LIBRE
OPINION
Sus à la bureaucratie.
.
par Antoine GIVAUDAN
Directeur Départemental de l’Equipement des
Yvelines.
( MAI
1981 )
Revue politique et parlementaire N°813. Juillet –
Août 1981
ORIGINE ET
DESTINATION
J’ai écrit ce texte publié en réaction à de fréquentes déclarations
d’hommes politiques candidats à des fonctions exécutives supérieures se
plaisant à déblatérer à tort et à travers l’administration, sans avoir l’ombre
d’un doute ou d’un scrupule sur leurs propres responsabilités de ce qu’elle
est.
Inaptes à reformer l’Etat, inaptes à imposer aux fonctionnaires de
donner plus à leur fonction ; inaptes à maîtriser leur coliques
législatives… inaptes à regarder les réalités et à agir sur elles... Aptes à quoi ? A tirer sur les ambulances…
L’idée que je me faisais de l’Etat et de ce que doivent être ses
grands maîtres ou ceux qui aspirent à le devenir était depuis quelques années
en train de se muer en souvenir.
Tous les
candidats à la présidence de la République s'en sont pris à la bureaucratie et
certains d'entre eux avec méchanceté. Ce thème est sans doute, électoralement,
rémunérateur. La fonction publique ‑ et c'est peut-être à son honneur ‑
est donc la seule profession dont on n'a pas quémandé les voix. Toutes les
autres professions ont été flattées, ménagées, ont eu droit à des égards ou à
des promesses. Le bureaucrate ‑ qui vote pourtant ‑ a été vilipendé
plusieurs fois. Chacun méditera à sa façon sur la question, mais puisqu'il a
été si souvent question de bureaucratie dans les débats, trois faits importants et méconnus
doivent être également livrés à la méditation des lecteurs, à défaut
d'auditeurs.
Le premier fait: un bureaucrate pour cent habitants
Il n'est
pas superflu de mettre en évidence un premier fait. Les contempteurs de la
bureaucratie en grossissent volontiers les rangs, en y faisant entrer, par
exemple, les entreprises publiques et la Sécurité sociale. Ils ont beau jeu,
ensuite, de s'alarmer de la bureaucratisation croissante de notre société.
Qu'E.D.F. soit public ou privé ne change rien pour l'usager. Il en va de même
des P.T.T. Ce ne sont pas ces services publics qui le font vraiment souffrir.
Les enseignants ‑ qui forment le plus gros des effectifs payés par le
contribuable ‑ ne sont pas des bureaucrates dans l'opinion. Les
militaires non plus. Dans leurs quartiers, ils ne tourmentent pas beaucoup
l'administré. Où sont les bureaucrates alors ? combien sont-ils ?
Il est
difficile d'obtenir des statistiques précises.
Celles
qui sont citées proviennent des services du premier Ministre et concernent
l'année 1977. Les administrations financières représentaient alors 164 000
agents, celles chargées de la sécurité, de l’ordre public et de la justice,170
000 ; les administrations responsables de l'aménagement ( Equipement,
Environnement, Agriculture ) 122 000 ; les administrations assurant les
secteurs travail et santé , 20 000 ; le reste, composé de diverses
administrations, croupions en effectifs, 40 000 ; au total 516 000 agents.
Ce sont
ces 516 000 agents de l'État, qui contrôlent, édictent, surveillent, prélèvent,
verbalisent, autorisent, demandent de remplir des formulaires, réclament des
pièces complémentaires, exigent de leurs concitoyens qu'ils appliquent des
lois. Soulignons au passage qu'ils distribuent aussi des milliards de subsides
ou d'investissements.
La
France, ce pays de 53 millions d'habitants, était donc, en 1977, administrée
par 516 000 bureaucrates, au sens strict du terme . On pourrait, à l’extrême rendre au secteur au
secteur privé l’enseignement et les P.T.T. les entreprises publiques ( E.D.F.,
Air France, S.N.C.F ..) supprimer
l’armée. Aucun Etat ne pourrait se passer de ses 500 000
bureaucrates, à moins de se nier lui-même mais, comme les fonctions qu'ils
remplissent ne sont pas complètement inutiles, si on. supprimait l’Etat on
retrouverait les mêmes bureaucrates ailleurs, en bien plus grand nombre, soyons
en sûrs, dans les régions ou les collectivités locales. La nation ne parviendrait
pu à en faire l’économie. Bien malin, par conséquent, celui qui pourrait en
réduire les effectifs. Avec 1 bureaucrate vrai, pour 100 habitants, la France
n'a pas une administration aussi parasitaire qu'on nous le laisse croire. Les
chiffres de 1977 ont peut-être un peu
évolué mais, comme chacun sait, les créations de postes vont aux secteurs qui
savent faire grève ( Education, P.T.T.), plus qu'aux bureaucraties au sens
strict Néanmoins, pour d'autres raisons, l'administration fiscale et la police
ont bénéficié de quelques effectifs supplémentaires depuis 3 ans. Le taux d'un
pour cent habitants reste donc vrai en 1981. Qui sait que nous avons un Etat
aussi maigre ?. Pourquoi ne nous l’a-t-on pas dit? Est-il sérieux de
promettre qu'on pourrait le dégraisser sensiblement ? ( 1 )
( 1 ). Le Président de la République
envisageait dans son programme la création de 200 000 emplois de
fonctionnaires.
2. Un second
fait:
100 lois et 1000 décrets, par an.
Nous pouvons peut-être nous réjouir
d'avoir si peu de bureaucrates contrôleurs dans notre pays, cela n'enlève rien
aux tortures qu’ils font subir aux gens. Leur efficacité n’est pas vraiment une
consolation même si le fait qu’ils sont moins nombreux qu'on ne l’imaginait en est une, d'une certaine
façon.
Dans
l’opinion le bureaucrate incarne une forme d'inquisition qui manque de
légitimité . Jamais un homme politique ne vante une nouvelle formalité, un
nouveau formulaire; il annonce au contraire de nouvelles mesures utiles
attendues qui apporteront un bienfait ou une simplification. Or, le. champ des
activités surveillées par la bureaucratie s'étend chaque année. D’innombrables
actes, accomplis librement par le passé, sont tout d’un coup soumis à un
contrôle de l’Etat. Il y a donc quelqu'un qui trahit ou quelqu’un qui ment.
Comme l’homme politique ne ment pas et
que l’Etat se tait c’est d’elle que doit venir la trahison.
La
réalité, ainsi perçue par beaucoup de citoyens qui entendent des critiques
continues sur l'administration ( certaines radios ayant même leurs
professionnels du dénigrement quotidien) peut être présentée autrement.
Chaque
année, depuis 15 ans, entrent en vigueur, en moyenne, 100 lois ( exactement
1454 lois et ordonnances entre 1967 et 1979 et plus de 1000 décrets ( 15 272
entre 1967 et 1979 ). Les lois sont votées par le Parlement et, dans leur
majorité, à partir de projets du gouvernement. Les décrets sont pour la plupart
nécessaires à l'application des lois et le Parlement comme l’opinion,
reprochent quelquefois au gouvernement ‑ et indirectement à
l'administration ‑ de ne pas les publier rapidement. C'est normal, une
loi est faite pour être appliquée et la bureaucratie n’a pas à y faire obstacle
en traînant les pieds.
Tout texte
crée des droits et des obligations. Malgré notre prétendu goût pour l'égalité
et l'uniformité, tout texte regorge d'exceptions, d'exemptions, d'exonérations.
Le texte clair et simple est généralement brutal, inadapté, technocratique en
un mot. Le texte intelligent colle à la réalité compliquée.
Une
ligne de lois donne donc lieu à dix lignes de décrets et à cent lignes
d'explication ‑ la circulaire ‑ sans compter des arrêtés, des
formulaires, puis l’interprétation des tribunaux ‑ la jurisprudence que produit
les procès.
Les 500 000 bureaucrates sont
les porteurs du message, les facteurs auprès des usagers. Ce sont eux qui ont
la charge de leur rappeler que la loi N°
du… leur enjoint de …que les droits qu'ils tirent du décret du….ne
peuvent être valablement exercés que si…..etc
que s'ils font ceci ou cela, il leur faut…..que s'ils ne font pas ceci
ou cela, ils risquent de…. Telle est donc la bureaucratie en action.
L'accroissement de son activité est plus que proportionnelle à l'accroissement
du volume de législation.
Est-elle,
elle-même, la source intarissable de ce droit. Oui et non. Oui parce que la
plupart des textes en projets sont écrits par des bureaucrates.
Non
parce qu'on n’a pas souvent vu un texte aller jusqu'à son terme, sans que de
nombreuses autorités politiques ‑ gouvernementales ou parlementaires ‑
ne l'aient accepté, voire voulu ou demandé. Oui, aussi parce que le pouvoir
politique ne cesse de demander des mesures à ses bureaucrates qui sont payés
pour en proposer. Au demeurant, d'innombrables suggestions de textes venant des
usagers les plus variés, et souvent de ceux qui sont les premiers à se plaindre
de la bureaucratie, sont enterrés. Obstruction technocratique ou souci d'éviter
de nouvelles complications ? A chacun de juger. Non, également, car aucun
bureaucrate n'est capable de faire longtemps obstruction à une volonté
politique déterminée ; si, responsable de rédiger un texte, il ne fait rien, on
en confie la rédaction à un autre et le tour est joué.
La
bureaucratie dont l'activité est directement dépendante de la législation ‑
et à un degré moindre des budgets ‑ est le produit direct de l'activité
législative et réglementaire du pouvoir politique. Réduire – est-il possible ? ‑
mais à tout le moins stabiliser la bureaucratisation signifie cesser de
légiférer et de réglementer. Or, les campagnes électorales annoncent des
mesures, donc des lois nouvelles avec leurs décrets en proportion. Annoncer en
même temps une régression de la bureaucratisation, c'est se mettre en
contradiction.
Troisième
fait:
la durée du travail des bureaucrates doit
être augmentée
Actuellement,
la fonction publique travaille environ 220 jours par an. ( 52 samedis et
dimanches sont chômés six semaines de congés payés, quelques jours fériés
nationaux un pont par-ci, par-là deux ou trois jours accordés par la grâce du
ministre, résultat de conquêtes sociales du passé...)
La
durée quotidienne du travail est variable. Elle doit tourner autour de six à
sept heures. Certains agents travaillent certainement moins longtemps, beaucoup
dépassent avec dévouement les limites fixées à un peu plus de 40 heures
hebdomadaires.
Quoi
qu'il en soit, les effectifs étant à peu près constants, ( dans les secteurs
bureaucratiques ) et le champ d'activité s'accroissant du fait de la production
juridique, les fonctionnaires sont bien obligés de travailler. S'y ajoute un
effet moins connu. La réduction du temps de travail qui touche toutes les
couches de la société, laisse aux citoyens beaucoup plus de temps libre pour
s'occuper de leurs affaires ou de la chose publique. En sorte que, moins la société travaille, plus
l'administration est occupée par des usagers disponibles. On ne peut
pas, à la fois, demander aux bureaucrates d'être plus attentifs aux administrés
‑ à l'écoute dit-on ‑ d'expliquer, d'écrire clairement, d'être
patients, en définitive de passer plus de temps aux relations publiques et de
mettre en application une législation de plus en plus florissante, qui exige de
leur part étude et formation, sans augmenter leurs effectifs. Si cette mesure
est trop coûteuse, il faut augmenter leur temps en ouvrant par exemple les
bureaux le samedi ‑ quand les gens sont libres ‑ en réduisant leurs
congés annuels à quatre semaines et en supprimant quelques congés cadeaux qui
amputent de quelques jours de plus, l'année.
L'effectif
actuel disposera de plus de temps. Voilà la solution la plus simple pour
présence, débureaucratiser la relation avec le public : laisser plus de temps à
l'administration pour qu'elle le traite plus convenablement. On. nous a
cependant parlé de réduction du nombre de fonctionnaires, de réduction du temps
de travail, de débureaucratisation, mais on ne nous a pas dit si ces objectifs
respectables n'étaient pas en contradiction entre eux. Quant à ceux
qui ont proposé d'augmenter le nombre des fonctionnaires, ils n'ont pas proposé
de les affecter à la bureaucratie proprement dite.
Que faut-il penser de notre Etat dans
ces conditions ?
Simplifier,
afin que les bureaucrates aient moins à faire. De multiples raisons font craindre
qu'on n'y parvienne pas car nul pouvoir ne semble avoir la force de résister à
la tentation de légiférer un peu plus, et encore moins celle d'attaquer
méthodiquement le problème de la complexité administrative. Nous pourrions le
prouver.
Aucun
pouvoir ne peut substantiellement augmenter le nombre de fonctionnaires, afin
qu'ils soient plus disponibles auprès des usagers. Aucun pouvoir ne sera
capable d'augmenter la durée du travail.
L'avenir
n’est pas bien rose, quoi qu'on dise, pour les usagers. Il n'est pas non plus
confortable pour l'administration. Leur chance est finalement dans le fait que la bureaucratie
n'applique pas ‑ tant s'en faut ‑ toutes les lois qu'elle devrait
appliquer. Si elle le faisait, toute vie, dans le pays, cesserait de se manifester,
jusqu'à l'explosion.
ANTOINE GIVAUDAN