LA POLITIQUE FONCIERE URBAINE
EN FRANCE
ANTOINE GIVAUDAN
( 2 SEPTEMBRE 1980 )
Actualisation partielle en 1985
ORIGINE ET DESTINATION
J’avais écrit cette récapitulation studieuse pour
“ Etudes foncières ”, m’efforçant de réunir une information introuvable,
noyée dans les intestins administratifs inaptes à mettre en valeur une
politique conduite pendant plusieurs années, avec continuité, par l’Etat et par
l’administration.
Car la politique foncière n’eut jamais les honneurs qu’elle aurait
mérités. L’Etat et les agglomérations qui s’y impliquaient, avaient engagé un
travail intéressant, utile et difficile, destiné à porter des fruits au cours
des années à venir.
Bien des progrès restaient à accomplir, tant par
l’élargissement des territoires concernés que par la finesse et la justesse des
interventions, mais la technique était au point et le système de propagation
des idées ( séminaires de formation, colloque, relations avec les élus locaux )
était à la fois efficace, réaliste et apprécié. Un effort sérieux avait été
fait pour combiner la politique foncière urbaine et la politique foncière
agricole ( SAFER ).( Cf. #1975-09-29---E#)
Contrairement aux idées reçues, les moyens financiers n’ont
jamais fait défaut. L’excuse des crédits est souvent évoquée pour masquer un
défaut de zèle, la peur ou l’incompétence.
La décentralisation a brisé ce mouvement de réflexion et
d’action mené au niveau des agglomérations, sans
institutions nouvelles, comme si ce type d’intervention
allait de soi de la part des élus locaux. Les “ démocratolâtres ” qui
prennent leurs désirs pour des réalités n’ont pas compris grand chose à ces
réalités sur lesquelles ils s’asseyaient quand elles ne les gênaient pas. C’est
une autre raison de mon hostilité à la décentralisation de l’urbanisme qui a
coupé les ailes aux actions pédagogiques, incitatrices ou
“ répressives ” de l’Etat sur des fronts que la “ démocratie locale ”
déserte facilement, quand on la laisse à elle-même.
En 1985, j’ai repris
le document en essayant de le mettre à jour, mais le système central, à la
masse, n’était plus capable de fournir quoi que ce soit. La mise à jour s’est
donc résumé à quelques commentaires...signalés en italique dans le texte. Je regrette de ne pas avoir
insisté sur le rôle utile des « établissements fonciers régionaux ».
LA
POLITIQUE FONCIERE URBAINE
Toute politique foncière reflète de la part
d'une société, son souci ou sa détermination de ne pas accepter comme une
fatalité, les conséquences plus ou moins paradoxales ou néfastes, du libre jeu
des initiatives privées dans le domaine de l'immobilier. Et de ce point de vue,
depuis 25 ans notre pays a fait preuve d'une exceptionnelle détermination si
nous observons les moyens mis en place pour toucher au problème foncier sous
ses divers aspects. Cette chronique devrait le montrer bien qu'elle s'interdise
volontairement d'aborder les aspects de la politique foncière relatifs à la
sauvegarde des espaces naturels et à l'environnement ou à l'agriculture qui
sont beaucoup moins inséparables qu'il ne semble des politiques foncières
urbaines proprement dites .( Cf.[1980-06-00---H-UT-PERMANEAT-NATURA]).
Les deux actions en effet se complètent et
doivent être coordonnées. La première appuie la seconde et réciproquement et
s'il y a carence à certains égards c'est sans doute parce que cette
coordination n'est pas encore à ce jour assez pratiquée.
On
peut caractériser la politique foncière :
‑
par ses moyens, fort abondants
‑par
son caractère plus ou moins décentralisé
‑
pour ses résultats
et ce sont ces trois points qui seront
successivement présentés.
1. Une politique qui fait appel à une à grande diversité de moyens
La politique foncière ne manque pas de
moyens. Aux collectivités publiques d'en user puis qu'aucun d'eux ‑ et
c'est assez normal en la matière -- ne s'applique vraiment sans un minimum de
détermination. Une telle politique implique de leur part qu'elles aient décidé
de prendre en main l'évolution du marché foncier. Elles sont loin d’être allées
jusqu'au bout des possibilités.
Ces moyens sont juridiques, financiers ou
fiscaux.
Ils devraient être conçus et employés pour se
compléter les uns les autres Ce n’est pas souvent le cas et nous y reviendrons
dans la 3ème Partie.
11.
Les moyens juridiques : un attirail complet
Ils sont complets, suffisants, voire
surabondants.
La collectivité publique peut intervenir,
comme elle l'entend sur le marché foncier.
Elle peut, en application de sa conception de
l'aménagement urbain, de l'extension de la ville dans les directions qu'elle
souhaite, de la nature des interventions qu'elle entend avoir sur les quartiers
existants, fixer des dispositions juridiques, en matière d'occupation et
d'utilisation des sols cohérentes avec la politique foncière qui aura sa
préférence. De ce point de vue elle
peut dans les espaces destinés à l'urbanisation, y constituer des réserves
foncières gratuites. Ce sont les zones d'urbanisation future (
dites NA : article R. 123.18.1° b ) du Code de l'urbanisme ) des plans d'occupation des sois,
elles-mêmes conformes quant à leur localisation avec les dispositions des
schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme,
L'affectation ainsi déterminée qui n'est pas
sans incidence sur les valeurs foncières quand elle aboutit à une interdiction
plus ou moins durable de construire, est le premier jalon de la politique
foncière.
Elle peut ensuite surveiller le marché
foncier au moyen des droits de préemption qui lui permettent de connaître les
transactions et de se substituer aux acquéreurs pressentis si le bien à vendre
présente un intérêt pour son action future ou si le prix proposé en est trop
élevé.
C'est
ainsi que la zone d'aménagement différé ( article L.212.1 et suivants du code de
l'urbanisme) créée par arrêté préfectoral est l'instrument privilégié de cette
surveillance dans toutes les zones où les valeurs foncières sont susceptibles
de s'accroître brutalement ( et notamment dans les zones d'urbanisation futures
délimitées dans les POS ). A ce jour [ en 1980 ] près de 600 000 hectares de zone d'aménagement différé sont créés (
plus de 3 000 zones ). Le droit de préemption peut être exercé pendant quatorze
ans et le prix des terrains y est évalué en tenant compte de l'utilisation du
bien un an avant la création de la Z.A.D.
C'est ainsi que la zone d'intervention foncière ( articles L.211.1 et suivants du code de 1'urbanisme ) qui institue
de plein droit, un droit de préemption au profit de la collectivité locale,
dans les zones urbaines délimitées par les P.O.S rendus publics de toutes les
communes de plus de 10 000 habitants ( et dans les autres, à la demande de la
collectivité ) permet d'acheter les biens immobiliers, là où l'évolution
urbaine est plus stabilisée. La Z.I.F., perpétuelle quant à sa durée, moins
rigoureuse sur la stabilisation des prix, est également un moyen de connaître
l'évolution du milieu urbain qu'annoncent bien souvent les transactions. Les
Z.I.F. représentent plus de 400 000 hectares ( au 1er octobre 1979 )
et concernent plus de 800 communes.
Elle peut encore s'assurer les terrains
nécessaires aux équipements futurs en les localisant sous forme d'emplacements réservés, inconstructibles, dans les plans d'occupation des sols,
Elle peut également exproprier les
espaces nécessaires aux équipements ou aux opérations d'urbanisation envisagés.
Elle peut même se dispenser de verser l'indemnité préalable et lui substituer
un loyer trimestriel avec la procédure de prise de possession prévue aux articles L. 314.1 et suivants, du
code de l'urbanisme.
Elle peut quasiment contraindre les propriétaires à engager une opération
d'urbanisation ( 1 ), en suscitant la création de sociétés civiles
foncières ( articles L.322.12 et suivants du code de l'urbanisme) ou
d'associations foncières urbaines ( articles L.322.1 et suivants du Code de
l'urbanisme).
Elle peut enfin prendre l’initiative
d'opérations en créant des zones d'aménagement concerté ( articles L.311.1 et suivants du code de
l'urbanisme ), procédure par laquelle elle s'engage, seule ou avec un aménageur
public ou privé, à réaliser une opération, compatible naturellement avec les
options d'aménagement définies par les documents d'urbanisme. Plus de 1 700
Z.A.C. ont été créées en 10 ans, représentant près de 80 000 hectares.
Il lui reste la possibilité de vendre les
terrains acquis ou de les concéder aux utilisateurs. Les deux systèmes sont
également ouverts même si le second n'a pas jusqu'à ce jour eu la faveur.
Les pouvoirs juridiques couvrent toute
l'étendue du spectre. Ils sont, malgré quelques imperfections, parfaitement
utilisables. Ils sont,, à l'exception de la prise de possession, tous pratiqués
et cependant les résultats sont décevants.
(
1 ). [ Ce dispositif, datant de 1964 environ,
pourtant intéressant n’a jamais été utilisée faute de promotion un peu
volontariste de la part de l’administration centrale qui ne savait même plus
qu’il existait. Exemple typique d’abandon inexplicable autrement que par “l’administration
contemplative”, peut-être pour ne pas avoir à être
jugée sur ses carences elle péféra l’abroger en 1985. AG.02-05-1999. ]
12.
Les moyens financiers: complexes mais conséquents
Les moyens financiers permettent à l'Etat,
aux communes (ou leur groupement voire à des aménageurs publics, d'acquérir des
terrains, qu'ils soient bâtis ou non, en vue de les utiliser à plus ou moins
long terme, soit pour des équipements, soit pour des opérations d'urbanisme ‑
en quartiers existants ou dans les zones à urbaniser,
Il convient également de noter le rôle important d’établissement publics fonciers spécialisés dotés d'une fiscalité propre ( en Lorraine
et en Normandie) ( Cf.[1998-03-15---H-EPBS-A-L-OCCASION-DU-TRENTIEME-ANNIVERSAIRE-DE-L-EPBS]) ou non ( en région Ile-de-France), de
l'établissement public régional dans certaines régions ( Provence,
Ile-de-France, par exemple) et du département aussi ( Finistère, Vendée,
Seine-et-Marne.. ) qui accordent des subventions pour acquisitions foncières
aux communes, généralement.
La politique foncière a, si l'on ose dire,
nidifié un peu partout, dans les institutions et le pays.
Dans le domaine des financements, le produit
de certaines fiscalités spécifiques (dépassement du coefficient d'occupation du
sol ou du plafond légal de densité) est
affecté aux acquisitions foncières, directement ou indirectement ; l'apport
représente plus de 300 millions par an. C'est peu, sans doute, mais compte tenu
de la concentration sur un nombre réduit de communes, cet apport malgré son
caractère irrégulier, n'est pas à dédaigner.
Ces montants concernent toutes les opérations : opérations d'urbanisme, quartiers
nouveaux ou rénovations, opérations d'aménagement de la Défense (
Hauts-de-Seine ), Quai de Javel ( Paris ) Villes nouvelles, résorption de
l'habitat insalubre, et associations foncières urbaines à partir de 1979.
Ces prêts sont accordés pour six ans au taux
de 9 % et de 9,75 % s'ils ont une durée supérieure .
13 % des dotations n'ont pas
été utilisés.
La consommation est satisfaisante, mais ce
pourcentage montre bien qu'il n'y a pas en pénurie de moyens financiers.
Le montant des crédits de bonification qui
sont à peu près intégralement consommés, plafonne la consommation des dotations
à 76 %.
La bonification diminue de 3 points le taux
d'intérêt.
Néanmoins la source essentielle du
financement est dans les subventions de l’Etat et les prêts, et il faut en
décrire l'ensemble relativement complexe. On trouve :
‑ les prêts de la caisse des dépôts et
consignations, aux acquisitions foncières affectés aux opérations d'urbanisme
ou aux programmes d'actions foncières,
‑ les prêts de la caisse d'aide à
l'équipement des collectivités locales à la constitution de réserves foncières,
‑ les acquisitions directes, les
avances et les subventions de l'Etat.
Ces modalités ont beaucoup évolué en vingt
ans. Elles se sont clarifiées mais restent encore assez ramifiées. Il faut les
décrire car on ne peut apprécier sans cela l'ampleur de la politique foncière.
A. LES PRETS DE LA CAISSE DES
DEPOTS ET CONSIGNATION
Ces prêts sont de deux sortes.
Les premiers sont des prêts spécifiques, accordés aux
communes ou organismes d'aménagement qui réalisent une opération d'aménagement
urbain ( zone d'aménagement concerté, lotissement ). ils sont à court terme, .(
6 ans en général ) avec un différé d'amortissement qui laisse à l'aménageur le
temps d'engager l’opération.
Ils servent à concurrence de 50 % à
l'acquisition des terrains et pour le reste à leur équipement, Avec le produit
des ventes de terrains équipés, l'aménageur rembourse les annuités d'emprunts,
Certains de ces prêts bénéficient d'une bonification d'intér1êt accordée par
l'Etat. LES TABLEAUX N° 1 et
2 en résument
l'état.
Les
seconds sont des prêts
globalisés accordés aux collectivités, susceptibles d'être utilisés pour toute
opération d'investissement et notamment les acquisitions foncières. Ce sont des
prêts à 15 ou 20 ans au taux de 10,25 % au 1er avril 1980. En
matière foncière ils sont associés à la subvention spécifique aux programmes
d'actions foncières. ( Voir § D.) Pour les années 1976 à 1979
360 millions d'enveloppe de prêts ont été décidés.
B. LES PRETS POUR RESERVES FONCIERES.
Depuis 1971, les collectivités peuvent
emprunter, auprès de la caisse d'aide à l'équipement des collectivités locales
( C.A.C.L ) pour acquérir des terrains utilisables à long ou moyen terme.
LE TABLEAU N° 3 en résume les caractéristiques et les montants des enveloppes annuelles
et des prêts attribués*
Le résultat, malgré l'évolution des prix,
illustre l'importance du mécanisme puisque 3,6 milliards d'enveloppe ont été
décidés en 10 ans. Néanmoins en 9 ans, 21 % des enveloppes n'ont pas été
utilisés ( 766 millions ). Beaucoup de communes ignorent encore cette faculté
malgré l'information répandue par le ministère de l'environnement à son sujet,
Avec ces prêts, dont les taux et la durée
sont avantageux, la collectivité locale peut :
‑ acheter les terrains réservés aux
équipements publiés par les plans d'occupation des sols
‑ financer les acquisitions, par usage
du droit de préemption dans les Z.I.F et les Z.A.D
‑ acquérir à l'amiable ou par
expropriation des réserves foncières,
Le système est donc polyvalent et permet à la
commune de faire face à toutes les circonstances.
C. LES ACQUISITIONS DIRECTES, LES AVANCES ET LES SUBVENTIONS DE L’ETAT.
Les financements de l'Etat ont également
sensiblement évolué depuis 20 ans, passant d'un régime d'acquisitions directes
ou d'avances remboursables aux collectivités sur les crédits du Fonds national
d'aménagement foncier et d'urbanisme ( F.N.A.F.U.) jusqu'en 1967, à un régime
mixte, à savoir le précédent auquel s'ajoutent des acquisitions directes sur
crédits budgétaires, pour revenir en 1976 à un régime qui comprend maintenant
‑ des acquisitions directes de l'Etat,
par le F.N.A.F.U.,
‑ des avances aux collectivités sur le
même fonds,
‑ des subventions aux acquisitions foncières des communes.
1. Les
acquisitions directes de l'Etat
Elles sont en régression et réservées aux
villes nouvelles, à quelques opérations d'importance nationale et à des
opérations touristiques littorales (Languedoc, Aquitaine).
LE TABLEAU N°4 en retrace les
variations des financements du F.N.A.F.U depuis 10 ans.
Ce tableau confond les acquisitions de l'Etat
et les avances aux collectivités ( cf. ci-après ). Il faut donc indiquer que
ces acquisitions représentent 60 % du total environ ; soit environ 900
millions. Le taux de consommation total est satisfaisant mais il faut encore
signaler qu'il n'y a jamais eu manque de financement.
Ce tableau montre que les acquisitions
volontaires et les acquisitions par exercice du droit de préemption sont à peu
près à égalité.
2. Les avances de l'Etat aux collectivités
Le F.N.A.F.U. accorde depuis toujours des
avances aux collectivités locales pour leurs acquisitions. Ces avances sont
remboursables au terme de 2 ans, ce délai pouvant être prorogé 3 fois ( soit 8
ans ).
Importantes, à l'origine, elles sont en voie
de régression, tant en ce qui concerne les acquisitions pour opérations que les
financements de l'exercice du droit de préemption, Les prêts de la C.A.E.C.L.
se sont substitués à ce financement quasi -bancaire de l'Etat, le taux
d'intérêt mis à part, ( en 1980 le taux n'est encore que de 5 % ).
Ces avances représentent en enveloppe, sur 9
ans, 600 millions soit 40 % environ des fonds attribués.
Actuellement ces avances sont toujours
accordées aux communes qui avaient établi un programme d'actions foncières
avant 1978 et aux établissements publics d'aménagement ( A.F.T.R.P. notamment)
qui ne peuvent pas avoir recours aux prêts de la C.A.E.C.L jusqu'à présent.
3. Les subventions aux collectivités locales
Elles sont de quatre types,
La subvention aux programmes d'actions foncières, sur lesquels nous reviendrons au § D. Par cette subvention, l'Etat allège les charges des
collectivités qui auront à emprunter, auprès de la caisse des dépôts ( prêts
globalisés ), les financements du programme, dont elles ont besoin ; en
complément de l'autofinancement qu'elles doivent apporter ( Avant 1978, les
avances du F.N.F.U, jouaient le même rôle en l'absence de subvention ).
Les
subventions représentent une enveloppe de 158 millions pour les années 1976 à
1979, et lus avances du F.N.A.F.U, 130 millions ( inclus dans les 600 millions
cités précédemment ), pendant les mêmes années car les deux régimes ont
coexisté.
Les subventions pour surcharge foncière. Cette subvention permet aux communes
d'acheter les terrains, nécessaires à des opérations d'habitat social, dans des
zones où les prix sont très élevés ( zones centrales ) et d'où les organismes
d'H.L.M. risquent d’être exclus pour cette raison. La subvention compense les
effets ségrégatifs du marché. Le mécanisme date de 1978 et entre lentement en
application, si bien que les crédits qui dépassaient largement la centaine de
millions n'ont pas, été beaucoup utilisés,
Dans le même ordre de préoccupation on peut
citer la possibilité d'anticiper la part du prêt locatif aidé (
P.L.A.) au bénéfice des communes et plus récemment des constructeurs, qui permet d'atteindre un
résultat voisin. Le mécanisme a eu, celui-ci beaucoup de succès mais
l'application progressive de la réglementation sur le conventionnement des
organismes constructeurs en a réduit le champ.
Les subventions aux espaces verts. Elles permettent d'aider les communes à acquérir; ‑ où
d’aménager des espaces verts urbains, à améliorer l'environnement. Elles ne sont
pas, exclusives des prêts, mais leur objet spécifique, qui peut être
indépendant d'une politique foncière globale axée sur l'urbanisation, justifie
leur existence.
D. LES PROGRAMMES D'ACTION
FONCIERE
13.
Les moyens fiscaux : un monde incohérent
2. Une politique de l'Etat devenue communale
L'histoire de la politique foncière est, à
quelques exceptions près ‑ de plus en plus nombreuses heureusement ‑
celle de la carence communale en matière d'urbanisme. Rien n’empêchait les
communes d'avoir une politique foncière, faite d'acquisitions à l'amiable, de
terrains destinés un jour à l'urbanisation, même si elles avaient manqué de
moyens juridiques d'intervention.
Depuis, si elles l'avaient voulu,
elles auraient cherché et obtenu les moyens depuis 30 ans ; mais autant il y
eut une pression constante en faveur du logement, autant la politique foncière
manqua de groupes de pression. Tout
s’est passé comme si les français voulant l'automobile avait négligé la
production d'acier. Tant que l'Etat n'est pas intervenu dans l'urbanisme, les
collectivités locales n'ont guère occupé le terrain. Les choses semblent
évoluer mais cette évolution est lente et il faut la retracer rapidement. **
**[ De fait l’volution a bien été une régressiongénéralisée.
Nous la pressentions bien. Les “démocratolâtres” de service prétendaient
pourtant le contraire, la décentralisation libérant le génie des collectivités
étouffées par l’Etat et ses agents. L’essentiel n’était pas de mieux faire mais
d’assouvir la pulsion de pouvoir des nouveaux féodaux. La loi du 18 juillet
1991 prétendit relancer la politique foncière avec la possibilité de créer des
établissements publics locaux. Un autre coup d’épée dans l’eau! La seule institution
qui survit et prospère dans la discrétion la plus absolue, car ce serait rendre
hommage au passé que d’en parler, ce sont les établissement publics fonciers de
l’Etat comme il en existe un en Normandie et en Lorraine et depuis peu dans le
Nord. AG. 25-07-99 ]
21.
L'histoire au raccourci
La
politique foncière **est jalonnée d'interventions de l'Etat, une fois la
reconstruction passée qui fut, ce qui était normal, une affaire d'Etat.
** [
Ecrit en rouge italique, une longue et belle série de cas d’”administration
contemplative” AG. 25-07-99 ]
1950 . Fonds national d’aménagement du
territoire ( devenu FNAFU ),
1953 . Loi sur l’expropriation, permettant
d'acquérir des terrains en vue de les revendre à des constructeurs,
1958 . Zone à urbaniser par priorité ( droit
de préemption 1962)
1958 . Association syndicale de remembrement ( inappliqué, abrogé en 1967 )
1962 . Zone d'aménagement différé
1961 . Redevance d'équipement (
inappliqué et abrogé )
1964 . Taxe de régularisation des valeurs
foncières ( inappliqué et abrogé )
1964 . Bail à construction et prise de
possession ‑ inappliqué par les
collectivités publiques
1967 . Loi d'orientation foncière
‑ Taxe d'urbanisation ( inappliqué
[ par incompétence Cf. Chapitre #1630# ] )
‑ Réserves foncières
‑ Concession de l'usage des sols ( très peu appliqué )
‑ Budget de réserves foncières
‑ Taxe locale d'équipement
-
Associations
foncières urbaines ( peu appliqué )
-
‑ P.O.S.
1968 . Création de l'établissement public
foncier ( Normandie )
1971 . Z.A.D, portée à 14 ans C.A.E.C.L.
1975 Plafond légal de densité
Zone d'intervention foncière
Programme d'action foncière
1976 . Réforme des financements fonciers
Cet historique incomplet montre que le
Gouvernement et le législateur n'ont cessé de renforcer les instruments de
l'Etat ou des collectivités locales.
Chacun de ces instruments a d’abord été
utilisé par l’Etat mais certains d'entre eux ont disparu avant d’être
appliqués.
22.
Les interventions directes de l'Etat
Elles connaissent une évolution régressive,
avons-nous dit, qui s’explique par la conscience accrue des collectivités
locales de leurs responsabilités dans le domaine urbain. En dix ans la
situation a sensiblement changé. D'une politique foncière engagée par l'Etat,
on est passé à une politique foncière soutenue ou incitée par l'Etat.
L'initiative de l'urbanisation appartient
aujourd'hui aux collectivités locales même si les villes nouvelles et quelques
opérations touristiques en cours d'achèvement y font exception.
La question reste de savoir si l'Etat doit se
désengager complètement. Nous ne le pensons pas. La politique foncière n'est
pas vis-à-vis de la politique locale d'une rentabilité visible, malgré les
efforts qu'elle requiert. Or même si l'Etat peut considérer qu'il doit laisser
un maximum de responsabilités aux collectivités, il ne peut pas aller jusqu'à
admettre que ses autres objectifs généraux d'aménagement de l'espace, ( naturel
ou urbain ) soient contrecarrés faute d'un minimum de politique foncière de la
part des collectivités.
Il doit donc conserver quelques moyens
d'incitation ou d'intervention directe, afin de rester présent sur un front qui
sera toujours stratégique pour l’aménagement. Sa présence doit être plus
discrète et elle l'est déjà ; elle ne doit pas disparaître.
23.
L'incitation et la responsabilité des collectivités locales
Il est étonnant que les collectivités locales
n'aient pas pris plus t8t en main cette politique, alors que le débat foncier est
ouvert depuis si longtemps, et que toute agglomération de plus de 10 000
habitants ‑ pour prendre un ordre de grandeur approximatif ‑ a la
possibilité et est placée devant la nécessité d'avoir un minimum de politique
foncière.
L'incitation mérite qu'on s'y arrête un
instant. Les mécanismes juridiques et financiers ont tous été conçus pour
susciter ‑ voire forcer l'action des collectivités. Le fait par exemple
que la Z.I.F. est instituée de plein droit dès que le P.O.S. est rendu public
va dans ce sens. Le fait que l'Etat refuse maintenant d'être préempteur dans
une Z.A.D. l'est également ; les ressources affectées ( C.O.S. ‑ P.L.D.)
le sont aussi.
Or on est loin de voir les collectivités
agir, en matière foncière, avec la généralité qu'on attendrait d'elles
aujourd'hui. L'argument des financements ne résiste pas à l'examen. Toutes les
communes qui ont voulu avoir une politique foncière, en ont eu une et ce ne
sont pas, tant s'en faut, les plus riches. Il faudra donc maintenir
l'incitation encore longtemps et l'adapter aux petites communes qui ont, toute
proportion gardée des besoins analogues, On ne lutte pas contre le mitage sans
avoir quelques petites opérations ( lotissements bien greffés ) disponibles
pour accueillir les constructions les plus indispensables, A défaut, elles
iront se mettre n'importe où.
Il y a donc une nécessité d'ouvrir plus
encore la politique foncière sans que l'Etat s'engage plus directement. Les
régions, les départements même, les établissements publics fonciers comme il en
existe trois, ont certainement un rôle à l'avenir très important.
Le programme d'action foncière qui est le moyen inévitable d'ajuster la politique, en ce domaine, a
un objectif économique clair : alimenter régulièrement le marché foncier à
concurrence d'une proportion décisive et peut-être 30 à 40 % suffisent.
C'est bien
localement qu'on peut en juger.
C'est bien les collectivités qui
supportent les dérèglements fonciers avec leurs habitants contribuables. A
elles donc d'agir et de rechercher des économies en organisant le développement
urbain.
3. Une politique qui ne produit pas les résultats attendus
Si l’on exclut les communes qui ont négligé
cette politique et ne s’en tient qu'à celles qui sont intervenues, il faut bien
reconnaître que, même dans ce cas, les résultats ne sont pas toujours à la
hauteur des espérances, dans la généralité des cas.
Les apparences, souvent soulignées sont à peu
près les suivantes :
Les prix fonciers n'ont guère été stabilisés.
En particulier les changements juridiques ( terrains rendus constructibles par
un P.O.S. ) et techniques ( réalisation d'équipements ) suscitent toujours une
fièvre foncière sensible, sinon brutale.
La
fluidité du marché ne s'est guère améliorée. On n'a jamais autant parlé de rétention foncière que depuis 2 ou 3
ans.
La localisation de l'urbanisation, résiste
toujours beaucoup aux efforts de canalisation entrepris par la politique des
documents d'urbanisme et l'évolution vers de petites opérations favorise les
implantations n'importe où, voire dans les communes limitrophes de celles qui
ont fait un effort d'organisation.
On n'a donc pas le sentiment que le problème
est dominé alors qu'on a tous les moyens pour y parvenir, les moyens fiscaux
mis à part. Si dans les centres urbains, il faut bien accepter un niveau de
prix élevé que le P.L.D. a stabilisé, ce niveau de prix reste également élevé
dans les urbanisations nouvelles et les collectivités publiques sont peu
excusables de ne pas obtenir de plus spectaculaires résultats.
La cause en est
vraisemblablement que la politique foncière publique est un acte incomplet ‑
ou incomplètement accompli ‑ qui, de ce fait, inhibe plus qu'il ne
stimule ou régularise le marché.
En effet tous les efforts, tous les moyens,
juridiques ou financiers, favorisent l'acquisition mais sont absolument neutres
vis-à-vis de l'utilisation de la cession, des terrains. On acquiert, on ne
revend pas assez on ne sait pas vendre pour agir sur le marché local.
Le
coût des emprunts auprès de la caisse des dépôts n'est pas assez élevé pour
déclencher le réflexe rentabilisateur. L'avantage tourne en inconvénient. Toute
difficulté de commercialisation donne lieu à des mesures de clémence et non à
des pénalités. Les garanties d'emprunt jouent rarement. La politique foncière à
long terne, quelquefois et à tort critiquée, de geler des terrains, est hors de
cause. Ce qui est en cause c'est l'aptitude insuffisante à les équiper ou à les
faire équiper.
La collectivité publique comme l'aménageur
ont souvent une attitude patrimoniale consistant à attendre la plus value
plutôt qu'à avoir une attitude économique consistant à produire et à vendre.
La Z.A.D. a des avantages, ( comme la Z.I.F.)
mais contribue à l'attentisme. On observe, on est informé des mutations, on
préempte par ci, par là, mais après plusieurs années on n'a qu'un damier de
terrains inutilisables, sauf à compléter le travail par expropriation. On
hésite à franchir le pas.
Une énergie politique insuffisante affaiblit
l'efficacité de la politique foncière et contribue à cette impression ‑
juste et fausse à la fois ‑ que la collectivité publique est partout,
plus pour gêner que pour agir. Il faut nuancer ces appréciations dans chaque
cas local et il est vrai que les communes qui ont su surmonter l'attitude
attentiste ont obtenu des résultats remarquables, mais elles sont une minorité.
Le fait que les programmes d'actions foncières ne concernent que 17
agglomérations ( ce qui
représente cependant plus de deux cents communes) et 3 départements ( soit un un nombre même si toutes les communes ne sont pas
concernées) montre bien que la politique foncière accède à peine à l'âge
de la stratégie après vingt ans de tactique, utile mais désordonnée, de la part
de tous les acteurs, L'Etat lui-même a acheté quelquefois de travers et il a
recédé des terrains au conservatoire du littoral. L'erreur est ainsi réparée au
mieux mais elle illustre les inconvénients du coup par coup trop opportuniste
qui méconnaît le principe que la politique
foncière est au service d'une politique d'aménagement de l'espace préalablement
arrêtée.
L'utilisation des Z.A.D. n'a
pas échappé aux débordements et leur rajustement sur les S.D.A.U. et les
P.O.S., à mesure qu'ils sont établis, n’est pas vraiment entrepris.
La coordination des prêts aux opérations
d'urbanisme ( C.d.C. ) et des prêts aux
réserves foncières n'existe pas si bien que la politique foncière à long et à
moyen terme est exposée au risque d'être remarquable sans satisfaire les
besoins immédiats et d'aggraver les tensions en attendant.
Toutes
ces critiques n'entament point l'utilité de ce qui est fait car si rien n'était
fait, ce serait combien pire. Elles mettent en évidence la nécessité locale
d'un maître d'ouvrage conséquent et pour la nécessité de dynamiser son action
et il s'y est engagé depuis le début de l'année 1980, par de nombreuses mesures
qui prendront peu à peu effet
En ce domaine nul dispose d'une baguette
magique.
Enfin faut-il le répéter, une politique
foncière même réussie, ne suffit pas, à elle seule, à garantir la qualité de
l'urbanisation et du milieu urbain qui se feront sur les acquisitions
publiques. La politique foncière peut apporter une cohérence d'ensemble au
développement spatial. C'est une qualité de l'urbanisme, ce n'est pas la seule. L'art urbain fait appel à d'autres
capacités. ( Cf.[1985-07-00---H-REFLEXIONS-SUR-LA-QUALITE-DE-L-URBANISME])
Il y a donc suffisamment d'insatisfaction pour
accréditer l'idée que la politique foncière est contestable même si son absence
produit des résultats pires.
CONCLUSION
Dans une version
papier photocopiée la conclusion devient le §4 . En italique quelques § ajoutés
en 1985
La politique foncière urbaine n'est qu'un
aspect, important mais restreint, de l'aménagement.
L'espace est un tout. ( Cf.[1983-10-00---H-LE-PETIT-MANUEL-DU-BUREAUCRATE-AMENAGEUR]. Précepte N° 3 ) ).
Nous regrettons d'avoir été réduit au
traitement de la politique foncière urbaine. L'espace est un tout. On ne
comprend vraiment tous les effets dévastateurs du dérèglement du marché foncier
urbain qu'en débordant sur ses franges le marché foncier rural, qui en subit
nécessairement les contrecoups violents. Si la politique foncière urbaine ne
conduit pas à isoler les deux marchés fonciers pour que le premier ne contamine
pas de ses miasmes le second, elle peut être utile pour la ville [ mais ] elle
est nuisible pour l'espace tout entier. Or la puissance publique, même s'il lui
faut bien de temps en temps, choisir le moindre mal, ne peut pas se satisfaire
de mesures nuisibles à l'espace rural, sous prétexte qu'elles sont bénéfiques à
la ville.
Si la politique foncière n'a pas été un franc
succès, c'est qu'elle a trop été conçue comme une fin. Elle n'est, ne doit être
qu'un moyen, asservi à la fin supérieure d'un aménagement de qualité qui
préserve à l'espace son maximum de
potentialités, qui réduise les gaspillages, résorbe les troubles, les conflits
de voisinage et les incompatibilités ; si notre pays est bien entré dans l'ère
de cet aménagement il ne l'a fait, et ne le fait encore, qu'en tâtonnant. Combien de communes, pour lesquelles un schéma directeur et un
P.O.S. sont nécessaires se sont-elles engagées dans une politique foncière ? Inversement, combien de communes n'ont-elles pas engagé d'actions
foncières sans se soucier d'encadrer ces actions par un document ; on a
les deux situations, et très souvent les unes commencent et s'arrêtent en
chemin, les autres commencent par la fin.
La velléité et la fébrilité sont deux péchés
de la politique d'aménagement. L'Etat, au cours des vingt cinq dernières
années, n'a pas toujours donné l'exemple et a encouragé bien des mauvais
penchants.
Par ailleurs, la politique poursuivie a été
handicapée par les deux mythes de la
municipalisation du sol et de l'impôt foncier. Ces deux épouvantails ont détourné les énergies de réflexion des
objectifs concrets, ont affaibli la portée potentielle des actions qu'il était
possible d'engager avec les moyens mis à la disposition des autorités locales
responsables. Prétexte à l'inaction ou conviction sincère d'impuissance, les
deux mythes ont alimenté la passivité au détriment d'une action persévérante.
Ils sévissent toujours d'ailleurs dans une partie de l'opinion. Ils ont contribué à une confusion sur le rôle du marché. S'il est intolérable d'être asservi à ses
obscurs déterminismes, il n'est point choquant de se servir de son
irremplaçable mécanisme. Le mythe de la municipalisation ‑ qui nie le
marché ‑ celui de l'impôt foncier ‑ qui attend presque tout de lui ‑
se rejoignent comme le font généralement les extrêmes, au sein des mêmes
individus souvent, alors que la municipalisation exclut l’impôt et
réciproquement. Mais les mythes sont aussi têtus que les faits. Le tout
témoigne d'une immaturité considérable. Le foncier est encore un objet imprégné
de religiosité et de sacré.
Il faut être certain d'un fait : la politique foncière n'est point un problème politique. La majorité et l'opposition s’effritent
tout autant à son sujet. Aucun parlement d'opposition ‑ s'il avait été
majoritaire ne serait allé aussi loin que les lois qui ont été votées depuis
vingt ans. S'il reste quelques aménagements fiscaux à faire, les obstacles, à
leur adoption, au plan national, tiennent moins à la politique qu'aux
incompréhensions qui se conjuguent pour paralyser le mouvement. Au plan local,
les obstacles tiennent au fait que la politique foncière urbaine n'est jamais
payante immédiatement, qu'elle conduit, si elle est mal menée, à des effets
pervers qui la déconsidèrent, que nul n'en a jamais chiffré les bénéfices ou
les économies qu'elle entraîne? qu'elle est livrée à ceux qui ont tout intérêt
à la critiquer à cause de l'enrichissement sans cause dont elle les prive.
Enfin la politique foncière a le privilège d'être au centre de
débats philosophiques sérieux sur la nature du régime économique et politique
d'une société. L'analyse sommaire, non dépourvue parfois de mauvaise foi,
laisse penser qu'elle est contraire au libéralisme économique ‑ à savoir
à l'initiative privée --; qu'elle est contraire également au droit de propriété
en ce qu'elle en rogne les attributs; qu'elle est enfin contraire à la liberté
tout court en ce qu'elle prive le citoyen de l'un des refuges les plus
inexpugnables de sa sécurité. On cite à grand renfort l'exemple des régimes
autoritaires ou totalitaires où la propriété foncière privée a plus ou moins
perdu droit de cité. On inverse sans le vouloir les facteurs et prend les
effets pour les causes.
Un régime qui veut porter atteinte aux
libertés fondamentales, peut très bien se dispenser de toucher à la propriété
privée. L'histoire, ancienne ou récente abonde l'exemples. La
nature autoritaire ou totalitaire d'un régime commande qu'il s'attaque à
d'autres libertés d'abord,
bien plus fondamentales. L'atteinte à la propriété ne vient qu'en sus ; il n'y
a point d'exemples de régimes politiques qui aient eu besoin d'abord de
s'attaquer à la propriété pour amorcer, puis fonder leur véritable caractère
autoritaire ou totalitaire, C'est parce qu'ils avaient déjà affirmé et assis
leur caractère qu'ils ont éventuellement touché à la propriété.
En revanche il ne manque pas de régimes
profondément démocratiques et libéraux qui n'ont point scrupule à affirmer une
politique foncière qui mette la propriété foncière en condition
"servile", si l'on ose dire ; la Grande-Bretagne et plus encore la
Hollande en sont la meilleure illustration.
Quand on y regarde de plus près, la politique
foncière n’a d'autre objet que d'éviter, tout au long du processus économique
de production du milieu urbain, la formation et l'appropriation d'une rente
anticipée, illégitime, anti-économique et anti-sociale, Les moyens qu'elle
requiert sont nécessairement coercitifs car ils tendent tous à détourner vers
la collectivité publique un profit qui se manifeste par une moindre dépense
d'investissement ou un prélèvement fiscal.
La politique foncière fait donc partie
intégrante des politiques de transferts sociaux. Elle n'est pas d'essence
libérale en apparence mais n1lempêche en aucune manière le libre exercice de
l'initiative privée quand elle est bien menée. L'agent économique privé a
besoin de matières premières. Il lui importe peu qu'elle lui soit fournie pour
une part par la collectivité publique, Une politique
foncière réussie permet l'épanouissement des activités économiques
immobilières privées dans le respect de
l'environnement et du juste prix.
4. La
politique foncière a-t-elle un avenir avec la décentralisation ?
Nous avons écrit tout cela durant l'été 1980, avec
l'idée de faire le point avant de quitter l'administration centrale, à une
époque où l'offre foncière était particulièrement d'actualité. Le rapport de
Monsieur SAGLIO était en préparation et devait être publié en novembre.
Qu'en est-il aujourd'hui ?
Une première réalité tient à ce que la politique
foncière ne semble plus beaucoup intéresser l'Etat. La politique d'aménagement
urbain est largement décentralisée. Les subventions aux programmes d'action
foncière sont tombées dans la trappe de la dotation globale d'équipement. La
construction a sensiblement chuté en volume, rendant du même coup le problème
foncier moins brûlant, sauf en quelques endroits relativement à l'abri de la
conjoncture. Le discours politique n'évoque donc plus le sujet.
L'administration centrale a géré, sur sa lancée antérieure,
les actions engagées, sans innovation financière ou institutionnelle. Elle a
mis en place un "club des opérateurs fonciers" composé de fonctionnaires de l'Etat, des
Collectivités Locales, de représentants d'organismes aménageurs, maintenant
ainsi quelques liens entre personnes qualifiées, d'autant plus utiles que la
décentralisation comporte le risque de l'isolement satisfait ou inquiet.
On a peu d'indices sur l’attention que les autorités
politiques locales, qui vont en disposer souverainement, porteront à la
politique foncière. Essentiellement utile à long terme ‑ et à la rigueur
à moyen terme ‑ il est vraisemblable qu'elle sera concurrencée sûrement
par des besoins plus tangibles et plus payants. La décentralisation pourrait consacrer l'extinction de l'action
foncière conduite avec des budgets pluriannuels. Elle ne devrait pas, au contraire, sonner le
glas des droits de préemption qui satisfont la curiosité, au demeurant très
compréhensible, des maires, sur ce qui se trame dans leur commune, sans pour
autant les contraindre à acheter.
L'âge d'or de la
politique foncière semble donc passé.
La Loi 85.729 du 18 juillet 1985, comme un chant de cygne, apporte trois dispositifs importants : une remise en ordre procédurale des droits de préemption qui simplifiera peut-être le déroulement des démarches ; une définition plus juste des critères d'évaluation des terrains à bâtir en matière d'expropriation ; une disposition intéressante sur l'accès aux informations foncières.
Le temps des grandes réformes est lui aussi passé.
Réjouissons-nous en. A l'exception de quelques ajustements juridiques
inévitables, ici ou là, il serait heureux que le substrat juridique se
stabilise définitivement.
Après avoir beaucoup acheté, la puissance publique va
peut-être apprendre à gérer, à vendre ou à louer. Pourquoi pas ? Il est
toujours temps.
Antoine GIVAUDAN