LA MANIE DES CONVENTIONS
Antoine GIVAUDAN
( JUILLET 1981 )
REVUE DE L’ADEF.N° 12.ETE 1981
ORIGINE
ET DESTINATION
La bastardise caractérisée du régime des
participations des constructeurs aux équipements conduisait périodiquement des
gens “ compétents ” à se réjouir d’avoir trouvé, dans la
“ convention ”, la solution à leur problème. Ça ne tenait pas debout,
mais ça faisait moderne.
Il
me vint un jour le besoin de réagir. Je n’ai sans doute pas tué le désir
d’établir des conventions et j’ai dû passer, une fois de plus, pour un attardé,
mais au moins “ je l’avais dit ”, moi aussi,
car l’usage veut que la parole soit d’abord donnée à ceux qui disent n’importe
quoi.
L'article de
Thierry Vilmin a relevé les limites juridiques à la récupération par les communes
des dépenses qu'elles engagent pour équiper les zones en cours d'urbanisation.
Dans les faits ces limites sont souvent tournées au moyen d'accords de nature
contractuelle entre municipalités et constructeurs. Les participations imposées
à ces derniers en échange de l'autorisation de construire ou d'aménager
ressortissent fréquemment à l'arbitraire.
On est ainsi
revenu au régime antérieur à 1967 que la loi d'orientation foncière s'efforçait
d'abolir. Antoine Givaudan, ancien directeur adjoint de l'Urbanisme et des
Paysages et aujourd'hui directeur départemental de l'Equipement des Yvelines,
dénonce celle pratique des conventions qu'il assimile à une véritable décadence
des méthodes de la politique d'urbanisation.
On entend dire, ici
ou là, “ la commune a passé une convention avec un promoteur ” et, en
sous-entendu, “ pour réaliser les équipements d'une zone à urbaniser ”.
L'administration couvre de sa compétence ces pratiques quand elle ne les
suggère pas. Des POS prévoient en effet cette possibilité. On mesure, à ces
constatations, à quel niveau de décadence sont tombées les méthodes employées
pour mettre en œuvre une politique d'urbanisation
Il importe, pour y
voir plus clair, de rappeler quelques évidences.
Quoique disent
certains esprits chagrins, l'offre de terrains à bâtir ne dépend pas beaucoup
de l'administration de l'Etat et des mesures juridiques qu'elle préconise, lors
de l'établissement des plans d'occupation des sols. Certes, il arrive que les
zones urbaines soient restreintes. Que faire d'autre quand les espaces ne sont
pas équipés ? Il arrive aussi que les zones d'urbanisation future soient
insuffisantes. Que faire si la commune ne souhaite pas un développement
ultérieur important? Les excès sont toujours à éviter mais les excès semblent plus
fréquents dans le sens d'une étendue trop importante ouverte ‑ tout de
suite ou plus tard ‑ à l'urbanisation, que dans le sens contraire. Les
POS des départements littoraux et montagnards en témoignent.
Quoi qu'il en soit,
une fois le droit fixé, comment passer aux actes et c'est alors que les “conventions”
pointent leur nez.
Le “contractuel” fait moderne. Le consensus est à la
mode. Donnant, donnant. L'un donne le droit de construire, l'autre finance les
équipements et d'autres choses à
l'occasion.
La “convention” consacre cet état d’esprit.
Elle prend tout son
sens dans une zone d'aménagement concerté où :
‑ la puissance
publique approuve un parti d'aménagement avec le plan d'aménagement de zone
‑ arrête un
programme d'équipement ;
‑
une convention définit “ qui fait quoi ” et “ qui paie quoi ”.
De là à transposer,
hors des ZAC, une pratique naturelle de la négociation, le pas a été
fréquemment franchi.
Ce pas se franchit dans
la confusion, l'illégalité, les abus et, s'il se franchit si aisément, il y a
bien quelques raisons qu'il faut élucider, avant de condamner.
LA “ CONVENTION ” UNE
PRATIQUE ILLEGALE, INUTILE ET DANGEREUSE
Pourquoi est-il
illégal de conclure une convention ?
Pour plusieurs
raisons.
Les possibilités
d'urbaniser, dans l'état actuel du Code de l'urbanisme, ne peuvent pas résulter
d'accords contractuels entre une collectivité locale et un propriétaire ou un
promoteur (disposant, par exemple, d'une promesse de vente).
Ces possibilités ne
résultent que d'actes unilatéraux, pris au nom de l'Etat, dans des conditions
bien précises, et qui sont principalement : ( 1 )
‑ soit un
certificat d'urbanisme, notamment celui accordé en application de l'article L.
410.1.b
‑ soit un
permis de construire ;
‑ soit une
autorisation de lotir
-
soit
une zone d'aménagement concerté.
-
(
1 ). Nous disons
“ principalement ” car il existe d'autres possibilités ( art. L.130.2,
art. L.314.1... du Code de l'urbanisme
).
Chacun de ces actes
doit, lorsqu'un POS est applicable, obéir aux dispositions du POS.
Le POS lui-même peut
ouvrir une possibilité d'urbaniser, que le propriétaire ou son ayant droit
exercera en faisant appel à ces voies de droit.
Nulle place, par
conséquent, aux conventions dans tout cela ; et l'accord conclu entre une
commune et un promoteur, qui attribuerait des possibilités de construire,
manquerait de base légale au moins pour deux raisons:
‑
la commune n'est pas compétente, seule, pour prendre une telle décision ;
‑
les possibilités de construire, même si elles peuvent se négocier, ne peuvent
pas donner lieu à des contrats; elles ne peuvent donner lieu qu'à des décisions
administratives unilatérales qui entérinent des négociations.
L'approbation, tacite
ou expresse, d'une convention par l'autorité de tutelle ne supprime pas ces
illégalités.
Et d'ailleurs, dans
la ZAC, la convention n'a pas les possibilités de construire pour objet.
Le deuxième chef
d'illégalité est dans les contreparties généralement exigées par les communes,
dans le domaine financier. C'est d'ailleurs là que réside la cause véritable des
conventions, plus que dans le plaisir d'être moderne en faisant dans le
contractuel.
Les autorisations de
construire ou de lotir peuvent être assorties de prescriptions imposant à leur
bénéficiaire :
‑ de céder du
terrain ;
‑ de réaliser
des travaux ;
‑ de verser des
participations financières.
Ce pouvoir n'est pas
limité, même si les textes en la matière sont confus et à revoir, il est
certain que ces exigences, strictement limitées notamment quand la taxe locale
d'équipement s'applique à l'opération, plus ouvertes quand elle ne s'applique
pas, n'ont rien de contractuel, il est clair qu'elles ne sont qu'une obligation
imposée, subséquente à l'autorisation.
La
ZAC fait exception et les textes prévoient alors expressément une convention.
Les participations,
sous quelque forme que ce soit, ne sont donc pas contractuelles et ce n'est pas
le fait qu'elles le soient qui leur donne une base légale, d'autant qu'elles
excèdent généralement ce qui aurait pu être unilatéralement imposé. C'est
d'ailleurs pour s'émanciper des limites qu'imposent les textes qu'on a recours,
ici ou là, aux “ conventions”.
Du point de vue
financier, les “ conventions ”donc derechef illégales.
La “ convention ”
est, de plus, inutile.
On
comprend qu'une opération un peu importante soit discutée, que les conclusions
de la discussion soient précisées par écrit et fassent l'objet d'un
procès-verbal, avant le dépôt de la demande d'autorisation.
Par la
suite, les conclusions concernant les exigences financières n'ont plus qu'à
être traduites en termes de prescriptions dans l'acte administratif
d'autorisation du projet.
On n'a donc pas
besoin de “ convention ”, partout où des
participations peuvent être légalement exigées. Il
est seulement regrettable que les textes relatifs aux participations, à leur
champ d'application territorial et à leurs modalités, soient vagues et ne
permettent pas d'opérer en toute sécurité et clarté.
Il est admis que,
lorsqu'une zone est exemptée de taxe locale d'équipement, le régime des
participations réapparaisse , c'est le cas dans certaines zones d'urbanisation
future fixées par le POS. Dans ces cas là, nul besoin de “ convention ”.
Et ailleurs? Non
plus.
Et surtout pas dans
les zones urbaines des POS où les terrains sont équipés ou en voie de l'être.
Là où il n'y a ni
POS, ni taxe locale d'équipement, les participations, toujours dans les mêmes
limites imprécises et les mêmes conditions, peuvent réapparaître. Les “
conventions ” y sont donc inutiles pour les mêmes raisons.
Si on y a recours,
c'est donc pour exiger des constructeurs plus qu'on n'aurait le droit de le
faire et, par la même occasion, on introduit souvent dans l'opération de
dangereuses pollutions.
La “ convention ”, instrument de pollution juridique
A lire certaines “ conventions ” ainsi conclues pour réaliser une
opération ‑ qui aurait pu se faire avec des moyens bien plus simples ‑
on constate que les parties en ont profité pour mettre dans le texte du contrat
tout ce qui leur passait par la tête.
On y trouve souvent
des dispositions relatives à l'occupation et à l'utilisation du sol qui vont
prendre, du même coup, un caractère contractuel, qui vont se transmettre dans
les actes de vente des constructions, qui vont s'inscruster dans le droit privé
et qu'on retrouvera dans cinq ans, dans dix ans, dans trente ans, sans pouvoir
jamais s'en débarrasser.
On y
trouvera des obligations dépourvues de sanctions, à exécuter sans qu'un délai
soit fixé et toutes sortes de mesures qui n'ont rien à y faire mais qui
ressortiront quand les choses iront mal ou dès qu'un partenaire fera preuve de
mauvaise foi.
On retrouvera ce
fatras juridique ‑ illégal certes devant les tribunaux mais on ne sait
plus. alors quelle attitude avoir devant des clauses illégales, qui ont déjà
produit des effets et qu'il faudrait considérer comme en étant dépourvues,
faute d'avoir une base légale, et cela au détriment des ayants droit passés ou
ultérieurs, publics ou privés, qui ne comprendront pas pourquoi ce qui faisait
la loi, ne vaut plus tout à coup.
La “ convention ” ouvre la porte à l'imbroglio juridique,
malsain, gênant, porteur de surprises et d'absurdités. Elle est donc
dangereuse.
MORT AUX
“ CONVENTIONS”
Pour toutes ces
raisons, les “ conventions ” ‑ qui ne devraient pas exister ‑ sont à
extirper des pratiques administratives quand on les voit se manifester. On
parle beaucoup de simplifications administratives. Les extirper c'est éviter
des complications.
Derrière leur visage
sympathique (“ on se concerte ”, “ on négocie ”), après le plaisir des
négociations, viennent les déconvenues.
Mais
pourquoi, diront ceux qui sont toujours à
l'affût de faire du neuf, de changer, d'inventer, de caresser leur
interlocuteur dans le sens du poil, ne pas les institutionnaliser, les prévoir,
les réglementer, afin qu'elles aient droit de cité?
En revanche, on a un
impérieux besoin de clarifier le régime des participations, afin que les
autorités publiques sachent dans quelles conditions et combien elles peuvent
exiger des contributions de la part des constructeurs, et que les constructeurs
le sachent également, quand ils ne sont pas soumis à la taxe locale
d'équipement.
Cette clarification
n'est pas très difficile à réaliser mais il faut modifier des lois et des
décrets. L'étude en a été faite depuis plusieurs années.
Des textes sont prêts de puis longtemps.
Il n'y a pas lieu
d'inventer des systèmes nouveaux et savants, sur de nouvelles procédures, de
nouvelles zones de quoi que ce soit.
Il doit y avoir trois
régimes d'urbanisation
‑
celui dans lequel les autorisations ‑ avec TLE ou sans TLE -- sont
délivrées sans participation ;
‑
celui dans lequel les autorisations sont assorties de participations en
contrepartie de l'exonération de TLE;
‑
celui qui se pratique dans une ZAC où l'aménageur paie les participations selon
les normes de la convention et où les constructeurs les paient à leur tour à
l'aménageur, en achetant les terrains, s'il ne construit pas lui-même.
Si ces trois régimes
courants sont clairs, les “ conventions ” illégales,
inutiles et dangereuses, disparaîtront pour le bien des communes et
des constructeurs.
ANTOINE GIVAUDAN