Plan d’occupation des sols : pathologie
( LE 18 JUIN 1980 )
ORIGINE ET
DESTINATION
J’ai cité cette instruction, l’une des rares instructions
que j’ai signées, parce que j’étais pratiquement seul à pouvoir écrire de cette
façon, sur cet important et médiocre sujet que j’avais baptisé, plus
familièrement, “ la purification des POS ”.
C’est sans doute l’initiative administrative autocritique
la plus franche et la plus courageuse qui ait jamais été prise. Elle
reconnaissait ouvertement les déficiences juridiques des POS que nous
établissions. Elle aurait pu être exploitée contre nous-mêmes mais il fallait
pourtant la prendre. Je m’étais déjà plaint de la médiocrité des rapports de
présentation ( Cf. [1978-12-18---H-LA-MISERE-DES-RAPPORTS-DE-PRESENTATION] ) en diffusant un papier dans toute notre administration sans en
faire une circulaire pour ne pas accabler les services locaux débordés par l’inflation
des POS ( Cf. [162B--L-INFLATION-DES-POS]
). Il était
cependant difficile de rester passif devant les “ pollutions juridiques” qui tendaient à
envahir les règlements.
Cette instruction fut accompagnée d’une action méthodique
avec le concours de tous les Centre Inter-régionaux de Formation Permanente et
de la diffusion d’une documentation récapitulative des notes techniques
antérieures ( Cf.[1980-06-18-1-E-POS-TABLEAU-DES-EXPRESSIONS-JURIDIQUES-PURIFIEES]). Un petit chef d’œuvre de syntaxe juridique jété naturellement aux chiottes en 1982. On allait
voir ce qu’on allait voir.*
Cette instruction faisait donc partie de l’action “ Usager et Administration ” ( U.A ) du
“petit dessein” UA-QUO-SEN ( Cf.[1977-05-13---H-UA-QUO-SEN]). L’action qui y correspond est annoncée en 1976 ( Cf.[1974-11-25---H-ARCHITECTURE-ET-PLAN-D-OCCUPATION-DES-SOLS] et #1976-06-24---H# ). Pour comprendre
le temps qui la sépare de cette date, il faut connaître la chronologie des
années 77-78 .. On ne peut pas poursuivre beaucoup de lièvres à la fois….
Au travers de mes pérégrinations ultérieures, ici ou là,
plusieurs années plus tard, il était possible de discerner les POS purifiés de
ceux qui ne l’avaient pas été. Je crois que cette initiative ne fut pas tout à
fait vaine, mais elle n’a pas été poursuivie après mon départ avant d’être
jugée ringarde et archaïque après mai 81.
Il était tellement plus agréable de revenir à “ l’administration contemplative ”( Cf. #1995#) avec, cette fois, l’alibi en or de la
décentralisation.
Cette instruction était un appel, à ma façon, avec sa date
historique.
[* Il faut entendre aujourd’hui ceux qui réclament des
règlements mieux écrits. Cf. Colloque du GRIDAUH au Sénat sur l’état de droit et
l’urbanisme (18 septembre 2003) ]
MINISTERE DE L’ENVIRONNEMENT ET DU CADRE DE VIE
Direction
de l'Urbanisme et des Paysages
DUP/D.2 N° 225 LE
18 juin 1980
L’ADJOINT AU DIRECTEUR DE L’URBANISME ET DES
PAYSAGES
A
MESSIEURS LES DIRECTEURS REGIONAUX DE L’EQUIPEMENT
MESSIEURS LES DELEGUES REGIONAUX DE L’ARCHITECTURE
ET DE L'ENVIRONNEMENT
MESSIEURS LES DIRECTEU?S DEPARTEMENTAUX DE
L'EQUIPEMENT
MESSIEURS LES CHEFS DE SERVICE DEPARTEMENTAUX DE
L'ARCHITECTURE
SOUS-COUVERT DE MESSIEURS LES PREFET
OBJET. Plan d’occupation des sols : pathologie et tableau de
synthèse des rédactions des règles d’urbanisme utilisables dans les P.O.S.
P. J. ( Cf.[1980-06-18-1-E-POS-TABLEAU-DES-EXPRESSIONS-JURIDIQUES-PURIFIEES])
D.D.E. Agences. C.E.T.E : 2
pathologies. 5 tableaux ( 2 enveloppes )
D.R.E. 1 pathologie, 1
tableau
D.RAE. 1 pathologie, 1 tableau
S.D.A 1 pathologie, 2
tableaux
Afin de
mieux illustrer l'action engagée par la Direction de l'Urbanisme et des
Paysages ( D.U.P.) dans les
Centres Interrégionaux de Formation Professionnelle ( C.I.F.P.) sur le contenu des P.0.S et de vous permettre de mieux
préparer les réunions à venir, vous trouverez ci-joints deux documents :
‑ le premier
relatif à !a pathologie des POS notamment en ce qui concerne leur règlement et
leurs documents graphiques ;
-- le second sous forme d’un tableau
qui reprend les rédactions conseillées en matière de règles d'urbanisme.
1. La pathologie des POS,
Les
dossiers de POS, qu’il s’agisse des rapports
de présentation, des règlements,
des documents graphiques, contiennent
des imperfections qui, bien souvent, contrarient ou remettent en cause les
objectifs que l’on s’était fixés au départ. Le nombre de POS mis en
modification ou en révision à cause de dispositions inadaptées ou imparfaites,
le nombre de permis de construire soumis aux conférences permanentes du permis
de construire, les plaintes des usagers voire des élus et des services locaux
eux-mêmes vis-à-vis du caractère compliqué de certaines règles qu'ils doivent
respecter et qu’ils ont de la peine à comprendre ou à expliquer, l’essor des
contentieux locaux témoignent de cet état de fait.
Les
imperfections des POS, et notamment de leur règlement, sont toutefois
instructifs, C'est en effet bien souvent la conscience de ces imperfections
qu’il est possible de les éviter. Le document ci-joint établi après la lecture
de nombreux règlements de P.O.S regroupe par article les défauts que l'on
rencontre le plus souvent. Il s'agit
·
des illégalités que l’administration, convient-il de
préciser conformément à une jurisprudence du Conseil d'Etat ( C.E. 14 novembre
1958, PONARD, Lebon, page 554 ). n'est pas tenue d'appliquer; voir point N°3
ci-après pour l’élimination d’office de ces illégalités ).
·
des complexités qui proviennent soit de rédactions
machinales rééditées d’une zone à l'autre, d'un P.O.S à l'autre, soit de
compromis ou de l'imagination ;
·
erreurs
par rapport à la doctrine que l'on rencontre particulièrement dans les
règlements des zones naturelles, etc..,
Ce
document n'est encore qu'un projet Droit qui sera revu et enrichi après les
réunions dans les C.I.F.P. Toutefois dans son état actuel il peut être
facilement reproduit et il souhaitable qu'il soit largement diffusé auprès de
ceux qui élaborent les plans d'occupation des sols et de ceux qui les
appliquent.
2. Normalisation des rédactions juridiques
et règlements types
Le
tableau de synthèse des rédactions de règles d'urbanisme utilisables dans les
P.O.S dont il est possible de vous procurer auprès de la D,U,P, des exemplaires
supplémentaires, contient des informations qui figurent déjà dans les annexes
des notes techniques sur divers aspects du P.0.S depuis 1973, Ces notes sont
anciennes et quelquefois épuisées. Par ailleurs la rédaction en un seul
document n'avait pas été faite. La diffusion de ce document ainsi que du
précédent, peut être l'occasion d'une réflexion sur trois points importants.
21. Rédactions normalisées ( tt )
[
( tt ). Provocateur et dangereux d’user d’un
tel participe passé, très suspect à l’époque, d’où la justification qui suit. ]
Quelle
que soit l’aura péjorative attachée à ce terme, la normalisation des rédactions
juridiques ‑ comme d'ailleurs de la présentation des règlements
d'urbanisme -- est
souhaitable sans aucune réserve.
Elle n'enlève aucune liberté de
réflexion, de proposition et de décision aux autorités locales,
Elle leur permet, au contraire, une fois l'objectif concret et local arrêté, de l’écrire
correctement dans le droit et de loger cette rédaction à un endroit du
règlement où il sera facile de la retrouver.
Elle
leur évite de tâtonner dans les rédactions et de retenir, sans raison
apparente, des expressions différentes d’un même article dans plusieurs
règlements de zone.
Elle
leur impose un effort d'attention pour choisir l'expression la mieux adaptée à
l'objectif souhaité, en économisant des cumuls de dispositions complexes à
appliquer.
L'emploi
de la bonne expression et sa recherche correspond donc à un souci de
simplification et de simplicité dans la façon d'exprimer le droit, dont la
diversité locale de contenu ‑ dans les limites de la loi – est
intégralement préservée.
Le
tableau diffusé répond à ces objectifs.
Il n’édicte aucune
norme nationale et les chiffres quelquefois mentionnés entre
parenthèses ne le sont que pour rendre plus parlantes les rédactions. Quelquefois
ils ont d’ailleurs été exprimés par des lettres ( x, y; a, b ) .Avec l’utilisation du tableau, l’urbanisme local
reste entièrement à préciser mais une fois qu'il l'est, sa traduction en termes
juridiques en est facilitée.
22. Règlements types
Le règlement type procède presque d'une
démarche inverse. Il consiste à retenir quelques types
réglementaires, formés des dispositions applicables à une zone, et à les
plaquer à un territoire donné, moyennant quelques adaptations des normes
quantitatives, fixées le plus souvent au départ.
Cette
technique a un grand avantage puisqu'elle permet, dans le département, avec 5
ou 6 règlements, de faire face à toutes les situations. Comme on emploie
partout les mêmes dispositions, on finit par les connaître par coeur et à
l'application on n’a même plus besoin de consulter le document.
On sait
ainsi que la règle UG 10 comporte 12 mètres de plafond de hauteur.
Cet
avantage mis à part, cette technique est la négation même de l’urbanisme, au
stade de la conception du règlement. Elle plaque un droit préconçu à une réalité qui n'est pas
nécessairement à même de la recevoir, que ce soit par excès de
rigueur du droit ou excès de laisser aller, par rapport à ce qu'il aurait fallu
édicter.
Elle a
un autre inconvénient non moins notoire de conduire à produire de volumineux
règlement car dans le règlement type, il a fallu mettre le maximum de
dispositions afin de n'en point oublier, mais on oublie souvent d’éliminer
celles qui ne servent à rien ou qui peuvent être même nuisibles.
Le règlement type est donc à proscrire
pour les zones urbaines même si on comprend pourquoi il a pu être
utilisé. Pour les zones naturelles, dans lesquelles les articles 1 et 2
seulement sont vraiment déterminants, le règlement type est moins critiquable
mais il a le défaut de généraliser les mauvaises dispositions, s'il en
contient.
23. L'objectif et le subjectif
Ces
deux notions en urbanisme, sont l'objet d'un débat aussi vieux que l'urbanisme
lui-même. Peut-on prévoir à l'avance ce qui se fera et édicter des règles qui
figent ? N'y a-t-il pas que des cas particuliers auxquels la règle préconçue ne
répond pas ?
La
norme subjective est celle qui laisse une marge d'appréciation. « La
hauteur doit s'accorder avec les bâtiments voisins ». « Les toits
doivent être harmonieux.... »
Comment
trancher entre les deux ?
Il faut
dire d'abord que le seul fait d'établir un P.O.S, fournit une réponse en faveur
de la règle objective, puisque s’il était, en tout point, souhaitable d'en
rester au subjectivisme, il aurait suffi de n'en point établir.
Pourquoi ce parti pris en faveur de
l'objectivité ?
Tout
simplement parce qu'il s'agit d'un progrès vers l'état de droit. Avec la règle
objective, la puissance publique abandonne une part de son pouvoir mystérieux
de trancher, en affichant les objectifs à respecter. C'est de sa part faire un
choix, prendre le risque de se tromper, mais c'est aussi clarifier les rapports
entre puissance publique et usagers, citoyens et habitants, qui peuvent
discuter ou contester la règle, exiger son respect à eux-mêmes ou aux autres,
sans qu'une suspicion entache cette application de faveur ou de pénalisation.
Le POS.
est donc un ensemble de règles objectives. Cet idéal ne peut être intégralement atteint, et
sans doute n'est-il pas honteux que quelques règles subjectives s'infiltrent
ici ou là, quand on ne peut pas faire autrement. L'objectivité est ainsi le principe et le
subjectivisme l'exception.
Le
tableau des expressions juridiques n'y échappe pas,
Dans la
Règle U 3 ( Accès et voiries ) il est
préconisé, de préférence à des normes de largeur, de fixer un objectif
qualitatif. Ces expressions juridiques sont conçues sur une base subjective. Il
en est ainsi pour contrecarrer un courant assez fort qui tend à surcalibrer la
petite voirie. Ce n'est pas un dogme. Il faut apprécier. La Règle U 10 ( expression N° 5) peut
aussi exprimer la hauteur maximum en terme subjectif. La Règle U 11 ( aspect extérieur) peut comporter une formule
subjective ou non.
On voit
par ces exemples que le subjectivisme a quelque droit de cité dans le POS.
Encore faut-il ne pas en abuser, “ donner et
retenir ne vaut ”, et le but reste en toute hypothèse,
d’avoir un règlement clair, raisonnable et compréhensible.
24. Dérogations ou adaptations mineures et
règles d’urbanisme
On ne
peut déroger qu'à une règle objective, par définition.
Une
réflexion sur la bonne expression à utiliser, l’élimination des cumuls
superflus, conduisent donc à éviter les cas dérogatoires.
Le
critère de la règle indispensable est donc dans le fait qu'on est prêt à
l'appliquer jusqu'au bout, même si elle gêne vraiment.
La
règle qui ne tend qu'à répondre à un cas particulier gênant qu'on redoute parce
qu'il s'est produit une fois et qui va provoquer toute une série de dérogations
ou d'adaptations mineures, ‑ donc des délais dans l'instruction des
permis et des contestations éventuelles ‑ doit être détectée et éliminée
du règlement.
Le but n'est point de réglementer mais
d'obtenir un certain résultat par le droit. ( Cf.[1998-04-03-0-H-STRASBOURG-CINQ-LECONS-DE-DROIT-DE-L-URBANISME]) Cette vision des choses change
sensiblement l'optique de la rédaction. Le tableau des expressions juridiques y
correspond précisément car il ne peut pas être utilisé directement, en
méconnaissance du but à atteindre. ( KK ).
[ ( KK ). Banales
évidences que tout cela; rappel de routine ? Que non ? Quinze ans plus
tard j’ai la preuve qu’on a compris le contraire et qu’on impute à la doctrine
originelle des POS une part des médiocrités de l’urbanisme actuel ( Cf. #1994-00-00-2-E#et #2000-00-00---E# ) au point d’ailleurs, pour exorciser
le mal, qu’on a décidé de les débaptiser. On appréciera à cette occasion une
manifestation aiguë d‘« ignorantisme» ou d’« ignorantinisme » en sorte que la loi nouvelle ne changera rien en bien
indépendamment des justifications mensongères ou fausses fournies pour cette
étrange opération qui déroutera le grand public pendant de longues années. AG.
09-03-2000 ]
25. Règlement des zones d'environnement
protégé.
Si nous
entamons un effort en faveur des règlements de POS., qui sera difficile à mener
à terme, il ne faudrait pas que parallèlement des règlements de Z.E.P donnent
lieu à des anomalies plus fréquentes et plus diverses encore. A cet égard les
exemples de règlements dont nous avons eu connaissance montrent qu'ils sont
porteurs de quantités de dispositions inappropriées, illégales ou superflues et
qu'ils se présentent quelquefois sous une forme quasi incompréhensible.
Votre
responsabilité est également entière en ce domaine et vis-à-vis de l'usager,
vous avez une obligation identique de clarté, de rigueur et d'objectivité dans
l’édiction de la règle de droit.
3. Elimination rapide des dispositions
illégales.
Je vous
signale enfin qu'en application de l’arrêt du Conseil d'Etat du 12 mai 1976 (
Sieurs Leboucher et Tarandon. Lebon page 246 ) l’auteur d'un règlement illégal
peut à tout moment, en décider l'abrogation, sans que la décision qu’il prend à
cet effet puisse être utilement contestée par des moyens tirés de son
incompétence ou d'un vice de forme ou de procédure. Il est par conséquent possible
les illégalités notoires et indiscutables que certains règlements peuvent
comportent, sans suivre la procédure de modification ou de révision. La
décision d'abrogation des dispositions illégales, qui est un arrêté préfectoral
doit naturellement faire l'objet des publications habituelles et donner lieu
aux rectifications matérielles nécessaires dans les 3 documents faisant foi
(déposés en Mairie, à la D.D.E et à la préfecture).
CONCLUSION
Il reste donc à faire en
sorte que, sans perdre aucunement de leur force, de leur rigueur, les règles
d'urbanisme gagnent en objectivité, en
clarté et en simplicité. C'est un exercice qui
restera toujours difficile en l'absence de conviction sur les objectifs à
atteindre, mais quand cette conviction existe, encore faut-il ne pas se laisser
aller à l’abondance réglementaire. La
continence doit être la règle en matière de règlement. ( 1 ).
L'Adjoint
au Directeur de l’Urbanisme et des Paysages
A.
GIVAUDAN
[ ( 1 ). Pouvait-on être plus clair et net? ]