LE PROBLEME
DE LA PROPRIETE FONCIERE URBAINE
ANTOINE GIVAUDAN
Adjoint au Directeur de la D.U.P.
( 4 JUIN 1980 )
REVUE
“ GEOMETRE ” N° 11. 1980
COMMUNICATION AU 25EME
CONGRES DES GEOMETRES EXPERTS
STRASBOURG. 2-5 JUIN 1980
ORIGINE ET DESTINATION
J’ai l’impression d’avoir proféré des vérités désagréables
à tous et pourtant je crois avoir très bien décrit ce mal atavique que j’ai pu amplement analyser de plus
près dans mes fonctions ultérieures sur le terrain, dans l’administration et le
secteur privé. Il est tout de même curieux que les gens
au pouvoir semblent l’ignorer et continuent, impavides, à débiter de rassurants
non-sens.
Ah ! j’allais l’oublier, mais en 1980 je ne pouvais le
savoir et j’ai vraiment manqué de prémonition, la décentralisation de
l’urbanisme nous a tiré de ce mauvais pas !
On constatera la remarquable constance de mes idées
notamment sur la spéculation. ( Cf. #1600# )
C’était l’une de mes dernières interventions publiques en
tant que fonctionnaire du service central. A l’automne j’allais être Directeur
de l’équipement. A certains égards c’était prendre le voile. Je n’ai donc pas
mâché les mots. Le texte est la restitution enregistré de mon exposé car à
l’époque le ne remettais pas encore un texte écrit avant les débats.
Les
difficultés liées à la chose foncière se présentent en zone urbaine et péri-
urbaine toujours de deux façons quand la société traverse une phase de
croissance ou d'évolution.
D'abord
la ville, grande ou petite, s'agrandit, sans égard aucun pour l'espace rural qui
l'environne, vis-à-vis de laquelle il est taillable et corvéable à merci.
Laissez l'urbanisation s'étaler librement et vous aurez résolu 4/5 du problème
foncier qu'on connaît aujourd'hui.
En même
temps, le centre des villes est soumis à des « interactions fortes » qui se
résolvent toutes en densification. Laissez les centres à eux-mêmes et, après
avoir plus ou moins pourri, ils se reconstruiront avec des densités
supérieures. Le dernier
cinquième du problème foncier s'achemine vers une solution
naturelle.
Ces deux postulats expliquent le problème foncier qui surgit dès qu'on ne les accepte pas passivement à cause de leurs conséquences inacceptables. Le problème foncier que nous connaissons résulte de l'usage des moyens d'action qui dressent des obstacles à cette évolution. Si l'on a mis en place de tels moyens c'est sans doute pour éviter d'autres problèmes. On aurait pu, pensent certains, s'en dispenser. C'est ce qui se passe au Texas. Les Texans sont très fiers de la liberté totale qu'ils ont d'user, sans retenue, de la propriété.
Je
partage le diagnostic porté par M. Bouyssou sur l'évolution du droit de
l'urbanisme et les restrictions qu'il a apportées à l'usage de la propriété. Je diffère de
lui sur sa signification.
Il faut
en effet se poser la question de savoir si l'on est prêt ou non à accepter une
liberté quasi totale en matière d'usage du sol.
Si vous répondez affirmativement, vous
êtes texan et M. Bouyssou l'est un peu, semble-t-il ; vous souffrez
alors de la législation foncière et vous vous demandez si la propriété n'est
pas une illusion.
Si vous répondez négativement, vous
avez un point de vue plus proche de ceux qui souhaitent. un développement plus
ordonné des milieux urbanisés.
Mais
vouloir ce développement plus ordonné, c'est en vérité vouloir, plus ou moins,
résoudre une quantité de problèmes de nature politique, économique,
sociologique, morphologique et c'est donner au foncier une importance qu'il
n'aurait pas naturellement.
En
effet, qu'est-ce qu'une politique urbaine d'aménagement ? C'est un ensemble de
mesures qui ont toutes pour but de
canaliser l'organisation spatiale du développement urbain, c'est
intervenir sur les évolutions périphériques et centrales, c'est domestiquer des
interactions très fortes. C'est s'attaquer à la réalité peu satisfaisante qui
résulte de l'usage spontané de la propriété. Ce n'est point nier la propriété
ni la réduire à une illusion, c'est en changer les modalités d'exercice, quand son usage
produit de l'urbanisation.
Toute politique de cette nature exacerbe la rente foncière et tend à
engendrer la rareté, même si cette rareté
n'existe pas physiquement et si les terrains constructibles sont abondants.
Toute politique
da cette nature implique, de la part des collectivités publiques, une attitude
active qui neutralise les tensions, faute de quoi le remède peut être pire, que le mal...
Il faut
s'interroger sur ces remèdes qu'on administre ou n'administre pas. En Europe
occidentale, en ce domaine, la politique d'aménagement ne procède pas d'un
choix idéologique collectiviste sinon on ne comprendrait pourquoi des foyers de
libéralisme économique non suspects, comme la Hollande ou la Grande-Bretagne,
aient des systèmes comparables au nôtre. S'ils les utilisent avec plus de
succès, ils doivent nous faire réfléchir.
Il faut
donc se demander pourquoi dans notre pays, les politiques d'aménagement urbain,
suscitent tant de difficultés, dans les faits et dans l'opinion, et comment on
peut les neutraliser.
[ Dans les pays voisins, comme le Royaume -
Uni, les traditions urbanistiques existent. Et point n'est besoin d'exproprier
pour réaliser les réserves foncières.
Légende sous une photo de la rédaction ]
LA NEUTRALISATION DU PROBLEME FONCIER
L'objectif
est simple. Chaque année 130 000 hectares sont concernés par la construction..
Ce nombre représente la superficie des terrains figurant dans les demandes de permis
de construire. 50 à 70 000 hectares sont vraiment en milieu urbain et péri
-urbain.
Il faut
alimenter le marché à la hauteur de ses besoins. On peut y parvenir de trois
façons :
‑ soit la puissance publique
autorise des opérations privées : permis de construire, lotissement,
‑ soit la puissance publique
acquiert, aménage, revend des terrains équipés :
‑ soit la puissance publique met
en marche des procédures plus ou moins concertées avec les intéressés du
secteur privé.
Dans les trois cas il faut
respecter les options d'aménagement arrêtées par les P.O.S, notamment.
Comment s'y prend-on dans la réalité ?
Dans le
domaine des moyens juridiques. C'est un peu le tout ou rien ou le contre-pied fréquent,
On
s'interroge pour savoir s'il faut que tout soit public, tout soit privé, tout
soit concerté. En
vérité, il faut user des trois. On ignore à peu près tout du remembrement urbain ;
c’est à dire d'une procédure nécessaire, même si elle peut être cruelle quand
on la conduit alors que certains propriétaires ne sont pas consentants.
On invente des systèmes nouveaux avant
d'avoir éprouvé et utilisé tous les moyens existants. On
abandonne des moyens indispensables parce qu'ils ont provoqué des réactions
négatives. Les procédures comme les idées sont obsolescentes. On est lassé
d'entendre parler de P.O.S. ou de Z.A.C.; on voudrait des
“ machins ” plus modernes. On est ainsi en retard d'un
problème. L'exemple des Z.U.P et des Z.A.C. est
édifiant. La Z.U.P. date de 1958, On mit du temps à l'utiliser et entre
temps on inventa au moins 4 mécanismes supplémentaires, dont un seul subsiste
encore, qui vit le jour avec la loi du 16 décembre 1964 relative au bail à la
construction et qui figure dans le Code de l'urbanisme sous les articles
L.314.1 et suivants et L.322.12 et suivants. Il concerne les sociétés civiles
foncières. On ne
s'en est jamais servi alors qu'il est très intéressant et toujours
d’actualité.
Ainsi
au début des années 60 on parlait du problème foncier comme on en parle
aujourd'hui. On fit beaucoup de lois et les Z.U.P. se mirent à fonctionner à
plein régime après 1965 et les lois votées entre temps restèrent inutilisées. A
la Z.U.P. succède la Z.A.C., qui donna lieu à un grand engouement, puis à des
critiques au point que rares sont maintenant les Z.A.C. créées aujourd’hui et
qu'on cherche autre chose.
Dans le domaine des financements fonciers.
Ils
sont au point et suffisants tant en ce qui concerne les acquisitions à court
terme qu'à moyen terme. Les modalités des prêts sont très avantageuses, mais en 10 ans on n'a consommé que 80 % de l'enveloppe des
prêts fonciers à moyen terme. Près de 800 millions d'enveloppe n'ont pas été
consommés. Par ailleurs si on sait acheter on ne sait pas revendre, ni
louer.
La politique foncière risque donc d'aggraver
les tensions au lieu de les neutraliser.
Quant à la fiscalité, elle prend le problème à rebrousse-poil. Plus le terrain est cher, à cause de sa constructibilité, moins on paie d'impôt ; en valeur absolue. C'est normal puisque c'est la loi.
Pourquoi en est-il ainsi ?
S'il en
est ainsi, c'est qu'il semble que nous ayons deux défauts : le manque de tradition et la recherche de
la panacée.
Le manque de tradition,
(1) en matière de politique urbaine, est une
réalité générale malgré des exceptions. De « bons
esprits » imputent à l'Etat et à son ancestrale centralisation cet
état de fait. Ce serait oublier que l'urbanisme n'est une affaire d'Etat que
depuis 1943. Rien
n'empêchait les villes, avant cette date, d'avoir une politique urbaine, comme
dans les pays germaniques ou anglo-saxons, de constituer des réserves
foncières, d'établir plans d'urbanisme. Des lois très décentralisatrices
existaient.
Ce manque de tradition
(1) fait qu'on traite à chaud ce qu'il
faudrait traiter à froid, exproprier au lieu d'acquérir tranquillement à
l'amiable, par exemple. La législation s'est durcie pour surmonter les
inconséquences. Les pays voisins en ont
moins besoin parce qu'ils ont des traditions, en cette matière.
[ (1). Plus tard ou
en d’autres occasions j’ai employé la locution « MANQUE DE CULTURE URBAINE ». C’est la même notion ]
Mais parallèlement on recherche la panacée, ce système idéal de la France démocratique, qui permet d'obtenir, rapidement, en souplesse, sans contrainte excessive pour la propriété, un urbanisme de qualité, qui ne coûte rien, auquel on devrait pouvoir renoncer dès qu'il ne plait plus, ou parce qu’on a changé d'idée.
Ce
mécanisme n'existe pas mais on ne cesse de le rechercher.
[ Le manque de tradition en matière de politique urbaine est une réalité en France. ]
Comment faire alors ?
Il faut être plus dogmatique et plus
pragmatique à la fois.
Etre plus dogmatique,
c'est cesser de se poser continuellement des questions, de croire qu'il existe
des solutions :
‑ qui permettent d'éviter les
complications.
‑ qui donnent souplesse ou
enlèvent rigidité,
‑ qui permettent d'agir en secret
quand on prône la concertation et la démocratie,
‑ qui donnent à chaque
propriétaire ce qu'il attend,
-- qui donnent des financements sans rien payer.
Tous ces problèmes sont sans solutions miraculeuses. Donc ils ne se posent pas.
Il faut
cesser de se plaindre des P.O.S., des Z.A.D., du P.L.D., des Z.A.C. et un peu
plus travailler.
Nous sommes
hélas très intelligents, nous débordons d'idées et nous
nous absolvons ainsi du manque de détermination ou de conviction.
Mais il faut être plus
pragmatique aussi.
Il faut
apprendre à
accélérer ou à ralentir selon les moments. Les procédures le permettent.
Il faut
apprendre à vendre,
à louer les terrains acquis au lieu de s'interroger sur la moralité de la
spéculation foncière.
Il faut
toujours avoir
plusieurs fers au feu des opérations publiques, des opérations privées, les
opérations mixtes ou les trois à la fois, ce que permet par exemple
le système de l'article L. 314.1 du Code da l'urbanisme.
Il faut
apprendre à budgétiser l'aménagement au lieu de se plaindre des financements
car les moyens financiers existent. L'urbanisation engage les budgets à venir.
La constructibilité n'est pas un don du ciel attaché à la propriété dont la
collectivité publique n'a qu'à constater l'existence. Elle est attribuée par elle aux terrains et
engage sa responsabilité.
Il faut enfin enchâsser les
opérations, dans les calendriers politiques
afin qu'elles soient menées à bien avec le minimum d'à coup.
CONCLUSION.
Le
problème foncier appelle de nombreuses actions qui touchent toutes à la
propriété privée. Les unes concernent les collectivités locales, les autres
l'administration et le Gouvernement en ce domaine, s'est efforcé récemment de
rappeler au pragmatisme, sans remettre en question l'impérieuse nécessité de
sauvegarder les espaces naturels. Ces mesures sont nombreuses car il n'existe
pas de panacée.
En cette matière, il ne faut pas
attendre que “ ça vienne ”, il faut y aller.
Réalité
ou illusion, la propriété foncière ?. Elle est sujet et objet. Elle a le
droit de beaucoup faire mais pas n'importe quoi. La loi permet de faire bien.
On a par conséquent le pain et le
couteau mais on se coupe encore souvent le doigt.
ANTOINE GIVAUDAN