile simultanément l'étendue de l'ambition et les cheminements possibles.
L'empirisme apparent en masque l'ordonnancement qui se dessine. Le moment est venu de mettre au jour l'ensemble de ce qui se fait, de ce qui peut se faire, des raisons supérieures qui le justifient et des façons d'articuler des volontés et des moyens pour parvenir à plus de cohésion.
Malgré le
champ très large qu'elle veut embrasser, cette réflexion de quelques-uns ne
traite pas, sauf incidemment, du problème de la compatibilité de l'objectif de
sauvegarder des espaces naturels avec la réalisation de grands équipements. Les
grands ouvrages publics posent un problème en soi. Il est certain qu'ils
modifient sensiblement les écosystèmes et il est essentiel que leurs effets
soient bien appréciés.
Elle porte par
conséquent et par priorité sur la politique urbaine.
C'est un
regard sans complaisance qu'il faut jeter sur elle, sur ce qui a été fait, sur
la façon de faire et les espoirs que nous pouvons avoir d'atteindre les buts
assignés par le législateur par ses lois, et le gouvernement par ses commandements.
(Ce sont
quelques quinze années d'observations qui ont inspiré ces réflexions.
Antoine
GIVAUDAN
Administrateur Civil
Adjoint au Directeur de
l'urbanisme et des Paysages
TABLE
DES MATIERES
CHAPITRE 1. LA NOTION D'ESPACES
NATURELS
Les espaces naturels productifs
Les espaces naturels improductifs
CHAPITRE 2. LES PRINCIPES DE LA SAUVEGARDE
Une protection ordinaire et générale des espaces
naturels
Une protection durable
Une protection diversifiée
Conclusion
CHAPITRE 3. LES OBSTACLES DE LA SAUVEGARDE
Les obstacles liés aux détenteurs de terrains
Les obstacles liés à l'évolution des besoins
Le trop vide et la désertification
Conclusion
CHAPITRE 4 .LES MOYENS DE LA SAUVEGARDE
Le graphe de l'articulation des moyens
Les schémas d'aménagement
Les moyens d'interdire
Les moyens d'intervention
Les politiques d'urbanisation
Conclusion
CHAPITRE 5. LA DOCTRINE
Histoire
La doctrine de l'action
CHAPITRE 6. LA STRATEGIE
Les acteurs
Le théâtre d'opérations
Les conditions morales du combat
La convergence dans les opérations
CHAPITRE 7. RESULTATS ET PERSPECTIVES
La sauvegarde des espaces naturels est une
préoccupation connue
La sauvegarde des espaces naturels est une
préoccupation partagée
La sauvegarde des espaces naturels n'est jamais définitivement
acquise
Le risque majeur de rupture
Conclusion générale
ANNEXES
1. Statistiques utilisées à la compréhension du problème
2. Quelques éléments de la terminologie usuelle concernant
l'agriculture et les bois et forets
3. Notions d'écologie
4. Bibliographie de base
CHAPITRE 1.
LA NOTION
D'ESPACES NATURELS
La notion d'espaces naturels est ambiguë. Rares sont, dans notre pays, les espaces vraiment naturels. L'homme, depuis des siècles, les a trop travaillés pour qu'ils le soient encore.
Entendons-nous
sur le vocabulaire, une bonne fois pour toutes, au prix d'une petite
impropriété.
L'espace naturel est l'espace indemne d'urbanisation,
intense ou diffuse.
Cette notion appelle cependant quelques précisions. Les espaces naturels ainsi compris sont très divers et ne succombons pas trop vite à l'unification.
Un critère commode permet de les trier selon leur caractère productif ou non. Certains espaces naturels sont en effet exploités — ou exploitables — ils sont le support d'une activité économique, ils ont des défenseurs — ou devraient en avoir — dans leurs exploitants. D'autres ne le sont pas et ne le seront jamais.
Ainsi distingue-t-on les espaces naturels productifs et les espaces naturels improductifs. Le partage est sans doute critiquable, mais il est pragmatique, au sens propre du terme, puisqu'il permet, comme nous le verrons, de s'ajuster à l'action ( Cf.[1975-03-00---H-LA-QUESTION-FONCIERE]).
Les
espaces naturels productifs
Ce sont les terres exploitées ou exploitables à des fins économiques. L'agriculture vient naturellement en tête, avec les terres cultivables ou les pâtures.
La surface agricole utile est d'environ 300 000 km2 dans notre pays. Cultures végétales et élevages dépendent de la terre, malgré des exceptions.
D'autres exploitations économiques sont possibles; la forêt vient en second rang par la superficie, puisque 25 % du territoire national sont boisés ( 125 000 km2), mais une part de cet espace forestier considérable est actuellement hors d'état de produire.
Il y a aussi les ressources du sous-sol ( eau, matériau).
Il y a les ressources de la mer. Tenons-nous en aux zones littorales où aquiculture et conchyliculture peuvent entrer en concurrence avec l'urbanisation.
Tels sont les espaces naturels productifs.
Leur exploitation n'exclut pas des conflits mutuels complexes. Nous n'en parlerons pas, pour limiter notre propos à la confrontation majeure “ espaces naturels - construction ”.
Les
espaces naturels improductifs
Comme leur nom l'indique, ils ne produisent rien. Ils sont faits des landes, maquis, garrigues, dunes, marais, haute montagne, déserts...
Leur intérêt économique est généralement nul.
Ils n'en sont pas pour autant indignes d'intérêt.
Vue
d'ensemble
Le bilan pour le pays est alors, pour la métropole:
Surface agricole utilisée: dont: 325 000 km2
· terres labourables: 170 000 km2)
· terres toujours couvertes d'herbe: 135 000 km2)
Superficies boisées et peupleraies 145
000 km2
Terres agricoles non cultivées 27 000 km2
Total 497 000 km2
Territoire non agricole
50 000 km2
Total national (Métropole) environ 550 000 km2
Si l’on compte certaines forêts de mauvaise qualité (landes, maquis, garrigues) ainsi que certaines terres non cultivables et non boisées (haute montagne, désert...), les espaces improductifs couvrent de l'ordre de 100 000 km2.
Tels sont les chiffres approximatifs qu'il faut avoir présents à l'esprit dans un premier temps.
Chapitre 2
les principes de la
sauvegarde
Une protection ordinaire et générale des espaces naturels
La sauvegarde des espaces naturels ne concerne pas quelques sanctuaires remarquables par le paysage, par leurs caractéristiques biologiques exceptionnelles, par leur renom historique. Elle ne se limite pas non plus aux seules terres agricoles de très haute productivité.
Son objectif est bien plus ambitieux. La protection qu'il faut viser est ordinaire et générale.
ORDINAIRE:
parce qu'il appartient à chacun d'être avare quand il s'agit de consommer des espaces naturels avec la construction. La sauvegarde ne doit pas être un acte exceptionnel et héroïque, mais une façon de gérer avec parcimonie un bien précieux. Il s'agit donc d'acquérir un réflexe.
Chaque année, la terre consommée par la construction représente plus de 100 000 hectares (cf. Annexe 1), sans compter les espaces consommés par les infrastructures. Les espaces naturels en forment la majeure partie. Sans le souci courant, habituel, d'être économe, on risque d'amputer de plus en plus le patrimoine exceptionnel que nous avons.
GENERALE
Les lieux d'implantation des constructions, en l'absence d'intervention publique, sont éventuellement déterminés par les besoins d'argent des propriétaires fonciers, prêts à vendre une part de leur bien; quelques critères techniques (réseaux, voirie) facilitent l'opération. Le marché fait le reste. En sorte que la localisation des constructions n'a aucune raison de respecter spontanément le capital d'espace naturel.
Si la protection n'est pas générale, il se produit un phénomène d'aspersion. Les endroits protégés suscitent l'urbanisation diffuse à leur périphérie. La protection s'en trouve d'ailleurs amoindrie puisqu'elle agit au détriment de l'espace communal qui l'a souhaitée ou qui l'a subie. Elle est psychologiquement handicapée. Ainsi naissent les réactions hostiles aux parcs nationaux avec d'autres raisons. Nul ne souhaite devenir un “ indien ”.
Cette seconde caractéristique de la protection a des conséquences importantes pour les façons d'agir et de penser. II faut s'en souvenir.
UNE PROTECTION DURABLE
L'évolution des milieux naturels, liée à l'intrusion de l'urbanisation diffuse en leur sein, ne peut s'apprécier que dans le temps. Une opération d'urbanisme est une amputation franche et bien mesurable, son incidence peut aller au-delà de la superficie de l'opération, mais on n'en discute pas les effets éventuels. Le temps importe moins que pour l'urbanisation diffuse où chaque construction nouvelle apporte peu de changement. Les modifications, à terme, sont cependant tout aussi radicales, à mesure que s'ajoutent, les uns aux autres, les bâtiments.
Le phénomène est naturellement irréversible. “ On ne désurbanise pas ”. ( Cf.[1983-10-00---H-LE-PETIT-MANUEL-DU-BUREAUCRATE-AMENAGEUR]. Précepte N° 9 )
L'espace naturel n'est donc plus naturel en quelques années, si la protection n'est pas en état de durer longtemps. Une construction, en dérogation, peut entraîner des réactions en chaîne.
La sauvegarde est donc une action engagée en vue de parvenir à un état non destiné à être remis en question.
[ Durable ou Durable. On n'a pas attendu la mode pour employer cet adjectif
précis mais il n'est pas employé ici à tort et à travers, comme c'est devenu un
tic nerveux aussi bien dans les discours que les lois, pour montrer qu'on est
soucieux de la nature. AG. 11-11-1999 ]
On ne protège pas les espaces naturels sans discernement. Le droit protecteur doit être adapté à l'objet qu'il protège et aux buts poursuivis. Les fondements mêmes des différentes protections expliqueront la diversité de leurs modalités.
Les
fondements économiques
LA TERRE: CAPITAL ECONOMIQUE
L'agriculture a un rôle essentiel dans le maintien des équilibres naturels et la conservation du paysage, bien que sa mécanisation et ses techniques n'aillent pas sans soulever de problèmes; mais tel n'est pas l'objet de cette réflexion.
Elle agit donc en faveur de la sauvegarde des espaces naturels au sens où nous l'entendons. Elle n'est pas, cependant, la raison essentielle de la protection des terres cultivables.
La protection a des raisons économique.
Dans l'Occident, la France dispose d'un patrimoine agronomique exceptionnel. Les terres y sont de haute qualité. Le climat y permet à peu près tout l'éventail des cultures. La terre cultivable apparaît donc comme une matière première stratégique, la seule peut-être dont nous disposions sûrement. Sur une planète qui souffre de la faim, un tel bien ne se gaspille pas. Cette évidence admise, on ne peut que redouter l'incidence de l'urbanisation diffuse et du mitage qui:
· stérilisent définitivement des terres, en les soustrayant à l'agriculture;
· entraînent une hausse des prix fonciers et gênent les transactions sur le marché foncier rural et l'intervention des sociétés d'aménagement foncier et d'équipement rural (SAFER);
· rendent plus difficiles, sinon impossibles les restructurations d'exploitation, le remembrement spontané ou administratif des exploitations...
La sauvegarde de la terre agricole est celle d'un outil de travail.
Quand on ajoute des effets divers plus insidieux ( clôture, cloisonnement, intolérance des habitants à l'égard de certaines “ nuisances ” rurales...) on comprend que l'urbanisation diffuse consomme beaucoup plus d'espace que l'emprise physique des bâtiments.
Quand on sait par ailleurs que les villes se sont souvent localisées au cœur des meilleures terres, afin que leur habitants trouvent leur subsistance dans leur voisinage, il est normal de s'inquiéter de certaines évolutions urbaines qui attaquent de front les meilleurs espaces productifs.
Des raisonnements voisins peuvent s'appliquer aux forêts, dont il faut accroître la productivité. L'urbanisation les condamnerait.
LA DISPERSION DES CONSTRUCTIONS:
UN LUXE COUTEUX POUR LES COLLECTIVITES ET
LES HABITANTS.
Ce point sera développé au chapitre 3 ( les obstacles liés à l'évolution des besoins), il suffit donc de mentionner que la sauvegarde des espaces naturels qui conduit à penser le développement urbain de façon différente, est de nature à éviter des dépenses d'équipement et de fonctionnement aux collectivités comme aux habitants.
Les
fondements écologiques
La sauvegarde des espaces naturels improductifs a des fondements écologiques.
II faut en préciser la signification. Elle fait appel à des concepts scientifiques dont il convient de rappeler sommairement l'essentiel.
Un éco-système est composé de communautés d'êtres vivants étroitement dépendantes d'un environnement physico-chimique et étroitement dépendantes entre elles. ( Cf. Annexe 3 ).
La dimension spatiale d'un écosystème est favorable à la complexité, à la diversité de la communauté des êtres vivants, elle-même facteur de la diversité plus probable de l’environnement ( abondance de milieux écologiques variés). Inversement, il y a des dimensions critiques aux écosystèmes au-dessous desquelles la dégénérescence se produit.
Mais aussi, plus un écosystème est complexe, plus il est résistant, plus il est stable dans le temps, moins il est vulnérable à des variations de l'environnement. Il dispose, en quelque sorte, d'une plus grande faculté de récupération.
L'inverse est aussi vrai.
Les écosystèmes très spécialisés ( monoculture du blé, du pin...) sont instables et leur survie appelle une attention constante de l'homme et des interventions qui rétablissent l'incapacité de l'écosystème de se reconstituer tout seul. Ces interventions accroissent encore son instabilité et sa fragilité.
La disparition des fourrés entraîne celle de la faune qui y est attachée ( oiseaux, petits mammifères, insectes entomophages ou mangeurs d'insectes...). Le gibier ne trouve plus d'abris, ni d'endroits pour se nourrir, sa densité diminue...
Les effets positifs du bocage vis-à-vis de la préservation du milieu sont connus.
Les espèces vivantes doivent trouver leur subsistance dans leur environnement pour survivre et se maintenir à une densité qui permette une reproduction satisfaisante, ( rencontre des sexes, diminution des risques de consanguinité, etc.).
Il en résulte que les espaces naturels, et plus particulièrement ceux qui constituent encore un écosystème naturel, au sens propre du terme — à savoir des espaces improductifs — n'ont pas un rôle aussi insignifiant qu'il peut sembler, que la sauvegarde de leur dimension est un impératif majeur, que leur morcellement, leur équipement, leur peuplement humain en bouleverseraient radicalement, malgré des apparences inchangées pendant un temps plus ou moins long, les équilibres internes.
L'urbanisation diffuse n'est qu'une cause parmi d'autres de leur amoindrissement. Il en est bien d'autres qui ne tiennent pas à l'urbanisation ( assèchements, défrichements...) mais qui la précèdent souvent.
Aussi faut-il éviter d'y admettre l'urbanisation, quand, sans raison majeure, il est possible, ailleurs, de satisfaire les besoins en espaces urbains.
En résumé, disons que les espaces naturels improductifs doivent conserver des dimensions importantes afin que les écosystèmes puissent se diversifier, se consolider, en se reproduisant sans une intervention humaine.
Ces raisons ne sont pas faciles à faire partager; leur caractère scientifique et le parti, pris volontairement, de considérer la nature sauvage comme un réservoir utile à l'humanité ne sont pas évidents quand ils entrent en concurrence avec les intérêts fonciers.
Ce n'est pas cependant en ignorant les dimensions subtiles de la réalité qu'on aura fait avancer la cause des espaces naturels. Il est donc important, dans l'action, de se référer à des aspects tangibles que connaissent les gens ( les chasses, par exemple).
Le
fondement culturel: le paysage
L'espace naturel est naturellement un paysage.
La France est un pays singulièrement bien pourvu d'espaces naturels très variés, constituant autant de paysages personnalisés, reconnaissables; certains sont grands et pleins de majesté. Beaucoup sont doux et amicaux. D'autres sont plus rébarbatifs.
Le paysage naturel a l'étrange propriété de susciter l'attachement et de faire généralement l'unanimité. II est objectivement beau dans la plupart des cas. N'en cherchons pas les raisons mais utilisons-le.
Le paysage naturel
appartient de ce fait à la culture locale.
Les autochtones habitués n'y sont pas nécessairement les plus sensibles, puisqu'il fait partie de l'environnement quotidien. II y a cependant des façons de le faire redécouvrir et de donner le goût de le sauvegarder, même si la notion de paysage naturel est un concept fortement marqué de l'esprit “ citadin ”.
La sauvegarde ne doit pas être assimilée à une démarche élitiste mais à l'évidente nécessité de remettre intact, ou aussi peu endommagé que ce soit, un patrimoine dont chacun a eu le privilège de jouir, qu'il soit cultivé ou qu'il ne le soit pas.
Ce paysage, dit naturel, en opposition à celui des sites
urbanisés, est bien souvent dans notre pays le produit d'une activité humaine
séculaire. II a évolué jusqu'au début du siècle lentement, puis cette évolution
s'est très brutalement accélérée, sous l'effet des grands travaux
d'équipements, ( grands ouvrages d'infrastructures, de transport, grands
aménagements ruraux, agricoles, grands ouvrages hydrauliques...) ainsi que sous
l'effet d'innombrables opérations moins importantes, d'équipement ( voirie
secondaire, électrification desserte en eau ), d'urbanisation ( diffuse ou non
) ou d'aménagement rural ( remembrement, reboisement, défrichement...).
La capacité technique, aujourd'hui, ouvre la voie à des transformations tellement radicales ( et aux incidences souvent imprévisibles et connues qu'après coup ), qu'il n'est plus possible maintenant de ne pas introduire volontairement la dimension “ paysage ” dans la conception de l'aménagement.
La régulation automatique de naguère ne suffisant plus, il faut bien faire appel à des régulations voulues ou imposées, tant dans les régions en voie de mutations urbaines que dans les; zones en voie d'abandon.
Les
fondements sociaux: l'ouverture au public
L'ouverture au public est une question délicate.
Les forets domaniales sont ouvertes au public; cette ouverture est compatible avec leur exploitation, si quelques précautions sont prises.
D'autres espaces naturels pourraient être ouverts.
Certains, tout en étant propriété privée, le sont en fait déjà, faute d'être gardés ou clôturés. Une ouverture organisée des espaces privés pose de délicats problèmes juridiques et pratiques. II ne faut pas pour autant attendre de les avoir résolus pour donner la réponse protectrice qui s'impose, faute de quoi, quand nous l'aurons trouvée, l'espace improductif sauvage sera suffisamment urbanisé pour que son acquisition publique ne soit plus possible et suffisamment clôturé et cloisonné pour être, pour l'éternité, interdit au public.
II n'est naturellement pas question d'envisager de telles perspectives pour les espaces productifs ou non qu'il conviendrait plutôt de fermer au public, quand la fréquentation excessive conduit à des débordements, si ce n'est au pillage.
La protection est ainsi le moyen de préparer pour nos enfants et nos petits-enfants de plus vastes espaces pour leurs pérégrinations. Et si la mode de la promenade a changé d'ici là, les risques encourus sont négligeables.
Les principes sur lesquels repose une sauvegarde sérieuse des espaces naturels ne sont pas discutables. Nul, à quelques rares exceptions, n'en disconvient. La question n'appelle pas de réponse subjective.
Les espaces naturels doivent être protégés, après versement
du tribut dû au titre du développement. Il doit être le moindre.
On entend souvent dire que la période du développement est révolue, que la croissance urbaine ne sera plus ce qu'elle a été, que l'expansion démographique a actuellement cessé, que l'expansion économique, hélas, manque un peu d'aliment. On en déduit alors que ces soucis s'expriment un peu tard, à un moment où le pire a été consommé et qu'il est superflu de s'imposer des restrictions dans la consommation d'espaces.
[ C'est encore le
discours qu'on entend aujourd'hui, 20 ans plus tard! Alibi à toutes les
facilités et à des mesures incohérentes. Propos de gens sans culture et sans
mémoire qui parlent pour ne rien dire dans les plus hautes tribunes. ( Cf.#1999-06-23---E#) et ( Cf.#1999-09-09---E#). Il faut se résigner à entendre citer sottement les "trente glorieuses" pendant
encore 20 ans. Après, peut-être, on sera tranquille, le temps que les
soixantehuitards avachis aient dégagé le terrain. AG. 16-11-1999 ]
Raisonnements simples qui masquent la complexité, qu'on ne voit pas ou ne désire voir.
La croissance spatiale des villes n'est pas liée à leur accroissement démographique par un lien directement proportionnel. Entre les deux recensements, des villes se sont étalées tout en perdant des habitants. La croissance horizontale des villes est liée à des causes que n'explique pas la démographie, à elle seule, tant s'en faut. Le mode de vie, les mœurs, les goûts, les revenus ont une influence directe sur l'évolution urbaine. Et cette évolution est loin d'être achevée.
Dans le même temps, pour de mêmes raisons, il faut s'attendre aussi à un accroissement sensible de l'habitat secondaire à bon marché, de l'habitat léger, de l'abri jardin vendu dans un grand magasin, de la caravane transportée, de grande dimension, etc., facteurs tout aussi importants et durables, malgré leur légèreté, d'une appropriation morcelée de l'espace comme l'habitation classique en dur, d'une intrusion dans l'écosystème naturel propre à le bouleverser.
II faut répondre à ces besoins en évitant que les espaces naturels en paient la très lourde addition, avec les collectivités locales.
Aussi, loin de constituer un souci du passé, la protection des espaces naturels s'impose plus encore si l'on veut éviter que demain la situation soit moins satisfaisante que jamais.
Mais les raisons qui permettent d'atteindre de bons résultats ne tiennent pas qu'aux principes énoncés. II en est d'autres qu'il faudra décrire plus loin pour l'efficacité qu'elles peuvent avoir dans l'action.
chapitre 3
les obstaclles a la sauvegarde
Si l'objectif est clair, les obstacles ne manquent pas sur le chemin qui y conduit. II en est quelques uns qu'on ne peut éluder; ils sont assez connus pour être brièvement traités.
L'IDEE DE “
CONSTRUCTIBILITE ”
On entend par là, l'idée très répandue suivant laquelle tout terrain doit être constructible. Oh! certes, dit-on, constructible, non pour y faire des tours ou des opérations, mais pour y faire sa maison.
Tout propriétaire, non seulement revendique ce droit, mais la plupart du temps, pense le détenir et sa surprise est grande quand il apprend qu'il n'en est rien.
Le terrain inconstructible semble contraire à la nature des choses, dans les mentalités. II faut compter avec ce fait sociologique. Le droit de construire, pour attaché qu'il soit à la propriété foncière, quand il existe, n'est cependant qu'une éventualité.
Cette éventualité ne se métamorphose en droit que dans certaines conditions qui dépendent en définitive de la collectivité publique.
Telle est la
philosophie profonde de notre législation, en avance, à bien des égards, sur
les esprits.
Les conditions s'expriment simplement dans le fait que toute construction est en définitive une croyance en équipements et services sur la collectivité publique.
La collectivité publique a des obligations à l'égard de tous ceux qui ont des bâtiments.
Elle a donc, de ce fait, le pouvoir — et le devoir si elle gère bien son budget comme son territoire — de n'accorder le droit de construire qu'aux terrains qu’elle est en état de desservir en équipements comme en services, plus ou moins quotidiens.
C'est aussi simple que cela.
La constructibilité n'est pas un fait transcendantal. C'est un lien de convivialité, si l'on peut dire, entre le groupe et l'individu, le groupe qui doit accorder à chacun de ses membres des possibilités de se loger, de travailler, de se distraire, de se reposer, et l'individu qui doit en bénéficier.
Une certaine égalité entre les individus, afin que certains d'entre eux n'aient pas une créance trop disproportionnée, implique naturellement qu'on ne construise pas n'importe où, mais là où la créance sera moindre pour la collectivité et pourra être honorée.
Cette évidence est encore mal comprise et pourtant elle fonde l'intégralité de notre droit; elle confère à la collectivité publique le pouvoir d'attribuer la constructibilité ici, et ailleurs de ne pas l'accorder.
Les statuts des terrains vis-à-vis de la constructibilité sont différents pour ces raisons élémentaires. Ils le sont aussi pour les motifs développés dans le chapitre précédent qui viennent en quelque sorte se surimposer à celles-ci et en consolider les fondements.
Notre pays découvre, non sans quelque douleur, ces vérités. II ne faut pas cesser d'en parler, il ne faut pas esquiver la question.
II faut déplacer la réponse du “ terrain ” de l'équité entre propriétaires, qui est la mauvaise façon de la présenter, vers celui des obligations imposées à la collectivité. Une collectivité ne peut promettre plus qu'elle ne peut donner, c'est-à-dire prélever sur l'ensemble des habitants au profit des propriétaires.
La politique de sauvegarde des espaces naturels, qui se heurte de front à l'idée de constructibilité, est une occasion exceptionnelle d'enseigner l'aménagement urbain, la gestion des budgets d'équipement et de fonctionnement, de penser l'extension urbaine d'une autre façon, dans l'intérêt même des contribuables - habitants, même si cet intérêt n'est pas absolument celui de l'ensemble des propriétaires.
Elle est aussi une façon de concevoir autrement les petits équipements ( voirie, adduction d'eau, électrification ) dont le chevelu, très serré dans notre pays, accrédite l'idée que tout terrain est desservi, ou peut l'être moyennant quelques extensions ou quelques renforcements. Et de ce point de vue, les administrations ne sont pas toujours conséquentes. Les communes non plus.
II faudra revenir, plus techniquement, sur cette question.
L'idée de constructibilité est donc le type même de faux problèmes, mais la gestion des sociétés consiste à les traiter comme s'ils étaient vrais, car la paix sociale en dépend. La moitié du chemin est faite quand les interlocuteurs ont compris. L'autre moitié est affaire d'autorité.
LA FUITE DANS
L'IMMOBILIER
La sauvegarde durable des espaces naturels est exposée à un autre écueil, plus accidentel mais non moins redoutable: la fuite dans l'immobilier quand un malheur survient dans les activités ou le destin d'un propriétaire de terrain.
II faut combattre l'idée que le terrain est un bien fourre-tout qui, dès l'instant où on n'en fait plus rien, ne peut être vendu que pour être construit; qu'il n'est pas normal de vendre des terrains au-dessous d'un prix terrain urbain.
Cette fuite entache de précarité les protections nécessaires en vigueur.
Dès qu'un Malheur survient, la protection devrait sauter. Or, c'est justement dans ce cas qu’elle doit demeurer.
Cette fuite dans l'immobilier concerne les espaces productifs agricoles notamment quand leurs propriétaires sont âgés et voient dans la vente d'un morceau de terrain, une façon de compléter leur revenu.
Elle concerne aussi les espaces improductifs, et plus particulièrement quand ils sont vastes, au moment des successions quand certains droits sont à payer.
Elle concerne aussi les biens, productifs ou non, de personnes publiques ou privées, subitement plongées dans le besoin.
Elle constitue une épée de Damoclès sur la protection.
LES DIFFICULTES
DANS LE BATIMENT
Le bâtiment, comme toute activité économique, traverse des périodes fastes et des périodes de difficultés. Les vingt dernières années furent favorables à cette industrie qui prit un développement considérable. L'idée de sauvegarde des espaces naturels trouva d'ailleurs des éléments dans ce développement. Les besoins demeurent importants, ne serait-ce qu'en raison des changements qualitatifs dans les besoins, mais diminuent en valeur absolue. En plus, la conjoncture est mauvaise.
La sauvegarde des espaces naturels qui aboutit à refuser des constructions sur certains terrains ajoute apparemment aux difficultés de cette branche de l'économie. II ne faut pas accueillir cette affirmation sans expertise portant sur l'évolution des permis accordés depuis 2 ou 3 ans, des logements achevés, de la surface de plancher autorisée, de la consommation de ciment...
En fait, la sauvegarde des espaces naturels change les habitudes de bâtir plus que le flux de construction. Elle gêne, un temps, l'agent économique qui a trouvé un terrain et qui ne peut bâtir. Le problème mérite attention, mais on ne résoudra pas la crise du bâtiment, si crise il y a, en laissant construire partout.
Les forces qui commandent la construction — ou qui n'en commandent pas autant — sont extérieures, nationales, économiques, indépendantes des activités locales, pour une large part. La chute de l'investissement immobilier a d'autres causes que la sauvegarde des espaces naturels.
Les obstacles lies à l'évolution des besoins
Si les obstacles précédents étaient essentiellement dépendants des désirs ou des problèmes d'un propriétaire foncier, auquel il convient de refuser satisfaction en maintenant la protection, quelles que soient la cause et la réalité du besoin et de sa légitimité, les obstacles suivants tiennent à la demande d'habiter des habitants. Ils sont beaucoup plus difficiles à surmonter, d'autant qu'ils risquent d'apparaître en contradiction avec d'autres orientations souhaitables et admises. C'est particulièrement vrai dans les régions de trop plein ( littoral, grandes agglomérations ).
LA MAISON
INDIVIDUELLE
Les pouvoirs publics encouragent la maison individuelle. Non sans raison. Mais la maison individuelle isolée peut se construire n'importe où, bien plus facilement qu'un important bâtiment. La sauvegarde des espaces naturels semble à contre courant, puisqu'elle se traduit par des refus et des interdictions de poser la maison sur le rural disponible accidentellement.
II faut donc satisfaire la demande sans s'engager dans le mitage, d'autant qu'il est porteur de multiples inconvénients.
Inconvénients pour l’habitant lui-même
La famille a certes l'avantage d'avoir une maison à la campagne, mais elle est éloignée. II faut plusieurs voitures. Les enfants et les personnes âgées risquent de devenir captifs, faute de transports collectifs. L'isolement est aussi facteur, psychologique ou réel, d’insécurité. II ne favorise pas l'insertion dans la communauté locale, ni les économies d'énergie.
La campagne a aussi ses inconvénients ( bruits, odeurs...), que l'habitant reproche aux exploitants agricoles quand il ne leur fait pas un procès.
Nous en avons déjà. On peut répondre que ces considérations n'intéressent ni l'Etat, ni la collectivité locale. Aux citoyens de choisir. Sans doute, à condition qu'ils ne demandent rien aux autorités. C'est rarement le cas.
Inconvénients pour la collectivité locale.
Ils sont évidents. L'habitat dispersé couse extrêmement cher en desserte et en coût public de fonctionnement. On retrouve la créance.
La desserte, une fois réalisée, doit être entretenue.
Quand au coût de fonctionnement, en transports scolaires ou publics, en collecte des ordures ménagères, en distribution du courrier, en équipements sociaux indispensables mais difficiles à utiliser en raison des déplacements, il est très vite exorbitant. En montagne, s'ajoute le déneigement.
II faut que la collectivité apprenne à calculer autrement son budget.
La réponse au mitage, pour fondée qu'elle soit en droit, sur le POS ou le RNU, appelle des actions positives. Le refus nécessaire n'est pas suffisant.
II faut donc satisfaire les besoins en terrains et en habitat individuel.
La réhabilitation de l'habitat ancien est une voie. Des villages entiers laissés à l'abandon, de belles maisons laissées inhabitées, un sous emploi fréquent du patrimoine immobilier ancien et dégradé, caractérisent la situation dans certaines régions. Cet aspect du problème doit être approfondi, mais il n'apporte qu'une réponse limitée à la demande en maisons.
La politique des petits aménagements urbains: permis de construire de quelques maisons, lotissements communaux ou non, bien situés, remembrement urbain, permettent, à des coûts privés et collectifs bien moindres, de satisfaire une grande part des besoins, si cette politique prend une vaste dimension.
Le développement certain de la maison individuelle n'est donc pas incompatible avec la sauvegarde des espaces naturels, pour autant qu'on n'entretienne pas la confusion très répandue, que maison individuelle est synonyme de droit de construire partout.
L'HABITAT LEGER
DE LOISIR
II y fut déjà fait allusion. C'est un fait important auquel une réponse adaptée doit être donnée. L'habitat de loisir se présente sous deux formes extrêmes de confort: la résidence secondaire et le camping. Entre les deux, il y a place pour un habitat, si l'on peut dire intermédiaire, fait d'abris en dur, de maisons légères préfabriquées, de caravanes, capables de se déplacer. Cet habitat répond à un besoin: celui de s'échapper de son milieu de vie avec un minimum d'investissement immobilier. II répond donc à un marché. Quasi sédentaire, il permet, bien plus facilement, d'émigrer après quelques années, que lorsqu'on a acquis une maison.
Pour léger qu'il soit, cet habitat exige un minimum de réseau ( électricité, eau, chemin ); il est non moins consommateur d'espace et de perturbation. II s'enracine donc et demeure.
II s'infiltre entre les mailles des réglementations, à cause d'une publicité trompeuse qui semble le dispenser de permis de construire ou d'autorisation, à cause d'une répression insuffisante..., à cause de son caractère modeste et social.
La solution de l'interdit doit s'accompagner de propositions. II faut le localiser dans l'espace, trouver un aménagement qui limite sa dispersion.
Le développement des gîtes ruraux, des villages de vacances, va dans le même sens.
Le trop vide et la désertification
La sauvegarde des espaces naturels passe mal dans les communes rurales des régions ( zones ) en voie de dépopulation. Un habitant en plus est toujours bon à prendre, qu'importe le terrain où il met sa maison.
La dépopulation a des conséquences en chaîne. Elle prive la commune de tout moyen d'intervention. Elle est désespérance, et dans de telles conditions, parler de sauvegarder des espaces naturels, de biens improductifs intéressants pour leur écosystème, de paysages à préserver, tombe à coté du problème. L'agriculture y est mal en point. l'abandon et la friche marquent autant les esprits que l'espace et protéger la terre cultivable ne manque pas de dérision.
Le mitage conserve cependant ses inconvénients.
II faut donc le combattre comme ailleurs avec les seuls arguments des coûts qu'il entraînera pour la commune, si les autres raisons de s'y opposer ne sont pas adaptées à la situation.
Mais il faut aussi que renaisse un peu l'espérance.
Que les communes déshéritées ne soient pas des laissées pour compte de l'évolution, n'est pas une question de règlements mais d'actions. Elles ont pris, ici ou là, des formes variées, encore limitées. Leur revivification s'impose et nous y reviendrons.
Le
cri d'un élu local des Alpes du Sud exprime mieux que tout discours le drame
qui se joue: “ Nous
sommes au pied du mur et c'est le mur du cimetière ”.
Tel est l'arrière-plan — et il est bien connu — avec lequel il faut compter. La sauvegarde des espaces naturels, des paysages, des lieux cultivés, des écosystèmes sauvages ou artificiels, a du mal à s'enraciner dans la société, d'autant qu'elle est plus méridionale, malgré des exceptions partout.
L'action indispensable passe par des moyens. Mais les moyens impliquent volonté pour être utilisés. Et cette volonté, qui n'existe pas spontanément partout, est à faire émerger et elle émergera en même temps qu'une conscience accrue de l'environnement.
chapitre 4
les moyens de la sauvegarde
L'arsenal juridique est bon. Certains diraient qu'il est surabondant, que sa luxuriance nuit à son utilisation. II faut en faire la présentation, en raccourci; pour de nombreux lecteurs, les choses sont connues ; le rappel est utile à ceux qui sont moins familiers du droit de l'aménagement. Cet ouvrage ,en effet, qui dresse en quelque sorte un bilan, ne s'adresse pas qu'aux seuls techniciens, et ceux-là nous excuseront.
Nous invitons aussi le lecteur à se procurer auprès des Directions Départementales de l'Equipement ( D.D.E.) ou de la Direction de l'Urbanisme et des Paysages ( D.U.P.) la petite plaquette “ Espaces naturels, sauvegarde et aménagement ” qui vulgarise l'essentiel des législations. ( Cf.[1981-04-02---H-DEPLIANTS-PLAQUETTES-ET-AVANT-PROPOS])
Ces moyens sont de deux ordres:
· les premiers permettent d'interdire,
· les seconds permettent de réaliser ou d'intervenir.
Car, on ne sauvegarde pas durablement les espaces naturels sans répondre efficacement aux besoins de l'urbanisation.
Nous tenons à cette réunion des moyens. La protection en soi risque d'être illusoire. Son porte-parole exclusif manque de crédibilité. II n'est plus qu'un agent de répression. Pour interdire avec efficacité, il faut avoir en main des pouvoirs de donner. Le spécialiste en protection est rejeté, quand il n'est que cela. N'oublions jamais ce précepte élémentaire d'administration, qui s'applique tout autant aux fonctionnaires qu'aux élus.
Aussi faut-il combattre sans répit les tendances à partager en deux fractions les agents et leurs fonctions: les uns amicaux, généreux, intelligents, qui donnent et n'ont jamais à dire non, les autres, empêcheurs de tourner en rond, spécialisés dans le refus et la punition.
Une administration locale, auprès de collectivités, n'a plus de légitimité quand elle n'est plus que police ou bureaucratie. Près des élus, et au contact de l'usager, il lui faut avoir le cœur bien accroché pour résister aux pressions. Et comment résister quand on ne donne jamais rien, sinon des dérogations ?
Ce principe est la base; il n'exclut pas des exceptions, fondées notamment sur le fait que le pouvoir de refuser s'exerce mieux de loin que de près, dans l'abstraction que dans l'humanité, que des freins extérieurs restent indispensables au sein du métabolisme ordinaire local qui peut très bien se dérégler. Aussi la dialectique Etat- collectivités est-elle indispensable ? D'autres dialectiques peuvent aussi jouer au sein de l'administration ainsi que dans les rapports avec les forces extérieures. La stratégie aura pour objet de les organiser en vue de faire produire un maximum d'effet aux moyens qu'il convient maintenant d'aborder en eux-mêmes et dans leur articulation entre eux.
Le graphe de l'articulation des moyens
Le graphe prétend ordonner l'articulation des moyens dont il donne en même temps l'énumération. Il montre la complexité des possibilités et des combinaisons et les risques fréquents d'interventions voisines qui s'ignorent, sur le même objet et que signale le terme articulation. ( par exemple Cf. #1978-06-28---H#et#1979-03-23---H#)
La hiérarchie juridique des actes importe moins que la compréhension d'ensemble. Aussi faut-il rappeler sommairement les moyens d'interdiction et d'intervention et commenter cette articulation essentielle. ( Voir graphe ci- dessous ).
LES SCHEMAS
D'AMENAGEMENT
Ils ne sont pas partout les mêmes.
Ils ont des formes différentes et leurs effets en droit sont inégaux. On ne
peut comparer un schéma de massif montagnard, un schéma d'aire métropolitaine,
un schéma de région littorale. En outre, les schémas se combinent avec les
S.D.A.U ( Schémas Directeurs d'aménagement et d'Urbanisme, opposables aux
collectivités publiques ).proprement dits. Il y a enfin les schémas d'aptitude
et l'utilisation de la mer.
II faut oublier les distinctions et ne retenir que l'idée que les schémas sont un moyen, quels que soient leurs effets et leur mode d'approbation, de définir de grandes volontés parmi lesquelles celles de protection ont une place égale à celle d'urbanisation ou de développement.
Mais au-delà de son message écrit et du dossier qui le contient en le localisant, le schéma vaut par l'appropriation politique et locale dont il est l'objet, par les conseils généraux ou régionaux quand le schéma s'élève jusqu'à leur niveau, par les communes et agglomérations.
II vaut aussi par l'information qui entoure sa préparation et par la diffusion de documents clairs.
Le schéma est donc une institution qui permet d'exprimer et d'ancrer un message dans la société, et notamment, celui de protection des espaces naturels.
GRAPHE DE L'ARTICULATION DES MOYENS DE LA
SAUVEGARDE
( p 28 de la plaquette imprimée originale )
[ De mon point de
vue, il y en avait trop au détriment de l'intelligibilité du système et par
conséquent de son efficacité car l'efficacité d'un système dépend directement
de son "intériorisation collective"
donc de son accessibilité au grand public .(
Cf.[1983-10-00---H-LE-PETIT-MANUEL-DU-BUREAUCRATE-AMENAGEUR]. Notion N° 29 ). D'où mon
attachement au RGA ( Cf.#1998-10-20---C#) et
mon regret de le voir écarté avec mépris par des juristes obtus. Toutefois dans
l'encyclique il n'était pas question de polémiquer. AG. 11-11-1999 ]
Les moyens d'interdire
On distinguera: les moyens locaux habituels, les moyens centralisés, la surveillance et la répression.
LES MOYENS LOCAUX HABITUELS
II y en a quatre: le plan d'occupation des sols, les zones de protection dans les périmètres sensibles, les zones d'environnement protégé, le règlement général d'urbanisme.
Ces moyens peuvent être commentés rapidement dans leurs dispositions protectrices applicables aux espaces naturels.
Le Plan
d'Occupation des Sols (P.O.S.)
Il permet de protéger les espaces naturels productifs ( zones NC ) et les espaces improductifs ( zones ND ).
II permet de protéger les espaces boisés, en les classant, quelle que soit la zone où ils sont situés.
Il permet dans les zones correspondant à ces espaces naturels d'interdire plus ou moins totalement les constructions.
Dans les zones dites NC ne sont admises que les constructions nécessaires et liées à l'activité agricole ( ou à l'utilisation de la richesse naturelle à exploiter ).
Dans les zones dites ND il doit tout interdire, même s'il est admis que ces zones peuvent comporter certains secteurs aptes à recevoir de l'habitat léger de loisir.
Dans les espaces boisés classés, les constructions y sont interdites par la loi elle-même.
Dans tous les cas, l'extension mesurée des bâtiments existants doit être admise pour des raisons de bon sens.
Enfin, dans les zones dites ND, le transfert des possibilités de construction ( transfert de C.O.S. ) peut être éventuellement utilisé.
Les lotissement y sont interdits.
Le P.O.S. est opposable à d'autres travaux que les constructions et la sauvegarde des espaces naturels requiert de ce fait l'interdiction ou l'admission dans certains secteurs seulement ou sous certaines conditions d'autres opérations, telles que: camping, terrains de caravanes, caravanes isolées. installations et travaux divers, carrières.
Les zones de protection des périmètres sensibles ( P.S ) ( Art. L.142.3 du Code de l'Urbanisme)
Ces zones permettent d'obtenir les mêmes résultats que les P.O.S., puisque le règlement qui les accompagne embrasse le même objet.
Instituées avec un minimum de procédure, elles permettent donc, dans les périmètres sensibles délimités, d'intervenir avant même l'établissement du P.O.S.
Une articulation avec le P.O.S. est à bien calculer.
II faut que ces zones soient rigoureuses dans leur contenu afin que le P.O.S. futur n'ait pas à revenir sur leurs dispositions pour mieux protéger qu'elles. II faut qu’elles soient aussi très étendues et au moins communales. Elles ne doivent pas exclure les espaces conflictuels en se limitant aux espaces sans problème.
Ainsi l'établissement du P.O.S. permet-il de revoir éventuellement, après un arbitrage bien étudié, des protections applicables aux espaces conflictuels convoités.
Enfin, ces zones particulières peuvent très facilement rendre opposables aux tiers les cartes communales.
Les Zones d 'Environnement
Protégé ( Z.E.P.)
Elles concernent essentiellement les territoires où la pression urbaine est faible et où le P.O.S. ne se justifie pas. Elles devraient être intercommunales. Elles s'appliquent à tout le territoire communal sans exception. ( Cf.[1977-11-09---H-LA-ZEP-QUELQUE-CHOSE-DE-SIMPLE-POUR-L-ESPACE-RURAL])
Le Règlement
National d'Urbanisme ( R.N. U.) .
II s'applique partout en l'absence des documents précédents. II permet de protéger, en fondant des refus de permis de construire et de lotissement, les espaces productifs, improductifs ou forestiers.
II est bon, pour éviter que l'utilisation du R.N.U., à l'occasion des décisions individuelles d'autorisation, soit mal comprise par les communes ou les usagers, d'établir des cartes communales en concertation avec la commune, la Direction Départementale de l'Agriculture ( D.D.A.) et la Chambre d'Agriculture. ( Cf. ses prémisses [1977-10-28---H-LA-CARTE-COMMUNALE]et plus tard un réaction d'humeur[1996-06-00---H-CARTES-COMMUNALES-OU-BETISE-A-LA-FRANCAISE]).La carte doit localiser la règle du jeu qui sera appliquée dans l'utilisation du R.N.U., en délimitant notamment les espaces où l'urbanisation peut être admise, sans nuire aux espaces naturels et sans créer de problème d'équipement ou de fonctionnement pour les communes et les habitants. ( Cf.#1974-11-22---H#)
Mais il est préférable de ne rien avoir plutôt que d'avoir de mauvais documents qui consacrent le gaspillage des espaces naturels.
L'ARTICULATION
DE CES QUATRE MOYENS
Ces quatre moyens sont exclusifs les uns des autres. Le Plan d'Occupation des Sols prévaut sur les trois autres, même si certaines dispositions d'ordre public du Règlement National d'Urbanisme permettent de faire obstacle à l'application d'un Plan d'Occupation des Sols quelque peu “ laxiste ” La zone de protection doit de préférence précéder le Plan d'Occupation des Sols pour en faciliter l'établissement.
La carte communale peut être pérennisée par un Plan d'Occupation des Sols ou une Zone d'environnement Protégé ou une zone de protection des périmètres sensibles.
Mais l'articulation pose des problèmes tactiques bien plus délicats dans la mesure où le caractère juridique de la protection est plus ou moins explicite et plus ou moins précaire suivant le cas.
Le Plan d'Occupation des Sols est le moyen qui apporte le maximum de garantie, puisque le déclassement des espaces protégés requiert une autorisation centralisée.
[ Aveu dangereux
à cette époque où "nouveaux conformistes" et "démocratolâtres" ( un bel exemple
avec Cf.#1980-07-02---H#) nous
rebattaient les oreilles des vertus universelles de la démocratie
locale et semblaient n'avoir d'autres buts que de déconsidérer
l'administration. AG. 11-11-1999 ]
De même, son étude et sa technique permettent des solutions très différenciées. En contrepartie, sa procédure et son contenu peuvent paraître contraignants.
II faut donc éviter que les autres moyens — et notamment les Z.E.P. et le R.N.U.— soient utilisés, en raison de la souplesse, apparente ou réelle, qu'ils semblent ménager, à la place du P.O.S., là où le P.O.S. a été prescrit et est indispensable.
II convient d'éviter, en quelque sorte, une concurrence déloyale entre moyens, concurrence qui ne peut d'ailleurs se comprendre que comme une façon de fuir la protection, ou d'y échapper quand elle aura été instituée.
Les P.O.S. concernent plus de 11 000 communes. Leur nombre définitif ne devrait guère être supérieur.
Les Z.E.P. commencent à peine à être utilisées.
Les cartes communales se justifient en réponse à une application stricte du règlement général d'urbanisme ( R.N.U.).
Mais il est préférable de ne pas en user plutôt que d'aboutir, en les utilisant, à des documents qui ne consacrent pas une protection réelle de l'espace naturel. En effet dans ce cas, ils consacrent des droits sur lesquels il sera par la suite difficile de revenir.
Ces moyens, comme les suivants, permettent d'agir, au stade des autorisations, par des refus.
Les
moyens centralisés
II y en a quatre: les sites classés, les réserves naturelles, les parcs nationaux, les directives d'aménagement national.
Les sites classés
Ils constituent la protection supérieure et répondent à l'idée de sanctuaire exceptionnel à protéger à cause du paysage.
En effet, ils comportent la présomption d'inconstructibilité totale et tous les travaux qui y sont envisagés exigent l'accord d'une autorité indépendante des pouvoirs locaux ( Architectes des Bâtiments de France ou Ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie après avis des Commissions des Sites ).
Leur articulation avec les P.O.S. posent un problème qui doit
être convenablement réglé. ( Cf.#1978-06-28---H#)
Si le P.O.S. est en cours d'établissement, et si son élaboration rencontre des difficultés, le classement ou la proposition de classement peut permettre de dégager le terrain. Le P.O.S. doit obéir au site classé.
Si le P. O.S. est rendu public ou approuvé et protège convenablement les espaces naturels, le classement ne devrait être employé que pour consolider les protections menacées.
Si le P.O.S. est rendu public ou approuvé et ne protège pas convenablement les espaces naturels, le classement peut être employé pour remettre en ordre la situation, et après quoi, les dispositions du P.O.S. devront être réajustées par les procédures prévues.
[ De fait
l'administration centrale a été infoutue de s'exprimer clairement sur ces
points préférant sans doute maintenir une ambiguïté aussi bien par routine de
bureaucratie centrale jalousement refermée sur ses prérogatives que par erreur
de stratégie. Voir les liens cités plus haut. AG. 11-11-1999
]
Les réserves
naturelles
C'est un autre sanctuaire à protéger, de dimension importante ou modeste, et caractérisé par une spécificité écologique, exposée à des dégradations.
L'articulation avec les moyens locaux habituels ne pose pas de problèmes graves en raison du nombre limité de ces réserves.
En toute hypothèse, la réserve prévaut sur les dispositions des moyens locaux habituels. Ils doivent la respecter quand elle existe, et s'y plier en se réajustant, quand elle se superpose aux dispositions qu'ils ont édictées.
Les parcs
nationaux
C'est une troisième façon d'instituer un sanctuaire assorti d'un statut juridique.
II se substitue donc au P.O.S. et à la Z.E.P. afin que les dispositions applicables à l'espace naturel restent simples et sans contradiction.
Quand il préexiste, on n'y établit donc, à l'intérieur, ni P.O.S., ni Z.E.P., ni zone de protection.
Les directives d'aménagement national ( D.A.N.) Il y a celle du 22 novembre 1977 relative à la montagne.
II y a celle du 25 août 1979 relative au littoral qui a la même finalité.
Ces directives doivent être respectées quand on use des moyens locaux habituels dans les domaines qu’elles embrassent.
Ces directives peuvent être opposées et donc servir de base à des décisions individuelles de refus, quelles que soient les dispositions locales applicables au terrain.
Leur articulation avec les moyens locaux peut donc poser quelques problèmes.
Leur articulation avec les moyens centralisés précédents ne devrait pas en poser.
[ Il fallait bien
les citer malgré ce que j'en pensais depuis longtemps. ( Cf.[1987-07-00---H-DU-VIRUS-DE-LA-DIRECTIVE-AUX-TOXINES-DES-LOIS-D-AMENAGEMENT]). A.G.
11-11-1999 ]
La surveillance et la répression
La surveillance des dispositions de protection — locales ou centralisées — se fait à l'occasion de la délivrance des autorisations destinées précisément à les faire respecter. Elle consiste à ne pas accorder de dérogations.
La répression — à savoir, la constatation des infractions et le déclenchement des poursuites devant les tribunaux — est du ressort des maires, des fonctionnaires assermentés et des associations agréées.
Les articles L.160.1, L.430.1 et suivants, L.316.1 et suivants et L.111.6 du Code de l'Urbanisme permettent de définir une politique cohérente en faveur du respect de la loi, si les maires, les administrations civiles et la gendarmerie harmonisent leurs actions et font exécuter les jugements, afin que les tribunaux n'aient pas le sentiment que la sévérité est injuste, que la mansuétude est préférable, faute de comprendre le sens des poursuites engagées contre les contrevenants et faute d'exécution des jugements.
La sanction des infractions est indispensable au respect des dispositions. On n'en est pas encore convaincu partout.
Les moyens d'intervention
L'intervention des autorités publiques dans la sauvegarde des espaces naturels consiste à acquérir certains de ces espaces, à les gérer conformément à leur vocation, et, éventuellement, si ce n'est pas incompatible avec leurs caractéristiques, à ouvrir ces espaces au public.
L'acquisition concerne essentiellement des espaces improductifs. Elle concerne aussi les espaces forestiers même s'ils ont un caractère productif. Il revient à la Société d'Aménagement Foncier et d'Equipement Rural d'intervenir pour acquérir lés espaces productifs agricoles mis en vente.
Les autorités publiques sont: l'Etat et le Conservatoire du littoral, les établissements publics régionaux, les départements, les communes.
On doit rajouter la Société d'aménagement Foncier et d'Equipement Rural, avec son droit de préemption qui s'applique aux terres agricoles.
Ces interventions requièrent: une prérogative juridique ( droit de préemption, expropriation ), des moyens financiers, une capacité de gestion.
Elles posent de délicates questions d'articulation, lorsqu'elles sont fréquentes sur un territoire donné.
Enfin, leur mise en œuvre ne peut ignorer — et doit de ce fait appuyer — les moyens d'interdire qui ont eu pour premier effet, quand ils sont bien utilisés, de stabiliser les prix fonciers
L'Etat et
le Conservatoire du littoral
L'Etat peut intervenir partout, mais en fait il s'est spécialisé dans les acquisitions forestières. II complète ainsi le patrimoine des forêts domaniales. Ses autres interventions sont exceptionnelles et permettent essentiellement d'appuyer des cas particuliers ( Fonds d'intervention de la Qualité de la vie ).
II intervient aussi dans l'ouverture des espaces naturels au public: en ouvrant ses forêts domaniales, en mettant en place la servitude de passage, le long du littoral avec les communes, en participant aux actions de sauvegarde des chemins ruraux qui permettent la promenade.
L'Etat a créé l'établissement public intitulé “ Conservatoire du littoral et des rivages lacustres ” spécialisé dans les acquisitions d'espaces “ écologiques ” dans les cantons littoraux et les communes riveraines des grands lacs de plus de 1000 hectares.
Le conservatoire ne gère pas les biens acquis mais en remet la gestion à des collectivités ( ou à l'Office National des Forêts si l'espace est boisé notamment ).
Les régions
Elles ne peuvent acquérir des espaces naturels, mais leur budget peut servir à subventionner des acquisitions départementales ou communales.
Ainsi, certaines régions participent à des acquisitions foncières communales.
II existe dans deux régions ( Haute Normandie et Lorraine ) un établissement public d'aménagement qui peut sur ses ressources propres d'origine fiscale, acquérir des espaces naturels, même s'il est plus spécialisé dans les acquisitions d'espaces urbains et de réserves foncières.
Le département
Le département peut décider d'intervenir dans l'acquisition et l'aménagement dès espaces naturels en demandant la création de périmètres sensibles.
Dans le périmètre sensible délimité, la taxe départementale d'espaces verts est perçue sur les constructions.
Dans ce même périmètre, des zones de préemption peuvent être délimitées au profit du département, qui dispose d'un droit de préemption avec, suivant le cas, soit le conservatoire, soit les communes.
La taxe ( T.D.E.V ) permet au département:
·· d'acheter des terrains (à l'amiable ou par voie de préemption),
·· de les aménager et de les ouvrir au public,
·· de passer des conventions d'ouverture au public avec les particuliers.
Les espaces à acquérir sont essentiellement des espaces écologiques ou forestiers. Aussi l'intervention du département doit-elle se combiner, le cas échéant, avec celle de l'Etat et du Conservatoire.
Cette articulation est à organiser au niveau départemental et doit trouver son fondement géographique dans les schémas d'aménagement. Son développement tactique est à étudier en fonction des moyens d'interdire locaux ou centralisés — utilisés localement.
L'acquisition permet ainsi de consolider une protection et d'en exploiter l'espace acquis protégé ou de parer au risque menaçant un espace dépourvu de protection
Les communes.
Elles peuvent naturellement contribuer aux actions de protection en acquérant des espaces naturels.
Les moyens financiers ne le leur permettent pas toujours. En outre, les espaces naturels sont souvent vastes et intercommunaux. Néanmoins, la commune est directement intéressée par l'usage éventuel des espaces acquis et par leur gestion.
Elles ont donc un rôle important dans l'ouverture au public ; leurs chemins ruraux ne doivent pas être aliénés ou laissés à l'abandon; elles sont directement concernées par la servitude de passage le long du littoral.
Enfin, comme elles sont au premier rang dans l'utilisation des moyens de protection — qu'elles subissent souvent — il est essentiel que les interventions viennent contribuer, avec leur assentiment, aux actions de sauvegarde, toujours très rudes à supporter.
Les Sociétés
d'Aménagement Foncier et d'Equipement Rural
Elles ont à intervenir, par voie de préemption et de cession sur les espaces agricoles, en permettant des restructurations foncières de nature à consolider des exploitations ou à en créer de nouvelles.
II est indispensable (et évident) que l'action des Sociétés d'aménagement Foncier et d'Equipement Rural soit soutenue et que l'intervention des collectivités publiques ne vienne pas compliquer cette action. A cet effet, une articulation des politiques de l'ensemble des autorités intéressées doit être mise sur pied dans les départements actifs.
Les politiques d'urbanisation
Elles sont indissociables des politiques de protection et doivent contribuer à leur mise en place comme à leur pérennité.
Si la protection est généralement édictée en rencontrant des résistances, l'urbanisation sous ses différentes formes, tend à se développer spontanément de façon isotrope et aléatoire dans le temps.
L'urbanisation exige de l'espace et cet espace doit être mis à sa disposition aux endroits les moins préjudiciables pour la sauvegarde des espaces naturels, productifs ou improductifs.
Les sacrifices inévitables doivent être minimisés, et c'est le rôle des politiques d'aménagement que d'obtenir ce résultat.
Aussi, au-delà de la localisation des espaces urbanisables, immédiatement ou à terme, par les P.O.S. notamment, les collectivités publiques doivent s'efforcer d'offrir des terrains constructibles à l'initiative privée, indépendamment de ceux qu'elle trouve spontanément.
Cette offre publique est de nature à entraîner l'urbanisation et à réduire les tensions sur les espaces protégés.
Les politiques d'urbanisation disposent d'instruments puissants: les politiques foncières. les opérations d'aménagement.
Les politiques
foncières urbaines
Les instruments juridiques sont les réserves foncières et les zones d'aménagement différé qui peuvent se combiner avec les acquisitions à l'amiable.
Les financements sont essentiellement constitués de prêts de la Caisse d'aide à l'Equipement des Collectivités Locales ( CAECL ).
Ces moyens sont connus.
Ils sont efficaces mais temporairement ils peuvent accroître les tensions sur le marché foncier. Aussi faut-il que l'offre publique de terrain, quand ces moyens sont utilisés, vienne compenser ces tensions.
Les opérations d'aménagement
Nous les entendons au sens large, afin de répondre aux différentes formes d'urbanisation
Les opérations classiques
Ce sont la zone d'aménagement concerté et le lotissement communal. Avec ces deux opérations, la commune aménage ( ou fait aménager ) des terrains.
C'est le lotissement communal, à condition d'être bien conçu, qui est particulièrement adapté aux petites communes.
C'est encore, dans les Plans d'Occupation des Sols, un dimensionnement correct des zones urbaines et des zones d'urbanisation future, mais encore plus une mobilisation des terrains constructibles, en usant du remembrement urbain, en créant une éventuelle incitation fiscale, qui rende à la fois plus équitable le zonage et moins tentante la rétention des terrains.
La combinaison des opérations publiques et des opérations privées est indispensable à une utilisation diversifiée des terrains constructibles.
Les opérations touristiques
Elles consistent pour la commune à offrir des espaces aux résidents temporaires qui viennent quelques semaines par an dans certaines régions, avec leurs tentes ou leurs caravanes.
Le camping communal, à cet égard, est d'une grande utilité quand l'initiative privée fait défaut ou tend à se localiser n'importe où.
Dans les régions très visitées, à cause de leur climat ou de leur site, il est donc important que l'urbanisation touristique légère — opposée ici à la résidence secondaire ou à l'hôtellerie — utile singulièrement pour des raisons sociales, ne soit pas ignorée, rejetée ou admise n'importe comment au détriment des espaces naturels. C'est simple à dire et moins facile à réaliser.
Mais même en l'absence d'opération publique, il est essentiel que les actions de contrôle de cette urbanisation ( Plan d'Occupation des Sols et autorisations de camping, de caravanes, isolées ou non, et de parcs résidentiels de loisirs ), fassent l'objet d'une étude globale et de mesures adaptées afin que les demandes puissent être satisfaites par diverses modalités ( camping à la ferme, gîtes ruraux, camping et caravanes en terrains aménagés ). L'objectif est d'éviter la dispersion aléatoire, préjudiciable à la nature, les interdictions générales, difficiles à faire respecter, des modalités uniformes inadaptées à la demande.
Conclusion
La sauvegarde
des espaces naturels dispose ainsi d'un éventail très divers de moyens. Leur
sophistication apparente n'est pas nécessairement un mal, à condition qu'elle
ne conduise pas à un renoncement à les utiliser à cause de leur complication, à
condition aussi qu'ils
soient articulés dans leur usage.
Une vision d'ensemble est nécessaire. Nous l'avons donnée, mais c'est au plan local qu'il faut l'avoir, en y ajoutant la dimension géographique, sans laquelle les autorités, très nombreuses, risquent de se gêner ou de se contredire.
Nous n'avons pas parlé des études d'impact indissociables de l'utilisation des différents moyens et plus déterminantes pour mieux évaluer les incidences d'un projet important sur les milieux naturels, afin d'en minimiser les conséquences néfastes que pour agir directement au stade de la multitude de petites opérations qui en sont généralement exemptées. II est patent néanmoins que le développement de ces études est de nature à faire partager plus largement le souci de sauvegarde des espaces naturels et à ce titre elles ont une place dans la stratégie, à condition cependant qu'elles ne constituent pas une justification sur mesure des opérations.
Chapitre 5
la doctrine
“ L’ESPACE EST
UN TOUT ” et les espaces naturels sont précieux. La
doctrine s'explique par l'histoire dont il faut tirer les leçons.
L'histoire
jusqu'en 1968
L'objectif de sauvegarde des espaces naturels n'est pas récent.
La loi du 2 mai 1930 relative aux sites en témoigne.
La loi du 15 juin 1943, base première du Code de l'Urbanisme ne l'ignorait pas.
Il fut un peu négligé pendant les années 1945 à 1959-60. Il fallait reconstruire et loger, créer l'appareil de production du bâtiment. Le risque n'était pas le mitage. On n'avait pas trop besoin de se soucier d'un espace que l'urbanisation n'atteignait pas.
La loi du 7 août 1957 fourmille déjà d'idées.
Dès les années 1959-60, le souci émergea, à cause de
l'évolution qu'on constatait dans les régions méridionales du Sud-Est. Et c'est
à cette époque que fut inventé ·“ le périmètre
sensible ” ·, (Décret N° 59.768 du 26 juin 1959). La loi de finances
du 23 décembre 1960 ( art. 65 ) inventa à son tour la redevance départementale
d'espaces verts et les zones de préemption.
Il fut aussi
constituée une commission de sauvegarde
des espaces naturels méditerranéens.
On créa également le concept administratif de zones sensibles.
Les plans d'urbanisme, à l'état naissant, à la suite de la réforme de 1958, contenaient le concept de zone rurale à protéger plus ou moins.
Les textes de 1958 et 1959 créèrent le concept d'espaces boisés classés à protéger.
L'ensemble de l'instrumentation de l'urbanisme a vu le jour en deux ou trois ans.
Les parcs naturels nationaux datent aussi de 1960.
A cette époque cependant, l'administration, sans lui jeter la
pierre, faisait des textes mais sans doute trop absorbée par le problème de
l'urbanisation à promouvoir, dotée de services locaux insuffisants et durement
réduits en effectifs à la suite de la constitution définitive du Ministère de
la Construction, elle n'a pas joué son rôle.
Elle n'a entrepris aucune propagation des idées, n'a recherché aucun allié, s'est complu dans un esprit contemplatif, laissant au sort le soin de faire appliquer les lois, malgré d'excellentes idées.
Quoi qu'on dise des circulaires, elles ont leur utilité, mais aucune circulaire n'est venue commenter les lois et les décrets — pourtant compliqués.
Les périmètres sensibles restèrent sans explication. Leur extension, décidée en principe par règlement d'administration publique, ne donna lieu que bien plus tard à des délimitations. Dans le Languedoc, ils ne le furent que très récemment et dans un seul département, alors qu'il eût été possible de les délimiter bien plus facilement dans les années 60.
Le procès, a posteriori, est facile.
Le Ministère avait eu des idées, mais il manqua de volonté et de savoir faire.
Jusqu'en 1968, sa principale action fut d'établir des plans d'urbanisme lentement moyennement protecteurs et de se cantonner dans les permis de construire.
Encore faut-il signaler pour être juste, que l'étude expérimentale dans une trentaine de villes, de ce qui devait devenir les S.D.A.U. et les P.O.S., à partir de 1965, absorba une part notable des crédits d'études au détriment des études de plans d'urbanisme.
Des rapports très sérieux et très documentés furent établis sur le problème de la sauvegarde des espaces naturels; ils ne donnèrent pas lieu à des actions. Aucun document de vulgarisation ne fut établi. La sauvegarde des espaces naturels était un objectif second bien que chacun pensa exactement ce qu'il fallait penser, à l'exception peut-être de la préoccupation agricole, un peu négligée.
Epoque étonnante pour l'historien. L'impulsion donnée en 1960 par le Ministère de la Construction s'éteignit d'elle-même, un peu plus chaque année jusqu'en 1968-69.
Le
relâchement de 1968. ( Cf. #1120# )
Ce relâchement n'a aucun rapport avec les événements, même s'ils en sont à l'origine, puisque le changement tint à un changement de gouvernement.
Le nouveau Ministre employa son énergie dans un premier temps à simplifier et à débloquer, à admettre et à préconiser la construction partout. Ceci dura un peu plus de deux ans, puis le courant s'inversa et revint à une position plus traditionnelle, dans ce domaine notamment.
Mais le mal était fait pour longtemps tant est forte . “ l'idée de constructibilité ” , qu'il faut beaucoup de temps pour en atténuer les effets, que quelques mots d'une autorité suffisent à faire rejaillir dans toute son ampleur.
Il l'était dans les esprits.
Il l'était aussi dans les plans d'urbanisme, rendus publics et approuvés à la chaîne, qui dans certains départements distribuaient des possibilités de construire innombrables sur des espaces naturels.
Le relâchement de 1968, que rien ne justifiait vraiment, mettait les administrations et les collectivités locales dans l'obligation de remonter le courant, en établissant des P.O.S. qui restaient entièrement à établir, à une période où commençaient à prendre essor les constructions de maisons individuelles.
Le
redressement
Le retournement amorcé en 1971 permit de ne pas commencer l'établissement des P.O.S. sous les auspices d'une sauvegarde des espaces naturels reniée.
Depuis, l'action
courante de l'administration et celle du gouvernement, dans ses directives
comme dans ses décisions, ainsi que celle du Parlement dans ses lois, est allée
dans le sens d'une meilleure protection des zones naturelles.
En 1973, la diffusion des modèles de règlement des zones naturelles jette les bases de la doctrine en ce qui concerne les P.O.S.
Une action commune, amicale et productive, de l'administration et des chambres d'agriculture, permet à l'administration, au plan central, puis local, de ne plus opérer complètement seule.
La circulaire du 6 février 1973, relative aux espaces verts, signée par cinq ministres, exprime une doctrine politique des espaces naturels, ruraux ou périurbains.
La limitation des dérogations en 1972 va dans le sens d'un respect accru des dispositions protectrices.
Le rapport PICARD sur le littoral, et les études qui l'ont précédées, vont dans le sens d'une attention accrue aux préoccupations écologiques.
C'est la première phase du redressement.
L'épanouissement
A partir de 1974-1975, une nouvelle impulsion est donnée.
Le projet de loi portant la réforme de l'urbanisme est préparé qui améliore les dispositions du Code de l'Urbanisme en matière de protection.
Le Comité interministériel de l'aménagement du territoire arrête le principe de l'aménagement et de la sauvegarde du littoral en décembre 1974.
La loi sur la protection de la nature est aussi mise en chantier.
Les prises de position publiques des plus hautes autorités de l'Etat viennent donner une légitimité nouvelle à des mesures législatives ou administratives que l'opinion démêle mal de l'ensemble des problèmes:
c'est la création du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, par la loi du 10 juillet 1975;
c'est le discours du président de la
République à Vannes en février 1977 sur le littoral après l'instruction du
4 août 1976, concernant la protection et l'aménagement du littoral et des
rivages des grands lacs;
c'est le discours du président de la République à Vallouise sur l'aménagement de la montagne, puis la directive d'aménagement national du 22 novembre 1977;
c'est le discours du président de la
République à Vassy qui rappelle l'importance de l'agriculture pour la France;
c'est la circulaire du 16 mars 1977, du Ministre de l'Equipement et de l'Aménagement du Territoire qui donne le top du combat ouvert contre le mitage, accompagnée de la diffusion en 60 000 exemplaires, de la brochure de vulgarisation ( Attention Mitage );
c'est la publication de la loi portant réforme de l'urbanisme ( en janvier 1977 ) et des décrets d'application en juillet 1977 qui réforment le régime des périmètres sensibles et créent la taxe départementale d'espaces verts, créent les zones d'environnement protégé, renforcent et purifient le contenu protecteur des P.O.S., renforcent les dispositions du règlement national d'urbanisme, ajoutent, ici ou là, diverses dispositions en faveur des milieux naturels agressés par l'urbanisation;
c'est enfin la directive du 25 août 1979, relative à la protection et à l'aménagement du littoral qui vient couronner les mesures antérieures en les renforçant.
[ Les discours
étaient largement suffisants pour faire comprendre la "ligne". On
n'avait pas besoin de se compliquer la vie avec des directives. Il aurait fallu
qu'il soit ajouté: " J'attends des préfets et des services locaux de l'Etat
qu'ils veillent, avec conviction, à appliquer la loi pour atteindre ces
objectifs. Ils seront jugés sur leurs résultats." Hélas il n'en
fut rien. On préféra naturellement les dénigrer sans vergogne par derrière à la
première occasion sans se soucier des conséquences sur ces types d'enjeux qui
allaient susciter des tensions avec les collectivités locales dès lors qu'on
passait la vitesse supérieure. La conséquence fut un malentendu croissant entre
l'action de l'Etat, qui redevint centralisatrice et reconcentrée comme elle ne
l'était plus depuis 1970 et ce qu'avaient cru comprendre les élus locaux ( Cf.#1976-12-30---E#.
2ième alinéa ). A.G.
24-05-98 ]
Cet historique,
volontairement livré en vrac et incomplet, illustre bien qu'on est passé en 6
ans de l'action besogneuse au déploiement public.
Le développement rapide et considérable des associations de défense de l'environnement durant cette période y a contribué. Leurs rapports, tendus à l'origine avec les pouvoirs publics, se sont familiarisés, même si des malentendus demeurent, en dehors des cas concrets d'opposition qui existeront toujours.
L'administration de l'agriculture n'a pas donné d'instructions spécifiques à ses services locaux en matière de protections des terres agricoles, mais elle a contresigné les directives “ Montagne ” et “ Littoral ”.
En revanche, l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture et les organisations agricoles ( la F.N.S.E.A. notamment ) ont pris, à plusieurs reprises des positions claires et déterminées sur ce problème.
La doctrine émerge de ce bouillonnement d'action, même si les bases juridiques existaient déjà dans les documents des lointaines années 1959-60.
La
doctrine de l'action
Elle est facile à exprimer, en quelques préceptes que le chapitre 2 annonçait.
"L'espace est un
tout".
Notre pays dispose d'espaces naturels importants qui sont pour lui un atout et un patrimoine économique, écologique et culturel.
L'urbanisation est possible dans le respect de ce patrimoine, dont la localisation variée l'expose tout autant au “ trop plein ” du développement urbain qu'au “ trop vide ” de la dépopulation.
Mais "SI LA FRICHE SE DEFRICHE, L'URBANISATION NE SE DESURBANISE PAS". Il faut donc veiller à empêcher les faits irréversibles, qu'ils soient masqués ou insidieux, en l'absence d'un choix explicite, lorsqu'un sacrifice est à décider. Le mitage est à proscrire.
La préoccupation de sauvegarde doit peser d'un poids égal à la préoccupation économique, dans la balance de ceux qui décident.
L'arbitrage est à faire en faveur du moindre mal quand la nécessité l'impose.
L'acquisition n'est pas la panacée. La société doit d'abord s'imposer sa propre discipline.
L'ouverture d'espaces naturels au public est un but dans une société de plus en plus organisée.
La pérennité des protections est un principe. Dans l'éventualité de menace, les différents moyens d'intervention juridique doivent harmonieusement se combiner au lieu de se contrecarrer. Les sanctuaires sont indispensables, mais ils ne doivent pas servir d'alibi et justifier l'abandon à leur périphérie.
Enfin, les servitudes ne sont pas à indemniser, car "LE FAIT D'ETRE PROPRIETAIRE ET DE LE DEMEURER NE S'INDEMNISE PAS", mais la fiscalité foncière mériterait d'être adaptée, afin que les terrains urbains avantagés soient plus justement soumis à l'impôt; mais cela relève de la loi.
Cette doctrine n'est pas aveugle ou sourde au développement des villes ou des villages. Elle refuse seulement, malgré l'espace actuellement disponible pour le développement, que l'urbanisation soit isotrope ou aléatoire dans sa localisation et désorganise les écosystèmes sauvages ou l'économie agricole.
Chapitre 6
la strategie
Il est facile, de loin, de donner des conseils.
De loin, pourtant, on voit des faits et des évolutions qui se discernent moins dans le feu de l'action, dans le corps à corps quotidien. De loin, ceux qui ont à souffrir des objectifs de sauvegarde mis en application n'ont pas figure humaine. Ils prennent rang dans les dossiers. La fermeté, dans de pareilles conditions, exige moins de vertu et moins de caractère. L'autorité, protégée par la distance et par l'incognito réciproque, ne doit donc pas donner de leçons mais tirer les leçons de ses informations. Elle en a non seulement le droit mais le devoir. Qui le fera si elle ne le fait pas ? D'autres qu'elle et qui n'ont peut-être pas autant d'éléments pour juger.
II faut donc s'essayer à l'exercice périlleux consistant à dégager les grandes lignes d'une stratégie, faite d'adresse, de détermination, de l'utilisation combinée des atouts de tous ordres, dont nous disposons.
La chance d'être mieux compris vaut bien le risque d'être critiqué.
Les
acteurs
Les citoyens
Ils sont ce qu'ils sont. La puissance publique n'a pas à les changer. Son rôle n'est pas d'attendre que la société soit changée pour entreprendre ce qu'il est en son devoir d'accomplir avec les moyens qui sont à sa disposition.
Les citoyens ont des droits. Dans le domaine de la sauvegarde des espaces naturels, ces droits s'appuient souvent sur la propriété. La propriété est un droit qui détermine des comportements variés. Pour les uns, elle est le droit de faire ce qui leur plaît, pour les autres, elle est le droit de s'opposer à ce qui ne leur plaît pas, chez eux ou chez leurs voisins.
Le citoyen propriétaire est tout autant un allié qu'un adversaire vis-à-vis de la sauvegarde des espaces naturels. Son attitude est imprévisible et peut changer avec le temps.
Il faut par conséquent s'attendre à des oppositions. S'il n'y en avait pas, notre société ne serait pas une société de liberté. On ne peut demander aux citoyens qu'ils soient tous unanimement d'accord. II faut au contraire s'attendre à ce qu'ils ne le soient pas, puisque les mécontents s'expriment toujours plus haut et plus fort que les gens satisfaits.
Par ailleurs, le citoyen n'aime pas trop, du moins dans notre pays, venir au secours des autorités critiquées...
La sauvegarde des espaces naturels ne suscite donc pas des alliés actifs, sinon exceptionnellement.
Les associations
Elles constituent depuis plusieurs années un fait nouveau et important qui vient troubler le jeu des corps constitués.
Elles posent des problèmes délicats à l'administration.
II y a celui de leur représentativité: le temps finit par opérer la sélection; la puissance publique ne manque pas de possibilités pour en apprécier la réalité. Ce problème est donc secondaire, tant qu'on ne cherche pas de critères objectifs. Et il n'y a pas lieu d'en trop chercher.
II y a celui du dialogue et du contact. II ne faut pas que les rapports avec les associations, représentatives ou redoutées, laissent l'impression que le fonctionnaire accorde plus d'attention aux opposants qu'aux gens sérieux et responsables. Inversement, à trop les ignorer, il court le risque d'être mal compris et, à tort, attaqué. II faut, pour ces raisons, dialoguer à froid avec les associations, afin que le moment venu, à chaud, le contact soit normal et naturel et ne soit pas perçu comme une concession par ceux qui peuvent prendre ombrage de ces relations, ni comme une entreprise de séduction du point de vue des associations
II y a celui de l'objet des discussions. Toute association sérieuse — celle qui survit au seul motif concret et ponctuel qui a suscité sa création l'est généralement — a autant de raisons d'attaquer l'administration ici, que de la soutenir ailleurs, si elle ne conçoit pas son action en termes exclusivement négatifs. II faut par conséquent que la ligne et les conditions d'action de l'administration soient connues des associations, afin que leurs interventions ne se produisent pas à contre sens dans le malentendu.
En admettant qu'il y ait de part et d'autre bonne foi, estime et bonne volonté, les désaccords ici sur un projet ne doivent pas empêcher ailleurs, qu'il y ait accord complet, si c'est le cas.
L'association doit garder sa liberté. Cette liberté de juger n'exclut pas le soutien de l'administration.
A l'administration
de jouer pour qu'il en soit ainsi.
“ Ici nous nous opposons, nous le savons; là, en revanche, vous êtes du
même point de vue que nous et nous vous félicitons que vous l'exprimiez ”.
C'est la situation qu'il faut parvenir à créer.
La confiance
mutuelle est le ressort profond.
Certaines associations sont les gardiens volontaires des milieux naturels ( sociétés de protection de la nature, fédérations de chasseurs, de pêcheurs, etc.). Leurs intérêts ne concordent pas nécessairement entre eux, mais ils concordent généralement devant les agressions que fait subir à la nature, l'urbanisation.
Les gardiens du
milieu rural
Ils sont dans les organisations agricoles. La chambre d'agriculture, les syndicats agricoles, sont les gardiens naturels du milieu rural. Là où ils lâchent pied, il y a moins d'espoir d'atteindre l'objectif de la sauvegarde des espaces naturels.
Ces organisations n'ont pas toujours à se féliciter des actions entreprises par la puissance publique. Elles sont par conséquent amenées à combattre des initiatives ( opérations d'urbanisme, expropriations...) de l'Etat ou des collectivités.
Ces combats ne doivent pas entamer l'accord profond entre elles et l'administration sur la sauvegarde des espaces naturels.
Cet accord existe et se manifeste déjà depuis longtemps. La Direction Départementale de l'Equipement est estimée pour les efforts qu'elle déploie en faveur de la sauvegarde des espaces ruraux cultivés, même si elle est attaquée pour les infrastructures qu'elle réalise en rase campagne.
L'alliance avec les organisations agricoles est cependant une nécessité, quelles que soient les ombres qui peuvent la marquer.
Il dépend de l'administration qu'elle soit assise sur des bases sans ambiguïté et pour cela il importe que les organisations soient parfaitement informées et associées à l'élaboration des documents
Les agents
économiques
Les agents économiques intéressés par une exploitation de l'espace qui en change le caractère naturel, font souvent leur métier sans avoir fait leur la préoccupation de sauvegarde. II ne faut pas le leur reprocher.
Qu'ils opèrent dans la construction, dans les transactions foncières, dans l'extraction des matériaux, dans la vente d'objets, qu'ils appartiennent à des organisations puissantes, nationales ou régionales, ou qu'ils fassent partie de la société économique locale ( artisans, petites entreprises, sociétés de construction, grandes entreprises ), leur problème est de trouver l'espace nécessaire. L'espace nécessaire à leur activité n'est pas nécessairement disponible et offert. L'espace disponible qui leur est offert n'est pas nécessairement compatible avec la préoccupation de sauvegarde des espaces naturels.
Cette discordance est bien à l'origine des difficultés.
II faut moins condamner la recherche du gain, inévitable et naturelle, que l'incapacité de la puissance publique à assurer l'ajustement entre l'espace demandé pour les activités et l'espace capable de les recevoir immédiatement.
Si le problème est résolu — ou tout au moins atténué, et il peut l'être au moins parallèlement en usant des moyens combinés d'aménagement et de protection — la sauvegarde des espaces naturels présente moins d'aspects négatifs vis-à-vis des agents économiques dont l'activité est indispensable à la nation.
C'est dire toute l'importance des politiques d'urbanisation qui doivent fournir la matière première — les terrains équipés à exploiter — nécessaire à l'activité de ces agents, faute de quoi, ils s'en prennent inévitablement aux mesures de protection.
L'enjeu, est tout aussi important, qu'il s'agisse de groupes importants influents aux niveaux supérieurs de décision, que d'entreprises très locales influentes, à l'inverse. dans les milieux locaux.
Les collectivises locales
On ne peut exiger des collectivités locales qu'elles s'immolent sur l'autel de la sauvegarde des espaces naturels. Les citoyens qu'elles représentent ont droit à être bien représentés, et il n'est pas choquant qu'un maire ne partage pas l'objectif de sauvegarde des espaces naturels, quand c'est le sentiment de la majorité de la population. S'il le partage avec son conseil municipal, les choses deviennent si simples qu'il n'y a plus lieu d'en parler; il suffit de s'en réjouir et de citer l'exemple. Mais s'il n'est pas d'accord, son point de vue, dans ce domaine, est celui d'une collectivité. II mérite attention, être entendu et débattu, mais il n'a pas à prévaloir systématiquement au détriment des enjeux qui dépassent souvent de très loin ceux de la seule commune, dans l'espace comme dans le temps.
S'il faut chercher des solutions, moins susceptibles de déplaire à la commune, la sauvegarde des espaces naturels ne doit cependant pas être sacrifiée. C'est le rôle des politiques d'urbanisation ( Cf. les politiques d'urbanisation. Chap. 4 ).
L'Etat
A quel titre intervient-il ? De quel droit, dans une affaire aussi localisée, son point de vue protecteur et rigoureux doit-il peser d'un si grand poids ? Pourquoi sa vérité s’imposerait-elle ? Quelle est sa légitimité ?
Si l'Etat, par le truchement de ses services locaux, intervient, c'est au nom d'une double raison. La première est qu'il ne peut pas être indifférent au devenir des espaces productifs ou improductifs. La nation n'est pas qu'un assemblage de communes. Elle est aussi un ensemble d'espaces indispensables à la communauté, souvent irremplaçables voire uniques à l'endroit où ils sont situés. Leur gaspillage porte atteinte au patrimoine de la communauté. L'Etat ne peut rester indifférent à leur disparition.
La seconde est dans les pouvoirs qu'il détient et dont il doit user. Ces pouvoirs permettent à ses agents de promouvoir une politique des espaces naturels. Ce n'est pas le savoir des agents de l'Etat, leur formation ou leur technicité qui fondent, en ce domaine, leur intervention. C'est leur mission de bien faire appliquer les lois et les directives du gouvernement, édictées et énoncées en vue d'une meilleure sauvegarde des espaces naturels. La technicité, le savoir, sont presque secondaires; ils permettent d'avoir le discernement nécessaire et de mesurer les conséquences d'une décision dans ses avantages et ses inconvénients, dans sa compatibilité avec l'objectif général de sauvegarde.
II ne doit donc pas y avoir de confusion. L'Etat, dans ce domaine, est plus qu'un conseiller, plus qu'un traducteur des volontés locales, plus qu'un porte-plume passif, il est porteur d'un message important et il lui appartient de convaincre l'opinion éventuellement hostile, de cette importance comme de sa nécessité.
Conclusion
Voici les acteurs campés. Ils peuvent s'allier entre eux ou se combattre.
Ils seront tous présents sur le théâtre
d'opérations, avec leurs particularités, leurs conflits leurs légitimes
intérêts entre lesquels quelqu'un doit arbitrer.
Le
théâtre d'opérations
II se caractérise par trois traits essentiels: son ampleur, sa diversité, son actualité.
Son ampleur
Dès lors qu'il ne s'agit plus de veiller sur quelques sanctuaires exceptionnels par leur spécificité, le théâtre est immense et concerne l'ensemble du territoire national, avec pour points d'application particulièrement sensibles: les espaces naturel des S.D.A.U., les zones naturelles protégées des P.O.S., les territoires exposés à la dégradation lente, hors des communes couvertes par des mesures de protection.
Montagne, littoral, périphérie des grandes agglomérations sont des espaces exposés bien plus que d'autres. ( Cf.[1975-03-00---H-LA-QUESTION-FONCIERE]. Première partie. Chapitre 1 )
II faut donc batailler sur tous ces fronts, qui sont autant de circonstances d'expliquer l'objectif de la sauvegarde des espaces naturels.
Sa diversité
Les espaces naturels sont exposés à deux sortes d'agression: les opérations importantes, les innombrables petites opérations.
Les premières sont le plus souvent le fait des collectivités publiques — Etat compris — avec le concours plus ou moins important du secteur privé. Elles doivent être prévues dans leur principe et leur localisation par des documents d'urbanisme. Dans ce cas, leur opportunité a été exposée et débattue, et l'objectif de sauvegarde des espaces naturels est atteint si les modalités proprement dites de l'opération permettent d'en réduire les conséquences dommageables pour l'environnement. L'étude d'impact, à cet égard, a un rôle essentiel. Dans ce cas aussi, en veillant à la compatibilité de l'opération avec le document, la puissance publique limite les effets dus aux changements de localisation nuisibles tout autant aux populations concernées qu'à l'exécution sûre de l'opération. L'objectif de sauvegarde des espaces naturels rejoint ici le souci de l'usager et du citoyen. Hors des documents d'urbanisme, la procédure de l'opération permet d'examiner à la fois son opportunité et ses modalités. Dans certains territoires ( montagne, littoral ), les conditions d'opportunité et de modalités des opérations importantes sont précisées par les directives du gouvernement.
Les secondes, les innombrables petites opérations, posent des problèmes d'un ordre différent. Les collectivités publiques contrôlent et surveillent plus qu'elles n'agissent, comme précédemment. Elles délivrent ou refusent les autorisations.
Les documents d'urbanisme établis, et notamment les P.O.S., apportent des réponses, et le problème est de les appliquer sans dérogation qui ne peuvent qu'affaiblir et discréditer la protection.
Ailleurs c'est une affaire, bien souvent, d'appréciation.
Dans les derniers cas, la difficulté tient à ce qu'une petite opération, en elle-même n'apporte aucune atteinte décisive aux espaces naturels. Le mal vient de leur accumulation, de leur succession, qui, en quelques années suffisent à radicalement modifier l'écosystème d'un espace. Le mal tient à ce que toute petite opération est de nature à constituer un précédent qui interdit à l'avenir toute nouvelle interdiction. La difficulté est donc de commencer à arrêter l'évolution qui s'ouvre — ou se poursuit — avec une petite opération.
C'est le problème du mitage, bien connu en matière de construction et de lotissement mais tout autant sensible, dans certaines régions, avec les roulottes, les caravanes, les maisons légères, les campings, les petites carrières, qui tendent à se localiser n'importe où.
Cette diversité d'agressions est aussi diverse suivant les régions, les départements, les communes; les territoires naturels exposés varient beaucoup d'un endroit à l'autre, et il est important de détecter les lieux attaqués, d'identifier les modalités de l'agression, de mesurer la résistance du milieu et de l'opinion.
Son actualité
Le problème n'est pas actuel partout de la même façon, même dans les départements très homogènes. A plus forte raison, il varie de région à région.
Les manifestations objectives
Cette actualité se mesure, presque objectivement, au travers: des transactions immobilières, des demandes de certificats d'urbanisme, des demandes d'autorisations ( permis de construire, lotissement ), des variations saisonnières de population, des conversations, des réactions, de l'agressivité des agents économiques brimés...
Elle doit aussi être évaluée dans le temps.
Cette actualité est globalement connue avec justesse, perçue avec intuition. Cela ne suffit pas.
II faut “ l'objectiver ” , la mesurer, la rendre utilisable pour la démonstration. II faut donc en connaître et en représenter l'évolution, dans l'espace comme dans le temps, la cartographier, la photographier, en faire un outil public d'action, d'attaque, de propagande, de préoccupation.
Cette objectivation doit aussi permettre de mieux adapter les moyens d'action, de vérifier si leur application locale est adéquate aux manifestations du mal, si les efforts portent bien aux endroits exposés, si l'énergie ne se dissipe pas en diversion.
Mais l'actualité du problème ne dépend pas seulement de ces faits objectifs qui impliquent riposte; elle est aussi liée à l'attitude générale de la société locale devant eux.
L'attitude générale de la société locale
Elle est très variable d'un département à l'autre et varie aussi à l'intérieur d'un même département. Les généralisations sont dangereuses mais on ne peut y échapper. Et pourtant, il appartient aux autorités investies de mettre en œuvre des actions de sauvegarde, des espaces naturels, d'apprécier cette attitude générale.
La situation est satisfaisante. L'évolution passée, la situation présente, font que l'objectif de sauvegarde des espaces naturels a été jusqu'à ce jour à peu près atteint.
La stratégie doit alors viser à consolider cet heureux état, à éviter que des événements nouveaux et malheureux soient possibles.
La situation est catastrophique. Quelques départements la connaissent. L'urbanisation, sous des formes diverses, et plus particulièrement dispersées, déborde partout. Les sociétés locales s'y sont habituées. L'économie est dirigée par l'immobilier. La terre est une source privilégiée de revenu sans effort.
La stratégie doit alors viser à sauvegarder ce qui reste encore intact.
Entre ces deux extrêmes, on rencontre généralement des états intermédiaires variés qu'on peut schématiser simplement.
La situation est en cours de redressement. Parties d'une situation de laisser faire et de facilité, les autorités locales ont fini, par des efforts continus et non sans mal, à acclimater l'objectif. Les résistances demeurent mais se manifestent moins
La stratégie doit alors viser des objectifs plus élevés.
La pire faute serait, à la suite d'un changement quelconque dans le personnel des centres de commandement ( collectivités locales, préfet, D.D.E., D.D.A.) de faire marche arrière pour paraître différent des prédécesseurs, se faire remarquer, chercher à plaire en relâchant l'effort.
La situation est en cours de dégradation. Parties d'une situation à peu près convenable, les autorités locales constatent une évolution regrettable vers le laisser faire.
La stratégie doit alors viser à donner un coup de frein à l'évolution.
La façon d'user des moyens ne sera pas la même suivant les situations.
Les instructions et directives nationales ne peuvent pas distinguer les cas et cependant ces distinctions sont essentielles et chacun comprend bien pourquoi.
Les
conditions morales du combat
Elles se résument en trois principes, au moins: on ne gagne pas seul, il ne faut pas se déconsidérer, il faut tenir quand on a commencé.
On ne gagne pas
seul
La justesse des objectifs ne suffit pas pour faire l'unanimité.
La sauvegarde des espaces naturels se heurte à des oppositions fondamentales.
Si l'administration est seule à la porter, la société s'élève contre la bureaucratie.
L'administration doit, par conséquent, trouver des alliés, afin que l'objectif ait une légitimité supra- légale et se présente au moins comme une aspiration d'une partie connue du corps social.
Les alliés se manifestent bien plus prudemment que les adversaires. Dans notre pays, l'opinion n'aime pas défendre l'administration. La défense de la loi habille souvent des intérêts particuliers. II faut compter avec ces contingences.
La recherche des alliés est une condition première de l'action; elle est à faire parmi les acteurs ( Cf. Les acteurs au début de ce chapitre ), de préférence à froid, hors des moments et des lieux de conflits caractérisés; les alliés pourront ainsi intervenir en comprenant pourquoi, moins pour défendre l'attitude d'une institution dans un cas particulier qu'un objectif qui est aussi le leur.
Cette conception objective de l'alliance est indispensable à la liberté des acteurs. Elle accroît la puissance de leurs interventions dans la mesure où elle n'est pas allégeance mais mobilisation sur un problème déterminé. L'idéal serait que cette mobilisation soit spontanée.
En effet, le but n'est pas pour l’administration de disposer de groupes de pression prêts à être mobilisés, mais d'opérer dans un contexte propre à la confrontation des points de vue, au cours de laquelle ne s'expriment pas que les forces directement “ intéressées ”. et hostiles pour cette raison.
Cette confrontation est impossible dans la clandestinité. II en résulte que la recherche des alliés est inséparable de l'information, d'un débat ouvert sur les idées et sur les faits.
En effet, dans un débat “ fermé ”, les discussions opposent inévitablement les autorités qui mettent en œuvre la sauvegarde des espaces naturels et les milieux directement gênés par ces actions. Elles font du conflit une opposition entre bureaucratie et libertés des citoyens. Dans cette opposition, l'administration est perdante avant de commencer. L'élargissement du débat donne ainsi l'occasion de parler à ceux qui pensent qu'il faut sauvegarder les espaces naturels.
La stratégie implique donc information et usage des techniques existantes à cet effet.
L'administration doit apprendre à parler, à montrer, à expliquer, en évitant les jargons —commodes entre initiés, mais de nature à affaiblir les objectifs devant les non-initiés. Elle doit avoir à sa disposition des exemples positifs et négatifs. Elle doit aussi écouter et récupérer les idées, en citant leur auteur quand elle en fait usage, ce qui renforce les alliances objectives souhaitées.
Il ne faut pas se
déconsidérer
La sauvegarde des espaces naturels implique l'utilisation de moyens rigoureux, donc douloureux. Elle gêne des intérêts économiques — particuliers ou de corporation. Elle se heurte aux obstacles liés aux détenteurs de terrains ( Cf. Chap. 3 ).
Toutes les décisions désagréables sont aussi vivement ressenties, ressassées, répétées de bouche à oreille, déformées, amplifiées, ridiculisées, dénigrées comme autant de manifestations d'une bureaucratie qui ne comprend rien aux réalités. Certains milieux professionnels ne se privent pas de répandre cette fâcheuse réputation.
Dans un climat de rumeur, le moindre fait réel qui vient donner corps à l'idée de l'absurdité générale de la politique entreprise est donc à éviter. Les “ bavures ”, les aberrations méritent donc d'être détectées, examinées avec attention, rectifiées rapidement, afin de ne pas alimenter les mouvements d'hostilité à l'objectif de sauvegarde des espaces naturels avec des arguments réels.
Par ailleurs, les attaques plus abstraites du type “ on crée le chômage ” “ on mène le bâtiment à la faillite ”, “ on tue le commerce local ,.. “ on gêne les activités ” “ on prive de ressources la commune ”... méritent d'être démontées une à une, car elles sont généralement inexactes. S'il est vrai qu'un refus empêche une opération à un endroit donné et nuit aux entreprises qui l'auraient réalisée, le taux de refus dans le temps, n'est pas tel — même si l'objectif est strictement respecté — qu'il ait un effet déterminant sur l'activité du bâtiment ( Cf. Les difficultés dans le bâtiment. Chapitre 3 ). La politique de sauvegarde des espaces naturels déplace seulement géographiquement la demande. Elle a peu d'influence quantitative sur elle, sauf dans quelques départements côtiers. Après un temps d'ajustement, inévitablement perturbateur, les agents économiques retrouvent les mêmes possibilités d'action. Ce temps d'ajustement sera mieux franchi, s'il s'accompagne d'explication, s'il n'apparaît pas comme un mouvement arbitrairement déclenché par l'administration, s'il s'accompagne de mesures et d'actions positives de nature à éviter le passage à vide. C'est dire l'importance des actions rappelées relatives aux politiques d'urbanisation ( Cf. Les politiques d'urbanisation. Chapitre 4 ).
II ne faut donc jamais se déconsidérer, faute de réactions ponctuelles adaptées et faute de réponse ou d'explication aux problèmes involontairement créés par les actions de sauvegarde.
Il faut tenir
quand on a commencé
A l'irréversibilité des agressions apportées aux milieux
naturels doit répondre une irréversibilité des protections.
Les marges de manœuvres sont suffisantes — notamment quand on établit le P.O.S.— pour que les arbitrages arrêtés dans lé plan ne soient plus remis en question.
Les efforts pour accréditer localement l'idée de sauvegarde sont suffisamment importants pour que l'idée ne soit pas remise continuellement en question, ici ou là. Il faut tenir. Le discours doit être en harmonie avec les actes.
Les reculades — ou
les virages sournois — ont aussi un effet redoutable vis-à-vis des alliés qui
ont mis leur confiance dans l'action des autorités.
C'est cette confiance qui doit justement créer l'irréversibilité nécessaire afin que la défense ne repose plus sur les seules autorités.
C'est particulièrement vrai vis-à-vis des milieux agricoles et de leurs activités qui ont besoin de temps et de sécurité pour rentabiliser leurs investissements, pour éliminer du marché rural les perturbations liées à l'urbanisation.
La marche arrière engendre la déception, tue la confiance, suscite de nouvelles exigences de protection, etc. enlève toute crédibilité à la législation, et finit par coûter très cher en complications administratives nouvelles et en mesures complémentaires d'indemnisation.
En effet, si le système
de protection ne parait pas sûr, certains demanderont à ce qu'il soit renforcé,
dans ses procédures comme dans ses effets. Paradoxalement, les renforcements
rendent son emploi encore plus difficile pour les autorités.
[ La décentralisation de l'urbanisme a précisément eut cette
conséquence parfaitement prévisible et il fallait être un "démocratolâtre" ou
un "nouveau conformiste" invétéré pour écarter , avec un sourire supérieur de mépris
et de pitié, cette objection au nom de la mutation miraculeuse que subiraient
les élus quand ils auraient « recouvré
leur responsabilité » et les prérogatives
illégitimement confisquées par des bureaucrates. C'est ainsi qu'apparut le SIDDA, annoncé discrètement
ici ( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA]) car il eût été
impoli de dire clairement la vérité. Ne sommes-nous pas en France? Jarnidieu!
AG. 11-11-1999 ]
D'autre part, si le système de protection est violé, quiconque a, dès lors, la partie belle pour exiger des indemnités plus substantielles, à l'occasion des expropriations notamment, pour tenir compte justement de la violation qui a perturbé l'activité. Mais le surcroît d'indemnisation, justifié dans le cas où la parole donnée n'est pas tenue ( c'est-à-dire quand la protection est supprimée ) est généralement étendu à tous les cas par la législation, de sorte que le système tout entier tend à s'enliser. A terme, il aboutit à ne plus rien protéger et à un coût de plus en plus élevé, tant de l'urbanisation que des protections.
On connaît ce phénomène dans certaines communes, et la législation nationale sur l'urbanisme et sur l'expropriation en contient certains germes. II faut en être bien conscient.
La sauvegarde des espaces naturels appelle donc détermination et suite dans les idées.
La supériorité morale
Les trois conditions ci-dessus permettent d'acquérir la supériorité morale. Avoir cette supériorité, c'est avoir raison; elle est essentielle pour parler et agir, elle culpabilise les mouvements d'hostilité, elle réduit les risques de revirement inopiné, en ce que celui qui veut inverser le sens de l'évolution, doit d'abord apporter la preuve qu'il a raison, et par conséquent renverser des préjugés admis, avant que de s'en prendre aux moyens — au droit protecteur — pour en user autrement.
C'est un point essentiel qui touche à la sociologie du droit.
Les sceptiques se plaisent à douter du droit pour protéger; les naïfs, à l'inverse, croiraient volontiers que la loi suffit à tout.
Les uns comme les autres ont tort. Le droit, vis-à-vis de l'objectif de sauvegarde des espaces naturels, est en avance sur les esprits: on n'en a pas assez usé dans le passé, faute d'avoir engagé son utilisation sur le terrain psychologique et moral. Si son enracinement local est faible, il ne résiste pas aux tentations ni aux coups de “ piston ”. Cet enracinement n'est obtenu que par un labourage profond et continu qui implique, pour être mené à bien, la supériorité morale, faute de quoi les décisions sont autant d'actes arbitraires contestables
La supériorité morale est acquise lorsque celui qui pâtit d'une décision sauvegardant les espaces naturels en vient à dire “ ils me gênent, mais ils ont raison ”
La
convergence dans les opérations
C'est la
stratégie elle-même. Voir le schéma ci-après
Les scénarios sont infinis et dépendent des trois facteurs précédemment décrits (acteurs, théâtre d'opération, conditions morales du combat).
Elle a son centre dans le département, mais l'administration centrale a un rôle à jouer. II faut donc parler de deux niveaux d'intervention.
PRESENTATION
DE LA CONVERGENCE DES OPERATIONS
L'intervention de l'administration centrale
En vérité, trois administrations sont également impliquées: le ministère de l'environnement et du cadre de vie, le ministère de l'agriculture, la délégation à l'aménagement du territoire.
Leur rôle doit se compléter, se conjuguer. II ne faut pas entrer dans le détail compliqué de leurs interventions possibles, mais, plus simplement, signaler ce qu'elles ont le devoir d'accomplir. On distingue alors quatre missions: concevoir, animer, surveiller, éventuellement intervenir.
Concevoir
Le concepteur a une fâcheuse propension à concentrer son attention sur le droit. Or, il est suffisant et on devrait, à cet égard, ne plus le toucher pendant longtemps, afin que son entrée dans les mœurs ne soit pas perturbée.
En revanche, les administrations centrales doivent proposer, aux ministres et au gouvernement, en réponse à leurs demandes, des objectifs et une politique. A ce jour, dans le domaine de la sauvegarde des espaces naturels, ce stade est à peu près franchi. Une formalisation plus poussée, une simplicité plus grande, moins d'ambiguïté dans certains domaines donneraient plus de force. Le message est cependant parti ( Cf. L'histoire. Chapitre 5 ). Il est bon.
L'action des administrations est, dans ces conditions, une action d'appui. Par les relations qu'elles ont au niveau national avec les diverses organisations intéressées, par l'explicitation de la doctrine, par l’information — technique ou vulgarisée — des moyens d'action, par la maintenance de la préoccupation dans l'actualité, elles sont les gardiennes des objectifs. Elles témoignent ainsi qu'il ne s'agit pas d'une mode passagère de la société.
La diffusion de documents permettant d'illustrer la doctrine ou les moyens entre aussi dans le rôle des administrations centrales ( 1 ). Elles ne doivent pas en abuser, mais les documents d'illustration complètent utilement la glose administrative habituelle difficile à diffuser.
( 1 ). Plaquettes: `` Attention Mitage " ( 1977 ) ; Espaces naturels: Sauvegarde et aménagement (1978) ; “ Vouglans ” ou la protection des rivages, “ Montagne. Actions foncières en Montagne ” (1978). Voir la bibliographie sommaire.( Cf.[1981-04-02---H-DEPLIANTS-PLAQUETTES-ET-AVANT-PROPOS])
Animer
C'est aller vers l'extérieur et notamment vers les départements. S'informer, comprendre, expliquer, soutenir, appuyer les actions entreprises localement, les faire bénéficier des expériences réussies, les mettre en garde contre certains risques, en somme situer ce qui se fait dans un contexte moins local.
C'est aussi apporter, dans la mesure du possible, des moyens complémentaires ( crédits d'études, budgets...).
Surveiller
Cette fonction consiste à apprécier dans quelle proportion l'objectif est atteint, à quelle difficultés il se heurte, quelle réaction il suscite, quelles mesures — de défense ou de riposte — appellent les réactions.
Du fait que dans notre système centralisé, les réactions locales remontent facilement vers les centres de décision parisiens, l'administration centrale doit être en état de réagir pour expliquer et défendre les actions locales contestées; elle doit également être en état de les faire valoir, d'en mesurer l'étendue et la portée, ce qui implique une alimentation minimum en informations dont elle doit tirer des conclusions.
Eventuellement
intervenir
L'intervention directe des administrations centrales dans les affaires locales doit être l'exception et se faire dans la clarté, afin qu'il n'en résulte pas perte d'autorité des administrations locales, ni confusion.
Ces interventions peuvent se faire en réponse à un appel local, réglementairement prévu; elles peuvent faire suite à un recours; elles peuvent se faire à l'initiative même des services centraux.
La règle est de ne pas intervenir sans connaître le contexte local et d'agencer les décisions centralisées dans ce contexte, afin qu'elles produisent un effet positif. La surprise est à déconseiller.
L'articulation des moyens d'action centralisés avec les politiques locales est à améliorer, de ce point de vue.
Ainsi, n'y a-t-il rien de très original à dire, sinon à faire mieux et à éviter la cacophonie de messages mal émis et mal formulés.
[ Inutile de
remuer ici le couteau dans la plaie. L'administration centrale ne conçoit plus
que des pollutions juridiques supplémentaires depuis 15 ans. Elle n'anime plus
rien et se garde bien de connaître et de surveiller car c'est ringard et
fatiguant. Et quand elle intervient c'est pour casser les pieds là où le
politique ne peut guère se rebiffer. Elle a la bouche pleine de jurisprudence
car elle trouve sa becquée de pensée en lisant le recueil Lebon. AG. 11-11-1999
]
Les
actions des autorités locales
Elles dépendent du théâtre d'opérations.
Elles peuvent procéder de techniques complémentaires, utilisables successivement ou séparément: le choc et l'encerclement, qui appellent toutes deux la consolidation
Le choc
Les autorités locales peuvent pratiquer la technique du “ choc ”. Cette technique consiste à appliquer avec rigueur les moyens juridiques de protection. Elle se traduit alors par un soudain accroissement des décisions négatives. D'où le choc et les protestations.
Cette technique implique la “ supériorité morale ” et des alliés disposés à venir au secours sinon la reculade ne tardera pas. Le choc oblige à l'explication, à la concertation, au débat public. La grogne est provoquée. Certains départements l'ont pratiquée avec succès. Le choc ne survit pas à l'échec.
L'encerclement
II consiste à mettre en œuvre, avec patience, là où le terrain s'y prête le mieux, les moyens disponibles et de gagner des alliés, de proche en proche par l'exemple, la fermeté et la persuasion.
Cette stratégie est aussi pratiquée avec succès dans certains départements; elle est moins spectaculaire, aussi faut-il qu'elle s'accompagne d'une information qui la mette en valeur, faute de quoi la sauvegarde des espaces naturels risque de manquer d'alliés et d'être à la merci de quelques protestations. L'encerclement permet d'éviter l'échec voyant du recul, d'avancer, de différer, en fonction des opportunités; mais tôt ou tard, la protection doit s'affirmer publiquement.
La consolidation et la concertation
Choc ou encerclement peu importe. Comment la politique locale entreprise avec succès peut-elle survivre à ses instituteurs ? Le but n'est pas de gagner une bataille mais d'obtenir un enracinement durable de l'objectif de sauvegarde des espaces naturels.
Le choc ou l'encerclement se fait avec des moyens juridiques utilisés à grande échelle, et à répétition. La consolidation appelle des actions complémentaires positives d'acquisition et de mise en valeur, l'intervention d'acteurs moins habituels, tels que le département, la région, le conservatoire du littoral, certaines associations spécialisées dans des interventions autres que la défense.
La consolidation appelle une convergence de plus en plus poussée des opérations de nature diverses dont on peut illustrer l'ensemble des configurations dans un croquis général.
La communie ( ou l'ensemble de communes) est au centre du dispositif ; elle est l'enjeu concerné.
Choc et encerclement sont impensables sans une concertation accrue, plus vraie, qui aille jusqu'au fond des problèmes; sans elle, prévaut l'impression d'une Administration qui détient la vérité, refuse de s'expliquer, méconnaît la réalité.
La commune va subir ( et quelque fois souhaiter ) le choc ou l'encerclement.
Elle devrait parallèlement bénéficier des actions de consolidation.
La sauvegarde des espaces naturels prend alors sa véritable dimension au sein de la politique d'aménagement dont elle est un élément prédominant, par l'enjeu qu’elle concerne ; si les populations qu'elle touche sont moins nombreuses les actions d'investissement sont loin d'être négligeables.
La stratégie consiste à faire converger vers les communes les plus menacées ( par le trop plein ou le trop vide ) les mesures de protection et de consolidation, en garantissant un maximum de cohérence dans l'espace et dans le temps.
La stratégie doit être vue d'en bas, de l'espace concret, avec ses faiblesses, ses richesses et ses potentialités. L'idéal serait que le commandant en chef soit le maire, ou le président d'un syndicat intercommunal d'aménagement, convaincu des mesures de sauvegarde et prêt à faire fonctionner les dispositifs; ainsi, au lieu de voir dégringoler, ici ou là, des mesures contradictoires sans vue d'ensemble et dépourvues d'effets de synergie, on verrait peu à peu, s'organiser les choix; l'aléatoire et le mécontentement liés aux mesures de protection se changeraient en sécurité et en garantie.
Il faudrait aussi que la stratégie apporte satisfaction politique aux acteurs, que quelques résultats spectaculaires puissent être assez rapidement acquis et montrés dans les départements, afin que la sauvegarde des espaces naturels prenne une signification concrète positive et marque les esprits ( acquisitions, ouverture au public d'espaces naturels, etc.).
Le choc et l'encerclement, une fois le processus de consolidation engagé, n'ont plus de raison d'être, sauf pour garantir le respect des dispositions arrêtées dans les documents.
La consolidation juridique, par le classement des sites, peut être aussi utilisée à ce moment-là.
Conclusion
II y a là travail à longue haleine.
Aujourd'hui, avec les moyens existants — juridiques, financiers et humains — la stratégie est jouable dans bien des départements.
L'obstacle est dans l'absence d'unité d'actions dans le département.
Les communes ne sont pas souvent assez vastes et assez préparées pour que leurs élu jouent ce rôle. Ou elles sont importantes et manquent d'espace et considèrent un peu l'espace naturel comme la réserve foncière de leur extension. Ou elles sont petites, et elles en ont trop, sans avoir nécessairement d'objectif à ce sujet.
Les services administratifs sont spécialisés ( équipement, agriculture, architecture ) et ne savent pas toujours unir leurs efforts.
Les autres organismes ( Département, associations départementales d'aide aux structures économiques agricoles, Crédit Agricole, Sociétés d'aménagement, Société d'aménagement foncier et d'équipement rural... Région ), interviennent de façon assez autonome et répugnent à la subordination locale, un peu par réflexe d'organisation, un peu par réflexe politique, un peu faute de pouvoir intervenir à guichet ouvert ( car leurs actions dépendent de moyens financiers ).
II reste un organe possible: le préfet, Premier ministre du département et de la région. Encore faut-il qu'il croit à l'objectif de sauvegarde des espaces naturels, qu'il soit prêt à y mettre son autorité, à soutenir ou provoquer le choc, à appuyer l'encerclement, à secouer les inerties qui font obstacle à la consolidation. Lui seul le peut, institutionnellement. Avec l'appui du Conseil Général, s'il l'obtient, la stratégie a toute chance de réussir, si elle est opiniâtrement poursuivie pendant trois ou quatre ans, le temps qu’elle ait produit des résultats concrets, surmonté la méfiance, le scepticisme, les incompréhensions, les résistances. Trois ou quatre ans, c'est peu mais c'est long, avec élections, mutations, manies personnelles des uns et des autres, propensions à l'originalité, sans compter les mots d'ordre inattendus des services centraux qui déplacent le centre de gravité des priorités; les réformes qui changent les moyens, créent des complications et impliquent rééducation, etc.
Trois ou quatre années de stabilité, c'est ce qu'il faut et ce qui est peut-être le plus difficile à trouver.
CHAPITRE 7
RESULTATS ET
PERSPECTIVES
De plus de cinq années d'action, moins ici, plus ailleurs, comment évaluer les résultats ? Sont-ils positifs ? Inclinent-ils à espérer ? Disons lucidement ce que nous en pensons.
La première difficulté est notre information: elle est considérable mais partielle.
La seconde difficulté est dans son interprétation: elle sera partiale mais sincère.
Sans doute, encourons-nous le grief d'avoir bien mal compris ou d'avoir oublié. Nos jugements imprudents ne sont pas sans appel. Ne nous empêchons pas, cependant, par trop d’honnêteté et de scrupules, de dire ce que nous savons.
La sauvegarde des espaces naturels est une préoccupation connue
L'idée d'éviter un gaspillage indu de l'espace, par la dispersion des constructions, n'est plus un sujet clandestin.
Le problème est sorti des carcans habituels du droit de propriété et de la maison individuelle, auxquels il est fréquent de l'opposer. Il en est sorti mais il n'a pas encore gagné.
Aucune administration locale ne l'ignore plus. Toutes situent leur action par rapport à cette préoccupation, qu’elles la respectent ou non.
Les élus locaux, avec l'établissement des P.O.S.— et ailleurs avec la question du mitage — sont amenés à la connaître et à se prononcer.
La préoccupation est aussi de plus en plus connue des agents économiques et des citoyens.
L'administration centrale, sans aucun monopole naturellement, a fait ce qu'elle a pu pour sa divulgation. On peut seulement regretter au plan national que l'alliance objective de l'administration de l'ex-ministère de l'équipement se soit trop cantonnée aux organisations agricoles. Ainsi, d'autres milieux méconnaissaient les actions engagées sur la base du Code de l'Urbanisme.
L'action non moins utile de l'administration de l'environnement (avant 1978), plus spécifique par ses moyens et son style d'intervention, a un peu détourné l'attention des associations, plus proches par tempérament de cette administration que de celle de l'équipement, des mesures engagées sur la base du Code de l'Urbanisme. Il n'y a pas eu synergie, tout au moins au niveau national, mais incompréhension et prévention. Toutefois, les choses évoluaient favorablement, semble-t-il.
Le nouveau Ministère de l'Environnement et du Cadre de Vie avait suscité des craintes. Elles ont été vaines et on n'en parle plus. La situation restera cependant délicate pendant quelques années.
Toute décision
défavorable à la sauvegarde sera — de bonne ou de mauvaise foi — présentée
comme un abandon par les milieux protecteurs. Les cassandres diront “ Nous l'avions dit ”.
Aussi faudra-t-il, pendant cette période, que les actions poursuivies en faveur de la sauvegarde des espaces naturels soient bien mises en évidence et divulguées, afin d'éviter qu'un mauvais climat s'installe. fait de suspicion et de procès d'intention.
A cette condition, les résultats acquis s'imposeront.
La sauvegarde des espaces naturels est une préoccupation partagée
Cette préoccupation est depuis longtemps partagée par de nombreuses associations, ayant en quelque sorte cet objet social.
Elle l'est aussi par les milieux économiques de l'agriculture, avec des nuances certes et non sans certaines oppositions avec les premières, sur certains points.
Elle l'est enfin pour de très nombreuses communes, même si plus nombreuses sont encore celles qui ne souhaitent pas trop répondre à l'appel.
Autrement dit, il existe dans la société et à l'extérieur de l'administration des forces favorables aujourd'hui, bien plus nombreuses que voici dix ans. Mais leur représentation locale est très variée. Nulle dans certains départements, très forte dans d'autres, on ne discerne pas comment elles évolueront, car le souci de sauvegarde est fluctuant dans le temps, malgré le caractère irréversible des atteintes.
La sauvegarde des espaces naturels n'est jamais définitivement
acquise
C'est un problème grave.
Un changement local, touchant un préfet, un directeur départemental de l'équipement, des conseils municipaux ( à la suite de mutation ou d'élections ), peuvent changer sensiblement l'attitude des autorités vis-à-vis de la préoccupation.
L'évolution sociologique ou économique peut aussi entamer la détermination des autorités en place.
L'action de sauvegarde est souvent mal récompensée et c'est ce qui fait fléchir les gens les mieux intentionnés à son égard. On n'en est pas encore au stade auquel on peut se prononcer sur la résistance locale aux revirements.
Le risque est d'autant plus important que les effets des revirements ne se redressent qu'après de longs efforts. Autant il est difficile de mettre en œuvre la préoccupation, autant il est aisé, ouvertement ou insidieusement, de l'oublier.
A cet égard, les procédures institutionnalisées de déclassement sont utiles car elles permettent d'afficher les décisions.
Mais il y a l'éventualité des dérogations, des infractions non réprimées qui attentent au sérieux des protections.
Les combats, donc, ne sont jamais gagnés.
C'est ce qui rend un peu pessimiste, car de compromis en faiblesse, dans le temps, on élime la protection.
Les résultats, à ce jour, ne permettent pas de se prononcer.
Le
risque majeur de rupture
II est dans la raréfaction de l'offre de terrains à bâtir, liée à une protection accrue des espaces naturels malgré un capital considérable de terrains à bâtir endormis que les politiques d'urbanisation ne réveillent pas, pas plus que la fiscalité des terrains à bâtir.
Alors le risque est grand de détendre brutalement la situation en relâchant l'encerclement, quand il a réussi. C'est une tentation. Ce serait une régression. Sur ce point, le gouvernement a tranché clairement.
L'absence de consolidation reposant sur l'utilisation explicite des moyens ( applicables aux espaces naturels productifs et improductifs ) en faveur de la sauvegarde des espaces naturels accroît encore ce risque.
Les actions dans le domaine agricole se développent trop indépendamment du souci de sauvegarde. Elles s'en différencient même quelquefois au lieu de se placer sous sa bannière. Si c'était le cas, sans quelles soient différentes de ce qu'elles sont, la rupture serait moins facile. Quant aux actions de sauvegarde des espaces improductifs ( acquisitions, classements ) elles risquent de servir d'alibi, en tranquillisant la conscience, en cas de rupture.
On retrouve l'idée des trois ou quatre ans nécessaires. La conjoncture actuelle, au plan national, est encore plutôt favorable à l'environnement mais elle peut changer. La conjoncture économique l'est moins. II est si facile de stigmatiser les interdictions quand le bâtiment rencontre des difficultés. Enfin, les résistances locales aux protections peuvent s'organiser. La nécessaire décentralisation peut accréditer l'idée que les protections. quand elles sont surtout voulues par l'Etat, doivent être maintenant abandonnées si la collectivité locale n'en veut pas... On entend déjà ce refrain.
Telles sont
les impressions d'ensemble à affirmer ou infirmer, et l'avenir le fera. ( 1 )
( 1 ). ( L’avenir a donné raison à ces allusions perplexes et un
peu désabusées )
CONCLUSION
GENERALE
Elle s'exprime en quelques
formules issues de cette réflexion:
“ L'ESPACE
EST UN TOUT ”;
( Cf.[1983-10-00---H-LE-PETIT-MANUEL-DU-BUREAUCRATE-AMENAGEUR]. PMBA. Précepte N° 3 )
la sauvegarde des espaces
naturels n’est pas un monopole de l'Etat, mais il est, au premier chef,
concerné avec les collectivités locales naturellement;
“ ON NE GAGNE PAS SEUL, IL FAUT AVOIR DES
ALLIES ”;
la sauvegarde des espaces
productifs s'impose autant que celle des espaces improductifs;
si le choc ou l'encerclement
sont inévitables au commencement, la consolidation s’impose pour que les
objectifs survivent à l'usure du temps.
IL
NOUS FAUT DONC GERER SAGEMENT NOTRE TERRE.
ANNEXES
ANNEXE
2
QUELQUES
ELEMENTS DE LA TERMINOLOGIE USUELLE CONCERNANT L'AGRICULTURE ET LES BOIS ET
FORETS
1. Agriculture
Centre National pour l'aménagement des
Structures des Exploitations Agricoles (C.N.A.S.E.A.)
Etablissement public national placé sous la tutelle du Ministre de l'Agriculture, chargé de mettre en œuvre avec le concours d'organismes professionnels conventionnés (Associations départementales pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles, A.D.A.S.E.A.), les mesures d'action sociale en faveur des agricultures (Indemnité viagère de départ, aide aux mutations professionnelles, aux migrations rurales, aux conversions d'exploitation, dotation d'installation aux jeunes agriculteurs, opérations groupées d'aménagement foncier...).
Chambres d'agriculture
Etablissements publics de compétence départementale ou régionale, constituant auprès des pouvoirs publics les organes professionnels consultatifs des intérêts agricoles de leur circonscription.
Assemblée permanente des présidents de
chambres d'agriculture
Désignée sous le nom d'Assemblée Permanente des Chambres d'Agriculture (A.P.C.A.), elle est composée de l'ensemble des présidents de chambres d'agriculture ou de leurs suppléants délégués, et elle constitue auprès des pouvoirs publics l'organe consultatif et représentatif des intérêts généraux et spéciaux de l'agriculture.
Dotation d'installation des jeunes
agriculteurs ( D.I.J.A.)
Attribution financière régie par le décret N°76.129 du 6 février 1976, destinée à faciliter la trésorerie des jeunes agriculteurs pendant les premières années suivant leur installation en qualité de chef d'exploitation agricole.
Faire-valoir direct
Exploitation d'un fonds agricole assurée par le propriétaire de ce fonds.
Le faire-valoir direct est le mode d'exploitation le plus pratiqué dans la partie du territoire métropolitain située au sud d'une ligne allant du département de la Vendée à celui de la Haute-Savoie
Fermage
Mode de faire-valoir d'une exploitation agricole dans lequel le propriétaire du fonds cède l'exploitation de celui-ci à un fermier pour une durée qui ne peut être inférieure à 9 ans, moyennant le paiement d'une redevance réglable soit en nature, soit en espèces.
Le fermage est le mode de faire-valoir dominant dans le Nord et l'Ouest de la France.
Groupement foncier agricole ( G.F.A ).
Société civile formée entre plusieurs propriétaires en vue de rassembler des immeubles agricoles situés dans une même commune ou dans des communes voisines afin de sortir de l'indivision ou de créer ou de conserver plusieurs exploitations agricoles ou d'en faciliter la gestion.
Indemnité viagère de départ ( I. V.D ).
Allocation accordée aux agriculteurs âgés ‑ sauf exceptions ‑ de 60 ans au moins, susceptibles de bénéficier d'un avantage vieillesse à l'âge requis, ayant pour objectif essentiel d'inciter les intéressés à libérer par anticipation les terres qu'ils exploitent.
Opérations groupées d'aménagement foncier ( O.G.A.F.)
Actions ayant pour but, au regard d'un programme définissant les objectifs poursuivis et les moyens à mettre en œuvre pour atteindre ceux-ci, d'améliorer à l'intérieur d'un périmètre donné, la structure foncière et l'organisation des exploitations agricoles et forestières ou les conditions de la vie rurale.
Remembrement rural
Opération collective tendant à réaliser une nouvelle distribution des parcelles morcelées et dispersées comprises dans un périmètre déterminé, cette opération ayant pour but, par la constitution d'exploitations rurales d'un seul tenant ou à grandes parcelles bien groupées, d'améliorer l'exploitation agricole des fonds qui s'y trouvent soumis et l'aménagement rural du périmètre dans lequel le remembrement est mis en œuvre.
Sociétés d'aménagement foncier et
d'établissement rural ( S.A.F.E.R.)
Sociétés à but non lucratif, constituées sur le modèle des sociétés anonymes, mais obéissant à un statut spécial social souscrit dans une large mesure par des organisations agricoles départementales ou régionales, soumises à agrément préalable et au contrôle de ['Etat, ces sociétés pouvant acquérir soit à l'amiable, soit par voie de préemption, les terres ou exploitations agricoles librement mises en vente par leurs propriétaires.
Le droit de préemption des S.A.F.E.R. est attribué à chacune d'elles par décret et s'exerce sur l'ensemble du territoire d'intervention attribué, à l'exception des zones réservées notamment à l'habitation ou à l'industrie et des emplacements réservés aux services publics.
Les S.A.F.E.R. doivent, après aménagement éventuel, rétrocéder les biens acquis dans un délai qui ‑ sauf exceptions ‑ ne peut excéder 5 ans, le but des S.A.F.E.R. étant notamment, d'améliorer les structures agraires, d'accroître la superficie de certaines exploitations agricoles et de faciliter la mise en culture du sol et l'installation d'agriculteurs à la terre.
L'intervention des S.A.F.E.R. porte chaque ambrée sur 70 000 à 80 000 ha, soit environ 10 % des transactions enregistrées en matière de terres agricoles.
Surface agricole utilisée ( S.A. U.)
Surface productive des exploitations agricoles, obtenue après déduction de la surface globale, des surfaces occupées par les bois, les terres incultes, les terrains bâtis, les cours et les chemins.
La France ‑ avec plus de 32 200 000 ha de S.A.U. ‑ dispose de plus de 36 % de la S.A.U. de l'Europe des Neuf ( 87 900 000 ha, Irlande du Nord exclue ).
Surface minimum d installation (
S.M.I.)
Seuil de surface fixé en matière de cumuls ou de réunions d'exploitations qui, en application de l'article 188.3 du Code Rural, ne peut être inférieur de plus de 30 % à la moyenne nationale des surfaces des exploitations agricoles dont la mise en valeur constitue l'activité principale du chef d'exploitation, la moyenne précitée ayant été fixée à 22 ha par arrêté interministériel du 23 février 1970.
II. Bois et Forêts
Centres régionaux de la propriété forestière (C.R.P.F.)
Etablissements publics de compétence régionale ayant pour mission de développer et orienter la production forestière des bois et forets autres que ceux soumis au régime forestier, en particulier par:
‑ le développement des groupements forestiers et de la coopération,
‑ la vulgarisation des méthodes de sylviculture intensive,
‑ l'élaboration d'orientations de production et l'approbation des plans simples de gestion.
Coupe
Terme désignant à la fois l'action d'abattre les arbres constituant les peuplements et chaque partie de ces peuplements soumise à une exploitation donnée.
L'exploitation des coupes est soumise aux dispositions du Code Forestier, cette réglementation s'exercent ‑ en ce qui concerne les bois et forêts des particuliers ‑ dans le
cadre des plans simples de gestion prévus aux articles R. 222.4 et suivants audit code.
Les coupes consistant en l'abattage d’arbres sont dites:
‑ coupe rase ( ou à blanc étoc ): lorsque tous les arbres constituant le peuplement sont abattus;
‑ coupe claire ( ou forte ): lorsque le peuplement concerné ne présente plus, après la coupe, que des arbres clairsemés;
n coupe sombre: lorsque le peuplement concerné reste dense après la coupe.
Défrichement
Action ayant pour objet la suppression de peuplements forestiers en vue de l'utilisation de leur terrain d'assiette, à d'autres fins.
Le défrichement est soumis à autorisation administrative, en application de l'article L. 311.1 du Code Forestier, sauf dans les cas visés à l'article L. 311.2 audit code. Il est interdit en ce qui concerne les espaces boisés classés par les P.O.S., en vertu de l'article L. 130.1 du Code de l'Urbanisme.
Essence
Terme utilisé pour désigner chaque espèce ‑ au sens botanique ‑ constituant les peuplements.
Forêts de protection
Sont considérées comme forêts de protection au sens de l'article L. 411.1 du Code Forestier et peuvent être classées comme telles, pour cause d'utilité publique:
n les forêts dont la conservation est reconnue nécessaire au maintien des terres sur les montagnes et sur les pentes, à la défense contre les avalanches, les érosions et les envahissements des eaux et des sables; ;
n les bois et forêts, quels que soient leurs propriétaires, situés à la périphérie des grandes agglomérations, ainsi que dans les zones où leur maintien s'impose soit pour des raisons écologiques, soit pour le bien-être de la population.
Futaie
Peuplement forestier constitué d'essences à haute tige, parfois associées à des essences à faible développement, rejetant de souche, cette association étant désignée sous le nom de taillis sous futaie.
Inventaire forestier
Evaluation permanente des ressources forestières nationales, indépendamment de toute question de propriété, à laquelle procède l'administration chargée des forêts. avec l'aide du fonds forestier national (F.F.N.).
Office National des Forets ( O.N.F.)
Etablissement public national à caractère industriel et commercial, placé sous la tutelle du Ministre de l'Agriculture:
1. ayant pour mission:
‑ la gestion et l'équipement de celles des forêts de l'Etat figurant sur une liste fixée par décret, ainsi que des terrains à boiser ou à restaurer appartenant à l'Etat, figurant sur la même liste
‑ d'assurer la mise en œuvre du régime forestier dans les autres bois, forêts et terrains soumis à ce régime;
2. pouvant être chargé par voie de conventions passées avec l'Etat et les collectivités publiques, de la réalisation d'opérations de gestion, d'études, d'enquêtes et de travaux en vue de la protection et de l'aménagement, et du développement des ressources naturelles, notamment des ressources forestières.
Plan simple de gestion
Plan établi dans les conditions prévues à l'article R. 222.4 du Code Forestier, selon lequel une forêt, appartenant à un particulier, doit être gérée, ce plan devant comporter notamment, conformément à l'article R. 222.5 du code précité: la définition des objectifs assignés à la forêt; le programme fixant, en fonction de ces objectifs, la nature, l'assiette, la périodicité et la quotité des coupes à exploiter dans la forêt.
Régime forestier
Règles générales auxquelles sont soumis:
1. les forêts et terrains à boiser qui font partie du domaine de l'Etat ou sur lesquels l'Etat a des droits de propriété indivis;
2. les bois et forets susceptibles d’aménagement. d’exploitation régulière ou de reconstitution et les terrains à boiser mentionnés à l'article L. 141.1 du Code Forestier appartenant aux départements, aux communes, aux sections de communes, aux établissements publics, aux sociétés mutualistes et aux caisses d'épargne ou sur lesquels ces collectivités ont des droits de propriété indivis;
3. les terrains reboisés par l’Etat en exécution de l’article L.541.2 du code forestier.
4. les bois, forêts et terrains à boiser, propriété d'un groupement forestier constitué dans les conditions prévues à l'article L. 243.3 du Code Forestier
Taillis
Peuplement forestier constitué d'essences rejetant de souche.
Le taillis est qualifié de simple lorsque son peuplement est exploité périodiquement à blanc étoc, sans réserves, et de taillis sorts futaie lorsque le peuplement est constitué d'essences à haute tige et d'essences rejetant de souche
ANNEXE 3
NOTIONS D'ECOLOGIE
II a semblé utile d'introduire en annexe quelques notions d'écologie. Cette science est complexe et dispose de sa propre terminologie; comme certains termes sont employés dans le langage courant, ils ont été définis et replacés dans leur contexte. On a évidemment évité de les employer dans le texte mais il peut être utile de les avoir en annexe.
L'écologie consiste dans l'étude des
organismes vivants en rapport avec le monde dans lequel ils vivent.
Cette simple définition indique déjà la complexité de cette science, puisqu'elle implique une parfaite connaissance des organismes vivants pris individuellement et de tous les paramètres physiques et chimiques. Ce n'est qu'avec cette connaissance que l'on pourra aborder l'étude des différentes relations, celles-ci se situant à plusieurs niveaux de complexité.
L'étude de l'organisme isolé du point de vue de son comportement vis-à-vis des facteurs du milieu constitue l'autoécologie. Les espèces se regroupent en populations dont l'étude porte à la fois sur la composition et la dynamique, c'est l'écologie des populations. La diversité des caractères physico-chimiques dont l'ensemble constitue les facteurs abiotiques (c'est-à-dire inorganiques) propres à chaque milieu est telle qu'aucun habitat, (1) terrestre ou marin n'est vraiment identique à un autre habitat comparable mais situé en une autre localisation géographique.
(1).
L'habitat étant l’emplacement où vit un organisme et son environnement immédiat
tant inorganique qu’organique.
Cette diversité des régions de la biosphère a conduit à la genèse d'un nombre immense d'espèces vivantes animales et végétales dont la distribution est encore plus irrégulière que le milieu physique dans lequel elles vivent. Chaque espèce occupe donc une aire particulière, c'est-à-dire une surface d'étendue variable, continue ou discontinue, qui circonscrit l'ensemble des localités où des individus de cette espèce se rencontrent à l'état spontané.
La chorologie délimite ces aires d'espèces ainsi que les autres taxinomiques ou taxon tels que genres familles, ordres, etc. ( 2 ). Elle recherche aussi les causes des limites actuelles et la mise en évidence de l'évolution.
( 2 ). La hiérarchie des Taxons principaux et la suivante: division, classe, famille, tribu, genre, espèce, sous espèce, variétés
La densité du peuplement, la masse totale d'organismes vivants ( biomasse ) varient dans de fortes proportions selon les milieux biosphériques. mais ces répartitions ne sont pas dues au hasard, et chaque communauté ( biocénose ) présente un haut degré d'organisation dans les relations réciproques entre les divers individus de populations et d'espèces qui la composent.
La synécologie étudie le comportement des organismes au sein des communautés où ils vivent, ou celui de ces communautés dans leur ensemble.
Un écosystème est constitué d'une biocénose et d'un biotope ( environnement physicochimique )
Le sol constitue à la fois une biocénose par les micro-organismes qu'il contient, et un biotope de par ses caractéristiques physiques et chimiques. De ce fait, la pédologie ( étude du sol ) est déterminante pour l'étude du fonctionnement de l'écosystème dans son ensemble. Biotope et biocénose exercent une interaction perpétuelle marquée, essentiellement, par d'incessants transferts d'énergie entre ces deux entités et à l'intérieur de chacune d'elles. Ces échanges de flux d'énergie et de matière sont illustrés par les cycles de la matière et les chaînes trophiques. Selon leurs modalités de nutrition ‑ qui déterminent des niches écologiques ‑ deux groupes d'êtres vivants ont été distingués:
les autotrophes: ce sont les végétaux chlorophylliens capables de réaliser la photosynthèse, c'est-à-dire qui se satisfont d'éléments minéraux pour synthétiser les substances biochimiques
- indispensables à leur croissance et à leur reproduction. Ces végétaux constituent les producteurs car leur fonction consiste en la transformation d'énergie lumineuse en énergie chimique.
‑ les hétérotrophes qui exigent pour leurs besoins la présence de matière organique. Ils se classent en deux catégories:
·· les consommateurs à régime macrophage carnivores ou herbivores;
·· les décomposeurs constitués de micro-organismes ou de végétaux de petite taille ( bactéries ou champignons ) à activité métabolique intense.
Ces deux catégories d'organismes se rencontrent dans tous les écosystèmes où ils sont unis par les liens trophiques univoques ou chaîne alimentaire.
La pyramide écologique traduit l'aspect quantitatif du problème.
L'étude de l'écosystème se fait donc au niveau trophique et dynamique mais encore au niveau spatial, en le détaillant en strates successives: ‑ stratification aérienne ou épigée, ‑ stratification souterraine ou endogée.
La strate épigée se divise elle-même en plusieurs niveaux:
n strate arborescente supérieure: arbres supérieurs à 20 m
n ‑ strate arborescente inférieure: arbres de 10 à 20 m de haut
n ‑ strate arbustive: arbustes de 2 à 10 m
n ‑ strate sous-arbustive: arbrisseaux de 50 cm à 2 m;
n strate herbacé: plantes herbacées et plantules d'arbres;
‑ strate cryptogamique: mousse, lichens, champignons.
La strate endogée est constituée de deux zones distinctes:
‑ le sol et ses micro-organismes,
‑ la rhizosphère ou voisinage des racines où interviennent souvent des phénomènes
d'excrétion de substances qui ont une influence notable sur les autres végétaux. ( Les légumineuses fournissent de l'azote aux graminées grâce aux rhizobiums de leurs racines).
Parallèlement à la stratification, on évalue le degré de couverture, c'est-à-dire le pourcentage de la surface du relevé recouverte par la végétation.
Enfin, chaque strate est détaillée du point de vue de sa composition floristique en affectant deux coefficients à chaque espèce végétale: abondance - dominance et sociabilité.
L'abondance correspond à la densité de recouvrement de l'espèce considérée sur l'aire étudiée, corrigée par la dominance, c'est-à-dire la variation de surface occupée par deux espèces différentes.
Les espèces dont l'abondance - dominance est élevée sont dites dominantes et l'aspect ouvert ( tapis végétal plus ou moins discontinu ) ou fermé ( tapis végétal continu ) du groupement dépend de ce coefficient.
La sociabilité traduit le mode de vie des individus considérés, isolés ou en colonies plus ou moins denses.
La phytosociologie étudie ces notations qui constituent les relevés de végétation. Mais la phytosociologie ne tient pas compte du fonctionnement de l’écosystème. Ces relevés sont ensuite présentés sous forme de tableau floristique dans lequel une ligne est affectée à chaque espèce et une colonne à chaque relevé. A l'aide des degrés de présence d'une espèce ( correspondant à la proportion des relevés dans lesquels cette espèce est présente ) sont déterminées des classes de présence (de I à V). La classe V correspond aux espèces constantes.
Lorsque tous les relevés d'une région étudiée ont pu être groupés en tableaux dont l'homogénéité a été reconnue ( par histogramme de présence unimodal ), on peut dire que ces derniers représentent autant de groupements végétaux différents. Certaines espèces se rencontrent dans l'ensemble de ces groupements, ce sont les espèces compagnes, d'autres ont un degré de fidélité élevé pour un groupement, ce sont les espèces caractéristiques dont l'abondance - dominance peut être très variable, seule la présence ou l'absence sont considérées.
Cette méthode phytosociologique conduit à la notion d'association végétale, semblable à la notion d'espèce. Les associations végétales sont classées, comme les espèces, dans une hiérarchie: Classe, Ordre, Alliance, Association, Sous-Association et Variantes.
Par ailleurs, au sein d'une même association, il pourra être question de groupes écologiques d'espèces indicatrices des caractéristiques physico-chimiques de la station: acidiphiles (sol acide), sciaphiles (ombre), mésophiles (humidité moyenne). neutrophiles (sol neutre ) héliophiles (lumière) ou sérophiles (déficit hydrique).
Au sein d'une communauté, la physionomie est donnée par le type biologiques des espèces dominantes:
‑ Phanérophytes. bourgeons pérennants, situés sur des tiges dressées et ligneuses à une hauteur minimale de 2o cm au-dessus du sol. exposés en permanence aux excès du climat.
‑ Chaméphytes. bourgeons pérennants à moins de 25 cm au-dessus du sol sur des pousses aériennes vivaces. Elles peuvent jouir de l'abri de la neige ou de l'effet de masse du peuplement.
‑ Hémicryptophytes: les bourgeons sont ici au ras du sol ce qui leur permet d'être protégés par la litière de débris organiques et la neige.
‑ Cryptophytes: les organes vivaces sont cachés dans la terre (géophytes), dans la vase humide (hélophytes) ou dans l'eau (hydrophytes).
‑ Thérophytes. la plante à la mauvaise saison ne subsiste plus qu'à l'état de graines, formes de très haute résistance.
‑ Epiphytes: se développent sur des supports vivants, arbres le plus souvent ( particulièrement abondantes en climat tropical humide ou froid et humide ).
Ces types biologiques sont affectés d'un pourcentage relatif qui permet d'obtenir le spectre biologique de la formation.
Enfin, en un lieu donné la végétation tend à l'harmoniser lentement avec l'ensemble des conditions stationnelles jusqu'à un état d'équilibre relativement stable appelé climax.
Les relevés et leur classification ne peuvent pas s'appliquer directement à la zoosociologie du fait de la diversité du monde animal, sans commune mesure avec celle du monde végétal, et sa mobilité dans le temps et dans l'espace ( migrations, larves aquatiques et adultes terrestres ou aériens ). Les associations animales sont étudiées différemment selon le milieu considéré. En milieu terrestre, par exemple, on délimite des quadrats ( surfaces standard ) où l’on prélève tous les individus de chaque espèce.
En milieu aquatique, l'océanographie et la liminologie font appel à des techniques particulières d'échantillonnage.
L'écologie peut donc se traduire par l'étude des différents niveaux et de leurs relations respectives selon le schéma ci-dessous:
ANNEXE 4
BIBLIOGRAPHIE DE BASE
Cette bibliographie est volontairement limitée à quelques textes essentiels qui fondent, jalonnent ou illustrent la politique de sauvegarde des espaces naturels.
1. Législation
Code de l'urbanisme
Code rural
Code forestier
Loi du 2 mai 1930
Loi 60.708 du 22 juillet 1960 relative aux parcs nationaux.
Loi 76.629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature.
2. Discours du
Président de la République
Angers ( juillet 1976 ) aux fonctionnaires des ministères de l'Equipement, de l'Agriculture, des Affaires Culturelles.
Vannes ( février 1977 ) Littoral.
Vallouise ( août 1977 ) Montagne.
Vassy ( décembre 1977 ) Agriculture.
Elysée ( octobre 1977 ) aux associations du Cadre de Vie.
3. Directives gouvernementales
ou ministérielles
Circulaire du 8 février 1973 relatives aux espaces verts ( Equipement, Agriculture, Intérieur, Environnement ).
Note technique sur les règlements des zones naturelles des P.O.S. ( février 1973 ). Equipement DAFU.
Circulaire du 24 avril 1975 du Premier Ministre relative aux zones naturelles d'équilibre en Ile-de-France.
Circulaire du 29 septembre 1975 relative aux politiques foncières urbaines et rurales (Equipement-Agriculture) .
Circulaire du Premier ministre du 4 août 1976 relative à la protection du littoral.
Circulaire du 16 mars 1977, relative à la sauvegarde des espaces naturels et ruraux (Equipement).
Circulaire du 1er août 1977, relative aux espaces boisés classés à protéger (Equipement - Agriculture).
Décret 77.1281 approuvant la directive du 22 novembre 1977 sur la montagne. Décret 79.716 du 25 Août 1979 approuvant la directrice du littoral.
4. Ouvrages
d'information générale
La propriété agricole (1978) Henri de Farcy ‑ Jacques Gastaldi (Collection Que Sais-je ? n° 1737).
La politique forestière (1977) Ministère de l'agriculture.
La question foncière (1975) A. Givaudan ‑ Revue d'Économie et de droit immobilier (N° 67).
L'espace rural (1975) Henry de Farcy (Collection Que sais-je ? n° 1585).
Terre, Propriété et Travail des Hommes (1978) ‑ Eléments de réflexion publié sous l'égide de la Commission Sociale de l'Episcopat Français et le Conseil national de pastorale rurale.
Ecologie et Biocénotique (1971). Roger Molinier ‑ Pierre Vignes. Ed. Delachaux et Niestlé.
5. Documents d'information publies
par l'administration
S.D.A.U. et Espaces naturels (1976). Equipement (DAFU) (Documentation Française). Aménager l'espace rural (1976). Equipement ‑ Agriculture.
Attention mitage (1977). Equipement (DAFU).
Espaces naturels . Sauvegarde et Aménagement (1978). Environnement et Cadre de Vie (D.U.P.).
Vouglans OU la protection des rivages (1978). Environnement et Cadre de Vie (D.U.P.)
Le grand commentaire du Règlement national d'urbanisme (1978). Environnement et Cadre de Vie (D.U.P.)
Effets induits du développement urbain sur
les communes rurales voisines (1978).
Envi rondement et Cadre de Vie (D.U.P.)
Politique de la Montagne (1978). Equipement. DATAR. Agriculture.