LES SURPRISES DE LA LOI SUR LE
SECRET ADMINISTRATIF
PAR ANTOINE GIVAUDAN,
Chef du Service de l'Urbanisme à
la Direction de l'Urbanisme et des Paysages
du Ministère de l'Environnement
et du Cadre de vie.
( 28 NOVEMBRE 1980 )
LA SEMAINE JURIDIQUE. J.C.P.
N° 48. 28
NOVEMBRE 1980
ORIGINE ET DESTINATION
Pourquoi écrire un article sur de sujet très général qui
n’interférait qu’incidemment avec mon champ d’activités ? Parce que je
n’ai pas un tempérament secret et déteste la manière de certains de se donner
de l’importance en entourant de mystère ce qui n’a pas à être occulté. Cette
question touche directement au comportement bureaucratique qui fut toujours un
objet d’observation fascinant pour “ l’éthologue ” amateur de
pathologie administrative.
J’ai toujours vérifié que l’administration, qui n’a pas à avoir un
comportement de coquette pour se faire désirer, tire bien plus de profit moral
à montrer franchement ce qu’elle, à
diffuser ses dossiers qui sont très
rarement secrets. La “ supériorité morale ” dans un pays
démocratique, s’acquiert en expliquant.
J’ai donc suivi l’élaboration de cette loi avec intérêt et
curiosité. J’ai été un peu contrarié par le fait, si je m’en tiens à mes
souvenirs actuels bien vagues, que l’opposition et notamment ses “ démocratolâtres ” les plus invétérés
qui avaient élevé le secret au rang d’un dogme religieux pour leurs affaires
dès lors qu’ils avaient accédé au pouvoir quelque part, s’était faits comme à
l’accoutumée donneur de leçons en déposant force amendements. Cela peut se
vérifier dans le JO. ( Voir quelque commentaires sur le fond de la
question en fin de document )
SOMMAIRE
Introduction
1. Le secret nécessaire
2. Une première cause d'embarras
3. Deux risques de confusion
4. La loi n'a-t-elle pas élargi
le secret ?
5. La publicité des documents
administratifs nominatifs
6. La loi peut être facilement
plus claire
Conclusion
1. LA LOI N. 78.753 DU 17 JUILLET
1978 ( 1 )
parmi d'autres dispositions, s'attache à obliger les Administrations à rendre
moins secrètes leurs activités. C'est un bien. Quand on y regarde de près, il
n'y a guère de secrets dans ce que manipulent la plupart des Administrations,
et c'est sans doute particulièrement vrai pour
celle de l'environnement et de l'équipement au sujet de laquelle je puis, en
connaissance de cause, mieux parler.
( 1
) J.C.P. 78, 111, 47487.
D'ailleurs,
contrairement à une vision bureaucratique primaire des choses, le secret affaiblit en ce qu'il laisse croire que les décisions ‑ tant dans
leur fondement, que dans leur élaboration ou leur formulation ‑ ont
quelque chose à cacher. Il l'affaiblit aussi en ce que l'Administration, par la
force des choses, est appelée à user d'un matériel compliqué, de lois, de
règlements, de jurisprudence, de doctrine, de contraintes, que seuls des
spécialistes avertis peuvent retrouver et apprécier. Obliger l’Administration. à lever le secret sur ses moyens et ses
méthodes, en d'autres termes, sur ses papiers ‑ car tout se termine en
papier, dans les laboratoires administratifs ‑, c'est en définitive
obliger l'Administration à propager son savoir dans la société. Une
décision mieux comprise, parce qu'on en voit l'origine, la cause, les raisons,
est une décision moins facile à combattre, quand elle cause un préjudice même
s'il n'y a pas de raison, pour la “ victime ”, de s'en féliciter.
On ne peut donc que
se réjouir d'une pareille loi, de même qu'il faut
se réjouir de la loi qui oblige l'Administration à motiver la plupart de ses
décisions. Cela dit, quand on regarde la loi de plus près, quelques
surprises attendent le lecteur intéressé.
Après quelques mois
d'application, sans qu'on en connaisse les difficultés dans tous les domaines,
apparaissent quelques ambiguïtés du texte. Elles méritent qu'on y consacre un
moment de réflexion.
1. Le
secret nécessaire
2. L'article 1er,
premier alinéa, de la loi est fort clair :
“ Le
droit des administrés à l'information est précisé et garanti par le présent
titre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs de
caractère non nominatif. ”
Le caractère
nominatif du document semble donc imposer le secret, ou tout au moins le droit
incontesté pour l'Administration de ne pas en communiquer la teneur. On
comprend l'intention du législateur : il tend à sauvegarder les secrets que le
confesseur ‑ l'Administration ‑ détient et obtient, quelquefois par
voie d'autorité, du confessé ‑ l'usager ‑. S’il n'y a rien de
vraiment bien secret ‑ au sens quelque peu “ croustillant ” du
terme ‑ dans les dossiers de l'Administration, en revanche il y a une
très forte dose d'intimité. Le fonctionnaire a le devoir de la respecter, de ne
point rire des naïvetés, de ne point révéler des informations innocente en
elles-mêmes, mais quelquefois très chères aux intéressés, de ne point trahir la
confiance qu'il doit à l'usager qui apporte
aux bureaux des éléments sur sa situation.
2.
La
notion de document administratif non nominatif est apparue en deuxième lecture
à l'Assemblée nationale, à la suite d'un amendement du Gouvernement (
amendement N° 43 ). Il a été adopté sans discussion approfondie. Il n'en fut de
même en deuxième lecture au Sénat. ( 2 ) Le sénateur Paul Girod le fit
justement remarquer, qui demandait la suppression des mots “ non nominatif ”, à
cause des incohérences qu'ils risquaient d'introduire dans le texte, notamment
avec l'article 6, et du risque de vider la loi de toute portée.
( 2 ). J.0. 1er juillet 1978,
Débat. Sénat, p. 1955.
Toutefois le
Gouvernement, par les arguments singuliers qu'il présenta pour la défense de
son texte, fit dévier la discussion sur un terrain inattendu : le document
nominatif pourrait être communiqué à condition de biffer “ la partie du texte
identifiant une personne déterminée ”. Cette conception du document nominatif a
empêché que s'ouvre le débat sur les décisions individuelles qui sont quasiment
toutes à caractère nominatif. M. Girod, après assurance, retira son amendement
mais s'il y eut débat, il fut faux, bien qu'il ait été convenablement ouvert.
La discussion parlementaire n'éclaire donc en rien l'Administration sur ce
point.
2. Une
première cause d'embarras
4. Le deuxième alinéa de l'article
1er définit le document
administratif, en général, qu'il soit nominatif ou non. Il va très loin et ne
laisse pratiquement rien passer.
L'article 2 ouvre les
vannes ; tout document administratif est
de plein droit communicable, sauf les exceptions fixées à l'article 6.
Le terme “ communicable ” est d'ailleurs une source d'ambiguïté pratique.
L'usager considère que le document doit lui être adressé alors que ce n'est pas
toujours possible matériellement. Il eût été préférable d'écrire : “ peut
être de plein droit consulté et donner lieu, le cas échéant, à une copie ”.
5. Il faut s'arrêter un instant
sur l'ambiguïté de la loi. Le terme de document administratif non nominatif
n'est plus, par la suite, employé. L'article 6 n'emploie que le terme de
document administratif. Toutefois l'article 1er , premier alinéa,
précité, est suffisamment explicite ; il exclut les décisions individuelles
issues d'un dossier à caractère nominatif. Il serait d’ailleurs utile d'opérer
le classement des décisions individuelles en deux catégories suivant qu'elles
ont, ou non, un caractère nominatif, les premières restant secrètes, les
secondes non.
Cette interprétation
de la loi semble exacte puisque l'article 3 ainsi rédigé :
“ Sous réserve des dispositions de la loi n, 78.17
du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés,
concernant les informations nominatives figurant dans des fichiers. toute
personne a le droit de connaître les informations contenues dans un document
administratif dont les conclusions lui sont opposées.
Sur sa demande, ses observations à l'égard desdites
conclusions sont obligatoirement consignées en annexe au document concerné.
L'utilisation d'un document administratif au mépris des
dispositions ci-dessus est interdite. ”
par un scrupule
justifié, lève le secret sur le document administratif ‑ non nominatif,
mais aussi nominatif semble-t-il dont les conclusions sont opposées à une
personne.
Cet article se
comprend fort bien ; il oblige à fournir les fondements de la décision, ou tout
au moins les informations que contient le document administratif qui fonde la
décision, afin que l'usager puisse apprécier d'abord la réalité de l'existence
de ces informations ‑ lui a-t-on menti ? ‑ ensuite leur validité ‑
sont-elles justes et l'Administration les a-t-elle bien interprétées ?
6. Cet article peut avoir un effet
inattendu, si l'Administration, à l'occasion de la requête de Monsieur A.,
répond “ C'est ainsi qu'on procède en la circonstance ; d'ailleurs nous
avons procédé ainsi avec Monsieur B. ”. On connaît la force du
précédent, dans l'Administration, et cette façon de raisonner se produit
quotidiennement. En raisonnant ainsi, la loi oblige, semble-t-il,
l'Administration à montrer à M. A. le document administratif contenant
les informations opposées, à savoir le dossier de M. B.
Or le dossier de M.
B. est à caractère nominatif, par définition.
Il y a là une
certaine contradiction.
L'Administration
contrevient à l'esprit sinon à la lettre de l'article 1er premier alinéa, si
elle montre à M. A. le dossier de M. B. Elle contrevient à l'article 3 si elle
ne le montre pas Elle aura toujours la possibilité de biffer le nom de M. B.,
ce qui n'est guère convaincant, ni pratique.
Il ne lui reste donc
plus qu'à ne plus citer le précédent pour éviter cette fâcheuse situation et à
se référer au document administratif non nominatif qui a permis de fonder la
décision intéressant M. B. C'est plus gênant quand il n'existe pas. Or il y a
d'innombrables domaines dans lesquels l'Administration opère par tradition non
écrite, en se référant à l'usage, vivifié par de continuels précédents qui
justifient que l'action administrative n'est pas arbitraire.
Cette façon de faire ‑
primitive si l'on peut dire ‑ n'a pas que des inconvénients. Elle est
bonne quand un climat de confiance existe entre Administration et usagers. Elle
l'est moins quand la méfiance s'installe. De nos jours, il est vrai qu'à de
nombreux égards chacun s'ingénie à dresser l'usager contre l’Administration et
la réponse qui consiste à dire : “ On fait ainsi parce qu'on la toujours
fait ” ne satisfait plus.
La conséquence sera
sans doute que l'Administration devra développer les documents administratifs
qui consignent l'usage. On retrouve la circulaire. Eternel sujet.
3. Deux
risques de confusion
7. Une autre curiosité tient au
fait que l'article 6 énumère l'objet des documents administratifs ‑ qui
restent expressément couverts par le secret. La loi ne s'appliquant qu'aux
documents administratifs non nominatifs, la liste de l'article 6 ne devrait
viser que de tels documents. Aussi est-on surpris d'y trouver les documents
dont la communication porterait atteinte : ‑ au secret de la vie privée,
des dossiers personnels et médicaux ; ‑ au déroulement des procédures
engagées devant les juridictions, ...qui concernent par définition, a
l'exception des informations contre X, des personnes et qui ont tous un
caractère nominatif. Cette disposition se comprenait dans le texte initial,
mais l'amendement du Gouvernement qui a introduit le “ caractère non nominatif
” aurait dû donner lieu à la suppression dans l'article 6 des documents cités
qui ne peuvent avoir qu'un caractère nominatif.
Sans doute le
législateur soucieux de protéger la vie privée et de ne pas supprimer le secret
de l'instruction pénale, couvert par l'article 11 du Code de procédure pénale,
a-t-il tenu à mentionner ces deux exceptions.
Il aurait pu s'en
dispenser.
8. Ces deux exceptions
introduisent une confusion, qu'accuse le dernier alinéa de l'article 6 :
“ Pour l'application des dispositions ci-dessus, les LISTES des documents administratifs qui ne
peuvent être communiqués au public en raison de leur nature ou de leur objet
sont fixées par arrêtés ministériels pris après avis de la commission d'accès
aux documents administratifs ”
aux termes duquel il
semble que les exceptions de cet article ne subsistent que pour autant qu'elles
sont concrètement énumérées par arrêté. En effet la loi n'emploie pas
l'expression “ la NATURE des documents administratifs qui ne peuvent être
communiqués ” mais “ la LISTE des documents
administratifs qui ne peuvent... ”. C'est aller un peu loin et
inapplicable. On voit mal comment se présentera l'arrêté énumérant la liste des
documents administratifs à caractère non nominatif couverts par le secret,
intéressant la défense nationale ou la politique extérieure. Dans de tels
domaines le seul fait de citer l'existence d'un document, c'est quelquefois
révéler un secret. Ainsi, les instructions générales sur la protection du
secret sont elles-mêmes confidentielles. On imagine encore moins la liste des
documents administratifs nominatifs non communicables.
Voici un
texte bien français :
après mille ans d'Administration secrète ou
confidentielle, par un vertige soudain, tout ce qui était secret devient
public. Autant dire que le risque est que rien ne soit changé, car il est
impossible d'énumérer les documents administratifs à conserver secrets.
La meilleure façon de les couvrir du secret est encore de ne pas les citer, de
dire qu'ils n'existent pas s'ils sont évoqués, d'en produire un autre qui lui
ressemble si l'on insiste trop, etc.
Les
documents administratifs communicables resteront souvent d'autant plus secrets
qu'ils ont la qualité d'être communicables sans qu'on ait cherché à la leur
donner,
Heureusement que
l'article 9 fonde l'organisation d'une publication régulière et d'une
signalisation des documents administratifs. Cette disposition est excellente.
En effet, bien souvent, un document administratif est secret car nul ne sait
plus où il se trouve ou ne sait plus le retrouver. Il y en a tellement.
4. La
loi n’a-t-elle pas élargi le secret ?
9. Il faut en venir maintenant au paradoxe vraisemblable que la loi peut créer et
qui a échappé semble-t-il au législateur. Il
concerne certaines décisions individuelles telles que celles qui sont prises
sur la base du Code de l'Urbanisme : certificat d'urbanisme, permis de
construire, autorisation de lotir, etc. Il s'en prend presque un
million par an. Elles intéressent beaucoup de monde et pas seulement ceux qui
les ont demandées. Le même paradoxe touchera certainement d'autres domaines.
Les textes actuels
organisent assez bien la publicité des dossiers de ces décisions.
Les demandes peuvent
être consultées et font l'objet, pour les permis de construire tout au moins,
d'une publication. Les décisions sont affichées ; quiconque peut consulter le
dossier. Les pièces d'instruction ( avis divers fournis en cours d'instruction
) restaient confidentielles et n'étaient accessibles qu'à celui qui attaque la
décision devant la juridiction administrative. Toujours la manie du secret et
ce dernier voile a été levé avec l'avantage d'éviter les recours intentés pour
ce seul motif de satisfaire la curiosité. Il est
maintenant admis que peuvent être consultés tous les documents figurant dans
les visas de la décision.
La loi permet-elle
vraiment de lever ainsi le voile ?
Non point. Tous ces actes individuels ne sont-ils pas des documents
administratifs à caractère nominatif, couverts par le secret ?
10. Les textes antérieurs qui
organisent leur publicité et l'accès au dossier ne sont-ils pas, désormais, en
contravention avec la loi du 17 juillet 1978 ?
Ne faut-il pas
couvrir d'un voile plus épais, non seulement les pièces d'instruction, mais
encore la demande et le dossier lui-même ? Faut-il les montrer en biffant tous
les noms propres qu'ils comportent ?
Telles sont les
questions auxquelles il faut répondre et le bon sens, les précédents, tout
autant que l'esprit, et non la lettre, de la nouvelle loi, appellent à répondre
négativement.
La lettre du texte ne
semble pas tromper à moins qu'il faille entendre que la loi a laissé toute
liberté à l'autorité administrative pour organiser la publicité, la
consultation et la communication des documents administratifs à caractère
nominatif. Un mot de l'article 6, à cet égard, qui a fait l'objet de
discussions longues et passionnées au Sénat. ( 3 ).Fallait-il mettre les
Administrations “ peuvent ” ou “
doivent ” refuser laisser consulter... etc., dans la première phrase ?
( 3 ). Sénat. Première lecture : J.O. 2 juin 1978, p. 1099.
Le “ peuvent ” a triomphé.
Il s'ensuit
vraisemblablement que l'Administration a un pouvoir discrétionnaire pour
laisser consulter certains documents administratifs entrant dans les domaines
énumérés à cet article 6. Néanmoins aucun de ces domaines ne concerne actes
administratifs ( individuels ) à caractère nominatif pris la base du Code de
l'Urbanisme. Ces actes sont-ils inclus non dans le champ du pouvoir
discrétionnaire ? Il faut penser que “ qui peut le plus, peut le
moins ” et si l'Administration peut lever le voile du secret qui
couvre certains domaines définis par la loi, elle peut aussi lever ce voile sur
des documents administratifs à caractère nominatif pris dans d'autres domaines.
C'est une interprétation raisonnable et il faut l'adopter, au moins dans le
domaine particulier de l'urbanisme Il en est d'autres vraisemblablement qui
sont concernés.
S'il faut ainsi
comprendre la loi, pour qu'elle ne conduise pas à des régressions regrettables,
il faut alors signaler dernière surprise, qui permet peut-être de justifier la
pratique d'une publicité accrue des décisions individuelles.
5. La publicité des documents administratifs
nominatifs
11. Le législateur a organisé la
publicité des documents administratifs à caractère non nominatif ; il a
semble-t-il laissé à l'Administration le soin d'organiser la publicité des
documents à caractère nominatif, sauf les exceptions que les lois existantes
couvrent expressément déjà du secret ‑ professionnel ou non.
Il n'est pas sûr que
ce soit l'intention du législateur mais peu importe puisque tel est bien le
résultat. Il reste encore quelque chemin à parcourir pour que la loi, d'ans ce
domaine délicat, perde ses ambiguïtés, pour qu'il soit clairement dit comment
doit pratiquer l'Administration avec les documents à caractère nominatif qui
intéressent encore plus les particuliers que les autres ; pour qu'il n'y ait
pas d'irritation tant dans l'Administration que chez les usagers .
En effet, le secret
n'a aucune importance pour ceux qui ne demandent pas à savoir. Il en prend une
dès lors que le désir de comprendre ou de connaître se manifeste. Et, dans ce
cas, les subtilités de la loi mettent chacun dans l'embarras et alimenteront la
mauvaise foi. L'Administration pourra prétendre qu'elle ne sait pas ce qu'elle
doit faire, faute d'instruction claire ; l'usager y verra une intention de
cacher. Le caractère nominatif ou non du document importe peu dans ces
conditions. Nul ne fait plus la différence. Le mal est fait quand la méfiance
s'installe de part et d'autre. “ Pourquoi
voulez-vous savoir cela ? ” dira l'Administration. “ Pourquoi cachez-vous ce document ? ” dira
l'usager, l'une et l'autre ne sachant pas ‑ ou ne voulant pas savoir ‑
ce que la loi oblige à faire ou lui donne le droit d'exiger...
Il ne
faut pas être pessimiste, la loi du 17 juillet 1978 est une bonne loi. Elle est seulement un peu
perfectionniste – et incomplète ou imparfaite ‑ dans ses modalités. Nous
verrions volontiers un régime plus simple.
6. La
loi peut être facilement plus claire
12. Pour les documents
administratifs à caractère non nominatif, la règle doit être la publicité. Mais on ne peut empêcher l'Administration de penser,
d'écrire, d'imaginer et de s'interroger. Il n'est guère pensable de
l'obliger à tout montrer. Et d'ailleurs pourquoi ses agents n'auraient-ils pas
le droit de s'exprimer librement, dans leurs échanges internes ? La menace de
la communication conduit à des absurdités. N'ayons pas le complexe du
Watergate. Verbalement ou par écrit, il est essentiel de sauvegarder la
franchise et d'éviter que l'obligation de montrer amène la censure. Sorti de
son contexte, un document interne prend vite un tour louche et douteux, s'il
porte sur un sujet croustillant et d'actualité, certains hebdomadaires
l'illustrent souvent, d'autant qu'ils n'en citent que des extraits.
A cet égard, le texte
‑ et les débats ont à peine effleuré le
problème ‑ est silencieux sur la publicité des documents
préparatoires aux décisions. Chacun sait qu'ils sont souvent très nombreux,
contradictoires, témoignent des hésitations, des tentations, etc. Faut-il
également les livrer au public ? La réponse est plutôt négative. Le rejet de
l'amendement N° 26 qui allait dans le sens de la publicité des documents
préparatoires et la déclaration du Gouvernement ( J.O. 27 avril 1978, Débat.
Ass. Nat., p.1380 ) plaident en ce sens.
13. La loi ne doit donc obliger
qu'à publier, signaler et rendre communicables les documents administratifs à
caractère non nominatif que l'Admini3tration souhaite faire connaître afin
qu'ils puissent être accessibles au public et à fixer la nature de certains
d'entre eux, et non la liste.
La liste qui figure
au deuxième alinéa de l'article 1er
est à cet égard trop large quand elle englobe les “ comptes
rendus ”, les “ avis ”, les “ prévisions ”, les “ décisions revêtant la
forme d'écrits, d'enregistrements sonores ou visuels ”.
Cette façon d'obliger
l'Administration à étaler son intimité ne peut avoir d'autres conséquences que
d'introduire une psychose de la publication dans son fonctionnement interne. Un
compte rendu risque-t-il de créer des ennuis ? Il
n'en sera pas dressé. Un avis peut-il être gênant ? Il restera verbal. Une prévision ( à savoir un
projet) risque-t-elle d'être exigée ? Sa diffusion et sa discussion interne seront restreintes aux
personnes de confiance. A trop vouloir
connaître les états d'âme de l'Administration, on la contraint à mieux les
cacher. Ces dispositions, dans leur généralité, sont au pire
nuisibles, au mieux inopérantes.
Elle doit également
obliger l'Administration à produire de tels documents ‑ et à les classer
dans la catégorie précédente quand ils sont opposés aux usagers alors qu'ils ne
sont pas publics, ni communicables. Les circulaires
fiscales illustrent bien le problème. L'Administration fiscale s'en
sert pour interpréter la loi fiscale mais les garde confidentielles, alors que
les contribuables ont le droit de connaître comment la loi est interprétée
clans leurs cas particuliers. Cela suffirait pour les documents à caractère non
nominatif.
14. Lors de la discussion de
l'article 6, qui introduit les exceptions sur la question de savoir s'il fallait
écrire, au premier alinéa, les Administrations “ doivent refuser ” ou “ peuvent
refuser ” de laisser consulter...un document ... dont la consultation porterait
atteinte à... ” les questions : “ faut-il une liste par nature de documents
consultables ou communicables ou faut-il une liste des documents secrets ? ” ne
furent pas vraiment abordées en ces termes, mais il y fut implicitement répondu
par plusieurs sénateurs désireux de refuser à l'Exécutif la liberté de faire ce
qu'il veut, voire de ne pas appliquer la loi.
En vérité, ce
raisonnement qui repose sur une méfiance maladive à l'égard de l'Administration
se retourne contre ceux qui le tiennent car il les prive de la possibilité de
contrôler l'application de la loi.
On aurait pu en effet
obliger l'Administration à publier la nature des documents administratifs et
les listes de documents correspondant, à faire ainsi le ménage et à informer le
public des documents administratifs existants. C'est ce qu'a imaginé le Sénat
avec l'article 9, sans l'assortir de sanction, ni en rattacher l'économie aux
mesures précédentes. L'Assemblée fut réservée sur cette signalisation des
documents mais vota l'article 9.
Il en
résulte que les documents administratifs non nominatifs se trouvent classés en
plusieurs catégories non homogènes :
1)
Documents administratifs publiés dans des recueils officiels.
2)
Documents administratifs signalés ( liste de leurs titres ).
3)
Documents administratifs secrets ( liste de leurs titres ).
4)
Documents administratifs qui n'entrent dans aucune de ces catégories. Il s'agit
de ceux qui ne figureront nulle part et qui sont en principe communicables.
15. Les documents à caractère
nominatif posent des problèmes plus délicats. Le principe du secret semble
s'imposer mais on a vu qu'il souffrait au moins une exception notable avec
certaines décisions individuelles. Il faut donc recenser ces exceptions avant
de se prononcer sur les solutions qui peuvent être :
‑
ne sont secrets que les documents nominatifs que la loi énumère,
‑
les documents administratifs nominatifs sont secrets sauf les exceptions fixées
par la loi ou par décret.
La première solution
oblige à légiférer continuellement et à assortir tous les textes ‑
anciens ou nouveaux ‑ dont l'application donne lieu à des documents
administratifs nominatifs d'une disposition qui fixe leur statut au regard du
secret.
La seconde est moins
“ bénédictine ” et permet de lever progressivement le secret qui couvre
indûment les documents nominatifs sans remettre en question la publicité
existante de certains de ces documents.
Au législateur de
choisir.
Conclusion
16. La commission, créée par
l'article 5 de la loi du 17 juillet 1978, a du travail devant elle. Les
juridictions aussi. Le goût du secret est inhérent
à l'Administration. Il importe de l'en dégoûter. En permettant aux
citoyens d'exiger des explications et en leur donnant le droit de les obtenir,
un premier pas est fait. Encore faut-il qu'ils en prennent plus l'habitude. Il
faut aussi que les gouvernants ‑ et non seulement l'Administration ‑
ne fasseent pas du secret une religion. Or le Pouvoir quel qu'il soit, aime à
s'entourer du secret, à tort ou à raison. N'ayons donc pas trop d'illusion mais
il est certain qu'au niveau plus trivial des relations des citoyens avec
l’Administration, d'importants progrès peuvent, à peu de frais, être obtenus
avec un peu de contrainte et de compréhension. La loi en a jeté les bases et il est dommage qu'elle l'ait fait avec un a priori
hostile à l'Administration et avec une certaine confusion.
ANTOINE GIVAUDAN
COMMENTAIRE
Cette loi n’apportait rien à la manière d’agir en matière de décisions d’urbanisme car contrairement à des préjugés bien enracinés dans une opinion paranoïde minoritaire mais bruyante, les règles de publicité des décisions et des dossiers ont toujours été en avance en ce domaine vis à vis de la plupart des autre administrations. Il en a été de même en matière de motivation des décisions. Au plan du droit comme au plan des réalités. Le conseil d’Etat ne fut pas étranger à cette anticipation juridique accueillie favorablement et partagée par mon administration. C’est pourquoi j’ai toujours eu une attitude réservée vis à vis des maniaques qui, voulant tout “ démocratiser ”, rendent louche et obscur ce qui devrait rester clair. Ils étaient par exemple les premiers à reprocher à l’administration ses instructions ou circulaires par lesquelles elle explique publiquement sa façons de comprendre et d’appliquer la législation …Ce qui me fit trouver ce précepte provocateur mais vrai :
“ La circulaire est un pas en avant
vers la démocratie ”
qui se vérifie chaque
fois qu’un silence de plomb recouvre la mise en œuvre d’un texte un peu
alambiqué ou confus. J’ai mis d’ailleurs un point d’honneur à publier
annuellement, à partir de 1974, un “ CATALOGUE DES CIRCULAIRES EN VIGUEUR ” qui était très
apprécié de ses nombreux destinataires.
A
l’occasion de mes activités professionnelles j’ai essayé d’éviter qu’une
ambiance de secret et de mystère entoure les choses que nous faisions. La
diffusion de la documentation administrative fut à la fois une obsession, une
tactique et une véritable industrie. ( Cf. #1540# ). Vis à vis du secret
administratif ” mon attitude était clairement hostile mais contrairement
aux démagogues ou aux naïfs, vrais ou faux, j’ai toujours considéré qu’il avait
dans tout processus de décision une
phase intime et confidentielle qui doit rester à l’abri des regards pour
sauvegarder la liberté d’imaginer et de forger ses convictions avec l’esprit au
repos. C’est une sorte de contrainte universelle. Aussi n’est-il pas
contradictoire, en 1974, d’avoir écrit sur un certain droit au secret dans
l’urbanisme tout en proposant au ministre une campagne d’information sur les
POS.( Cf.#1974-10-14---H# , #1974-10-15---E#et#1974-12-09---H#). Tout cela m’a
toujours paru simple et clair. (AG. 05-02-2000 ).