Démocratie et bureaucratie
Antoine
GIVAUDAN
Directeur Départemental de l’Equipement des Yvelines
( JANVIER 1982 )
revue Politique et
parlementaire. N° 896
J’ai écrit et publié ce long article pour
faire entendre un son de cloche différent de celui que toute une
« intelligentsia avertie » se plaisait à répandre sur la bureaucratie
et la technocratie.
Le livre de M. Jacques ELLUL ( professeur de
droit ) est intéressant et met l’esprit en éveil, mais son point de vue est à
la fois juste et erroné. L’éminent universitaire avait indiscutablement une
dent contre l’administration.
Je m’étais bien gardé de critiquer ouvertement sa thèse et j’attendais de lui qu’il reconnaisse le bien fondé de mon point de vue qui n’était pas complètement incompatible avec le sien. Il n’en fut rien ( voir sa lettre en réponse, ci-après ).
Je crois que les gens qui critiquent la
bureaucratie et la technocratie dénoncent justement des faits bien réels mais
déraillent très souvent sur les explications qu’ils en donnent. On pourrait en
dire autant du « Mal Français » publié dans les années 70, sous la
signature de M. Alain PIERREFITTE, de la plupart des discours politiques contre
la bureaucratie, des propos de M. LIET-VEAUX (#1981-00-00---E#) qui relatent tous des faits parfaitement exacts.
La « pathologie administrative » présente un ensemble complexe de dérèglements dont l’étiologie
reste entièrement à ordonner dans l’esprit de ceux qui en connaissent ou
subissent les invraisemblables manifestations. De ce point de vue, mon regard a
souvent été et reste encore plus sévère que celui de bien des contempteurs
patentés des pratiques administratives.
A mon humble échelle, j’ai essayé de combattre
le sentiment négatif qu’exhale l’administration devant ses usagers, sur de
grandes ou de petites choses dans le domaine des attitudes à avoir devant les
gens et des contraintes à leur imposer. Ce sont elles qui lui créent des
devoirs plus que proportionnels à ses prérogatives exceptionnelles.
Il serait aussi injuste de ne pas reconnaître que son comportement a
profondément évolué en vingt cinq ans, et plutôt dans la bonne direction,
malgré la complexité des choses et la « psychose
juridique » qui ont ouvert des horizons aux esprits poltrons ou mal
tournés mais également à cause de la « politisation »
qui obscurcit la raison du politique apeuré au moindre bruit. Quant aux grandes
décisions, elles ne relèvent pas d’explications simplistes, mais comment expliquer
leur genèse au grand public exposés aux « alarmistes »
qui ont d’autant plus d’audience qu’ils disent n’importe quoi. ( Voir le commentaire en fin d‘article ).
REPONSE DE M. JACQUES ELLUL
à l’envoi de mon article
UNIVERSITE DE BORDEAUX 1
FACULTE DE
DROIT, Avenue
LEON DUGUIT
DES SCIENCES SOCIALES ET
POLITIQUES 33604
PESSAC
--------------------------------- Tél. :
(56) 80.61.50
FACULTE DES SCIENCES ECONOMIQUES
8 septembre 1982
Monsieur,
Je ne sais
comment vous exprimer ma confusion du fait que je n’ai pas répondu à votre
aimable lettre du 3 février, et à votre intéressante étude. Je n’ai pas de
secrétaire et je suis assez désordonné ! En classant mon courrier en cette
fin de vacances, j’ai retrouvé vos textes.
Mon
analyse des rapports politique -- administration -- usager, repose sur une
quadruple expérience, une brève expérience politique, de 44 à 47 où je me suis
trouvé homme politique en présence de l’administration. Une brève expérience
d’administrateur placé à la tête d’une administration ( Doyen et membre du
Conseil de l’Université ), une longue expérience de membre actif (et souvent
président ) de multiples groupes en relation avec l’administration (G.A.M.,
Comités de défense de l’Environnement, Comités consultatifs auprès de deux
Ministères, et auprès de Directeurs départementaux, etc...) enfin usager
ordinaire. Et je dois dire que ces expressions multiples m’amènent aujourd’hui
encore à confirmer totalement ce que j’ai écrit et je n’ai hélas pas été du
tout convaincu par vos arguments ! Vous parlez de l’intérieur de votre
administration et vous décrivez ce que vous en éprouvez. Ceci me rappelle une
assez bonne histoire (vraie). Au temps où on essayait de rapprocher l’armée et
l’université, un général très célèbre alors, dit dans une séance où
j’étais : « L’armée est très libérale, ouverte et démocratique. Ainsi
moi, je suis toujours prêt à recevoir n’importe quel simple soldat qui veut me
voir. Il n’y a aucune barrière entre nous, et je me sens tout à fait disponible
envers vous... ». Et je lui ai répondu : «Le problème c’est de savoir
si le simple soldat ne sent pas de barrières (et n’en rencontre pas !)
pour parler avec vous ! ».
Vous avez
bien sûr totalement raison en ce qui concerne l’impératif pour le politique de
faire du neuf et les conséquences que vous en tirez sont exactes. Mais pour le
reste... hélas.... je pourrais vous citer deux exemples qui vont contre vos
thèses. Je n’en prends que deux :
· mon ancien élève Marcel
BOITEUX m’affirmait qu’il se bornait à exécuter les décisions prises les
politiques. Et je lui ai demandé qui préparait les
dossiers en fonction de quoi ont été prises ces décisions... il a bien
été obligé d’admettre que c’était ses services ;
· actuellement, j’assiste à un
élargissement considérable de route : la publicité a été faite de façon
pratiquement nulle. Les dossiers pour l’enquête étaient incomplets. L’enquête
d’impact inexistante. Finalement, après de longues
discussions, on a admis que cet élargissement ne se justifiait pas bien.
Le commissaire enquêteur, un brave homme a été trompé par les services
techniques et l’a constaté lui même. Et, ceci dit, l’élargissement est décidé
et va se faire.
Et que
dire de la MIACA dont toutes les entreprises ont été désastreuses....
Voilà, je
ne suis pas un ennemi de l’administration gestionnaire, mais de ses méthodes et
( malgré votre « défense », raisonnable ) de son secret et de l’autonomie
de ses décisions.
Je vous
remercie pour l’intérêt que vous avez pris à mon travail, je m’excuse encore
pour le retard de cette réponse, et je vous prie de croire à l’expression de
mes sentiments distingués.
J.
ELLUL
[ Les dossiers nucléaires auxquels M. ELLUL
fait allusion en sont un excellent exemple : on peut reprocher bien des choses
à EDF en la matière mais on n’a pas le droit de lui imputer d’avoir circonvenu
le gouvernement en vue de lui imposer la filière nucléaire au motif qu’elle
avait le monopole du savoir-faire.
Mais une fois
cette décision stratégique prise, au vu certes d’un dossier d’EDF sur les
centrales elles-mêmes ( mais de qui pouvait-il venir sinon des américains ou
des russes ? ! ! ! ) mais au vu d’un diagnostic de la
politique à conduire qui ne relevait pas d’EDF, le processus était entièrement
dans les mains des organes bureaucratiques qui exécutaient la mission qui leur
était confiée.
Quant à l’abandon de l’élargissement de la
route, il peut appeler toute une série de réponses variées qui vont de
l’opération superflue mais financée à laquelle on renonce pour faire plaisir ou
pour ne pas se compliquer la vie, ce qui se présente quelquefois et qui relève
de la routine administrative, et l’opération indispensable au grand nombre
qu’il faut abandonner à la suite des pressions d’une « minorité
marginale hostile » irréductible
qu’on ne convaincra jamais du bien fondé du projet. Dans cette dernière
hypothèse, l’administration qui aurait passé outre n’aurait commis aucune faute
ni aucune erreur mais il est plus gratifiant de prétendre qu’elle n’en fait
qu’à sa tête que de lui reconnaître le droit d’avancer dans la réalisation
qu’elle avait prévue. Heureusement
pour le réseau routier qu’il en a souvent été ainsi. Et il y a tant de routes à faire ou à
arranger qu’on peut en laisser tomber sans en faire une maladie. On peut souvent
y revenir quand l’émotion s’est calmée. L’utilité d’une route, comme celle de
bien d’équipements contestés, se juge après coup. Il y a fort peu d’ouvrages
inutiles et ceux qui le sont le plus, ont le plus souvent une origine
parfaitement démocratique et dans ce cas, s’ils sont généralement appréciés de
quelques uns, ils servent rarement à beaucoup.
Par ailleurs, l’insuffisance d’un dossier ne
suffit pas à prouver que la décision n’est pas opportune car on s’est tellement
ingénié à compliquer les choses qu’aucun dossier n’est jamais satisfaisant. Et
quand ledit dossier essaie de l’être on lui reproche d’être inaccessible au
premier venu]
Démocratie et
bureaucratie
Antoine GIVAUDAN
( JANVIER
1982 )
On ne peut de nos jours, à l'Est comme à l'Ouest, éluder
une trinité désormais fondamentale: celle du citoyen — pouvoir politique —
bureaucratie.
Les idées reçues à ce sujet prennent figure de
vérité définitive; elles sont si nombreuses et si répandues qu'on ne peut
prétendre avoir l'illusion —simplement intellectuelle — de les réduire en
prenant à leur propos le contre pied de ce que l'on entend dire ou peut lire à
peu près partout.
En effet, la thèse classique est d'affirmer que a
le personnel politique ne peut rien sans l'administration et pratiquement rien
contre elle.
En partant d'un ouvrage de Jacques Ellul, ( 1 )
Antoine Givaudan qui effectue son voyage à l'intérieur de l'administration va à
contre courant de cette démonstration.
Remettant à sa juste place, le concept souvent
erroné de « dictat technocratique », il décrit les relations souvent
complexes de la bureaucratie au service de la démocratie. ( Note de la rédaction )
( 1 ). Edition du Livre de Poche.
Pluriel
DEMOCRATIE ET
BUREAucRATIe
II est des
livres anciens dont on parle peu et qui invitent à la réflexion.
« L'illusion politique » (1)
de M. Jacques Ellul est de ceux-là. Parmi les multiples aspects qu'il aborde,
il en est un qui nous tient à coeur et que résume assez bien la citation
suivante: « L'illusion est de
croire que la bureaucratie peut être dominée par la démocratie ».
C'est le thème central des sociétés actuelles, comme pouvait l'être, en
d'autres âges, par exemple, celui des relations de l'Eglise et de l'Etat.
( 1 ). Edition du Livre de Poche.
Pluriel
De nos
jours, à l'Est comme à l'Ouest, la trinité: citoyen ‑ pouvoir politique ‑
bureaucratie, est un sujet qu'on ne peut éluder. Comment l'aborder? Les idées
reçues, qui prennent figure de vérités définitives, sont si nombreuses et si
répandues qu'il ne faut guère avoir l'illusion — non pas politique — mais
simplement intellectuelle de les réduire, en prenant à leur propos le contre
pied de ce qu'on entend dire ou peut lire à peu près partout.
Aussi, n'est-ce
qu'avec la prétention de faire entendre, dans un concert à peu près unanime,
une petite dissonance que nous prenons à notre tour la plume sur la question.
La pertinente analyse de M. Ellul, que nous invitons le lecteur à lire — ou à
relire — sera un point de départ excellent à la réflexion. Au surplus, le thème
est également très actuel.
Nous soutiendrons d'emblée, que les analystes (
chercheurs, universitaires...), l'opinion ( publicistes, journalistes, commun
des mortels...) et les élus prêtent à la bureaucratie et à la technocratie des
pouvoirs qu'elles sont loin d'avoir. Il est à remarquer, en premier dieu, que
ces points de vue émanent généralement de personnes extérieures à
l'administration, que les fonctionnaires s'expriment assez peu sur le sujet,
que les témoignages de l'intérieur sont par conséquent assez rares et plus
inspirés par le souci de se conformer à des idées à la mode, le devoir de
réserve en plus, que par l'observation objective des faits. Cette observation
les amènerait, s'ils parlaient de cas concrets, à méconnaître ce fameux devoir
de réserve et à se confiner dans l'abstraction. C'est à certains égards très
frustrant, à d'autres peu convaincant. Autant ne rien dire, dans ces
conditions. Eh bien, nous essaierons cependant, bien abstraitement hélas,
d'apporter quelques réponses à des questions connues; nous serons moins à
l'aise et brillants que des contempteurs de la bureaucratie qui peuvent
généralement parler impunément et même quelquefois se tromper lourdement dans
leurs affirmations, sans être jamais démentis ou attaqués.
Le transfert des responsabilités effectives de
la décision sur les fonctionnaires — avec les reproches qu'il permet d'exprimer
et les inconvénients qu'il peut avoir — est un procédé commode d'explication
des maux dont souffrent une société et ses citoyens et des erreurs que
commettent ses dirigeants politiques. Cette commodité est trop grande pour ne
pas être suspecte. Il n'est pas inutile, par conséquent, de faire entendre un
son de cloche un peu différent.
S'il n'est point besoin de reprendre en détail
les analyses classiques du phénomène bureaucratique ou de l'administration, il
faut cependant s’y référer pour mieux en comprendre les erreurs qui faussent
les jugements à son sujet.
L'une des meilleures analyses classiques du fait
bureaucratique est dans l'ouvrage de M. Ellul, déjà cité. Il y explique que la
complexité des choses ( et celles de l'appareil administratif ) rend impossible
la décision par un seul centre, l'impulsion par une tête qui transmettrait les
ordres à tout l'organisme, que nul n'a une vue exacte de la machinerie, qu'un
ministre n'est rien sans sa bureaucratie, que n'étant pas un spécialiste, Il
est prisonnier de ses services, qu'il peut tout au plus faire expertiser, par
un fonctionnaire de confiance — de son cabinet — ce qui lui vient de son
appareil, que cet appareil peut s'opposer, par son inertie, aux réformes ou à
leur mise en oeuvre, qu'il possède un pouvoir de censure. etc., etc.
Cette analyse est intéressante, d'abord parce
qu'elle est faite sans animosité, sans manichéisme, avec une objectivité
complète; en cela elle est scientifique et non partisane et sur un tel sujet,
il est tout aussi rare qu'essentiel qu'il en soit ainsi. Mais, faute sans doute
d'avoir vécu le fait administratif de l'intérieur même de l'administration,
l'auteur ne peut en avoir qu'une vision des apparences. Ces apparences ne sont
pas fausses; elles ne sont pas vraies non plus. Ce ne sont que des apparences
qui méconnaissent un fait essentiel, tellement évident et banal, qu'on n'en
voit plus les conséquences et qui échappe également à la conscience des hommes
sur le rôle exact du bureaucrate ou du
technocrate. ( 2 )
( 2 ). Nous employons à dessein ces deux termes, qui ont une
connotation péjorative. Le premier inspire une méfiance fondée sur l'idée que
le bureaucrate est d'une intelligence plutôt courte, qu'il est tatillon, se
plaît dans les formalités et les règlements et ne répugne pas à terroriser le
citoyen sans défense. Le second est d'une intelligence froide, voire cynique; il est
efficace, exerce son activité dans les sphères supérieures du pouvoir et impose
ses convictions au politique.
Ce fait majeur est que l'autorité politique ( le
ministre ou le gouvernement ) dans un régime démocratique est soumise à l'impératif de
faire du neuf à tout prix. Il serait amusant d'observer, secteur par
secteur, les ministres qui se sont succédé, les réformes qu'ils ont proposées, les
déclarations qu'ils ont faites sur leur politique et la retransmission et
l'écho que l'opinion en a donnés; il serait également essentiel d'observer
comment ces hommes politiques ont été jugés, en action d'abord a posteriori
ensuite, par leur chef ( le Premier ministre et le Président de la République )
par le parlement, par l'opinion, comment leur action propre a contribué à leur
carrière, en bien ou en mal, au progrès de la société, etc., si elle a été
utile, véritablement effective, purement apparente...
Si ce bilan était fait, ne fût-ce que
sommairement, le fait majeur apparaîtrait certainement dans toute sa majesté:
l'autorité politique est condamnée à faire du neuf. Elle doit marquer
l'actualité. S'il n'en est pas ainsi, le risque est grand qu’elle soit mal
jugée, comme n'ayant rien fait. Elle doit faire parler d'elle à tout prix.
Situation tragique, au sens propre du terme.
C'est alors qu'entre en scène l'appareil
administratif. C'est alors aussi que le fait majeur éclaire d'un autre jour les
analyses classiques et renverse à peu près radicalement les conclusions
auxquelles elles aboutissent sur le rôle exact de l'appareil administratif.
Le ministre condamné à paraître, à exister, à se
manifester publiquement, peut avoir des idées ou ne pas en avoir, être chargé
(ou non) de mettre en œuvre un programme politique ou des promesses
électorales, élaborées dans l'opposition ou préparées à l'occasion des
campagnes du même nom, quoi qu'il en soit, il se tourne vers son appareil qui
est toujours double: le cabinet et l'administration classique et pérenne (dont
il peut changer les chefs sans difficulté. Nous y reviendrons..
Le cabinet est normalement composé de personnes
de confiance, les unes qualifiées dans les domaines techniques du ministère,
les autres non, quoique la qualification des premières ne peut pas être
immédiatement au niveau des difficultés réelles, sauf si elles sont issues des
structures spécialisées.
Le cabinet
Le cabinet est normalement en identité de pensée
avec le ministre; il en partage les convictions techniques et les options sur
la politique qu'il entend mener. Vis-à-vis de son cabinet, le ministre n'a pas
ordinairement besoin d'user de son pouvoir de persuasion: il a des convaincus
en face de lui; le cabinet a également un pouvoir propre d'initiatives, de
proposition. La promiscuité intellectuelle entre les membres du cabinet et le
ministre est une nécessité par laquelle, les uns comme les autres forgent et
affinent leurs idées, au cours du temps.
II n'y a, dans ce schéma de principe, rien qui
soit choquant ou suspect de technocratie, à moins de vouloir interdire à un
ministre toute conversation avec des collaborateurs de confiance, dévoués et
pour une part d'entre eux, spécialistes des attributions de son ministère.
L'équipe tout entière est souvent soudée; elle
est solidaire de son ministre, de ses succès comme de ses erreurs, elle vivra
avec lui les péripéties de ses initiatives en première ligne et sa mission
première est de préparer les conditions pour que le ministre existe dans
l'opinion. II n'existera que s'il fait du neuf.
Un ministre qui annoncerait d'emblée : « j'ai des problèmes complexes à résoudre,
dans un domaine compliqué où beaucoup a été fait et bien fait; il faut d'abord
et essentiellement faire en sorte que ce qui est en route se poursuive; pour y
parvenir avec succès, il me faudra plusieurs années; les réformes nouvelles
peuvent attendre; il serait superflu de les entreprendre immédiatement et de
compliquer encore la situation », ce ministre n'existe pas; il
faudrait à la tradition; il décevrait ses chefs et plus encore l'opinion. II se
condamnerait lui-même.
Or, pour la majorité, sinon la totalité des
ministères, c'est ce raisonnement qui pourrait s'appliquer, tant sont
nombreuses les opérations lancées antérieurement et qui requièrent pour donner
la mesure de leur bien-fondé, plusieurs années d'application et d'observation
continues. Une entreprise privée ne lance pas tous les six mois un nouveau
produit; on sait pourtant que la sanction du marché permet d'avoir une assez
bonne idée de la justesse de la décision. En matière politique, « le marché » ne manifeste pas de
la même manière sa sanction et le produit n'est pas un bien qu'il suffit de
vendre ou de consommer. Il faut donc plus de temps pour juger, semble-t-il. Eh!
bien non !
L'impératif
de faire du neuf, conduit immanquablement le
ministre à lancer un produit tous les deux ou trois mois, afin de faire parler
de lui. Les campagnes publicitaires pour faire acheter les produits antérieurement
lancés n'ont point beaucoup de sens, contrairement à ce que fait l'entreprise
privée. On dirait du ministre qu'il manque vraiment d'imagination et qu'il se
répète. II lasserait vite l'opinion.
Telle est la dimension tragique, acceptable pour
le ministre et son cabinet, beaucoup moins compatible avec les responsabilités
et les habitudes de son administration classique ( l'ensemble des directions
sous leurs ordres ).
L'administration
C'est généralement un ensemble de directions
centrales — composées de quelques dizaines à quelques centaines d'agents selon
le cas — dont les organigrammes existent — contrairement à ce que soutient M.
J. Ellul — sont publiés, relativement clairs, quelquefois dépassés si l'on s'en
tient au Bottin administratif dont la publication annuelle ne peut pas rendre
compte de tous les changements.
C'est également un ensemble de services
extérieurs régionaux et plus encore départementaux, très intelligibles pour
l'essentiel. II n'en sera peut-être pas toujours ainsi.
L'organisation interministérielle a le défaut
néanmoins d'être très mouvante. A chaque changement de gouvernement — et a
fortiori de majorité — beaucoup de ministères changent d'appellation, leurs
attributions sont réunies ou dispersées, ce qui ne simplifie pas la
compréhension de l'ensemble mais ce fait n'est, en aucune façon, imputable à la
bureaucratie ou à la technocratie. L'autorité politique semble mettre un point
d'honneur à symboliser ses intentions politiques dans ces changements formels.
Nul septennat, jusqu'à présent. n'y a fait exception.
Quant au fonctionnement de cette organisation, il faut bien reconnaître qu'il ne va pas de soi et se décrit difficilement. Il se caractérise pas une prolifération, depuis dix à douze ans, d'instance de coordination, plus néfastes qu'utiles qui traduisent, dirons-nous sommairement, l'incapacité du Premier ministre et du Président de la République à laisser aux ministres leurs pleines responsabilités et de se contenir dans des fonctions d'arbitrage et d'orientation au lieu de s'occuper de tout. Cette réalité n'est pas non plus imputable à la bureaucratie ou à la technocratie qui souffre ( plus qu'elle n'en tire avantage pour son action ) de cette boulimie de coordination.
La thèse classique est alors de prétendre que « le personnel
politique ne peut rien sans l'administration, et pratiquement rien contre elle »
que « l'homme
politique n'a aucun poids en face des bureaux, qu'il les connaît mal et qu'il a
peu de moyens de se faire obéir, sauf en peuplant les bureaux de ses hommes;
qu'il conserve évidemment un pouvoir de décision mais purement théorique,
d'autant plus qu'il est cet incompétent dont nous parlons plus haut; et cela
les bureaux le savent parfaitement » ( 3 ).
( 3 ). L'illusion politique, p. 211.
D'autres citations iraient dans le même sens. La
conclusion est que le poids de la structure administrative commande tout.
Voici notre ministre ( l'homme politique au
pouvoir ) avec son cabinet campé devant son administration ( les bureaux ).
Nous ne pouvons donner crédit à cette analyse et
pour le démontrer il faut prendre les deux situations auxquelles elle peut
donner lieu.
Dans la première, l'administration dispose du
pouvoir de faire obstacle aux réformes: c'est l'hypothèse « de l'obstruction bureaucratique »;
on parle alors volontiers de l'inertie bureaucratique, du veto des bureaux;
dans la seconde, l'administration impose sa volonté à l'autorité politique:
c'est l'hypothèse du « dictât technocratique ». Dans les deux cas, la
bureaucratie n'a pas été dominée par la démocratie ou, à tout le moins, par
l'homme politique qui, dans notre société, peut légitimement, lorsqu'il est
ministre, prétendre représenter une majorité démocratique. Voyons ce qu'il en
est effectivement.
L'action administrative parfaite doit répondre à
trois critères: justesse, rapidité, clarté. Cette perfection n'est jamais
atteinte.
La
justesse exige une bonne compétence ( ne pas
commettre d'erreurs, d'oublis etc.).
La rapidité
exige une bonne organisation, des moyens adaptés, un sens aigu d'être au
service du public.
La clarté
est une exigence plus récente des usagers. Elle requiert de l'administration un
comportement qui est quasiment contraire à sa nature car ce qui est clair pour
elle ne l'est généralement pas pour le citoyen.
Une administration dont les efforts sont tendus
vers cette perfection et elles le sont presque toutes sous la pression de la
société qui ne cesse d'exiger des décisions justes, rapides et claires, à
longueur d'année et qui ne manque jamais de flétrir les aberrations, les
lenteurs, et le langage obscur des bureaux, mesure sans mal l'écart qui sépare sa propre pratique réelle de
l'idéal qu'on attend d'elle.
Dans un pareil contexte, l'impératif de faire du neuf est
nécessairement perçu par le bureaucrate comme une perturbation qui viendra
compliquer les tâches en cours et l'éloigner un peu plus de la perfection.
Cette première analyse tend à accréditer l'idée que l'administration, attachée
ou enfermée par ses routines, peut, par son inertie, s'opposer aux réformes
voulues par l'autorité politique.
C'est une idée répandue que tout ministre
nouveau emporte dans sa valise et qui lui fait généralement juger avec
circonspection les points de vue exprimés par son appareil administratif.
II convient cependant de souligner la différence
dans les raisons qui produisent l'effet d'inertie. Pour le fonctionnaire, la
raison du conservatisme est de mieux appliquer les lois, mieux gérer les
budgets, éviter des retards et des complications liées à toute nouveauté
juridique ou financière, se rapprocher, peu à peu, de l'idéal ou ne pas s'en
éloigner plus. Pour l'analyste extérieur, la raison du conservatisme est dans
la routine, la paresse, l'inconfort du changement d'habitude, travers qui
existent également.
La vérité est donc entre les deux naturellement
et les deux facteurs ont leur part dans le phénomène inertiel propre à toute
bureaucratie, digne de ce nom. Toutefois, il faut nuancer encore
La routine et la paresse — pour autant qu'elles
existent dans les proportions que le public imagine, tout au moins pour les
administrations d'Etat — concernent plus les agents de rang inférieur que les
hauts fonctionnaires. Or, ce ne sont pas des agents subalternes qui donnent
leur point de vue sur les innovations et les réformes, ce sont de hauts
fonctionnaires peu suspects d'avoir ces travers. Ils peuvent témoigner, au nom
de leurs troupes, dire qu'il ne faut pas faire ceci ou cela, mais ce motif seul
ne peut suffire à fonder une attitude systématique d'objection de leur part. II
appartient plutôt aux syndicats de faire connaître l'hostilité du personnel aux
changements qui apportent des sujétions nouvelles. Les objections des grands
commis, s'ils en ont à exprimer, procèdent du fond et, en cela, élèvent leurs
auteurs à égalité de l'autorité politique sur le terrain des finalités. Crime
de lèse-majesté ?
Pour les analystes extérieurs, pour le monde
politique, pour l'opinion commune, ce crime est fréquemment commis et reste
impuni. Pour le fonctionnaire qui vit quotidiennement ces « conflits »
rien n'est plus faux, mais la réponse est complexe, à cent lieues des
exploitations sommaires qui sont données en pâture au public.
La règle générale est que l'autorité politique
passe outre aux objections quand elle le veut. Elle ne s'en est jamais privée.
Dans ce cas, elle dit « c'est une décision politique ». Le
fonctionnaire est exclu du débat. On fera valoir « Mais on a besoin du fonctionnaire pour concevoir, mettre en forme,
exécuter la décision » . C'est vrai, mais pour la concevoir et la
mettre en forme, rien n'est plus facile que de se passer de lui et de faire
appel à des compétences diverses, extérieures à l'administration classique
réticente ou supposée telle ( chargé de mission spécial, groupe de travail,
commission...) qui feront le travail à sa place. Quant à l'exécution, à la mise
en oeuvre, elle est généralement sans difficulté majeure.
En effet, cette exécution est généralement
locale et du ressort des services extérieurs qui n'ont point un rôle
déterminant dans la conception; il est mensonger de prétendre qu'une
administration rétive peut faire obstacle à l'application d'une politique
arrêtée par le Gouvernement. Mais il arrive, malheureusement, que les innovations
voulues soient incohérentes ou très compliquées. Leur mise en œuvre s'embourbe
alors, quelle que soit la bonne volonté des agents, et ces défauts ne sont pas
de nature à la susciter
On cite souvent comme exemple d'obstruction la
lenteur avec laquelle sont pris les décrets d'application d'une Loi. C'est l'un
des plus mauvais exemples. Cette lenteur est la règle quand l'autorité
politique laisse les fonctionnaires à eux-mêmes, lors de la préparation de ces
textes. Faute d'arbitre les désaccords ne peuvent point être tranchés et les
agents peuvent palabrer des années. Quand l'autorité politique le veut, les
désaccords sont vite réglés et les exemples ne manquent pas.
Mais ce que ne voit pas le public, c'est que
cette « obstruction »
arrange bien souvent l'autorité politique et que celle-ci s'en fait même le
complice objectif. Cette attitude se manifeste, avec une prédilection
singulière, dans les domaines où les textes sont susceptibles d'entraîner des
dépenses nouvelles. On impute alors à la, «
Bastille des finances » de se placer en arbitre, au-dessus des lois et du
gouvernement. Ce n'est vrai que quand le gouvernement laisse faire — ou y
pousse en sous-main. C'est autant de gagné sur un ou plusieurs exercices
budgétaires. « La « Bastille » a accompli son devoir qui est
d'économiser ( 4 ).
( 4 ). On raconte aussi souvent n’importe quoi sur la « Bastille
» en question et notamment sur la fameuse « Direction
du Budget ». II n’y a point de mystère à ce fameux pouvoir. Le mot d'ordre est
de dire non, à peu près à tout. II est d'autant plus sévèrement
appliqué qu’on descend dans la hiérarchie. Ainsi, seul le sommet ( directeur et ministre ) s’est réservé
le privilège d'être intelligent et de dire oui de temps en temps.
L'auteur n’a jamais compris comment ce pouvoir stérile et stérilisant de
gendarme attirait tant d'éminents esprits dans cette direction, ni ce qui lui
valait sa réputation dans l'administration française.
Ce que le public ne voit pas non plus, c'est qu'en bonne administration, l'autorité politique doit écouter le point de vue technique et objectif de ses services, que ce point de vue peut refroidir l'ardeur réformatrice, faire ranger aux magasins des idées classées, des projets généreux mais plus chargés d'inconvénients que d'avantages. L'obstruction a alors vaincu dira-t-on ? Pourquoi pas la sagesse ? Parce que l'autorité politique répugne à reconnaître ses erreurs de jugement, à renier formellement ses promesses et préfère laisser imputer à son administration la responsabilité de sa passivité, quitte à laisser croire qu’elle manque d'autorité. Lâcheté courante que le public et les analystes gobent les yeux fermés.
Un haut fonctionnaire est réputé compétent. II
est payé pour cela. Devant des idées nouvelles, qu'il lui est demandé de mettre
en œuvre doit-il chercher à plaire et à flatter le chef, lui dire que tout est
simple et se fera sans mal; doit-il au contraire dire franchement ce qu'il
pense, sans complaisance, au risque de déplaire. Dilemme courant.
Courant sous l'empire de l'ancienne majorité qui
n'avait pas à avoir trop de suspicion à l'égard de ses grands commis
administratifs; plus courante encore, cela va de soi, sous l'empire d'une
majorité nouvelle, encline à suspecter la bonne volonté de ses agents devant le
« changement » qui pourrait déranger leurs convictions.
L'autorité politique, la vraie, celle qui est
digne de ce nom, n'aime pas les valets, le flagorneur, les girouettes. Elle
préfère avoir à son service des hommes de caractère qui sauront exprimer leurs
convictions vis-à-vis d'initiatives nouvelles. De même, ces hommes de
conviction sauront partir d'eux-mêmes, s'il leur est demandé de concevoir et
d'exécuter des mesures qu'ils estiment funestes et dont ils auront à répondre
plus tard. Tel serait l'idéal. La réalité est bien plus humaine. L'autorité
politique aime les flagorneurs qui la rassurent. Quant aux fonctionnaires de
rang élevé, leurs convictions sont généralement éphémères. Ils sont plus des
valets que des premiers consuls au petit pied. Leur « réalisme » leur
indique la voie, sans hésitation. Si on les destitue de leur responsabilité,
c'est rarement pour cause d'obstruction, c'est essentiellement à cause de leur
« image de marque » passée, trop liée à une ancienne majorité ou à un
ancien ministre. On vit cela en 1974 et 1975, on le vit un peu en 1981. On le
verra plus encore à l'avenir.
Accuser l'administration et ses hauts
fonctionnaires de faire obstruction ne tient pas. II y a dans la haute fonction
publique suffisamment de tempéraments et de sensibilités pour occuper des
postes importants exigeant compétence, pour qu'on puisse en un an ou deux
purger l'appareil de ses opposants, s'il y en avait. Et chacun sait que les
fonctions de direction sont à la discrétion du gouvernement et celles qui sont immédiatement
au-dessous, à la discrétion du ministre.
L'impératif de faire du neuf peut être
ainsi respecté et il l'est généralement: il suffit de compter les mesures
nouvelles annoncées chaque année et prises effectivement depuis 15 ans. C'est
la profusion, le trop plein, plus de 100 lois et de 1200 décrets par an en
moyenne.
Vient alors le second grief. C'est
l'administration qui dicte ses choix à l'autorité politique. Il contredit le
premier mais, chose curieuse, nul ne s'inquiète de ce paradoxe. Si le premier
grief ne tient pas, qu'en est-il du second, qui devrait. de ce fait, produire
ses pleins effets ?
On n'a que l'embarras du choix pour citer des
exemples de décisions fondamentales, dans le domaine des investissements ou des
institutions, prétendument imposées au pouvoir politique, par des technocrates
imbus de leur science, de leur sûreté de soi, en pleine irresponsabilité.
Les analystes habituels se plaisent à révéler
l'influence d'un corps, d'un homme ou d'une petite confrérie efficace. Les
hommes politiques se plaisent à donner du crédit à ces thèses. Qu'en est-il
vraiment ?
Comme tout état major est fait pour préparer des
plans -- d'attaque plus que de retraite d'ailleurs -- toute direction
d'administration centrale qui se respecte et qui n'est pas tombée trop bas dans
le ronron, se doit de méditer sur le grain qu’elle moud, sur la farine, le pain
qu'on en fait, au loin, dans la réalité, sur le moulin, les meuniers et les
boulangers. Là est son rôle majeur. Son armature intellectuelle, ses
informations lui permettent de l'assumer. Il n'est pas surprenant, dans ces
conditions, qu'elle soit en mesure de proposer des réformes. II est à souligner
cependant que bien des directions pêchent plus par carence que par excès, en sorte
qu'il faut obtenir d'organismes externes et ad hoc les réflexions et
propositions nécessaires sur les problèmes qui leur sont posés; l'incapacité
réelle ou la suspicion à l'égard de l'appareil existant, comme le souci de
marquer l'opinion ou le tempérament du ministre, peuvent conduire à ce procédé.
On ne peut pas conclure hâtivement sur les causes qui y conduisent. Elles
s'illustrent dans la manie des rapports, livres blancs, comités, commissions,
Monsieur ceci ou cela...
Dans l'hypothèse où l'administration a des
projets, plusieurs cas peuvent se présenter.
Dans le
premier, le ministre en mal de réforme et
pauvre d'idées, soucieux de faire parler de lui, demande à ses services de lui
proposer des mesures. L'administration produit alors ses projets. On ne saurait
le lui reprocher. Il appartient à l'autorité politique et à son cabinet de
prendre parti, de retenir certaines propositions, d'en rejeter d'autres, d'en
étudier des troisièmes, etc. C'est un processus classique.
II est un peu court de soutenir que l'homme
politique est incompétent et gobe n'importe quoi. Il a d'innombrables moyens à
sa disposition de se faire une religion, outre l'avis de son cabinet. II peut
soumettre les idées en gestation à toute sorte d'instances externes à
l'administration — et notamment à celles qui seront touchées, en bien ou en
mal, par les mesures; il peut faire réagir l'opinion, etc.
Dans ce premier cas, sans aucune idée au départ
et sans aucune compétence particulière, l'autorité politique adopte tout ou
partie des suggestions de sa technocratie.
Si elle le fait, c'est qu'elle y trouve son compte.
Mais les exemples ne manquent pas de
propositions renvoyées, sans autre motif que l'inopportunité politique, vers
leurs studieux auteurs. Si l'autorité politique y donne suite, se met alors en
marche un processus au cours duquel l'autorité politique et le corps
administratif se mettent à l'oeuvre de concert. L'harmonie dépend beaucoup plus
de l'autorité politique — du chef — que des fonctionnaires, toujours heureux de
participer à une œuvre importante qui contribuera à leur renommée, mais c'est
le chef qui en tirera le maximum de profit. II fera une conférence de presse,
déposera un projet de loi, aura son débat parlementaire, examen de passage
devant le parlement, surtout s'il est nouveau; on parlera de lui. II aura son
moment de gloire. Il passera pour l'homme qui fait du neuf, qui a des idées,
sait les présenter, les défendre.
Où est le dictât technocratique en cela ?
II peut être dans le fait que plus les choses avancent dans le réel, plus les fonctionnaires s'en approprient la maîtrise d'œuvre, apparaissent en première ligne devant l'opinion. C'est vrai dans l'application des lois comme dans les décisions d'investissement. Le politique ne contrôle plus que la doctrine générale, la vitesse, le budget et les arbitrages essentiels.
Les analystes — et le public qui peut être
touché concrètement par ces décisions — en prennent ombrage. Ils peuvent alors
prétendre que « la bureaucratie » ne peut pas être dominée par la
« démocratie ». Ils ont tort. L'ordre a été donné, les
moyens ont été fournis, il appartient à la bureaucratie d'agir, d'obéir. Ce
faisant, elle heurte inévitablement les exigences démocratiques qui viennent se
mettre en travers de l'exécution. Les grands programmes d'investissement
l'illustrent à la perfection. Que faire ? Nous ne savons pas.
Mais il faut ajouter que, pendant la phase
initiale, orgasmatique, si le ministre réussit bien son opération et il y parvient
souvent, seule la face agréable des choses est mise en valeur. Les objections
sont écartées, avec indignation, sourire; les adversaires sont stigmatisés:
conservateurs, réactionnaires, irréalistes, incompétents, inconscients,
inconditionnellement dans l'opposition. II n'en reste pas moins que la réalité
nouvelle ne peut pas comporter que des avantages, de la liberté, des
exonérations; elle apporte son tribut de complications, de contributions, de
contraintes. Il est alors courant de s'en prendre au fonctionnaire qui, à
l'application, a déformé le projet idyllique, trahi les intentions, regardé la
lettre plus que l'esprit, fait passer ses propres idées avant celles du
législateur ou du gouvernement. Critique courante que les plus adroits
tempèrent d'une autocritique benoîte en soulignant que, même dans ce cas, c'est
l'autorité politique qui a failli, en déléguant trop à ses agents
administratifs, en les laissant trop faire... mais en disant cela, ils
condamnent encore plus lourdement l’appareil administratif en lui prêtant un
caractère irrésistiblement malfaisant. Implicitement, ils lui imputent les
inconvénients au lieu de les imputer à l'autorité politique qui, pour faire du
neuf à. tout prix, a dissimulé les inconvénients. Les exemples pullulent.
Dans le second cas, l'administration prend
elle-même l'initiative de proposer des mesures nouvelles, sans qu'on ne lui ait
rien demandé. Ce faisant, elle n'excède en aucune manière son rôle. Elle
connaît les faits; elle propose des mesures susceptibles de résoudre des
difficultés, d'apporter des avantages à ceci ou cela; du moins c'est ce qu’elle
croit; elle a bien le droit, sinon le devoir, d'en faire part à son chef
politique, qui va les apprécier selon le processus précédent. II peut tout
aussi bien les écarter d'un revers de main, soit pour inopportunité politique,
soit parce qu'il n'en voit pas l'intérêt, soit parce qu'elles ne lui plaisent
pas, comme il peut les retenir, et les faire siennes, plus ou moins rapidement.
Point de technocratie en cela, car l'administration ne dispose d'aucun moyen de
pression — quoi qu'on dise quelquefois — pour imposer ses idées. Ce n'est que
dans le premier cas, qu'un ministre un peu léger, soucieux de faire parler de
lui, adoptera sans expertise ce qu'on lui propose, quitte à s'en mordre les
doigts plus tard.
Mais il existe d'autres hypothèses.
Il s'agit par exemple de résoudre un problème
bien connu qui se pose à la société. L'impératif de faire du neuf va de soi. II
faut sortir d'une situation mauvaise. La machine administrative, qu’elle soit
prête ou non, doit répondre. Elle met son imagination à contribution.
L'autorité politique également. L'une et l'autre édifient ensemble une
construction. Le même processus recommence, comme ci-dessus.
Il n'y a point de trace de dictât dans tous ces
cas, mais pour les analystes — et le public — le déchaînement dans la
conception et l'exécution de la machine administrative qui tourne rond est
nécessairement assimilée à une soumission du politique et du démocratique au
technocratique, d'autant que l'administration, pleine de sa mission, suinte la
satisfaction et l'intérêt public par tous les pores et, en son nom, peut
oublier les formes les plus élémentaires de respect vis-à-vis de ceux qui
contestent les finalités de l'opération. Dans une société démocratique, cette
contestation est normale. De là à soutenir que le dictât technocratique
s'impose hors de tout contrôle, les aigris ne s'en privent pas, d'autant que
sur les finalités ils n'ont pas nécessairement tort. Pourquoi ?
Parce que toute grande décision est un pari.
Concorde a été un échec. Airbus, Ariane, le
T.G.V., le R.E.R. une réussite. On a arrêté le tunnel sous la Manche. La
politique d'urbanisme est marquée d'insolents échecs et d'innombrables petits
progrès et de petites réussites. La fiscalité locale a terrorisé le politique;
qu'en sera-t-il demain ? La décentralisation est une aventure dont il serait
prétentieux de prédire l'issue. Les grands aménagements littoraux, du Languedoc
ou de l'Aquitaine sont des réussites à certains égards et des erreurs à
d'autres par leurs effets secondaires incontrôlables et mal prévus.
Que faire ? Le plus simple n’est-il pas
d'imputer à la technocratie ce qui a mal tourné et au politique ce qui réussit?
De présenter les choses sous un jour toujours négatif, si on est hostile à leur
finalité, ou dans l'opposition, et toujours positif, si on en partage le but ou
si on appartient à la majorité, en se ménageant, comme bouc émissaire,
l'appareil administratif qui est allé trop loin, a traîné les pieds, qui est
allé trop vite, qui a déformé l'idée, a été tatillon, etc.
Le « bouc émissaire » ( 5 ) n'est
pas, contrairement à ce que soutient M. Jacques Ellul, l'autorité politique,
mais l'appareil administratif. Quel est le fonctionnaire qui osera
intelligemment rappeler les mises en garde qu'il a faites, prévoyant l'échec ?
( 5 ). p 212.
L'Etat moderne est d'abord un organe centralisé
— nous ajouterons déconcentré aussi — de décision, plus qu'une énorme machinerie
de bureaux; contrairement à l'opinion de l'auteur cité ( 6 ). On est étonné, de l'intérieur bien sûr, au constat que de
vastes politiques ne dépendent en fait que d'infimes équipes. On en a même le
vertige. Les effectifs de la bureaucratie proprement dite n'ont presque pas
augmenté en vingt ans. Les analystes commettent généralement l'erreur de
confondre l'Etat actif — donc nocif au sens de son poids dans la décision —
avec l'Etat au complet.
( 6 ). p 295
L'Etat actif, celui qui investit, contrôle,
prélève, édicte, surveille, soumet le citoyen, est resté bien maigre dans notre
pays, avec 600 000 agents en comptant généreusement, toutes catégories
confondues. L'Etat au complet en compte 2 millions, mais il est alors fait de
900 000 enseignants et de 400 000 agents des P. et T. et des administrations
militaires.
Pour les analystes, l'arbre a tendance à cacher
la forêt. Et nous trouvons alors les fines distinctions de M. Crozier qui
n'affirme que d'apparentes vérités et ajoute son eau au moulin des contempteurs
les plus vulgaires de l'administration.
Répétons-le, toutes les grandes décisions de
l'Etat, aussi attendues soient - elles, aussi mûrement réfléchies — et
certaines l'ont été des années — simulées, débattues, sont des paris incertains
sur l'avenir que l'administration — quelquefois seule, quelquefois en commun
avec le secteur privé — doit porter en son sein, avec sa tête et ses bras,
pendant plusieurs années. en veillant à la continuité alors que les autorités
politiques changent souvent — il suffit de compter les ministres qui se sont
succédé à la tête de certains ministères depuis 15 ans ( 7 ). Et chaque nouveau ministre survient, avec l'impératif maudit de
faire du neuf à tout prix, même s'il n'en a pas envie; il est à la
tête d'un pétrolier mais il préfère la régate. Il peut suspendre des opérations
en marche, plusieurs mois, avant de les avoir enfin comprises, il peut changer
de cap, avec le risque de casser l'élan, il peut passer à autre chose et
laisser en panne ce qui impliquait une impulsion continue. Telle est la
réalité, bien pénible, avec laquelle, doit vivre l'administration.
( 7 ). Un ministre domine à peu près son domaine après quelques mois et ne donne vraiment sa mesure qu'au bout de deux budgets. II devrait donc rester plus de trois en exercice pour être efficace. On en est très loin. Ce n'est pas l'administration qui remanie les gouvernements.
Les grandes décisions sont toutes des paris qui
exigent du corps administratif concerné d'innombrables mutations internes:
compréhension des objectifs, apprentissage des moyens, transmission
d'information, régulation des déviations, respect des contraintes juridiques,
budgétaires, sociologiques... qui se mettent en travers des chemins.
Bien des paris sont gagnés. Grâce au politique
et quelquefois malgré lui, hélas, dont la versatilité n'était pas à la hauteur
des ambitions de ses prédécesseurs. A qui imputer le succès ? A la
technocratie. Alors, les analystes ont raison. On ne s'en sort pas.
Mais il n'y a pas que de grandes décisions. II y
a aussi le faux neuf.
II s'agit alors de faire du bruit, d'exister,
mais faute de mesures sérieuses, il ne reste que trois possibilités:
— changer les apparences de ce qui existe,
—démolir ce qui a été fait ou se fait,
— compliquer ce qui existe déjà, en le dédoublant, le diversifiant.
Avec ces trois procédés, agrémentés ou non de
distributions budgétaires souvent factices — la plus commune consistant à
transformer les subventions en contrat, magie des mots et ça réussit —
l'autorité politique est à même d'annoncer régulièrement des changements, des
nouveautés, avec l'air de dire : « Vous allez voir ce que vous allez voir ».
Elle le fait avec la complicité active de
l'administration qui refile alors ses idées, même les plus saugrenues, ou
malgré sa réticence sourde, quand la logique du paraître ne lui est pas encore
familière. Mais pourquoi changer ? oui pourquoi ?
Les milieux extérieurs ne comprennent pas non
plus; ils avaient compris, ça marchait à peu près et voici que la règle du jeu
connue
disparaît. Pourquoi ? Dans le meilleur des cas,
seuls les mots ont changé; les esprits sont troublés un instant puis se
retrouvent en terrain connu. On s'y habitue et sourit. Dans le pire des cas, on
met les institutions passées par terre, non point parce qu'elles ne
fonctionnaient pas, mais parce qu'il fallait bien changer quelque chose, mais
quoi ? Parce qu'il fallait bien être hostile à quelque chose, pour exister, se
faire reconnaître, se différencier, alors on démolit ce qui existait. On l'a
quelquefois promis avant des élections et le plus délicat est de trouver la
porte de sortie consistant à tenir la promesse sans rien payer. D'où l'intérêt
de la première solution.
Entre ces deux extrêmes, il y a place, pour des
inventions passagères, qui donnent l'impression du neuf, sans abattre l'ancien.
C'est un demi-mal.
Dans les trois cas, c'est l'impératif de faire du neuf, d'essence essentiellement politique, dans notre
société du paraître, qui a sévi, ce n'est pas la bureaucratie, ni la
technocratie, ou seulement cette frange servile et intellectuellement corrompue
de l'administration, qui met son savoir au service des apparences, des
démolitions ou des inventions inutiles. Cette frange marginale procède plus du
politique que de l'administration classique et on ne peut mettre au débit de
cette dernière les funestes ouvrages qui en résultent. Mais qui fera la
distinction et qui appliquera à la réalité concrète, la sécrétion nouvelle et
nocive ? L'administration.
II nous reste à répondre à l'interrogation
initiale concernant le fait que la bureaucratie ne peut pas être dominée par la
démocratie.
Les analystes répondent négativement en
échafaudant un raisonnement au terme duquel ils démontrent que l'autorité
politique est impuissante devant les bureaux. Cette impuissance mettrait
définitivement l'administration à l'abri des contrôles démocratiques puisqu'il
est utopique d'envisager un contrôle direct par le citoyen.
En soutenant que l'autorité politique maîtrise,
si elle le veut bien, l'administration, affirmons-nous au contraire, que la
bureaucratie peut être contrôlée par la démocratie, pour autant que l'autorité
politique s'y identifie ( et dans notre pays, c'est à notre point de vue, le
cas) ?
Nous n'irons pas jusque là. L'autorité
politique, à notre sens, est inapte à exercer un contrôle démocratique, si nous
entendons par là un contrôle auquel le citoyen de base pourrait s'identifier.
L'autorité politique, même démocratiquement
désignée, est bien plus prisonnière de ses utopies et de ses fantasmes, de ses
préjugés que de ses bureaucraties.
Son obsession de faire du neuf la
conduit à fabriquer, à jet continu, des machines infernales. Mais alors
pourquoi en est-elle obsédée ? Parce que les citoyens en demandent et en
redemandent ? En définitive, ils n'ont eu que ce qu'ils voulaient, direz-vous ?
Point du tout.
C'est la dernière hypothèse que nous formulerons
pour expliquer ce phénomène troublant. Le politique n'écoute — et ne satisfait
en fait — que des
minorités très marginales, organisées, à l'affût du dernier bouton de guêtre
qui manque ici ou là; mais ces minorités marginales ne tiennent leur
existence que de leurs insatiables revendications, en sorte que le mouvement en
faveur du neuf, plus apparent que réel, ne peut pas s'arrêter et qu'avec lui la
complication des institutions, la prolifération du droit et des dépenses ne
peuvent pas se stabiliser; par ricochet le champ ouvert à l'activité
administrative ne peut que s'élargir. II en va ainsi puisqu'il suffit à quelques
dizaines d'organisations — à moins quelquefois — d'exiger quelque
chose, inlassablement, pour que le besoin apparaisse réel et soit susceptible
d'être repris par un parti, toujours à l'affût de voix à récolter lors des
élections. ( Cf. #1997-07-29---C#et [1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA] ) Les minorités ne font-elles pas basculer les majorités
? C'est ainsi que d'année en année, les espaces de liberté, ( ceux qui
échappent à une législation ) sont comblés, que les systèmes se diversifient.
Il faut bien peu de monde, dans le pays, pour susciter, cahin-caha, des
milliers de pages de textes et d'innombrables prestations. Le même processus s'applique aux importantes décisions qui
ont toutes leurs parties prenantes.
Loin de nous, l'idée qu'une stabilité absolue
des institutions dans un monde changeant soit la solution. Notre réflexion
pourrait le laisser penser et nous refusons qu'elle soit comprise ainsi. Nous
soutenons seulement que l'administration n'est ni le moteur, ni le frein qu'on
affirme, bien légèrement; qu'elle est; les décisions de réformes, pour leur
majorité, ne sont point commandées par des nécessités internes ( ou du
perfectionnisme, goût du pouvoir, etc.) mais par le besoin de paraître auquel l'administration n'a que peu de part,
que l'excès de démocratie dans ce souci de satisfaire à toutes les aspirations
se retourne contre la démocratie et alimente, contre son gré, l'administration.
Nous ajouterons, pour finir, que cet éclairage —
que nous croyons inhabituel car nous ne l'avons jamais rencontré — interdit de
raisonner sur l'administration en soi, sans différencier au moins, les pays
effectivement démocratiques, comme le nôtre, des pays totalitaires — ou
autoritaires. Que les concepts et les logiques applicables aux uns ne valent
pas pour les autres, que le développement de la bureaucratie, comme ses
manifestations, n'ont point de causes communes dans les deux cas, et qu'il
n'est guère rigoureux de citer à l'appui des analyses du phénomène
bureaucratique, ce qui se passe dans les deux sortes de pays, pour en tirer des
lois ou des enseignements généraux.
La démocratie — même si nous ne savons pas très
bien ce que c'est — peut très bien contrôler la bureaucratie — qui, elle, est
bien connue — lorsque les règles du jeu social ne changent pas tous les trois
mois. Et, depuis quinze ans, elles ont tellement changé — et si souvent — qu'il
n'est point étonnant que l'opinion exprime des craintes devant ce qu'elle
comprend de plus en plus mal et qui lui parvient, en bout de chaîne, par un
messager administratif. C'est alors là que se pose la grande question. Comment
changer cela, inverser les courants ? Oui, comment ? En réformant les
institutions ? En
faisant du neuf ? Attention, ne retombons pas au paragraphe premier
ci-dessus et cessons de nous répéter.
Qu'on ne retienne pas de ce long propos que
l'administration est au-dessus de tout soupçon. Elle a une infinité de défauts,
mais ce ne sont pas nécessairement ceux que lui prête l'opinion dans ses
rapports avec le politique.
Antoine
GIVAuDAN
[ En relisant et
coloriant le document, j’ai le plaisir de pouvoir donner un exemple actuel particulièrement
caricatural de ce démoniaque impératif. Il est dans le projet de loi dit
« Renouveau et
solidarité urbaine » qui, aux
côtés d’autres âneries stériles ou nuisibles, débaptise les POS pour les
dénommer « Plans locaux
d’urbanisme » sans en changer
le contenu. On se fait plaisir comme on peut ! Qui va s’étonner de cette
stupidité ? Ce sera un test devant le Parlement. AG. 09-02-2000
[ Après coup nul
ne s’est vraiment insurgé contre la sottise car nul n’y a
rien compris. Comme « faux neuf » on fait difficilement mieux ! Et
comme « pollution juridique » non plus .AG. 26-03-2001 ]